Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая политика как стратегия и тактика правового развития российского общества 13
Глава II. Концепция российской правовой политики 49
1. Необходимость формирования, понятие и признаки концепции российской правовой политики 49
2. Содержание и структура концепции российской правовой политики 70
3. Концепция российской правовой политики как доктринальный документ 107
Глава III. Механизмы воплощения концепции российской правовой политики в реальность 123
1. Правовые основы претворения в жизнь концепции российской правовой политики 123
2. Федеральный закон «О нормативных правовых актах в РФ» как инструмент выстраивания и осуществления полноценной правовой политики 148
3. Повышение правовой культуры общества как важнейшее условие трансформации концепции правовой политики в действительность.158
4. Эффективная правовая политика - способ организации правовой жизни российского общества 178
Заключение 204
Библиографический список 211
- Необходимость формирования, понятие и признаки концепции российской правовой политики
- Содержание и структура концепции российской правовой политики
- Правовые основы претворения в жизнь концепции российской правовой политики
- Федеральный закон «О нормативных правовых актах в РФ» как инструмент выстраивания и осуществления полноценной правовой политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время российская правовая политика как необходимая феноменологическая структура правовой жизни переживает важный этап своего развития - институциализацию в сфере принятия политических решений, научном сообществе, социальной практике и правовой реальности. Определяемый относительной стабилизацией существующей политической ситуации в стране курс социального развития влияет на планомерное совершенствование механизмов повышения качества жизни российских граждан и требует адекватного правового обеспечения. Выстраивание и реализация эффективной правовой политики в данной связи чрезвычайно актуальны, поскольку сбалансированное социальное правовое государство немыслимо без соответствующей стабильной правовой системы и социального законодательства. В этих условиях правовая политика - конструктивное и эффективное средство преодоления негативных моментов в развитии Российского государства: она организует правовую жизнь и активизирует принципы взаимодействия гражданского общества и правового государства. Кроме того, правовая политика как сфера целеполагаемой социальной и политической практики, мощный социально-организующий фактор направлена на планомерное позитивное преобразование общественных отношений и их форм. Таким образом, благодаря правовой политике осуществляется системное выстраивание стратегии правового развития общества.
Сегодня российская правовая политика как концепция и реальность в ее идеологическом, теоретическом и практическом измерениях отличается несбалансированностью, определенной неразвитостью, обусловленными тем, что в современных социально-политических и экономических условиях происходят только становление стратегии правового развития общества, осознание возможностей интеграции потенциала гражданского общества и органов государственной власти на началах признания прав и свобод человека и гражданина, принципов демократии и правового государства.
Одним из существенных аспектов проблемы правовой политики является институциональный статус последней в теории и практике. В структуре этого статуса должны быть определены такие элементы, как исходные положения концепции правовой политики, ее понятие и признаки, наиболее оптимальные формы функционирования, проблемы, возникающие на пути концептуализации правовой политики, вопросы, связанные с объективированием концепции правовой политики как доктринального документа, служащего ориентиром для субъектов формирования и осуществления управленческих решений в сфере действия права и на его основе, правовые основы претворения в жизнь, а также указана роль иных политических, культурных, организационно-технических факторов.
Таким образом, изложенные обстоятельства свидетельствуют об особой актуальности изучения российской правовой политики как в теоретическом, так и практическом плане.
Степень научной разработанности проблемы позволяет сделать вывод, что правовая политика в современной России активно обсуждается не только как предмет академического интереса, но и в рамках актуальных юридических и политических прикладных исследований.
Основополагающие начала научной разработки темы концептуализации современной российской правовой политики были заложены представителями научной школы Саратовского филиала Института государства и права РАН1, а также Саратовской государственной академии права2. В настоящее время накоплен существенный опыт научно-теоретического освоения проблемы формирования и осуществления правовой политики в России.
См.: Малько А. В. О концепции правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 2. С. 174-177; Он же. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М., 2000; Он же. Правовая политика как способ организации правовой жизни // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 147-164.
2 См.: Матузов Н. И. Правовая политика: сущность, концепция и реальность // Российская правовая политика. С. 75-96.
Отдельные аспекты формирования концепции правовой политики и оптимизации форм ее реального осуществления рассматривали такие правоведы, как А. С. Автономов, А. Ю. Барсуков, В. П. Беляев, Ю. Ю. Ветютнев, Д. В. Вострикова, Н. В. Исаков, С. Н. Кожевников, А. П. Коробова, Ю. А. Кро-хина, А. В. Малько, Н. И. Матузов, А. П. Мазуренко, Л. В. Мелихова, В. В. Нырков, А. А. Павлушина, Е. Н. Пастушенко, Т. М. Пряхина, Р. В. Пузиков, В. А. Рудковский, В. В. Субочев, К. А. Струсь, Н. В. Федоров, К. В. Шун-диков и др.
Вместе с тем в монографических исследованиях и отдельных научных статьях отсутствует комплексный анализ проблемы концептуализации правовой политики и ее легитимации как стратегии и тактики правового развития российского общества. Таким образом, необходимость восполнить очевидный пробел в исследованиях тенденций и перспектив совершенствования системы базовых механизмов правового регулирования и мер правоприменительной практики в конечном итоге предопределила выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются процессы правового развития Российского государства.
Предметом исследования выступает правовая политика в ее институциональном измерении как концепция и единство теоретических и практических аспектов.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретико-юридической разработке концептуальных и инструментальных аспектов правовой политики, обусловленных характером ее функционирования в современных условиях.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены и решены следующие задачи:
-проанализировать определение концепции правовой политики, рассмотреть ее структуру и характер взаимосвязи с социальной стратегией;
исследовать необходимые предпосылки формирования концепции правовой политики;
сформулировать подходы к правовой политике;
разработать понятие правовой политики;
выявить особенности построения системы принципов правовой политики как структурного компонента концепции российской правовой политики, выделить их типичные признаки и выработать типологические схемы их классификации;
определить цели правовой политики, их характер и особенности детерминации в концепции правовой политики;
-изучить инструментальные аспекты правовой политики, средства и методы реализации концепции российской правовой политики;
выявить тенденции концептуализации правовой политики;
проанализировать роль повышения правовой культуры общества как фактора реализации правовой политики.
Методологическая основа исследования. В теоретико-методологическом плане автор руководствовался методами и принципами структурно-функционального, телеологического, институционального анализа, социологии политики, философско-правовыми и историко-теоретическими методологическими установками. При исследовании эффективности механизмов реализации концепции правовой политики использовались методы политико-правового моделирования, принципы и методы социологии права. По соответствующим вопросам правовой политики были использованы методы отраслевых юридических наук.
Теоретическую основу исследования составили концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, В. М. Баранова, А. Б. Венгерова, А. Д. Верещагиной, А. И. Демидова, Е. В. Дугиной, Д. А. Керимова, С. В. Кодана, А. П. Коробовой, К. Д. Крылова, Е. В. Куманина, В. В. Лазарева, Г. Ю. Лесникова, Е. А. Лукаше-
7 вой, А, В. Малько, Н. И. Матузова, С. Н. Овчинникова, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, О. Ю. Рыбакова, В. М. Чхиквадзе, Ц. А. Ямпольской и др.
В процессе работы автор также обращался к трудам зарубежных авторов: Ж.-Л. Бержеля, М. Вебера, Ю. Хабермаса, Ж. Эллюля.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
проанализированы понятие, содержание и структура концепции правовой политики в современной России, ее становление в теории правовой политики и основные функции концептуального подхода;
исследованы такие явления правовой жизни, как правовое развитие и стратегия развития правовой системы общества, определена роль правовой политики как стратегии и тактики правового развития российского общества;
-разработаны типологические схемы квалификации принципов как структурного элемента концепции правовой политики в их единстве и многообразии;
-высказаны предложения по совершенствованию целевого аспекта правовой политики, сформулирована общая цель современной российской правовой политики;
-разработаны рекомендации по оптимизации правовых основ осуществления концепции правовой политики в Российской Федерации, предложены институциональные формы совершенствования эффективности и целесообразности правовой политики;
- обоснована необходимость развития информационных аспектов пра
вовой политики.
Научная новизна работы нашла свое отражение в основных положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое развитие — это комплексное, качественное, необратимое и целенаправленное изменение системы базовых правовых средств и социально-юридических механизмов регулирования общественных отношений. Оно представляет собой особое состояние правовой жизни общества, отли-
8 чающееся преобразованиями свойств правовой системы в целом или ее отдельных элементов.
Возрастание способности различных институтов гражданского общества, общественно-политических движений, политических партий, правозащитных организаций влиять на государственную власть, участвовать в формировании и осуществлении правовой политики следует рассматривать как один из критериев правового развития общества.
Правовая стратегия определяет закономерности правового развития общества и государства, цели и задачи как правовой системы в целом, так и отдельных ее элементов, распределяет правовые ресурсы по направлениям функционирования и развития правовой системы, а также представляет собой результаты и сам процесс деятельности по целенаправленному и целесообразному воздействию на правовую действительность путем оптимизации юридических средств и механизмов, регулирующих общественные отношения.
Правовая политика как стратегия и тактика правового развития общества должна учитывать качественные изменения в экономической, социально-политической, правовой и духовной сферах социальной жизни, обусловленные интенсивным развитием и использованием юридических средств и механизмов регулирования общественных отношений. В рамках единой стратегической и тактической модели правовой политики возможна более эффективная координация усилий государства и гражданского общества в области правового обеспечения надлежащего и оптимального функционирования общественных отношений и правового развития общества.
Стратегия правового развития может рассматриваться как необходимая основа подготовки концептуальных, доктринальных, программных и иных документов, определяющих конкретные тактические цели, принципы и направления деятельности государственных органов и негосударственных организаций по совершенствованию правовой системы российского общества.
Концепция правовой политики - это система теоретических положений, фиксирующих достигнутый уровень правового развития и определяю-
9 щих цели, принципы, перспективы и направления совершенствования основополагающих механизмов правового регулирования и правоприменительной практики, наиболее эффективно функционирующая в форме доктри-нального документа. Иными словами, концепция правовой политики отражает совокупность представлений об определенном по показателям и тенденциям уровне правового развития, задачах и принципах эволюции правовой системы, основных стратегических направлениях и тактических мероприятиях по достижению намеченных в Конституции РФ целей развития общественной жизни.
7. В структуре концепции современной российской правовой политики
можно выделить следующие элементы: общие положения; общая характери
стика состояния правового развития российского общества; уровни функ
ционирования правовой политики; правовые основы концепции правовой
политики; стратегические цели и актуальные приоритеты правовой полити
ки; формы ее осуществления; принципы; механизм реализации концепции
правовой политики.
В структуре последнего автор выделяет следующие компоненты: администрирование правовой политики; ее экономическое обеспечение; информационное обеспечение.
Структуру концепции правовой политики следует рассматривать не как атрибутивный момент формирования эффективной правовой политики, а как совокупность взаимосогласованных элементов и связей единой системы, демонстрирующих ее логическую непротиворечивость и ясность.
8. Концепция правовой политики может эффективно функционировать
в форме доктринального документа. В этом качестве данной концепции при
сущи следующие признаки: а) она представляет собой теоретическую разра
ботку проблем правового развития российского общества; б) в ее создании
принимают участие авторитетные ученые и ведущие научные центры; в) она
направлена на совершенствование уровня правового развития путем после
довательного решения стратегических задач, обеспеченных необходимым
10 инструментарием и средствами; г) строится на определенной правовой основе в соответствии с Конституцией РФ и иными правовыми актами; д) легитимируется указами Президента страны как гаранта Конституции РФ, определяющего основные направления внешней и внутренней политики; е) является ориентиром для органов государственной власти и местного самоуправления, различных структур гражданского общества при формировании ими планов, программ правового развития, принятии и реализации конкретных управленческих решений в сфере действия права и на его основе.
9. Концепция правовой политики как доктринальный документ выпол
няет три тесно связанные функции: 1) является формой реализации данной
концепции в жизни, из которой черпаются знания о существующем уровне
правового развития и направлениях дальнейшего совершенствования право
вого механизма и к которой следует обращаться при решении конкретных
управленческих задач, применении норм права, устранении коллизий и тол
ковании правовых актов или отдельных норм; 2) воплощает в себе решение
главы государства об утверждении определенного вектора стратегического
развития правовой системы общества; 3) определяет основы содержания и
форму всех иных разноуровневых, отраслевых, специальных концептуаль
ных, доктринальных и программных документов по вопросам развития пра
вовой системы в целом или ее отдельных элементов.
10. Функциональное назначение правовой политики как организующе
го, целенаправленно преобразующего уровень и состояние правовой жизни
фактора правового развития реализуется только в рамках единого правового
поля. Действующее законодательство и иные правовые акты образуют пра
вовую основу для претворения в жизнь концепции российской правовой по
литики. Под правовыми основами в данном случае следует понимать систе
му ведущих правовых принципов и норм, определяющих механизм формиро
вания и осуществления концепгщи российской правовой политики. Категория
«правовые основы» характеризуется следующими особенностями: а) включа
ет в себя базовые правовые компоненты, которые обеспечивают целостность
функционирования и развития правовой системы общества; б) связана со структурой правовой системы и организацией государственного управления, а не с отдельными сферами функционирования государственного аппарата; в) отличается ясностью определения и закрепляется в основных правовых актах-документах; г) отражает такую систему отношений, в которой прослеживаются формы и механизм реализации демократических начал и принципов правового государства.
Необходимыми условиями для практического воплощения концепции правовой политики являются разработка и совершенствование инструментальных и информационных аспектов, адекватных механизмов проведения в жизнь политико-правовых программ и установок. Предлагается принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который может выступить эффективным инструментом выстраивания и проведения полноценной правовой политики, систематизации нормативных правовых актов, определяющим принципы их упорядочения, понятия и категории правотворчества на основе единых стандартов правового развития в соответствии с определенной концепцией правовой политики.
Высокий уровень правовой культуры - необходимое условие претворения в действительность концепции правовой политики как особого программного, доктринального документа. Процесс повышения правовой культуры общества характеризуется многогранностью и многообразием форм проявления, а также активной динамикой развития. На основе проведения эффективной правовой политики осуществляется планомерное повышение уровня правовой культуры общества, которое тесно связано с такими понятиями, как «общественное мнение», «средства массовой информации», «коммуникация общества и государства», «правовая пропаганда».
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что она является актуальной, завершенной, самостоятельной исследовательской работой, направленной на совершенствование концептуальных, методологических и инструментальных основ правовой политики в процессе ее институциализа-
12 ции в современной России. Осуществленный автором анализ позволит сформулировать основные перспективы развития и совершенствования российской правовой политики; существенно и позитивно изменить инструментальную базу повышения эффективности правовой политики, осуществляемой в различных сферах; обеспечить адекватный учет социальной действительности при разработке и реализации правовой политики.
Практическая значимость исследования. Положения диссертации могут быть использованы в правотворческом и правоприменительном процессе для оптимизации формирования и осуществления правовой политики.
Материалы диссертации могут быть также использованы в учебном процессе образовательных учреждений при изучении курсов по теории государства и права, социологии права, правовой политике, политологии, конституционному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета; докладывались на региональных научно-практических конференциях и заседаниях «круглого стола» в Пятигорском государственном технологическом университете; внедрены в учебный процесс в указанном высшем учебном заведении, а также Саратовском филиале Института государства и права РАН.
Кроме того, диссертант принял участие в обсуждении проекта концепции правовой политики современной России, подготовленного в Саратовском филиале Института государства и права РАН, выступал экспертом по разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в РФ».
Основные итоги работы отражены в публикациях автора общим объемом 4,05 п. л.
Необходимость формирования, понятие и признаки концепции российской правовой политики
В последнее десятилетие тема правовой политики стала актуальной сферой научного интереса и практического обучения. Важным обстоятельством является при этом и то, что данные процессы обусловлены не только академическими исследованиями, но также основываются на практических соображения и потребностях. Правовая политика представляет собой систему правовых принципов, программ, установок, целей, задач, приоритетов, правовых идей, а также правовых средств, которые направлены на совершенствование механизмов воздействия права на общественные отношения. Она таюке является мощным фактором, организующим правовую жизнь как совокупность многообразных форм правового бытия, в котором находят отражение специфика и уровень правового развития государственно-организованного общества.
Рассматривая вопрос о значении правовой политики как стратегии и тактики правового развития российского общества, необходимо прежде всего выяснить, что представляет собой правовое развитие. В значительной степени проблема социального развития находится в центре внимания философов и социологов. В юридической науке эта проблема анализировалась преимущественно в контексте правового прогресса, его соотношений с другими смежными юридическими категориями1.
Происходящие в современном российском обществе изменения, вызванные радикальной трансформацией вектора стратегического социально-экономического и политического развития, ориентацией на либеральные ценности, хаотичной «капитализацией» социалистической экономики, другими процессами 90-х гг. XX в., нуждаются в научно обоснованной, социально оправданной, экономически подготовленной целесообразной государственной политике в экономической, социальной, правовой, международной сферах. Выработка определенной стратегии и тактики развития жизни общества связана с четким пониманием того, что представляет собой социальное развитие.
Правовое развитие является одним из видов социального развития как родового интеграционного понятия, и поэтому нельзя выяснить его сущность без определения того, что представляет собой социальное развитие вообще. Оно представляет собой основной предмет изучения диалектики как науки о наиболее общих законах развития природы, общества и мышления. Под развитием обычно понимается «процесс перехода из одного состояния в другое, более совершенное, переход от старого качественного состояния к новому» качественному состоянию1. Оно является «необратимым, направленным, закономерным изменением материи и сознания, их универсальным свойством»2. Развитие - это многоуровневый, разноплановый и многоэтапный процесс. О развитие может идти речь, когда изменения носят качественный характер, необратимы и определенным образом направлены. Лишь в совокупности названные признаки являются достаточными для определения развития.
В философской и социологической литературе отмечается, что развитие имеет дело только с системными явлениями, с конкретными материальными и духовными системами. «Вне конкретных систем нет никакого разви-тия» . Одной из таких систем является правовая система, которая находится в диалектической и конкретной взаимосвязи с другими социальными системами. О правовом развитии следует говорить применительно к правовой системе. Совершенствование системы регулирующих общественные отношения правовых средств и механизмов оказывает непосредственное влияние и на изменение правовой действительности, различных форм правового бытия. Правовая жизнь не есть система. Она включает в себя «и неупорядоченные процессы, и определенные случайные факторы и т. п.»1. Поскольку о развитии можно говорить только применительно к определенной системе, постольку в качестве объекта правового развития следует рассматривать прежде всего правовую систему или иные отраслевые системные явления, обобщаемые в понятии правовой жизни. Правовая система представляет собой нормативно-упорядочивающую часть правовой жизни. Совершенствование и развитие как правовой системы в целом, так и отдельных элементов правовой системы российского общества «будет содействовать обогащению и оптимизации его правовой жизни».
Правовое развитие можно определить как комплексное, качественное, необратимое и целенаправленное изменение системы базовых правовых средств и социально-юридических механизмов регулирования общественных отношений.
Изменения в социальных системах обусловлены противоречиями. В сфере права источниками противоречий могут быть различные факторы: неудовлетворенность интересов субъектов права, уровень существующей юридической действительности, различные социальные конфликты и т. д. Однако наличие противоречий еще не означает, что мы имеем дело с развитием. Диалектический закон, состоящий во всеобщности единства и борьбы противоположностей, предполагает, что наряду с противоречиями должны присутствовать и представления о преодолении противоречий и только в этом случае можно говорить об источнике развития. Иными словами, чтобы, например, социальные противоречия могли стать источником правового развития, они должны разрешаться. Возникающие как результат неудовлетворенности индивидуальных, групповых, социальных интересов коллизии и противоречия в правовой действительности, таким образом, могут рассматриваться как источник правового развития, совершенствования средств и механизмов нормативно-упорядочивающего воздействия на общественные отношения, приведения их к уровню надлежащего обеспечения оптимального функционирования общественных отношений. Необходимость преодолеть возникшие противоречия является для правовой системы целью. При этом по мере достижения цель правового развития становиться средством для достижения новой цели. В этой цикличности и непрерывности заключается одна из важнейших черт социального развития в целом и правового развития в частности.
Содержание и структура концепции российской правовой политики
Развитие правовой системы общества — это стратегический и. тактический вектор правовой политики. Правовое развитие общества диктуется объективными процессами развития и усложнения социальных связей. В результате активного, нередко стихийного развития общественных отношений возникают противоречия «старого» и «нового», проблемы, обусловленные неравномерной социальной стратификацией общества, неадекватностью правового регулирования социальным интересам и потребностям,, а также иными политическими, социально-экономическими, нравственно-духовными факторами. Наиболее оптимальной, цивилизованной и необходимой формой концентрации усилий государства и, гражданского общества в: деле целенаправленного преобразования правовой действительности, устранения противоречивых тенденций в области правового регулирования социальных связей является эффективная правовая политика.
Формирование правовой политики идет по многим направлениям: концептуальному (доктринальному), функциональному, структурному и т. п. Для формирования и последовательного проведения правовой политики в нашей стране необходима единая общенациональная концепция российской правовой политики. Принятие такой концепции предопределяется двумя группами обстоятельств: объективных и субъективных. К объективным обстоятельствам следует отнести уровень достигнутого политико-правового развития. В 90-ые гг. XX века произошли существенные, кардинальные изменения во всех сферах общественной жизни. Правовая система современной России строится на принципах признания, гарантирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, идее построения правового государства, утверждении в обществе демократических начал, укреплении законности и правопорядка в обществе и т. д.
Проводимые в последние десятилетия в Российской Федерации правовые реформы привели к необходимости формирования новой, адекватной государственной политики в сфере права, повышения ее эффективности. Основой построения новой правовой системы России является Конституция РФ, определяющая стратегические, главные цели и принципы правового развития, задающая курс на интенсивную интеграцию российской национальной правовой системы с системой международного права. Были приняты новые кодифицированные акты по основным направлениям правового регулирования: Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Земельный кодекс, Жилищный кодекс, Кодекс об Административных правонарушениях, Трудовой кодекс, процессуальные кодексы и иные кодифицированные акты в сфере природопользования, транспорта, семьи, государственных и муниципальных финансов и других сфер правового регулирования. Принято огромное количество правовых актов различного уровня и характера. Анализируя правовую систему, следует отметить, что актуальной задачей на сегодняшнем этапе является обеспечение единства правового регулирования на всех уровнях: федеральном, субъектов РФ, муниципальных образований. Формирование отраслевых блоков системы правового регулирования, однако, оказывается на сегодняшний день еще во многом не завершенным. Многие нормы не обеспечены надлежащим механизмом реализации, что резко снижает функциональность соответствующего регулирования. Правотворческая практика нередко развивается с существенным отставанием от уровня развития социальных отношений, качественного преобразования социальных интересов.
С принятием Конституции РФ стали формироваться определенные основы новой стратегии правового развития российского общества и государства. Правовая политика ориентируется сегодня на систему конституционных целей и приоритетов.
Сложилась правоприменительная, правоинтерпретационная, правообу-чающая практика. Наметились определенные тенденции, которые показывают, что наряду с позитивными показателями правового развития существуют раз личные негативные моменты, противоречия, коллизии, технико-юридические просчеты и т. п. «Признание принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы, рост количества не только общефедеральных, но и региональных и муниципальных нормативных актов и т. д. не могли не привести к увеличению различных нестьжовок и разногласий в правовом пространстве России», - пишет А. В. Малько1. Среди актуальных проблем правового развития общества, верно, называют также «чрезмерное увлечение правотворчеством», приводящее «к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализации»2, «качественное изменение уровня криминализации россий-ского общества до степени "правового мрака"» .
За последние пять лет, существенно активизировалась работа по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Усиливается и контроль над качеством правовых актов. К примеру, единственным действенным средством против принятия скороспелых законов, по мнению председателя Комиссии Совета Федерации по методологии и реализации конституционных полномочий Совета Федерации Г. Э. Бурбулиса, является формирование среднесрочной стратегии правового развития России на 5-10 лет. Еще один фактор, влияющий на качество закона, - подзаконные нормативно-правовые акты, которые, по словам Г. Бурбулиса, зачастую начисто лишают сам закон основной идеи, ради которой он задумывался .
Правовые основы претворения в жизнь концепции российской правовой политики
Правовая политика играет важную роль стратегии и тактики правового развития российского общества в переходный период, когда остро ощущается потребность в оптимизации базовых правовых механизмов и средств регулирования общественных отношений. Целостное восприятие и объяснение правовой политики, ее основных структур и функциональных характеристик связано с формированием единой концепции правовой политики. Если концептуализация предполагает систему теоретических построений, с помощью которых объединяются структурные элементы и качественные характеристики правовой политики, то наиболее эффективной формой реализации концепции правовой политики является фиксация ее основных структур и характеристик в качестве доктринального документа, призванного служить ориентиром для всех участников процесса формирования и осуществления правовой политики. «Назначение доктрины, - пишет Н. А. Богданова, заключается в утверждении, распространении, а возможно, насаждении, навязывании идей, составляющих ее содержание, с целью их применения в практической деятельности»1. Таким образом, доктринальная форма бытия концепции правовой политики является достаточно категоричной и показывает ее направленность на практическую реализацию.
Особенности правовой политики продиктованы той ролью, которую по отношению к ней играет право. Оно выступает «базовым и цементирующим»2 элементом этой политики. «Специфика правовой политики по сравнению с иными видами политики, - пишет В. Н. Кудрявцев, - состоит в том, что она всегда предполагает использование методов правового регулирования».
Функциональное назначение правовой политики как организующего, целенаправленно преобразующего уровень и состояние правовой жизни фактора правового развития реализуется только в рамках единого правового поля. Действующее законодательство и иные правовые акты образуют правовую основу для претворения в жизнь концепции российской правовой политики.
Для того чтобы определить содержание и характер правовых основ реализации концепции российской правовой политики, необходимо выяснить сущность и основные структуры, образующие понятие «правовые основы».
В словаре русского языка под словом «основа» понимается: 1) внутренняя опорная часть предметов, остов; 2) источник, главное, на чем строится что-нибудь, что является сущностью чего-нибудь; 3) исходные, главные положения чего-нибудь и др.
Понятия «правовые основы» и «основы федеральной политики» употребляются в тексте Основного закона. Так, в частности, ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка и др. полномочия. Статья 16 определяет, что положения главы 1 Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации.
В качестве источника союзного законодательства СССР часто использовались «Основы законодательства Союза ССР»: Основы уголовного законодательства, Основы гражданского законодательства, Основы законодательства о браке и семье и др. Они определяли базовые принципы и основные механизмы правового регулирования, общие для всех республик, входивших в состав СССР. А уже каждая из республик, основываясь на союзном законодательстве, принимала свои законодательные акты. К примеру, в 1958 были приняты Основы уголовного законодательства Союза ССР, а в 1960 г. бьш принят Уголовный кодекс РСФСР, развивавший базовые положения «Основ». Аналогичные решения были приняты и в остальных союзных республиках.
Ю. X. Калмыков, оценивая роль Основ гражданского законодательства в регулировании хозяйственных отношений, писал: «Воздействие Основ на хозяйственные отношения проявляется в двух важнейших направлениях: во-первых, они формируют задачи и принципы регулирования названных отношений, также закрепляют наиболее фундаментальные категории экономико-правового или только правового порядка; во-вторых, Основы содержат отправные положения относительно конкретной регламентации таких хозяйственных обязательств, как поставка, контрактация»1.
Ранее существовавшие «Основы законодательства» по отраслям права были своеобразной гарантией стабильного толкования и применения норм права, - отмечает Ю. А. Тихомиров .
Согласно п. 4 ст. 73 Конституции СССР «Основы законодательства» обеспечивали, прежде всего, единство законодательного регулирования на всей территории государства.
Федеральный закон «О нормативных правовых актах в РФ» как инструмент выстраивания и осуществления полноценной правовой политики
Теоретические исследования проблематики правовой политики показывают, что необходимым условием для практического воплощения концепции правовой политики является разработка и совершенствование инструментальных и информационных аспектов, адекватных механизмов проведения в жизнь политико-правовых программ и установок. Формирование инструментальной базы правовой политики предполагает выработку эффективных средств не только ее осуществления, но и использования в качестве обязательного, необходимого компонента, предполагается также разработка средств мониторинга, сбор результатов правовой политики и их адекватный анализ для последующего использования в процессе построения правовой политики, устранения существующих недостатков, мобильности реагирования на нюансы социальной действительности, учет которых является принципиальным требованием демократической, цивилизованной правовой политики.
Одной из основных стратегических перспективных целей современной российской правовой политики является построение правового демократического государства, выработка долговременной стратегии законотворчества, поддержание высокого общественного авторитета институтов права и государственной власти, формирование надежных механизмов обеспечения и защиты неотчуждаемых прав и свобод человека, обеспечение стабильной законодательной базы цивилизованных социально-политических и экономических отношений и др. Справедливость выделения данных ориентиров не вызывает сомнения и требует адекватных механизмов решения поставленных задач и достижения намеченных целей. Совершенствование правовой системы должно основываться на упорядочении, прежде всего, нормативных и нормативно-правовых элементов, структур самой системы. Речь идет о трансформации всего многообразия «образующий правовую систему элементов» и в конечном счете приведении их к кардинальному изменению. Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ3.
Основным средством реализации правовой политики является правовой акт. Посредством издания правовых актов воплощаются в реальность политические и правовых идеи, установки, цели, модели и т. д. В переходный период, когда современное Российское государство столкнулось и необходимостью преобразования всей правовой системы, приведением ее в соответствие с принятыми социальными ценностями, Конституцией, согласования с общепризнанными принципами и нормами международного права, сложной социально-экономической и политической ситуацией в стране правовое развитие было направлено преимущественно на количественное принятие правовых актов. Очевидно, в условиях дефицита правового регулирования, отвечающего новым требованиям развития общества, такие процессы вызывают аналогию с процессом первоначального «казуистического» регулирования, когда вырабатывалась система правил на каждый конкретных случай, и ее развитием в систему абстрактного регулирования путем унификации правовых норм, рассчитанных на применение к множеству случаев посредством выделения существенного для класса, группы явлений.
В настоящее время из-за отсутствия должной стратегической программы в сфере правотворческой деятельности (правовой политики государства) не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права. Именно принципы построения системы права диктуют необходимость упорядочения действующих нормативных правовых актов, приведение в систему. Правовые акты нередко дублируют друг друга, вызывают противоречия и коллизии, одно количество нормативно-правовых актов превышает 100 тыс. Этот огромный массив законодательного материала без надлежащего систематизирующего, упорядочивающего начала, основы является своего рода тяжелым бременем, с которым, вернее под гнетом которого приходится развиваться современному российскому обществу.
Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства. Однако в тексте Основного закона не содержится никаких указаний относительного того, является ли «правовое пространство» единым и каковы его параметрические данные, какие факторы определяют соотношение его структурных компонентов. Для определения единства и целостности правового пространства необходимо, чтобы каждый правовой инструмент и правовой механизм занимал свое определенной место в системе средств, которые это пространство опосредует. Лишь ч. 1 ст. 15 Конституции устанавливает, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. А ч. 4 той же статьи постановляет считать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью национальной правовой системы.
