Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопрос государственно-территориального устройства Российской Федерации имеет особое значение по причине исторических, географических особенностей нашей страны, масштаба ее территории, национального многообразия проживающего на ее территории населения, политических и административных преобразований, проводимых в последние годы. Правовое положение государственно-территориальных единиц России оказывает влияние на различные стороны жизни населения (экономическую, социальную, духовную и иные).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года Россия является федеративным государством. Но построить государство, функционирующее на основе принципов федерализма, только путем его провозглашения невозможно. Требуется сформировать эффективный механизм государственного регулирования отношений между федеральным центром и субъектами Федерации, основанный на самостоятельности государственно-территориальных единиц (субъектов Федерации) в пределах, позволяющих им эффективно развиваться при сохранении государственного единства и территориальной целостности России.
Большое значение не только для обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, но и для ее государственного развития, имеет эффективная региональная политика, в том числе, ее территориальный аспект. В этой связи с середины 1999 года в Российской Федерации началась модернизация федеративного устройства страны, необходимость которой была вызвана интенсивно развивающимися центробежными тенденциями, разрушением правового пространства, угрозами целостности государства и единству государственной власти. Основной целью проведения реформ стало укрепление государства. В целом, федеративная реформа в России характеризуется определенной непоследовательностью, которая проявляется в нестабильности правового регулирования государственно-территориального устройства и федеративных отношений, в периодически сменяющих друг друга тенденциях централизации и децентрализации осуществления государственной власти. Цели федеративной реформы, как и большинства всех территориальных преобразований в России, определены недостаточно четко. Поэтому теоретико-концептуальное определение направлений и приоритетов обеспечения самостоятельности государственно-территориальных единиц России имеет большое значение.
В юридической науке категория «самостоятельность» используется достаточно широко, применительно к субъектам и объектам правоотношений. Термин «самостоятельность территориальной единицы» употребляется при характеристике субъектов федеративного государства. При этом в юридических энциклопедических изданиях отсутствует толкование термина «самостоятельность» в общеправовом смысле, как и категории «самостоятельность территориальной единицы». С целью выявления и правового закрепления оптимального уровня относительной самостоятельности государственно-территориальных единиц российского государства, обеспечивающего его эффективное функционирование, необходимо исследовать содержание категории «самостоятельность территориальной единицы», определить ее возможные виды.
Российское государство существует более тысячи лет и имеет богатые традиции государственно-территориального устройства. С древнейших времен в государственно-территориальном устройстве России имели место как полицентрические черты, так и централизованные начала. Несмотря на различные сочетания централизации и децентрализации в государственно-территориальном устройстве России, в ней сформировались определенные традиции и специфические черты государственно-территориального устройства, связанные с правовым положением ее государственно-территориальных единиц. Длительность и успешность истории Российского государства свидетельствует о жизнеспособности традиций и форм ее государственности.
В свете изложенного возникает необходимость историко-теоретического осмысления правовых форм государственно-территориального устройства России, специфики положения ее государственно-территориальных единиц в контексте обеспечения и реализации их самостоятельности. Определение понятия, содержания и пределов самостоятельности государственно-территориальных единиц России в истории и современности может быть полезным в поиске путей решения проблем правового регулирования государственно-территориального устройства Российской Федерации и федеративных отношений.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения и реализации самостоятельности государственно-территориальных единиц России.
Предмет исследования – теоретические основы, история и современное состояние правового регулирования обеспечения и реализации самостоятельности государственно-территориальных единиц России.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в комплексном исследовании историко-теоретических аспектов и современного состояния правового регулирования обеспечения и реализации самостоятельности государственно-территориальных единиц России, а также в выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правовых средств ее реализации.
Для достижения указанной цели автор поставил следующие задачи:
-
определить содержание термина «самостоятельность территориальной единицы»;
-
осуществить сравнительно-правовой анализ правового регулирования самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц ряда зарубежных унитарных и федеративных государств, на основе которого провести классификацию уровней относительной самостоятельности территориальных единиц;
-
проанализировать правовые учения о самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц;
-
рассмотреть историю развития самостоятельности государственно-территориальных единиц Российского государства;
-
исследовать динамику изменения уровня относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации в ходе федеративной реформы;
-
проанализировать специфику государственно-территориального устройства России в контексте самостоятельности ее субъектов;
-
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовых средств реализации относительной самостоятельности государственно-территориальных единиц России.
Степень разработанности темы.
Государственно-территориальное устройство, правовое положение государственно-территориальных единиц, в том числе обеспечения и реализации их самостоятельности, всегда находились во внимании ученых на протяжении многих веков. Поэтому на сегодняшний день сформировался достаточно обширный научный материал по исследуемой теме.
В диссертационной работе использовались научные труды философов, историков, политологов, разработавших фундаментальные категории общей теории государства, таких как Й. Альтузиус, Г. Еллинек, Н. Макиавелли, А.С. Ященко и других.
Различным аспектам государственно-территориального устройства, правового статуса внутригосударственных территориальных единиц посвятили свои работы С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Н.В. Варламова, С.Н. Бабурин, И.Н. Барциц, Н.В. Витрук, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, Р.В. Енгибарян, В.Г. Ермаков, Л.М. Карапетян, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, А.Н. Лебедев, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, С.В. Поленина, В.Н. Синюков, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова (Конюхова), М.Х. Фарукшин, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и многие другие.
Историю территориального устройства Российского государства исследовали такие ученые как Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, И.А. Ильин, Н.И. Костомаров, Ю.Ф. Яров и др.
Вопросы статуса территориальных единиц в зарубежных государствах осветили в своих работах В.И. Васильев, Б.С. Крылов, Д.А. Ковачев, А.А. Мелкумов, А.Н. Пилипенко, М.С. Саликов и др.
Вместе с тем обеспечение и реализация самостоятельности государственно-территориальных единиц недостаточно изучены, истории данного вопроса в России не было посвящено юридических исследований. Не разработан понятийно-категориальный аппарат: ученые по-разному определяют самостоятельность различных территориальных единиц, нет единого подхода к вопросу суверенитета применительно к федеративным государствам. При этом жизнь ставит перед наукой новые задачи, требующие глубокого теоретического осмысления и разработки новых подходов в данном вопросе.
Нормативную базу исследования составляют:
на федеральном уровне: Конституция РСФСР 1918 года, Конституция РСФСР 1925 года, Конституция РСФСР 1937 года, Конституция РСФСР 1978 года, Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный договор 1992 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, договоры Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, иные нормативные правовые акты по теме исследования;
на уровне субъектов Российской Федерации: Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
нормативные правовые акты зарубежных государств: Конституция США 1787 г., Конституция Итальянской Республики 1947 г., Конституция Индии 1949 г., Конституция Королевства Испании 1978 г.
Методологическая основа исследования. Методологическую базу диссертации составляет совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе исследования. В частности, используются общенаучные и частнонаучные методы: системный, формально-юридический, конкретно-исторический, статистический, сравнительно-правовой. Сочетание указанных методов позволило наиболее качественно решить поставленные задачи. Методической основой для выработки научных понятий являлись законы формальной логики.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в науке теории права и государства, конституционного права разработаны теоретические положения, характеризующие понятие самостоятельность территориальной единицы, определены ее виды и уровни. Исследованы становление и развитие самостоятельности базовых территориальных единиц России, сделаны теоретические обобщения, предложены рекомендации по совершенствованию современного правового регулирования ее обеспечения и реализации.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения, определяющие научную новизну диссертации.
1. Самостоятельность территориальной единицы - это гарантируемое и обеспеченное правом свойство территории, способной существовать обособленно, обладающей компетенцией, необходимой для независимого и эффективного управления. Содержание самостоятельности территориальной единицы включает в себя два элемента: территорию и компетенцию (внутреннюю и внешнюю).
2. В зависимости от политико-правовых характеристик содержания самостоятельности ее можно классифицировать на следующие виды: абсолютную самостоятельность (суверенитет) и относительную самостоятельность. Абсолютная самостоятельность характерна только для государств как территориальных образований. Относительная самостоятельность характерна для внутригосударственных территориальных единиц, в различных государствах она неодинакова.
3. В свете тенденции сближения унитарной и федеративной форм государственно-территориального устройства в современном мире, взаимной интеграции их основных элементов, правовой статус государственно-территориальных единиц федеративного государства и автономных территориальных единиц унитарного государства предлагается рассматривать не только с позиции формы государственного устройства (в ее классическом понимании), но и с точки зрения соответствия их критериям относительной самостоятельности.
4. Основными критериями относительной самостоятельности территориальной единицы являются следующие: 1) собственная территория, имеющая четкие границы; 2) право изменить территориальные границы, а также право устанавливать собственное административно-территориальное устройство; 3) собственная конституция (устав) и система законодательства; 4) право самостоятельно устанавливать и формировать органы публичной власти на своей территории; 5) конституционное разграничение предметов ведения между общегосударственными и территориальными органами государственной власти; 6) значительная компетенция у территориальных органов государственной власти; 7) финансовая самостоятельность (бюджет, доходы и т.д.) для реализации полномочий территориальных единиц; 8) представление интересов территориальных образований в общегосударственном парламенте.
5. В зависимости от соответствия правового статуса территориальной единицы критериям относительной самостоятельности впервые в юридической науке предлагается следующая условная классификация уровней относительной самостоятельности территориальных единиц: 1) высокий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы (США); 2) средний уровень относительной самостоятельности территориальной единицы (Италия, Россия, Испания); 3) низкий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы (Индия).
6. С позиции критерия самостоятельности государственно-территориальных единиц России можно выделить пять периодов формирования ее территориального устройства. Первый - удельный период (с 9 века по 13 век), характеризующийся высоким уровнем относительной самостоятельности территориальных единиц (княжеств). Второй - период централизованной сложносоставной монархической государственности (с 14 века по 1917 год), отличающийся разностатусностью территориальных единиц и средним уровнем их относительной самостоятельности. Третий - период советской федерации (с 1918 года по 1991 год), в рамках которого продекларирован высокий уровень относительной самостоятельности территориальных единиц, при фактически низком уровне таковой. Четвертый - период становления российского федерализма (с 1992 года по 1999 год), для которого характерно повышение уровня относительной самостоятельности территориальных единиц при недостаточности гарантий территориальной целостности. Пятый - период модернизации российского федерализма (с середины1999 года по настоящее время), выражающийся в стабилизации уровня относительной самостоятельности территориальных единиц на среднем показателе.
7. В диссертации обосновано, что процесс реформирования государственно-территориального устройства России, начавшийся в 1999 году, привел к тенденции снижения уровня относительной самостоятельности субъектов Российской Федерации, что обусловлено следующими изменениями: 1) установление жестких законодательных рамок в вопросе преобразования и изменения границ муниципальных образований; 2) ограничение самостоятельности субъектов в вопросе установления и организации системы органов государственной власти субъектов Федерации; 3) закрепление нового усложненного порядка заключения двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения полномочий; 4) детальная регламентация регионального законодательного процесса; 5) уменьшение полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения.
8. Повышение степени самостоятельности субъектов федеративного государства не может рассматриваться как однозначно позитивный процесс. Он может сопровождаться как государственно-правовым и социально-экономическим развитием субъектов федерации, так и возникновением центробежных тенденций, потребительского отношения одних субъектов к другим и федерации в целом и, в конечном счете, угрозами целостности государства. В целях сохранения территориальной целостности и единства правового пространства задачей государства является создание интеграционных механизмов, осуществление контроля над деятельностью субъектов федерации, не ограничивая их компетенцию. Этого невозможно достичь без установления правовых рамок самостоятельности субъектов федерации.
9. Использование ряда черт регионалистской и отдельных черт унитарной формы государственно-территориального устройства в современной России обусловлено исторически и не может трактоваться только как недостаток Российского государства и его правовой системы, умаляющий самостоятельность его государственно-территориальных единиц. Имеющееся соотношение централизации и децентрализации в организации и осуществлении государственной власти, степень и условия реализации самостоятельности субъектов Российской Федерации сложились исторически под влиянием комплекса факторов и носят объективный характер.
10. В целях обеспечения целостности Российского государства и самостоятельности его государственно-территориальных единиц предлагается законодательно урегулировать пределы укрупнения субъектов Российской Федерации путем внесения следующих изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»: пункт 1 статьи 5 «Условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта» изложить в следующей редакции: «1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух или трех граничащих между собой субъектов Российской Федерации.
Не допускается последующее объединение субъектов Российской Федерации, образованных в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, между собой и с другими субъектами Российской Федерации.»
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Положения, выводы и предложения, сделанные в диссертации, способствуют более полному и глубокому пониманию категории «самостоятельность» применительно к территориальным единицам, раскрывают особенности государственно-территориального устройства России, правового статуса ее субъектов, что расширяет возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области и применения в практической деятельности органов государственной власти.
Диссертация представляет непосредственный практический интерес, поскольку сформулированные в ней выводы и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере регулирования территориального устройства Российской Федерации, обеспечения и реализации самостоятельности субъектов Федерации имеют прикладной характер.
Материал диссертации полезен для использования в учебно-методической работе высших учебных заведений, при подготовке учебных пособий по курсам лекций и семинаров для студентов по дисциплинам «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Сравнительное правоведение» и др.
Апробация результатов исследования.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено и обсуждено в отделе теории законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».
Основные положения диссертации изложены в десяти опубликованных работах автора в научных журналах и сборниках научных трудов, в т.ч. в научных изданиях, рекомендованных ВАКом Минобрнауки России; в докладах на ежегодных всероссийских межвузовских научно-практических конференциях Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Воронежский филиал («Актуальные проблемы прав и свобод личности: теория, история, практика» г. Воронеж, 2006 г., 2007 г., 2008 г.), Российской академии правосудия Центральный филиал («Правосудие: история, теория и практика» г. Воронеж, 2008 г.), Орловской региональной академии государственной службы («Юридическая теория и практика социально ориентированной политики в субъектах Российской Федерации» г. Орел, 2007 г.), международных школах-практикумах молодых ученых-юристов («Эффективность законодательства и современные юридические технологии» г. Москва, 2008 г., «Правовые проблемы научного прогресса» г. Москва, 2009 г.).
Апробация осуществлялась путем внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право России» на кафедре общетеоретических правовых дисциплин Центрального филиала Российской академии правосудия и на кафедре государственного строительства и права Воронежского филиала Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационной работы отражает цель и задачи исследования и представлена следующим образом: введение, три главы, объединяющие семь параграфов, заключение, список используемых при написании работы источников и приложения.
