Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Механизм разрешения земских дел после 1890 года 26
1.1. Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления 26
1.2. Элементы механизма разрешения земских дел 32
1.3. Правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел 55
Глава 2. Сенатская практика по земским делам 80
2.1. Дела о земских выборах и земских учреждениях 80
2.2. Рассмотрение вопросов, касающихся земских финансов и имуществ 108
2.3. Решения Правительствующего Сената по хозяйственной деятельности земских учреждений 136
2.4. Компетенция Сената по социальным функциям земств 149
Заключение 162
Библиографический список использованной литературы 165
Приложения 174
- Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления
- Правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел
- Дела о земских выборах и земских учреждениях
- Решения Правительствующего Сената по хозяйственной деятельности земских учреждений
Введение к работе
Актуальность исследования. История развития института административной юстиции, призванного обеспечивать и защищать субъективные публичные права граждан, а так же контролировать сферу публичного управления, переплетающаяся с проблемой становления местного самоуправления и системой регулирования отношений центральных и региональных властей, является сложной, неоднозначной и весьма актуальной темой исследования. Кроме того, правомерный административный надзор за деятельностью органов государственного управления и местного самоуправления - одна из гарантий соблюдения законности. Важно отметить, что история местного самоуправления так же относится к числу социально значимых научных тем, особенно в условиях современной России, ищущей пути национально-государственного, экономического и духовного возрождения.
Административная юстиция в конце XIX - начале XX вв. выполняла важную функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных форм в системе административного судопроизводства, рассматривала правовые споры, возникающие в сфере управления, и направленные на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. Однако попытки органов самоуправления добиться справедливости в административном или судебном порядке не всегда давали желаемый результат, поэтому и сегодня актуален вопрос о разработке унифицированного, научно проработанного закона о местном самоуправлении. В современной России так же необходимо четко отрегулировать механизм и инстанции в разрешении споров и конфликтов, органов самоуправления между собой, с органами государственной власти и гражданами. Исторический опыт органов административной юстиции дореволюционной России послужил бы определенным примером для деятельности современных административно-судебных учреждений.
Выбор практики Правительствующего Сената по земским делам в каче-
стве объекта исследования объясняется и интенсивностью работы последнего среди всех высших административных и судебных органов, в то время как в Комитет министров и Государственный совет передавались постановления, приостановленные губернатором при спорах о целесообразности (таковых было немного). Большая же часть земских постановлений рассматривалась губернским по земским и городским делам присутствием по спорам о законности, а затем направлялась в Сенат, поэтому Правительствующий Сенат и губернское присутствие являлись наиболее важными субъектами в процессе административного контроля. Деятельность Правительствующего Сената по надзору за законностью действий земских учреждений заключалась в издании указов и определений, которые имели большое практическое значение для правильного развития земского дела, а их анализ - определенный научный интерес.
В Первом департаменте и Первом общем собрании Правительствующего Сената разрешалась большая часть дел, относящаяся к деятельности органов местного самоуправления. Причин для разногласий в процессе совместной управленческой деятельности государственных и земских органов было как минимум три: несовершенство законодательства, отсутствие многих необходимых норм, различное толкование сторонами закона, нарушения предписаний закона с обеих сторон. Организация правительственного надзора за деятельностью земских учреждений заслуживает самого серьезного внимания со стороны исследователей. Обширная сенатская практика по земским делам до сих пор представляет собой материал, недостаточно разработанный и освещенный научным анализом.
Изучение юридических аспектов сенатской практики по земским делам в системе взаимоотношений правительственных и представительных органов в конце XIX - начале XX вв., и на современном этапе приобретает особую значимость в плане проведенного в Российской Федерации преобразования институтов народного представительства и необходимости обеспечения их эффективной деятельности. Кроме того, и административная юстиция в настоящее время проходит важнейшие этапы преобразования и развития. В отличие от консти-
туционного, гражданского и уголовного судопроизводства, сложившихся в России в течение столетий под воздействием публичных и частных интересов, административный процесс, который и к началу XXI в. воспринимался только как процессуальная деятельность, приспособленная для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел.
Главная цель работы - получение комплексной характеристики практики дореволюционных органов административной юстиции, и, в первую очередь, Правительствующего Сената по разрешению вопросов, связанных с земской юрисдикцией после введения Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.
Для достижения заявленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:
Исследовать роль и значение Правительствующего Сената в системе органов, осуществляющих функцию административной юстиции.
Выяснить и проанализировать характер взаимоотношений земских органов с государственными учреждениями всех уровней (в том числе и с Сенатом) при административном урегулировании конфликтов, а так же содержание и действенность контроля над земствами.
Дать теоретико-правовую характеристику механизма разрешения земских дел.
Разработать понятия «сенатская практика» и «механизм разрешения земских дел», которые являются основополагающими для данного исследования.
5. Изучить статистический материал, касающийся практики Первого
(административного) департамента Правительствующего Сената по земским
делам в конце XIX - начале XX вв.
6. Выявить правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости
элементов механизма разрешения земских дел за период с 1885 по 1905 гг.
7. Провести классификацию сенатской практики по земским делам.
Объектом исследования является совокупность социально-
6 экономических и политико-правовых отношений, сложившихся в Российском государстве во второй половине XIX - начале XX вв.
Предметом исследования выступает взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе осуществления своих функций. В частности, правовая деятельность Правительствующего Сената по разрешению земских дел.
Хронологические рамки исследования из всего времени существования земств (1864-1917 гг.) и практики Правительствующего Сената ограничиваются 1885-1905 гг. Верхняя хронологическая граница обусловлена тем, что к 1885 г. земства уже прошли период становления и накопления опыта, были сформированы основные направления их деятельности, так же наметился поворот от либеральных преобразований к политической реакции. Кроме того, в результате принятия в 1890 г. нового Положения о земских учреждениях претерпел изменения и сам механизм разрешения земских дел. Нижняя граница завершает определенный этап в истории России и начинает новый (первая буржуазно-демократическая революция). По оценкам советских и современных исследователей с начала XX в. реализуются наступления на достижения периода демократических преобразований (вторая половина XIX в.), что воплотилось в контрреформах Александра III. В целом данные хронологические рамки позволяют проследить один из наиболее насыщенных событиями этапов существования земств и практики Правительствующего Сената.
Степень научной разработанности темы. Отечественная и зарубежная историография накопила обширный массив исследований по вопросам местного управления и самоуправления, земских и городских учреждений, но что касается тематики предлагаемой работы, где бы практика Правительствующего Сената по земским делам выступала самостоятельным объектом изучения, то оказывается объем опубликованных исследований очень невелик. Если Правительствующему Сенату как высшему органу административной юстиции исследователи уделяли внимание, то деятельности органа, исполнявшего функции местного административного суда с 1890-1917 гг. - губернского по земским и
городским делам присутствия, посвящено незначительное количество работ.
Прежде упомянем о разработке проблемы административной юстиции, которая непосредственно связана с тематикой данного исследования. С научно-практической точки зрения, наиболее фундаментально и результативно эта тема обсуждалась в России дважды в течение последних ста лет: в начале XX в. и в конце XX - начале XXI в. В начале XX в. множество научных статей и монографий были посвящены вопросам о сущности, значения, правовых формах и организации административной юстиции в России (ученые ратовали за выделение административной специализации в общих судах), в итоге появилось Положение о судах по административным делам, принятое в 1917 г., которое в связи с известными событиями не действовало. Вторая масштабная научная дискуссия развивалась в конце XX - начале XXI вв. в преддверии подготовки проектов ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса РФ об административном судопроизводстве и знаменовала переход от административной юстиции к административному судопроизводству. В настоящее время полемика о формировании в нашей стране специальных административных судов, призванных рассматривать споры граждан с административными органами, исполнительной властью, публичным управлением, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, продолжается и выходит на новый уровень своего развития.
Однако вернемся к анализу источников сенатской практики по земским делам. Но прежде необходимо остановиться на попытке анализа статуса земских учреждений с позиции «общественной» и «государственной» теорий самоуправления. Так ученые-правоведы XVIII-XIX вв. сформулировали две различные точки зрения по этому вопросу: 1) источник власти местного самоуправления - индивидуумы, которые самостоятельно руководят своими общинными делами и являются прототипом муниципального управления; 2) местное самоуправление - одна из форм организации государственного управления на местах, государство также передает часть своих функций органам местного самоуправления. Эти точки зрения прослеживаются в интерпретации ев-
ропейских и российских ученых1. Первая точка зрения легла в основу концепций, отрицающий государственный характер дел, которые находятся в компетенции органов самоуправления, или иначе общественных теорий. Вторая точка зрения - в основу государственной теории самоуправления. К земским учреждениям применима и «общественная» и «государственная» теории. В пользу «государственной» теории говорит тот факт, что реализация самостоятельных решений земских органов зависела от представителей административных органов власти - губернатора, министра внутренних дел, Правительствующего Сената. «Общественную» теорию поддерживает сам статус земств как юридических лиц, со всеми вытекающими правами и обязанностями этого хозяйствующего субъекта, а именно: приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету и т.д. Перейдем от общих соображений к конкретному анализу работ исследователей.
С середины 1860-х гг. и до 1917 г. (первый этап изучения земств) по земской проблематике вышло большое количество работ, носивших зачастую публицистический, а не исследовательский характер, к тому же многие авторы являлись известными в свое время общественными деятелями и практиками административного управления2. В это же время вышли и самые крупные обобщающие труды, посвященные юбилею (50 лет) деятельности земств, также затрагивающие и деятельность Правительствующего Сената, в частности четы-рехтомный труд Б.Б. Веселовского . Он еще в 1909 г. поднял проблему взаимоотношений земских учреждений и губернских присутствий по земским делам.
1 См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Фран
ции, Англии и Германии. - СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. - СПб., 1870;
Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе и в России.//Сборник государственных знаний. -
СПб., 1878; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право -
СПб., 1910; Градовский А.Д. Сочинения. - СПб., 2001; Чичерин Б. Несколько современных вопросов. - М., 1862.
2 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882;
Авинов Н.Н. Граф Корф М.А. и земская реформа 1864 г. - М., 1904; Тарасов И.Т. Очерки науки полицейского
права. - М., 1897; Гессен М. Возрождение естественного права. - СПб., 1902; Он же. Судебная реформа. - СПб.,
1904; Он же. Губернатор, как орган надзора. - СПб., 1912; Чичерин Б.Н. Избранные труды. - СПб., 1998; Он же.
Курс государственной науки Ч. 1. Общее государственное право. - М., 1894; Он же. Курс государственной нау
ки: В 3 ч. - М, 1898; Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908; Белоконский И.П. Земство и консти
туция. -М., 1910.
3См.: Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. -СПб., 1911.
Б.Б. Веселовский административную опеку по отношению к местному самоуправлению оценивает негативно. Однако если государство наделило земства распорядительной властью по отношению к местному населению, то административная юстиция должна предоставить возможность удовлетворения законных требований правительства к земствам.
Многие исследователи пытались выяснить не только процесс становления, но и суть деятельности земств, а также проблемы организации и состава представительств, отношения с коронной администрацией и некоторые другие особенности. Из всей массы работ конца XIX - начала XX вв. остановимся на труде Н.М. Коркунова, в котором автор, анализируя органы административной юстиции XIX века, утверждает, что они «не были созданы по сознательно выработанному, определенному плану». Они образовались, по мнению автора, частью вследствие перехода функций активного управления от старых коллегиальных учреждений к новым, единоличным органам администрации, частью как отдельные дополнения исторически сложившейся у нас организации местных учреждений, - дополнения, вызванные главным образом организацией местного самоуправления4. Исследователь анализирует обязанности и права Сената, порядок назначения сенаторов и разрешения дел, состав департаментов Сената. Н.М. Коркунов выступал за выделение административной специализации в общих судах и считал, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов5.
С.А. Корф глубоко анализировал вопросы о сущности, назначении и правовом содержании административной юстиции, как в России, так и в некоторых зарубежных странах, выявлял преимущества и недостатки российской модели. Подробно были раскрыты следующие вопросы: особенности института административной юстиции, административного процесса и иска, а так же его пределов. Относительно тематики нашего исследования, то С.А. Корф останавливается на исследовании состава Первого и Второго административных депар-
4 Коркунов Н.М. Русское государственное право. T.2. - СПб., 1888. - С. 648.
таментов, о компетенции Первого департамента, а так же о праве надзора Сената автор сделал следующий вывод: сенатский надзор «нельзя не назвать неудовлетворительно поставленной, главным образом ввиду явной недостаточности тех средств, которыми он располагает в этом отношении6. Причиной того, что Первый департамент прибегал к разрешению дел по существу, несмотря «на вымирание его функции активного управления», Корф считал недоверие Сената к низшим инстанциям, разбирающим административно-судебные дела7. Дореволюционные юристы, например В.В. Ивановский и А.И. Елистра-тов так же отмечали особенности функционирования российской системы административной юстиции и проводили детальное ее сравнение с администра-
тивно-судебными установлениями европейских государств . Можно утверждать, что деятельность Первого департамента Правительствующего Сената послужила основой для строительства всей системы административной юстиции, так как большая часть дел, разрешаемых там касалась жалоб частных лиц на должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Но условием создания такой системы, несомненно, являлась невозможность правительственным учреждениям пользоваться дискреционной властью.
Нельзя не остановиться на работе В.М. Гессена «Вопросы местного управления», где автор, анализируя некоторые категории и особенности земских дел, утверждает: «Земское дело - сложное дело, - и продолжает, - в деле самоуправления, покоящимся на принципе гармонического взаимодействия двух, друг от друга отличных и самостоятельных факторов, земства или города и администрации, всякое, хотя бы и малейшее, нарушение закона влечет за собой порчу многоколесного и сложного механизма, расстройство и даже приостановку его функций»9. Гессен затрагивал вопросы о праве отсрочки и рассрочки земских сборов земскими собраниями, составлении смет, анализировал раз-
5 Коркунов Н.М. Общее государственное право. М., 1888. С. 500-501.
6 Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. третья: Очерк теории административной юстиции. -
СПб., 1910.-С. 605.
7 Там же. С. 610.
8 См.: Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1911; Елистратов А.И. Основные начала
административного права. - М., 1914.
9 Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб., 1904. - С. 227.
11 решение таких споров Сенатом.
Особый интерес представляют исследования, посвященные непосредственно истории, структуре, компетенции, деятельности главного административно-судебного органа - Правительствующего Сената и его департаментов10. Характеристика Правительствующего Сената, как «органа административной юстиции, осуществляющего надзор за законностью местного управления, призванного восстанавливать нарушенные права учреждений, сословий, лиц, принимать меры взыскания к должностным лицам, превысившим свою компетенцию и совершившим преступление по должности, разрешать жалобы частных лиц на губернские учреждения, определять обязанности должностных лиц и местных учреждений», является ключевым звеном в системе анализа сенатской практики по земским делам11.
Еще один блок исследовательских работ - местная литература, в частности, касающаяся земских учреждений Вятской губернии. Авторы анализировали земское представительство, выделяли основные направления финансовой, экономической, культурно-просветительной деятельности земских учреждений, что способствовало более глубокому рассмотрению сенатской практики по различным категориям земских дел12.
С 1918 г., с момента ликвидации большинства земских учреждений начался второй этап изучения земств, продолжавшийся до 1990-х гг. Этот период можно охарактеризовать как период утраты интереса исследователей к истории земства, и как следствие этого количество опубликованных работ по земской
См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 1. - СПб., 1910; Блинов И.А. Правительствующий Сенат в XIX столетии//История Правительствующего Сената за двести лет. Т. 4. - СПб., 1911; Гаген В.А. Очерки по истории Сената в XIX столетии. - СПб., 1911; Правительствующий Сенат. Справочная книга. Составитель Цейль М.А. - СПб., 1898; Свод законов Российской империи. Изд. 3. Т. 1. ч. 1. Кн. 3. Свод учреждений Правительствующего Сената и принадлежащим к оному установлений. - СПб., 1835; Справочный бюллетень Канцелярии I департамента Правительствующего Сената. - СПб., 1907; Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Т. 1. Высшие государственные учреждения. - СПб., 1998.
11 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917 Т. 1. Высшие государственные учре
ждения. - СПб., 1998. - С. 83.
12 См.: Сборник статей из «Вятских губернских ведомостей» краеведческого содержания за 1865-1869 гг. - Вят
ка, 1865; Краткий обзор деятельности Вятского Губернского земства за 35 лет (1867-1902). Вып. 1. - Вятка,
1906; Романов Н.Н. Исследование земских раскладок Вятской губернии. - Вятка, 1875; Голубев П.А. Вятское
земство среди других земств России: Крат. Ист.-стат. Очерк культурной деятельности Вятского земства в связи
с деятельностью всех русских земств. - Вятка, 1901; Голубев Л. Историко-статистический сборник сведений по
вопросам экономического и культурного развития Вятского края. - Вятка, 1896.
проблематике было весьма небольшим. В советский период авторитарно-бюрократическая власть отвергла систему местного управления, которая была создана к началу XX века. Большая часть работ относится к 1950-м - 1970-м гг., и основное внимание было уделено проблеме земского либерального движе-ния . Во многом эти труды вобрали в себя цитаты из работ В.И. Ленина, которые основывались на его известном высказывании о земствах, как о «пятом колесе в телеге русского государственного управления»14. Эта политическая оценка земства, достаточно односторонняя, стала стереотипной для исследователей советского периода. Несостоятельность такого подхода подтверждает и то, что земства при всех своих недостатках смогли улучшить благосостояние людей. Из всех немногочисленных работ советского периода нет работ непосредственно посвященных сенатской практике по земским делам.
Весьма значимой представляется работа Л.Г. Захаровой «Земская контрреформа 1890 г.», основной упор автор сделала на анализ социального состава земств15. Данные социального состава земств позволяют определить взаимоотношения между правительством и земскими учреждениям, - утверждает автор, -а по «реакционному» Положению 1890 г. они были полностью подчинены административной власти, хотя право обжалования в Сенат за земскими собраниями сохранилось.
В исследовании Н.М. Пирумовой звучат созвучные Л.Г. Захаровой мысли о притеснении земств и о главной задаче Положения 1890 г. - упрочить дворянское сословие. И в итоге автор делает вывод, что: «не удалось добиться правительству и ликвидации той доли самостоятельности, которую имели земства в решении хозяйственных вопросов, просвещения, медицины»16. Земские учреждения проходили естественные этапы своего развития, и вполне правомерно,
13 См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. - М., 1957; Зайоичковский П.А. Кризис самодержавия
на рубеже 1870 - 1880-х годов. - М, 1964; Он же. Российское самодержавие в конце XIX столетия: (Политиче
ская реакция 80-х - начала 90-х гг.). - М., 1970; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в
XIX в. - М. 1978; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. - М, 1968; Пирумова Н.М. Земское либеральное
движение: социальные корни и эволюция до начала XX в. - M., 1986; Нардова В.А. Городское самоуправление в
России в 60-х - начале XIX в. - Л., 1984.
14 Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. Т. 5. - М., - С. 35.
15 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. - М.: Изд. Моск. ун-та, 1968. - 178 с.
16 Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. - М., 1977. - С. 49.
что правительство контролировало их деятельность, но исследователи и публицисты характеризуют такую административную регламентацию как главное препятствие развития земств.
Из всего ряда работ следует выделить труд В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика», в котором, анализируя сенатскую практику по городским делам, автор утверждает: «В большинстве случаев поводы для конфликтов были незначительны, и, тем не менее, они воспринимались правительством с крайним беспокойством и раздражением. Любые проявления неуступчивости дум требованиям местной администрации квалифицировались как явно оппозиционные и про-тивозаконные действия» . Сходная характеристика исследователей советского периода прослеживается относительно и сенатской практики по земским делам.
Научные работы П.А. Зайончковского содержат характеристику состава Правительствующего Сената (число департаментов, сфера деятельности, состав сенаторов и т. д.) и дают крайне нелицеприятные отзывы о сенаторах, действующих «в видах правительства, т. е. противно существующим законам, что приобретает во второй половине 80-х - начале 90-х годов все большее и большее распространение»18. Введение же Положения 1890 г. автора однозначно трактует, как «всеобъемлющий контроль со стороны губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия за финансовой деятельностью земств»19. Подобный взгляд на земское законодательство вполне типичен.
Интересна характеристика деятельности Первого департамента Правительствующего Сената в работе Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», где исследователь отмечал, что этот орган занимался восстановлением нарушенных прав учреждений, лиц, сословий, выступая не только защитником прав господствующих классов, но и охранителем тех искусственных сословных перегородок, которые ломали развитие капи-
17 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Правительственная поли
тика. - Л., 1984. - С. 254-255.
18 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. (Политическая реакция 80-х - начала
90-х годов). - М., 1970. - С. 106.
19 Там же. С. 214.
тализма в России . На наш взгляд, все же главной целью законодательной политики правительства середины XIX - начала XX вв. по отношению к местному самоуправлению, являлась выработка оптимальной, более совершенной для всего государства, а не только для интересов «господствующих классов», модели управления и контроля деятельности земств.
Вновь оживляется интерес к земской проблематике в начале 90-х годов XX века, причем больше не у историков, а у юристов, что было связано с разработкой концепции местного самоуправления, которая в итоге легла в основу российского закона о местном самоуправлении от 6 июля 1991 года. Активизировалась деятельность исследователей в научно-практических конференциях, появилось масса публикаций в специализированных периодических изданиях, где обсуждались как современные проблемы местного самоуправления, так и опыт земств.
В 1990 г. вышла в свет монография Г.А. Герасименко, в которой автор, однако, продолжает линию исследователей 70-х - 80-х гг. о притеснении земств во всех сферах их деятельности, столкновениях и конфликтах бюрократии и земских учреждений, но «главное, что давало им силы и жизнестойкость, это принцип самоуправления...и самофинансирования», - заключает ученый . Для тематики нашего исследования работа В.А. Герасименко может быть интересна с точки зрения анализа автором преобразований хозяйственной деятельности земств до и после введения Положения 1890 г., основное внимание в работе все же приковано к политической стороне развития земств в Российской Империи.
В это же время историография пополнилась работой Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России», несколько выделяющейся из группы исследований по социальному составу земств и работ описательного характера тем, что автор изучает законодательную базу деятельности земских учреждений и механизм административного контроля за ними22. По мнению Л.Е. Лаптевой, земства не оппозиционировали государственным органам, а существовали парал-
20 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М, 1983. - С. 204.
21 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М., 1990. - С. 238.
22 См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993.
лелыю с ними.
В связи с демократическими преобразованиями в России, произошедшими в начале 1990-х гг., начался следующий, качественно новый этап изучения деятельности земских учреждений. Появилось значительное количество монографий, статей, кандидатских диссертаций, посвященных анализу практического опыта земств различных регионов России в области народного образования, медицины, экономики, страхованию, статистики и т. д.23.
В современный период исследователи стали проявлять большой интерес к взаимоотношениям органов земского самоуправления с государственной властью всех уровней. Но вновь авторы базируют свои исследования на традиционном взгляде, касающемся отношений коронной администрации и земского самоуправления, как на скрытом, а иногда и открытом конфликте24.
Одним из глубоких современных научных исследований является книга Е.А. Правиловой, где автор разрабатывает проблему формирования в России административной юстиции и большое внимание уделяет анализу проработки данной темы. По ее мнению, существование института административной юстиции в конце XIX в. «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности»25.
В последнее время стали разрабатываться вопросы, связанные с деятельностью основных институтов административной юстиции Российской Им-
См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996; Он же. Земство, народное образование и просвещение/ЛЗопросы истории. - 1998. -№ 8; Матвеев М.Н. Земства Поволжья в 1917-1918 гг. - Самара, 1995; Кузьмин В.Ю. Становление и развитие земской медицины во второй половине XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - СПб., 1997; Ефременко А.В. Роль земства в повышении агрокультурного уровня российского земледелия в конце XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. - М., 2000; Чуприн В.В. Земство и развитие среднего образование на Урале (60-е гг. XIX - 1917): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Оренбург, 2000; Мартынцева Н.В. Уездные земства в конце XIX - начале XX вв. (По материалам западных уездов Орловской губернии): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Брянск, 2004; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). - М., 1998; Альманах//Российское земское движение. 1993-1998; Иванникова Н.А. Исторический опыт земского самоуправления по развитию общественного призрения. - М., 1998; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998; Соловьева М.Ф. Земская школа: опыт общественно-государственного управления. - Киров, 2000; Петровичева Е.М. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. - М., 2001; Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые отношения. - М., 2002.
См.: Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество, 1864-1917 гг.-М., 1998.
25 Правилова Е.А. Законность и права личности: Административная юстиция в России (вторая половина XIX в. - октябрь 1917 г.). - СПб.: Изд-во СЗАГС, изд-во «Образование Культура», 2000. - С. 7.
16 перии - губернского по земским и городским делам присутствия и Правительствующего Сената, а так же правительственного контроля за земствами. В исследованиях В.В. Куликова происходит пересмотр целого ряда историографических штампов, касающихся самых острых вопросов в отношениях правительства и земских учреждений, анализируется механизм урегулирования административных конфликтов, а так же уделяется внимание непосредственно сенатской практике по земским делам26. К заслугам этого автора можно отнести разработку таких спорных неоднозначных вопросов, как защита прав частных лиц, несовершенство норм материального права конца XIX - начала XX вв., порядок инстанционного обжалования постановлений земских собраний, сенатские разъяснения различного рода жалоб на органы государственного управления и общественного самоуправления и многое другое.
На материалах Северо-Западных губерний калининградский исследователь А.А. Ярцев в новом ракурсе анализирует проблемы соотношения компетенции государства и местных органов самоуправления27. Автор в отличие от многих других исследователей не обходит стороной деятельность губернских присутствий, причинами создания которых, он считает не политические, а прагматические - стремление повысить эффективность губернаторского надзора и разгрузить центральный аппарат от огромного потока дел, связанных с жа-лобами на земство . Объективная, на наш взгляд, оценка присутствия, как фильтра на пути земских дел перед рассмотрением в Сенате.
Из новейших исследований можно выделить монографию О.Н. Богаты-
См.: Куликов В.В. Земское самоуправление. Учеб. пособие. - Киров, 1996; Он же. К оценке земского Положения 1890 г. // Гос-во и право. 2000. № 1. - С. 104-107; Он же. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Гос-во и право. 2000. № 11. - С. 13-17; Он же. Местное самоуправление и административный надзор: исторический опыт земства // Журн. рос. права. 2000. № 9. - С. 142-153; Он же. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам: Историко-правовой очерк. - Киров, 2001; Он же. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX в.). - М., 2001; Он же. Проект реформы местного управления России 1914 г. В сб. ст.: Земское самоуправление: организация, деятельность, опыт: Материалы науч. конф., посвящ. 135-летию Вят. земства. - Киров, 2002. - С. 6-11
27 См.: Ярцев А.А. Земские ходатайства северо-западных губерний России (1865-1904) // Северо-Запад в аграр
ной истории России. - Калининград, 1994. - С. 37-45; Он же. Земство северо-западных губерний России (1864-
1904): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - СПб., 1995; Он же. Земское самоуправление и местные органы адми
нистративной юстиции в 1890-1904 гг., их потенциал (На материалах Северо-Запада России)//Гос. и право.
2004.№10. -С. 100-107.
28 Ярцев А.А. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в 1890-1904 гг., их по
тенциал (На материалах Северо-Запада России) // Гос-во и право. 2004. № 10. - С. 103.
ревой «Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917)», где автором затрагиваются некоторые особенности сенатской практики по земским делам, Богатырева вполне резонно отмечает: «Как показывает анализ опротестованных земских постановлений, а также всей процедуры вынесения протестов, взаимоотношения земства и государственной администрации были поставлены на правовую основу. Определенные противоречия между ними, как отмечалось выше, возникали по поводу много-
значности интерпретации земского законодательства» .
В последнее десятилетие появилось немало учебных пособий по истории государственных учреждений, местному самоуправлению и муниципальному праву, в которых рассматриваются совершенно новые концепции местного самоуправления, нестандартные подходы к российскому законодательству, в частности к оценке Положений 1864 и 1890 гг., и к злободневному вопросу соотношения местного самоуправления и государственной власти, роли Сената, что важно для раскрытия темы данного исследования30. Кроме названных работ интерес представляют издания, посвященные изучению административной юстиции, что обусловлено возросшим вниманием современных ученых и юристов-практиков к проблеме формирования в России административных судов и административного судопроизводства, кроме того, авторы отмечают, что историческое развитие административной юстиции не исследовалось в литературе на должном уровне31.
Широкий круг проблем, относящихся к теме данного исследования, представлен в публикациях в специализированных юридических периодиче-
Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917). - Екатеринбург, 2004. - С. 349.
30 См.: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учеб. пособие. - Но
восибирск - Москва, 1997; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII - начало XX вв.).
Учеб. пособие. - М., 1998. - 176 с; Васильев В.И. Местное самоуправление. Учеб. и научно-практическое посо
бие. - M., 1999; Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в.
-1917 г.). Учеб. пособие. - Н.Новгород, 2000; Еремян В.В. Муниципальная история России. Учеб. пособие. -
М., 2003; История государственного управления в России. Учеб. пособие/Под ред. Пихои Р.Г. - М., 2002; Цейт
лин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. -
М., 2003; Сенин А.С. История российской государственности. Учеб. пособие. - М., 2003; Байнова М.С. История
государственного управления в России. Учеб. пособие. - М., 2004.
31 См.: Административная юстиция: Конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. - Ч. l./Сост. и вступит. Ст.
Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. - 720 с. - ISBN
5-9273-0319-6.
ских изданиях .
Социально-политическое развитие российских земств привлекает вни-мание и западных исследователей . Исследователи, анализируя законодательство, дают такую оценку: «К концу 1860-х годов основная реформа законодательства изменила налоговое обложение, финансирование, судебную систему и местное правительство. И все это накладывало яркий отпечаток на способы, которыми государство управляло и выступало в отношении с различными социальными группами»34. В общем, оценки отечественных и зарубежных исследователей сходятся.
Таким образом, обзор историко-правовой литературы показывает, что лишь немногие исследователи уделяли внимание анализу сенатской практике по земским делам и специальная работа по данной тематике отсутствует.
Методологическая база диссертации основывается на общенаучных принципах историзма, системности, объективности и соответствующих им методах анализа. Важным методом исследования является системно-структурный подход, базирующийся на том, что историческая реальность представляет собой совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определенные целостные системы образования. Применяются и общенаучные принципы, такие как, логический и проблемный. Правовой и организационно-структурный подход рассматривает государство как источник права и закона, формирующих деятельность государства, его структур, различные сферы жизни общества и граждан. Без принципа исследования основных закономерностей
См.: Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Гос-во и право. 1996. № 2. - С. 142-152; Пашков Б., Шашкова О. Российская государственность: от Ивана III до Александра Керенско-го//Российская Федерация. 1994. № 15. Ч. 1. - С. 26-27. № 16. Ч. 2. - С. 38-39. № 17. 4. 3. - С. 43-45; Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств!//Российская Федерация. 1994. № 17. - С. 23-25; Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация. 1994. № 17. - С. 25-26; Ефремова Н., Немытина М. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) // Муниципальное право. 2001. № 2. - С. 65-68; Тарасов А. Становление государственного контроля на Руси // История государства и права. 2002. № 2. - С. 10-14; Романов А.Н. О понятии местного самоуправления в Российской Федерации // Современное право. 2003. № 6. - С. 32-36; Стари-лов Ю.Н. Административная юстиция // Современное право. 2003. № 6. - С. 37-39; Жолобова Г.А. Своду Законов Российской Империи - 170 лет (к вопросу о юридической силе и значении) // Журнал Российского права. 2003. № 6. - С. 154-157; Сайфитдинова Р.Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Теория и практика местного самоуправления. 2004. № 2. - С. 3-4.
33 См.: Lissem P. Verwaltungsgerichtsbarkeit im spaten Zarenreich. Der Dirigierende Senat und seine Entscheidungen
zur russischen Selbstverwaltung (1864-1917). - Frankfurt am Main, 1996; Daniel H. Kaiser, Gary Marker. Reinterpret
ing Russian History. - Oxford University Press, 1994.
34 Daniel H. Kaiser, Gary Marker. Reinterpreting Russian History. - Oxford University Press, 1994. - С 429.
возникновения и развития местных органов самоуправления, их законодательной базы, органов административной юстиции, механизма рассмотрения земских дел невозможен объективный анализ материалов данного исследования.
В исследовании применен комплекс общенаучных и специально-научных методов: логический (индукция и дедукция), гносеологический (анализ и синтез), проблемно-хронологический, сравнительно-исторический. Использовались теоретико-информационные, экономические, правовые, социологические разработки, помогающие произвести многосторонний комплексный анализ темы данного исследования. Работа с источниками проводилась с помощью проблемно-хронологического, описательного, историко-генетического, математически-статистического методов обработки информации. Их использование определилось как целями и задачами исследования, так и своеобразием используемых источников.
Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных ученых-юристов: В.М. Гессен, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градов-ский, В.П. Безобразов, И.Т. Тарасов, В.А. Гаген, Н.Н. Авинов, Б.Н. Чичерин, Г. Еллинек, И.П. Белоконский, Б.Б. Веселовский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, В.В. Ивановский, А.И. Елистратов, И.А. Блинов и других авторов, а также работы советских исследователей, таких как Л.Г. Захарова, Н.М. Пирумова, В.А. Нардова, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, Г.А. Герасименко, Л.Е. Лаптева.
Изучение сенатской практики по земским делам было предпринято современными учеными В.В. Куликовым, А.А. Ярцевым, О.Н. Богатыревой и др.
Научная новизна. Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые сенатская практика по земским делам выделена в самостоятельную тему, представлено ее комплексное исследование с опорой на материалы Волго-Вятского региона и некоторые другие, которым ранее не уделялось достойного внимания. Новизна прослеживается и в анализе классифицированных дел по роду деятельности земств - это финансы, имущество, хозяйственная и социально-культурная деятельность. Исследование производится в ракурсе экономической обоснованности, при этом акцент делается не на политику, а на
административную юстицию, т. е. система специальных судебных и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также (в более узком смысле) особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданином или юридическим лицом, с одной стороны, и органом государственного управления - с другой.
Источниковую базу диссертации составляют нормативно-правовые акты органов государственной власти дореволюционной России35. Постоянные сенатские разъяснения и циркуляры МВД не только поясняли Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г., но и порой меняли исходное содержание законодательных актов.
В качестве источников использовались архивные материалы, некоторые из которых ранее не вводились в научный оборот, основная масса представлена документами из фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Кировской области (ГАКО), Центрального архива Нижегородской области (ЦАНО). Самые важные фонды в ГАКО - фонды 586 и 587 Губернских по земским и городским делам присутствия Вятской губернии, в ЦАНО - фонд 72 Губернских по земским и городским делам присутствия Нижегородской губерний и в РГИА - фонд 1341 Губернских по земским и городским делам присутствия, имеющие первостепенное значение при изучении административно-судебной деятельности Правительствующего Сената по земским делам. Эти фонды содержат дела, в которых рассматриваются действия должностных лиц, жалобы и ходатайства физических и юридических
35 См.: Свод законов Российской империи. Издание 1890 года. Т. 2.; Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. и дополнительные к нему постановления об отдельных отраслях деятельности земства/Сост. Воеводский Н., Икскуль Ю. по своду законов, полному собранию законов и собранию узаконений и распоряжений Правительства. - СПб., 1890; Правила о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскла-док/Прил. к Своду законов Российской империи. - СПб., 1890; Правила устава о промышленности/Прил. к Своду законов Российской империи. Т. XI, Ч. И. - СПб., 1876; Правила устава путей сообщения. Т. XII, Ч. I. - СПб., 1857; Правила устава врачебного. Т. XIII. - СПб., 1857; Высочайше утвержденные основные положения о промышленных училищах/Собр. Узак. - СПб., 1888. - С. 364; Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам/Сост. Кузнецов Н.И. Т. I, П.; Сборник определений I департамента Правительствующего Сената по городским и земским делам за 10 лет (1891-1900) (2483 определения)/Сост. Канторович Я А. - СПб., 1903; Общая ведомость о делах, находящихся в производстве I Департамента Правительствующего Сената. № 1. ноябрь 1913 года. - СПб., 1913; Свод законов Российской империи. О Волостном суде.-СПб., 1902.
лиц на решения органов государственного управления и общественного самоуправления, обжалованные в Сенате. Анализируя дела по жалобам в Первый департамент Правительствующего Сената на постановления земских управ и собраний граждан, юридических лиц, споры представителей городских и земских органов самоуправления между собой и т. д. можно сделать интересные выводы по поводу реального положения дел в земствах, взаимоотношений всех структур, настроений земского населения. Рассматривая различные категории земских дел, вырабатывается концепция, например, относительно организации выборов, соответствие их проведения действующему законодательству, активности земцев, уровню самостоятельности, проявлению противоречий.
К группе материалов официального делопроизводства относятся различного рода финансовые и хозяйственные отчеты земских управ земским собраниям, сметы доходов и расходов, доклады, своды различных данных, материалы ревизий губернских и уездных учреждений, официальная переписка, журналы земских собраний печатающиеся ежегодно. Реальное содержание деятельности земств, представляет именно эта группа источников, она же и самая многочисленная . Информация, содержащаяся в этих источниках, дает конкретные официальные данные, например, о различных обязанностях и мероприятиях уездных и губернских земств, о результатах деятельности земских учреждений, общие основания организации надзора, права губернской администрации в отношении надзора по Положениям 1864 и 1890 гг., о принесении жалоб в Правительствующий Сенат по разнообразным вопросам.
Характеристику разнообразных сфер деятельности земств представляют ежегодные отчеты обзорного характера. Отрадно, что сохранилось множество материалов, отражающих ход заседаний земских собраний, отчеты управ по
36 См.: Свод данных по ссудам на противопожарные мероприятия в Вятской губернии с 1894 по 1907 гг. - Вятка, 1910; Свод оценочных данных по торгово-промышленным заведениям, жилым помещениям, хозяйственным постройкам и оброчным статьям по Вятской губернии. - Вятка, 1897; Свод заключений Уездных Комитетов Вятской губернии о мероприятиях способных послужить к поддержанию сельского хозяйства. - Вятка, 1902; В Вятское губернское земское собрание XXVI очередной сессии губернской земской управы. Доклад. - Вятка, 1892; Сборник постановлений Вятского губернского земства за 25-летие (1867-1892) Т. 2. - Вятка, 1895; Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии. Т. 1. - СПб., 1905; Свод важнейших постановлений уездных земств Вятской губернии за 1894 год. - Вятка, 1895.
приходу и расходу земских средств, утверждались сметы и раскладки. В данной работе использовались различные земские статистические исследования, опубликованные сводные материалы37.
Периодическая печать, как один из видов источников, актуальна и в современный этап развития общества, а в конце XIX - начале XX вв., когда уровень развития средств массовой информации был крайне низок, периодическая печать являлась жизненно важным источником информации. Например, в издании «Вятская речь» печатались официальные правительственные документы, отклики на ежедневную практику земств и многое другое. Общероссийские периодические издания так же освещают практику Правительствующего Сената по земским делам, например журналы «Судебное обозрение», ежедневник «Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правит. Сенате» (в котором печатались высочайшие именные указы императора и распоряжения от различных министерств (Юстиции, Земледелия, Государственного имущества, МВД) Правит. Сенату), «Санкт-Петербургские сенатские ведомости» (дающий полный обзор деятельности Сената).
Что касается материалов личного и биографического характера, их отличает неравномерность в отношении тех или иных лиц и явлений, объясняемое неодинаковым социальным положением, наличие связей, разный род дея-
тельности и т. д. . Источники мемуарного характера дают несколько завышенную оценку деятельности земств.
Личным вкладом автора является то, что по-новому на основании анализа правовых источников и архивных материалов рассматриваются возникающие на практике коллизии, связанные с недостаточно разграниченной и определенной компетенцией уездных и губернский земских учрелсдений двух уровней местного самоуправления, разрешать которые должен был Первый департамент Правительствующего Сената.
С новых позиций разрабатываются понятия «механизм разрешения зем-
37 См.: Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии: В 3 ч. - СПб., 1905.
38 См.: Дневник Д.А. Милютина 1873-1875 гг. Т. 1. - М., 1947; Дневник П.А. Валуева министра внутренних дел
(1861-1864). Т. 1.-М., 1961.
ских дел» и «сенатская практика» - важнейшие при комплексном исследовании основных институтов административной юстиции в конце XIX - начале XX вв. Анализ практики дореволюционных органов административной юстиции по направлениям земской деятельности осуществляется на основе норм Положения о земских учреждениях 1890 г., которое изменило механизм разрешения земских дел, что потребовало более детального освещения указов Сената.
Теоретическое и практическое значение исследования. В диссертации комплексно раскрыты вопросы деятельности Правительствующего Сената по надзору за законностью действий земских учреждений, которая заключалась в издании указов и определений, имеющих большое практическое значение для правильного развития земского дела. Сделаны выводы о том, что разногласия в процессе совместной управленческой деятельности государственных и земских органов вызывали несколько причин - это несовершенство законодательства, отсутствие многих необходимых норм, различное толкование сторонами закона, нарушения предписаний закона с обеих сторон.
Таким образом, научные выводы, сделанные в диссертационном исследовании, позволяют утверждать, что изучение юридических аспектов сенатской практики по земским делам в системе взаимоотношений правительственных и представительных органов в конце XIX - начале XX вв., и на современном этапе приобретает особую значимость.
Концептуальные положения, подходы, рекомендации и фактический материал диссертации может быть использован при написании обобщающих трудов по истории отечественного государства и права, работ по истории земского законодательства, при разработке курса по истории административной юстиции, тем более что проблема становления административной юстиции в России до сих пор не решена. Кроме того, опыт, накопленный дореволюционным законодательством, со всеми обозначенными достижениями и недостатками применим при разработке современного законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации.
Положения выносимые на защиту. В связи с намеченной проблемати-
кой и основными задачами исследования на защиту выносятся следующие положения:
Правительствующий Сенат являлся применительно к сфере местного самоуправления, в первую очередь, органом не «охранительным», а «регулирующим». Именно правовое регулирование, реализуемое в форме указов и определений Сената, компенсировало недостаток материальных норм законодательства.
После 1890 г. (принятие нового земского Положения) деятельность Первого департамента Сената стала более результативной, т. к. наиболее простые по своему содержанию дела находили решение на уровне губернских присутствий.
Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления составляют данные анализа иностранного и отечественного опыта по данной проблеме, который позволяет сделать вывод о том, что при создании российского механизма использовались зарубежные наработки, но все же развивался он по своему самобытному пути. К тому же, несмотря на критику, механизм был разработан рационально и действовал на практике эффективно.
Элементами механизма разрешения земских дел следует считать губернское земское собрание, губернское по земским и городским делам присутствие и Первый департамент Правительствующего Сената.
Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления
Сенатская практика по земским делам предоставляет интересные данные для исследования механизма урегулирования административных конфликтов. Кроме того, сенатская практика важна для нас и в ракурсе формирования системы административной юстиции Российской империи в конце XIX - начале XX вв. Однако прежде чем перейти к сенатской практике по земским делам нам представляется необходимым рассмотреть теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления, без этого невозможно полноценно проанализировать элементы этого механизма, а так же правовые особенности их взаимодействия и взаимозависимости.
Механизм разрешения земских дел на протяжении всего времени своего существования был предметом дискуссии среди ученых-правоведов, юристов, исследователей административной юстиции. Каждый из них смотрел на механизм с присущей данному исследователю точки зрения и выделял свои черты и особенности. Теоретико-правовые основы механизма представляют для исследования определенный интерес, так как эта форма научных знаний способствует целостному представлению о закономерностях и существенных связях в этом механизме.
Ученый-правовед В.А. Гаген в своих работах более других представителей дореволюционных исследователей административной юстиции уделял внимание механизму разрешения дел в сфере местного самоуправления. Рассматривая элементы механизма в труде «Административная юстиция» Гаген утверждал: «Положение о земских учреждениях 1890 г. внесло крупное нововведение еще и в том отношении, что создало местный орган надзора за самоуправлением - губернское по земским и городским делам присутствие... Можно ли назвать это присутствие административным судом? Можно, но с большими оговорками. В компетенции присутствия административной юстиции очень мало места, и самый состав представляется очень неудовлетворительным... Оно находится в чрезвычайной зависимости от губернатора»1. Административный процесс, по мнению ученого, «совершенно не удовлетворяет тем требованиям, которые предъявляются к процессу уголовному или гражданскому»2. Характеризуя третий элемент механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления - Первый (административный) департамент Сената Гаген дает также нелицеприятную оценку: «Производство (дел - прим. М.М.) носит замкнутый, чисто канцелярский характер, заседания происходят при закрытых дверях, частные лица, заинтересованные в деле, не принимают участия, и им не дано даже права давать объяснения по своим делам. Таким образом, об административном процессе и говорить не приходится»3. Третий элемент у автора подобно присутствию представлен не в лучшем свете. Попытаемся выяснить причину столь отрицательных отзывов об элементах механизма, рассмотрев еще несколько оценок исследователей.
«Новейшая эволюция административного права» Н.П. Карадже-Искрова полна размышлений автора о состоянии административной юстиции начала XX в.: «Административная юстиция лишь зарождалась. Только в конце 1916 года была проведена реформа Сената, приблизившая его к типу административного суда»4. Н.П. Карадже-Искров утверждает, что русское административное право приближено к германскому типу, так как «казна несла ответственность за действия должностных лиц, когда они действовали в качестве уполномоченных по имуществам»5.
Н.М. Коркунов в «Русском государственном праве» третий элемент механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления в начале XX в. видит так: «Порядок делопроизводства в административных департаментах Сената в общем сохранился старый, прежде применявшийся и в наших судебных местах и не представляющий вовсе никакой особой пригодности для разрешения вопросов административной юстиции»6.
В.А. Рязановский в работе «Единство процесса» рассуждая об административной юстиции и механизме разрешения дел приводит две концепции зарубежной научной мысли - это «доктрина единой юстиции» (Англия, США, Швейцария, Дания, Норвегия, Бельгия), в которой ученые выступают за подчинение вопросов публичного права компетенции общих судов, вторая - «доктрина специальных административных судов» (Франция, Испания, Португалия и др.) - в ведомстве управления образуются особые судебно-административные коллегии . Однако самым компетентным и действенным контролем над действиями администрации, по мнению автора, является контроль независимого суда, которому и должно быть передано разрешение спорных вопросов публично о го права . В России начала XX в. такого Рязановский не видит.
Ученый-юрист советского периода проф. М.Д. Загряцков анализируя развитие системы административной юстиции в России в своем исследовании «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» утверждал, что уже в начале XIX века «организация суда и порядок процесса постепенно улучшаются: устанавливается урегулированное движение дел по инстанциям, правильный порядок обжалования, непосредственность, состязательность, устность и гласность процесса»9. Однако ученого волнует и особенности сторон при разрешении административно-судебных споров, что очень важно в этом процессе: «Особый порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому, что здесь стороной является привилегированный субъект права - администрация (такое обоснование только компрометирует самую идею), а потому что действия агентов власти, дающие основания для судебного спора, содержат в себе своеобразные элементы, не объемлемые ни гражданской, ни уголовной юстицией»10. И продолжает: «Споры, вызываемые незаконными действиями органов администрации, как субъектов публичной власти, ограничены плоскостью публично-правовых отношений»11. Действие же механизма М.Д. Загряцков характеризует следующим образом: «Весь сложный процесс рассмотрения дела, предшествующий отмене или исправлению актов администрации, нарушающих объективное право, проходит под непосредственным процессуальным воздействием заинтересованного субъекта права -стороны, и этим резко отличается от условий деятельности администрации в порядке надзора»12. Такая точка зрения автора противоречит утверждению В.А. Гагена, приведенное ранее, о том, что заинтересованным в деле лицам не дано права давать объяснения по своим делам. Давая оценку элементам механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления ученый отмечает позитивные изменения, произошедшие в стране в конце XIX в., которые, в частности, способствовали и преобразованию самого механизма: «Административная юстиция в дореволюционной России была построена чрезвычайно элементарно. Первой инстанцией являлись смешанные присутствия, второй и последней -административные департаменты Правительствующего Сената...»13. Такая характеристика механизма исследователем, и оценка его как элементарного воспринимается нами вполне позитивно, так как простота элементов механизма -это дополнительная его положительная черта. Не затрагивая своим анализом такие элементы механизма, как собрание и присутствие, автор говорит только о Сенате: «Либеральная эпоха 60-х годов прежде всего содействовала превращению Правительствующего Сената в орган административной юстиции, по «Положению о земских учреждениях» Сенат стал посредником в судебно-административных спорах между земскими представительными учреждениями и администрацией и, таким образом, получил важные функции административного суда... Но здесь обнаружилось полное несоответствие функций Сената с его организацией. Сенаторы назначались исполнительной властью из «особ первых трех классов» (для назначения не требовалось ни стажа, ни образования). Процесс напоминал консисторию: все дело фактически находилось в руках канцелярии, подчиненной через обер-прокурора Министру юстиции»14. Посредническая роль Сената оценивается М.Д. Загряцковым неоднозначно, что, в общем, соответствовало действительности. В итоге исследователь приходит к выводу, что главное в деятельности высшего административного суда - это ведение только административными делами, а не текущим управлением.
Правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел
Исследование правовых особенностей взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел объективно необходимо, так как в процессе административно-судебной деятельности эти элементы работают не изолированно, а в системе друг с другом, и только в этой взаимосвязи они могут качественно взаимодействовать. Механизм разрешения земских дел можно определить как совокупность элементов, т. е. упорядоченная система, призванная осуществлять правовую защиту прав и свобод физических и юридических лиц, рассматриваемая в контексте деятельности органов местного самоуправления.
Выделение правовых особенностей взаимодействия и взаимозависимости трех элементов механизма разрешения земских дел в такой важной сфере правоотношений, как судебный контроль за публичным управлением находится в соответствии с сутью осуществляемой в рамках административной юстиции деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, это позволит увидеть логику в действиях каждого из элементов механизма конкретно проявляющуюся в их практике.
Однако прежде подведем некоторые промежуточные итоги, так, в Положении 1890 г. появилась норма, расширившая право протеста не только на основании нарушения закона, но и по причине нецелесообразности, т. е. противоречия постановлений земских собраний интересам государства и местного населения. Но уже не Сенат осуществлял надзор за целесообразностью, а министр внутренних дел, Комитет министров и Государственный совет. Однако Сенат своим указом от 28 апреля 1904 г. несколько ограничил применение п. 2 ст. 87, пояснив, что надзор за целесообразностью земских решений не распространяется на постановления, затрагивающие исключительно интересы частных лиц57.
Приостановленные по причинам целесообразности постановления земских учреждений показательны с точки зрения изучения механизмов их разрешения. Уездное земское собрание после принятия такого постановления передавало его губернскому земскому собранию. Следующей инстанцией, в которое переходило дело, было Министерство внутренних дел, так же если губернатор опротестовывал такое постановление. Из Министерства внутренних дел дело попадало в Государственный совет или Комитет министров. Но не всегда таким механизмом были довольны сами земские учреждения. Так председатель Гла-зовской уездной земской управы Максимович заявил Глазовскому уездному собранию на очередной сессии 1898 г., что по Положению о земских учреждениях ходатайства уездных земских собраний перед Правительством о пользах и нуждах уезда в настоящее время должны быть направляемы через губернское собрание, где нередко им не дается дальнейшее движение, несмотря на очевидную потребность в ходатайстве для данного уезда, или потому, что отсутствовали в собрании губернские гласные от того уезда, из которого оно возбуждено, и, значит, некому будет поддержать его, или потому, что возбуждаемое ходатайство с точки зрения губернского собрания не представляется существенным, как касающееся интересов одного только уезда. Помимо этого еще и имела место существенная задержка в представлении их Правительству. Поэтому он полагал бы возбудить ходатайство об изменении этого порядка в смысле предоставления уездным собранием права представлять свои ходатайства Правитель соству помимо губернского собрания . Вятский губернатор, рассмотрев ходатайство председателя Глазовской уездной земской управы Максимовича, направил его министру внутренних дел, от себя добавив: «Означенное ходатайство в дополнении к представлению от 16 июня 1898 г. МВД, имею честь доложить, что, по моему мнению, препятствий к такому изменению закона не усматривается, но с тем, чтобы ходатайства уездных земств представлялись в губернское земское собрание, которое не пользуется правом оставлять таковое без последствий, обязано было бы направлять их со своим заключением по принадлежности в установленном порядке»59. К сожалению, в деле нет ответа из МВД, однако мнение губернатора и так весьма примечательно.
Нельзя оставить без внимания и саму суть права протеста, которое по закону применялось ко всем постановлениям земских собраний. Правовые формы управленческой деятельности земств влекли за собой четко выраженные юридические последствия, однако такая форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если при ее реализации проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление субъекта управления, что и стало происходить после принятия Положения 1890 г. в законодательной регламентации и деятельности земских учреждений. Не соблюдение же установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правового акта управления является основанием для признания его недействительным и соответственно утраты им юридической силы. При этом утрата правовым актом управления юридической силы возможна лишь в результате отмены акта в установленном порядке. Один из вариантов отмены таких актов - это оспаривание. Оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что правовой акт дефектен, т. е. что он не соответствует установленным требованиям к его юридическому содержанию или порядку издания. Так выделяются оспоримые акты, вариантами которых являются обжалование и опротестование. Как обжалование, так и опротестование правовых актов сами по себе не влекли признание данных актов не действительными. При удовлетворении жалобы или протеста акт считался отмененным и терял свою юридическую силу. Однако если жалоба или протест оставались без удовлетворения, то акт продолжал действовать. Отмена правового акта в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан. Кроме отмены акта административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления его действия или исполнения, но это не влечет за собой утрату юридической силы. После сделанных выводов в зависимости от результата акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, или отменяется.
Дела о земских выборах и земских учреждениях
Практика Сената по земским делам весьма обширна и требует серьезного изучения. В порядке административной юстиции защищались нарушенные администрацией права частных лиц, учреждений и общественных установлений. Указы Сената, призванные обеспечить защиту прав земских учреждений от незаконных действий, чаще всего с большим одобрением встречались обществом, так как выступали гарантом нормального функционирования системы местного самоуправления и государства вообще. К заслугам Сената относится не только отмена обжалованных распоряжений, но и самостоятельное вхождение по своей личной инициативе в рассмотрение какого-либо постановления или действия должностного лица, преследующее цель пресечения беззакония, нарочно или случайно не замеченное. Возникающие на практике коллизии по причине недостаточно определенной и разграниченной компетенции двух уровней местного самоуправления - уездных и губернских земских учреждений разрешал опять же Сенат.
Прежде чем перейти непосредственно к практике Сената уточним, что в исследовании понимается под «сенатской практикой». Понятие «сенатская практика» можно рассматривать с нескольких точек зрения, например, в узком смысле - это процесс рассмотрения дела в Правительствующем Сенате, в широком смысле - это содержание самого процесса дела, аргументы, которыми руководствуются сенаторы, с другой стороны - это конечный результат, т. е. указ Сената, новый прецедент, норма, которых не было в земском законодательстве или совокупность результатов по заполнению пробелов.
В этой части исследовательской работы проанализируем, как в порядке высшего административного надзора Первый департамент Сената осуществлял свой контроль за земскими выборами и разъяснял сложные вопросы состава и полномочий земских учреждений.
Самой важной, на наш взгляд, является категория дел, разрешаемых Правительствующим Сенатом, касающаяся самих земских учреждений, в частности земских собраний, управ, комиссий, избирательных собраний и съездов, а так же некоторых особенностей земских выборов.
Вот как регламентирует процедуру выборов в органы самоуправления земское законодательство. По Положению 1890 г. была введена новая земская избирательная система. Правом участия в выборах гласных на земских избирательных собраниях пользовались учреждения и частные лица, которым принадлежала земля (от 125 до 800 десятин) или владели недвижимостью (на сумму не менее 15000 рублей) (ст. 16). Кроме того, наравне с собственниками правом участия в избирательных собраниях могли пользоваться и лица, владеющие имуществом на праве пожизненного владения, а так же все лица, имеющие недвижимое имущество в неразделенном владении. В первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне (ст. 28, 30). По сравнению с прежним земским законодательством земельный ценз был несколько понижен (из 34 губерний в 18 низший ценз как не странно был 200 десятин и больше). Благотворительные, ученые, учебные учреждения, торговые и промышленные общества, торговые и иные компании, учрежденные в России на основании законов и отвечающие данному имущественному цензу, так же имели право участвовать в выборах через своих представителей (ст. 22). На каждый полный имущественный ценз, установленный для участия в земских избирательных собраниях, полагалось по одному уполномоченному. Кстати, право на участие в земских избирательных собраниях и съездах давал либо земельный ценз, либо ценз недвижимости, совокупность же двух различных, но не полных видов имущества при определении избирательного права не допускалось. Мелкие собственники имущества или земли, располагавшие 1/10 частью полного имущественного ценза, имели право коллективного голоса и могли участвовать в предварительных выборах. Своих уполномоченных представителей на земские избирательные собрания они избирали на специальных съездах. Юридические же лица таким правом не обладали. Однако, для юридических лиц по новому закону устанавливался институт представительства, и что самое важное в таком случае юридическим лицам не нужен был установленный ценз, «но должны удовлетворять всем прочим, требуемым для личного участия в выборах, условиям» (ст. 22).
По Положению 1890 г. избирательных прав были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а так же иудеи. Получается, что по новой избирательной системе некоторые категории граждан были отстранены от выборов. Почему законодатели, например, лишили права голоса лиц, имевших купеческие свидетельства? Известно, что наличие такого свидетельства и принадлежность к гильдии не становилось только материальной причиной для участия в выборах, но не будем усматривать ущемление прав этой категории.
По ст. 26 в выборах не участвовали председатель и члены губернского по земским делам присутствия, прокурорские чиновники и лица, занимавшие полицейские должности в губернии. Исключение же составляли губернский предводитель дворянства, председатель губернской земской управы и член от губернского земского собрания. Однако все же представители церкви и государственных ведомств могли быть гласными, что вполне правомерно, так как контроль со стороны государства за деятельностью земств был необходим.
Крестьяне, по новому земскому закону, лишились выборного представительства, теперь они избирали только гласных от сельских обществ на волостных сходах. Затем эти кандидатуры рассматривал губернатор и при отсутствии возражений утверждал комплект гласных согласно положенного расписания (ст. 51). Несмотря на доминирующее дворянское представительство прямого административного назначения гласных от крестьян губернатором не было. Число гласных по-прежнему определялось особым «Расписанием» по уездам каждой губернии. Помимо системы выборов изменилось и расписание гласных. В 29 земских губерниях из 34 дворяне получили численное преимущество перед всеми остальными. И только в Олонецкой и Вятской губерниях подобное преимущество имели крестьяне1.
Дворянам законодательство обеспечило большее число гласных, нежели остальным вместе взятым. Исследователь А.П. Корелин утверждает, что к 1903 г. удельный вес дворян в губернских управах составлял уже 94,1%, в уездах -71,9%2. В среднем на каждый уезд приходилось примерно: 16 гласных от дворян, 9 гласных от крестьян и 4 гласных от прочих избирателей. А вот какие данные приводит П.А. Голубев относительно Вятской губернии: «В 11 уездных земствах, являющихся самостоятельными друг к другу и к губернскому земству, на Вятскую губернию по закону 1864 г. было назначено 218 всего уездных гласных и 35 губернских, а по закону 1890 г. 190 первых и 29 вторых. Крестьяне прежде составляли 107 гласных, ныне 100; прежде их выбор был свободен, а ныне в земское собрание они являются только с утверждения губернатора. Много крестьян и мещан находится и в составе гласных от крупных и мелких землевладельцев. Вообще же по 34 земским губерниям всех гласных до 1890 г. было 13660, а ныне 10243, из них крестьян было прежде 41,4%, а ныне 3162 чел. или 30,9%, гласных от землевладельцев было прежде 45,5%, ныне 5474 или 53,5%; от городов было прежде 13,1%), а ныне земледельцы не дворяне и горожане составляют 1592 лил 15,6%3. Не останавливаясь специально на социальном составе земства, вернемся к основным моментам земского законодательства, без рассмотрения которого невозможно перейти к сенатской практике.
Решения Правительствующего Сената по хозяйственной деятельности земских учреждений
Из основных направлений земской деятельности самой не освещенной в работах исследователей, на наш взгляд, является, как это не парадоксально, именно деятельность хозяйственная, по идее, основополагающая и жизненно важная. Зачастую исследователи ограничивались или констатацией факта существования такой деятельности, или перечислением подведомственных земству дел, или же краткой характеристикой этих хозяйственных функций. Причиной такого явления, возможно, послужила, на первый взгляд, кажущаяся простота хозяйственных дел, перечисленных в земских Положениях, по сравнению, например, с такими вопросами, как земские выборы или финансы. Однако на практике эта категория дел вызывала не меньше конфликтов и последующих разъяснений Сената, чем другие направления деятельности земских учреждений.
Зарождение земского хозяйства исследователь П.А. Голубев описывает так: «Земство вызвано к жизни указом Императора Александра II от 1 января 1864 г., начинающимся словами: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население посредством избираемых от оного лиц, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных Нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведывания упомянутыми делами учреждений»11 . На земство выпала громадная работа, продолжает этот же автор в другом своем труде, требовавшая не одной хозяйственной опытности, но и организаторских талантов и даже творчества. Приходилось не столько обновлять старое, сколько пересоздавать все заново. Земству досталось ничтожное наследство по части капиталов, хозяйственного опыта, и громадное, почти неизмеримое, - по части нужд народа. Но и с положительным наследством было нелегко справиться. Капиталы были разбросаны по многочисленным учреждениям, земский сбор ведался комитетом о земских повинностях, продовольственный капитал уже другим учреждением (комиссией продовольствия), капиталы богоугодных заведений (больниц, богаделен и приютов) - в приказе общественного призрения и т. д.111.
Современный исследователь Г.А. Герасименко оценивал хозяйственные обязанности земств с классовой позиции: «И даже в хозяйственной области каждый более или менее значительный шаг земских учреждений находился под строгим контролем царских бюрократов... Согласно закону, земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу попали дела, которые были обременительны для бюрократии и она охотно переложила их на плечи местного самоуправления. Это - содержание арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других государственных чиновников, содержание мировых посредников и судей. Строго говоря, все это никакого отношения к местному хозяйству не имело» . По мнению автора, бюрократия специально передала такие занятия земствам, чтобы затруднить их деятельность, и скомпрометировать в глазах местного населения. Кроме того, продолжает Герасименко, земствам поручались так же занятия, которые трудно было вести из центра: страхование сельскохозяйственных построек от пожара, содержание городских больниц и богаделен, ремонт мостов и дорог, продовольственная помощь населению. Они считались для земства в некотором роде факультативными . Автор полагает, что и работа в социальной сфере (образование, медицина) была поручена земствам только по хозяйственной части, т. е. наем помещений для школ, их отопление, обеспечение учебниками и материалами, содержание учителей. С Г.А. Герасименко можно согласиться в том, что некоторые хозяйственные обязанности (этапная повинность, содержание мировых посредников и судей и др.), возложенные на земские органы, действительно, не имели отношения к местному хозяйству, однако, наделяя земские учреждения комплексом прав, государство вынуждено было переложить на земства и рад обязанностей. К тому же, не будем забывать, что к началу XX в. правительство освободило земства от таких хозяйственных дел, как содержание помещений воинского присутствия, судебных следователей и полиции, от некоторых расходов по народному образованию, а в 1912 г. от трат по разъездным делам следователей, исправников, полицейских чинов, и содержанию заключенных. Это был очень серьезный шаг на встречу земским органам, кроме того, успешная деятельность земств напрямую зависела от грамотного ведения хозяйства, что, несомненно, понимало правительство.
Обратимся к земскому законодательству, регламентирующему хозяйственную компетенцию местных органов самоуправления. Согласно ст. 2 земского Положения 1890 г. к предметам ведомства земских учреждений относилось заведывание местными губернскими и уездными земскими денежными и натуральными повинностями, капиталами и другим имуществом земств, делами по обеспечению народного продовольствия, содержание в исправности, состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений, пристаней, местных путей сообщений, земских лечебных и благотворительных заведений, развитие средств врачебной помощи населения, забота по предупреждению и тушению пожаров, а так же попечение об устройстве селений и развитии средств народного образования. Круг хозяйственных предметов ведения земств был очень широк, и на все эти мероприятия им нужно было изыскивать средства и возможности осуществления, а своеобразным зеркалом, отражающим их реализацию, сенатская практика по земским делам, вскрывавшая все истинные проблемы земств в этой сфере.
Остановимся на процедурных особенностях. По Положению 1890 г. постановления, требующие обязательного утверждения, разрешались губернским присутствием или министром внутренних дел, а не в Сенате, как раньше, и круг хозяйственных предметов их так же расширился. Согласно ст. 82 Положения 1890 г. обязательному утверждению губернатором подлежали следующие постановления земских собраний: 1) о разделении земских путей сообщений на губернские и уездные; 2) об изменении направлений земских дорог; 3) об учреждении выставок местных произведений; 4) о переводе из одной местности в другую, об изменении сроков и закрытии существующих торгов и базаров, внутреннего размещения ярмарок, торгов и базаров, в пределах назначенных для них селений; 5) о таксах вознаграждения (за лесные порубки, за тушение лесных пожаров); 6) о ценах, по которым судохозяева должны производить судорабочим плату. Если такие постановления не были утверждены, то они считались несостоявшимися. Министр внутренних дел был последней инстанцией при решении этих дел. Какова же тогда роль Правительствующего Сената при разрешении земских дел, касающихся хозяйственных вопросов, если в Положении 1890 г. о праве обжалования неутвержденных постановлений нет речи? Такие вопросы интересовали и земские органы, на что Сенат в одном из своих разъяснений ответил положительно, разрешив подавать на имя Сената жалобы земствам.
Правовые формы организации хозяйственных операций регламентировались в Правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок, разработанные к ст. 6 Положения 1890 г., где, оговаривалось, что хозяйственные операции для земских потребностей могут производиться с помощью наймов, подрядов и поставок или хозяйственными распоряжениями земских управ. Использование одного из способов зависит от решения земского собрания или земской управы (ст. 23 Правил). По законодательству земским собраниям и управам была предоставлена свобода в выборе способа осуществления хозяйственной операции.
