Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические проблемы регионального законодательного процесса 14-58
1. Понятие регионального законодательного процесса 14-26
2. Принципы регионального законотворчества 26-40
3. Модели регионального законодательного процесса 40-45
4. Нормативная правовая регламентация регионального законодательного процесса 45-58
Глава II. Стадии регионально-законодательного процесса 59-189
1. Законодательная инициатива 59-112
2. Обсуждение законопроекта 112-144
3. Принятие закона субъекта Российской Федерации 144-163
4. Подписание, обнародование и вступление в силу закона субъекта Российской Федерации 163-189
Заключение 190-199
Библиография 200-229
Приложение 230-247
- Понятие регионального законодательного процесса
- Принципы регионального законотворчества
- Законодательная инициатива
- Обсуждение законопроекта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Децентрализация российской государственности, реализация принципов федерализма привели к перераспределению правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к возрастанию роли правотворчества субъектов Российской Федерации. к изменению характера регионального правотворчества в связи с наделением всех субъектов Российской Федерации законотворческими полномочиями." Появившиеся пегиональное
законотворчество и региональное законодательство нуждаются з научном осмыслении, которое переживает настоящий бум."1 Интенсивность научного изучения темы исследования свидетельствует о ее актуальности.
Существенные изменения в общественном бытии современной России предъявляют особые требования к правотворчеству в целом и законотворчеству субъектов Российской Федерации в частности. В то же время, генезис законодательного процесса в субъектах Российской Федерации вызвал большое количество проблем, полемических вопросов, которые нуждаются в теоретическом исследовании и практическом разрешении.
f Значимость проблем законотворчества предопределяется необходимостью построения в России демократического, федеративного, правового государства.4 Указанный ориентир для процессов государственно-правового строительства зафиксирован в статье 1 Конституции Российской Федерации. Одним из важнейших принципов правового государства является принцип верховенства закона. Осуществление данного принципа неразрывно связано с проблематикой законотворчества, так как эффективность реализации закона, достижение целей законодательного регулирования зависит от его качества. Среди средств, направленных на повышение качества закона, важное место занимает совершенствование законодательной процедуры, что анализируется в настоящем диссертационном исследовании.5
Настоящее исследование призвано способствовать унификации законодательных процедур субъектов Российской Федерации, а также устанавли ваемых регионами нормативных правовых систем, устранению необоснованных и неоправданных различий в регулировании тех или иных вопросов законодательного процесса. Проблема сближения региональных нормативных правовых систем и повышения целостности правовой системы России в настоящее время чрезвычайно актуальна в связи с нарушениями системных связей внутри российского правового пространства.
Без понимания природы законотворчества невозможна успешная деятельность по созданию эффективных законов, неизбежны дефекты сущности, содержания и формы законодательных актов, в частности, субъектов Российской Федерации. В первую очередь соответствующие знания должны быть у лиц, непосредственно принимающих участие в процессе законотворчества. Можно сказать, что знание проблем законотворчества - необходимый элемент профессиональной квалификации депутатоз и работников аппаратов законодательных органов. Необходимость повышения уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма и компетентности указанных лиц, которая, безусловно, чрезвычайно остра, также обусловливает нужность работ, подобных настоящему диссертационному исследованию.
Итак, тема законодательного процесса субъектов Российской Федерации занимает место среди актуальных, практически значимых и пока еще недостаточно разработанных тем, нуждающихся в первоочередном теоретическом исследовании.
Объектом диссертационного исследования является законотворческий процесс субъектов Российской Федерации и его организационно-процедурная форма.
Предмет диссертационного исследования составляют понятие, принципы и стадии регионального законодательного процесса, процедура внесения и обсуждения законопроектов, принятия, подписания, обнародования и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, предметом исследования является опосредованное законотворчество, т.е. законотворчество, осуществляемое в установленном порядке органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно в этой форме создается подавляющее большинство региональных законодательных норм. Непосредственное законотворчество, осуществляемое народом путем голосования на референдуме, не охватывается настоящим исследованием, так как этот способ принятия региональных законов на практике встречается значительно реже и имеет существенную специфику.
Акцент в исследовании делается на процедуре текущего законотворчества, регламентирующей издание региональных законов, непосредственно содержащих правовые предписания, прямо регулирующих общественные отношения. В то же время, диссертант обращает внимание на отдельные особенности процедуры внесения и обсуждения так называемых "финансовоем
ких" законопроектов, а также внесения и принятия изменений и дополнений (поправок) в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
С.В.Цоленина отмечает, что для оптимизации законотворчества и повышения качества и эффективности его результата - закона, необходимы научные рекомендации, базирующиеся на соответствующих эмпирических изысканиях. В настоящей работе проводятся указанные изыскания применительно к уровню субъектов Российской Федерации, систематизация, анализ и обобщение практики организации и нормативной регламентации законодательного процесса в указанных субъектах и подготовка на этой основе ряда рекомендаций по совершенствованию законодательного процесса субъектов Российской Федерации.
Проблематика настоящего диссертационного исследования, конечно, является прикладной, но ее адекватная разработка невозможна вне контекста юридической теории. Представляется, что теория законотворчества субъектов Российской Федерации составляет принадлежность одновременно теории правотворчества и теории закона. В то же время, следует подчеркнуть относительную самостоятельность и перспективность данного направления, его комплексный характер."
Цели и задачи исследования. Недостаточная разработанность проблем законотворческого процесса субъектов Российской Федерации детерминирует цель исследования - на основе изучения данных теории государства и права, конституционного права, законотворческой практики рассмотреть важнейшие категории, оперирование которыми неизбежно при исследовании регионального законотворчества, проанализировать процесс законотворчества субъектов Российской Федерации, выявить общее, особенное и единичное в организации и нормативной правовой регламентации его стадий,"1 выработать рекомендации по совершенствованию законодательной процедуры субъектов Российской Федерации. Таким образом, настоящая работа призвана внести посильный вклад в разработку ряда взаимосвязанных теоретически сложных и практически крайне важных проблем регионального законотворческого процесса.
В соответствии с целью поставлены задачи исследования:
- уяснить содержание понятий "законодательная деятельность", "законодательный процесс", "законодательная процедура", "законодательная инициатива" как базовых категорий в исследовании законодательного процесса субъектов Российской Федерации;
- проанализировать принципы регионального законодательного процесса;
определить модели законодательного процесса, используемые субъектами Российской Федерации, и стадии указанного процесса;
- исследовать нормативное правовое регулирование регионального законодательного процесса;
- провести сравнительный анализ нормативной регламентации стадий законодательного процесса, а также практики реализации соответствующих норм;
- выявить пробелы, противоречил и иные дефекты в нормативной правовой регламентации законодательного процесса субъектов Федерации;
- выявить тенденции и определить перспективы развития регионального законодательного процесса;
- определить и обосновать свою позицию по ряду дискуссионных вопросов;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию и оптимизации региональной законодательной процедуры.
Наверное нет необходимости доказывать важность поставленных задач, направленных на разрешение актуальных проблем регионального законотворчества. В частности, назревшей является проблема нормативной правовой регламентации законодательного процесса. По мнению А.И.Абрамовой, причина недостаточной проработанности процедуры создания законов - в недооценке на протяжении многих лет социальной значимости процедурных правил в организации работы высших органов государственной власти. В литературе на основе анализа взаимоотношений Президента РФ и федерального парламента отмечается, что недостаточная правовая урегулированность отношений исполнительной и законодательной ветвей власти нередко приводит к замедлению законодательного процесса, снижает его эффективность, порождает конфликтные ситуации. При этом одним из существенных факторов, дестабилизирующих эффективную законодательную деятельность, является отсутствие четко проработанных,
институцишшзированных и законодательно закрепленных технико-юридических процедур законотворчества на всех его этапах, а также конкретной роли, прав и обязанностей каждого участника этого процесса/ Те же проблемы в целом характерны и для субъектов Российской Федерации, причем часто они стоят еще более остро. Кроме необходимости детализировать законодательную процедуру субъектов Федераци, устранить имеющиеся пробелы, значимой также является задача корректировки и оптимизации существующих регламентарных норм.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что соискатель одним из первых в отечественной науке проводит анализ теоретических и практических проблем регионального законодательного процесса и его регламентации, соотносимости законодательного процесса субъектов Российской Федерации и России, создает своеобразный каталог правовых решений определенных проблем законодательного процесса субъектами Российской Федерации, формулирует предложения по совершенствованию регионального законодательного процесса, а также по учету позитивного опыта регионов для оптимизации федерального законодательного процесса.
Новизна выдвинутых научных положений заключается, в частности, в том, что:
- уточняются и развиваются теоретические, положения о понятии, принципах, стадиях законодательного процесса" субъектов Российской Федерации;
- выявляются две модели организации законодательного процесса, используемые субъектами Российской Федерации, которые различаются в зависимости от формы реализации права законодательной инициативы. Законодательному предложению как форме реализации права законодательной инициативы во многих субъектах Российской Федерации присущи серьезные недостатки, делающие ее использование нецелесообразным;
- в диссертации определены основные направления совершенствования законодательной процедуры субъектов Российской Федерации, что является одним из важнейших условий повышения эффективности регионального законотворчества и обеспечения качества законов субъектов Российской Федерации;
- подчеркивается необходимость законодательного установления системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и определения в ней места законодательных актов субъектов Федерации, а также детальной законодательной регламентации законотворческого процесса субъектов Российской Федерации. Наиболее желательный вариант - принятие в каждом регионе специального закона субъекта Федерации, регулирующего указанные конституционно-правовые отношения;
- устанавливается степень различия и сходства региональных законодательных процедур, обращается внимание на то, что в организации и нормативной правовой регламентации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации четко прослеживается ориентация (вплоть до прямых заимствований формулировок) на опыт Российской Федерации и Союза ССР в данной сфере;
- на основе сравнительного анализа правовой регламентации стадий законодательного процесса формируется своеобразный каталог правовых решений тех или иных вопросов указанного процесса, дается оценка адек
ватности указанных решений, выявляется имеющийся v ряда субъектов Российской Федерации в наличии положительный опыт урегулирования проблем законодательного процесса, который следует учитывать для оптимизации законодательного процесса в иных субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне;
- отмечается, что субъекты Российской Федерации имеют определенную специфику в организации законодательного процесса в зависимости от того, относятся ли они к государственным образованиям или к территориальным и национально-территориальным образованиям, а также в зависимости от конструкции региональной власти;
- обосновываются сроки совершения в региональном процессе законотворчества юридически значимых действий. Установление оптимальных сроков для совершения тех или иных действий в ходе законотворчества имеет важное значение для повышения внутренней эффективности законодательного процесса субъектов Российской Федерации, а также для решения такой проблемы, как запаздывание в принятии насущных законодательных решений.
Практическая значимость исследования. Настоящее исследование имеет выраженную практико-прикладную направленность. Познание опыта организации региональной законодательной деятельности и выработка рекомендаций по ее совершенствованию, безусловно, имеет практическое значение, причем не только для субъектов Российской Федерации, но и для оптимизации федерального законодательного процесса. Выявление сходства и различий законодательных процедур субъектов Российской Федерации и их оценка позволяет отделить необходимое от случайного, значимое от незначительного, позитивное от негативного, облегчает ориентацию в соответствующем эмпирико-правозом материале. Результаты научного исследования дают возможность сделать теоретические выводы, конкретные предложения, которые могут быть использованы для установления наиболее оптимальной законодательной процедуры. У субъектов региональной законотворческой деятельности есть настоятельная потребность в разработках подобного рода.
Практическая значимость сопоставления законодательных процедур субъектов Российской Федерации связана и с тем, что между общим, особенным и единичным нет непроходимой границы. Таким образом, возможно установить тенденции в их взаимопереходах з процессе изменения и развития нормативной правовой регламентации законодательного процесса. Более того, возможно стимулирование перехода позитивного единичного в особенное и общее и, наоборот, негативного общего и особенного в единичное или даже полное его устранение.
Диссертационный материал может быть полезен при дальнейшей научной разработке вопросов правотворчества в Российской Федерации, при изучении соответствующих тем в общей теории права и государства и отраслевых
юридических дисциплинах, в лекционной работе. Указанный материал может быть также использован для унификации региональных законодательных процедур. Кроме того, хочется верить, что настоящая работа поможет депутатам и работникам аппаратов законодательных органов субъектов Российской Федерации, другим лицам, участвующим в региональном законотворчестве, в понимании проблем законодательного процесса субъектов Российской Федерации. Таким образом, настоящая работа направлена на повышение уровня правосознания, правовой и политической культуры указанных лиц.
В конечном счете, исследование призвано способствовать укреплению целостности правовой системы России, режима законности, развитию подлинного федерализма, формированию в Российской Федерации правового государства, повышению юридической культуры законотворчества.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на значимость проблем теории и практики законотворчества субъектов Российской Федерации, ее теоретическая разработка в научной литературе в настоящее время носит преимущественно фрагментарный характер. Это во многом обусловлено относительной "молодостью" проблемы, ее новизной. В то же время, интерес к указанной проблематике достаточно высох и устойчив. В целом степень разработки темы нельзя признать достаточной.
Теория правотворчества, теория закона, а также различные аспекты законотворчества субъектов Российской Федерации и иные проблемы, смежные с проблематикой настоящего исследования, разрабатываются в работах Абрамовой А.И., Алексеева С.С, Антоновой Л.И., Бабаева В.К., Баглая М.В., Габричидзе Б.Н., Гаврилова О.А., Дрейшева Б.В., Зивса С.Л., Исакова В.Б., Кененова А.А., Керимова Д.А., Коваленко А.И., Ковачева Д.А., Козловой Е.И., Колдаевой Н.П., Крылова Б.С, Кудрявцева В.Н., Кулапова З.Л., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лапаезой В.В., Лукашевой Е.И., Лысенко В.Н., Лэйста О.Э., Малкова В.П., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мицкевича А.В., Михалевой Н.А., Морзовой Л.А., Новоселова В.И., Оксамытного В.В., Пиголкина А.С., Полениной СВ., Рахманиной Т.Н., Сальникова В.П., Сенякина И.Н., Синюкова В.Н., Спиридонова Л.И., Студеникиной М.С., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Умновой И.А., Халфиной P.O., Черданцева А.Ф., Чернобеля Т.Г., Шебанова А.Ф. Диссертантом были исследованы также разработки таких зарубежных авторов, как Арно А.Ж., Давид Р., Лукич Р., Нашиц А., Неновски Н., Спасов Б., Саидов А.Х. Труды указанных мыслителей составили теоретическую базу диссертационного исследования. Большое значение имеют также методические разработки Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В 1996-1997 г.г. по рассматриваемой проблематике были защищены три диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: В.А.Купина "Общетеоретические проблемы законотворчества субъекта
Российской Федерации (по материалам Республики Адыгея)", П.М. Курдюка "Региональное правотворчество: состояние, проблемы, перспективы" (преимущественно по материалам Краснодарского края), Л.Б.Бутхановой "Процесс законотворчества в субъекте Российской Федерации (на примере Республике Бурятия)". В то же время в указанных исследованиях были изучены далеко не все вопросы регионального законотворчества. В частности, не был проведен детальный постадийный сравнительный анализ законодательной процедуры субъектов Российской Федерации. Кроме того, для указанных исследований в целом характерно использование нормативных правовых актов незначительного числа субъектов Федерации. Таким образом, актуальность проблемы, ее недостаточная разработка в юридической науке обусловили выбор темы исследования.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных стран, современная законотворческая практика субъектов Российской Федерации, в первую очередь, Тамбовской области, справочные и аналитические материалы.
В работе используются нормативные правовые акты абсолютного большинства субъектов Российской Федерации, что является редкостью в исследовании законотворчества субъектов Российской Федерации. Обычно те или иные аспекты законотворчества (правотворчества) регионов анализируются на примере одного или нескольких субъектов Российской Федерации.
Кроме того, для сравнительного анализа были привлечены акты, утратившие силу: Конституция РСФСР 1978 года, Регламент Верховного Совета РСФСР, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25.03.94 годг и другие, а также проекты федеральных законов "О нормативных правовых актах Российской Федерации", принятый в первом чтении 11.11.96 года, "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов", "О порядке реализации права законодательной инициативы", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", инициативные законопроекты.
Методологическую ОСНОВУ настоящей работы составляет такой общефилософский метод познания объективной действительности как материалистическая диалектика, общенако-материалистиучные методы: исторический, логический, структурно-системный, функциональный; частнонаучные методы:
статистический и моделирования, а также частно-правовые методы -сравнительно-правовой и формально-юридический. Работа проводилась с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем.
Диалектико-материалистический метод имеет общее методологическое значение. Он позволяет рассматривать объект исследования в развитии, во взаимосвязи с иными элементами правовой системы. Указанный метод дает возможность оперировать такими категориями как "содержание и форма", "причина и следствие", "общее, особенное и единичное", "необходимое и случайное", "цель и средство", "действительность и возможность", "часть и целое" и другими.
Принцип историзма обусловливает подход к объекту исследования как к изменяющемуся во времени, позволяет увидеть традиции в решении тех или иных вопросов законодательного процесса. Исторический метод полезен для понимания тенденций и переспектив эволюции законодательного процесса и его правового регулирования, для применения накопленного в процессе конституционно-правового развития опыта и его сопоставления с современной нормативной регламентацией отношений, складывающихся в ходе законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Исследование нормативного массива субъектов Российской Федерации, регулирующего региональный законодательный процесс, было бы невозможно без использования общелогических методов познания: анализа, синтеза, абстрагирования, обобщения. В частности, указанные методы позволяют выявлять существенное, общее, основное в исследуемых правовых явлениях.
Структурно-системный метод позволяет изучать объект исследования как целостность, имеющую определенную структуру, а также взаимосвязи между его элементами. Указанный метод позволяет также рассматривать региональное законотворчество и законодательство субъектов Российской Федерации в качестве важнейших элементов соответствующих региональных правовых систем, которые, в свою очередь, являются подсистемами целостной правовой системы России. Применение структурно-системного метода позволяет подчеркнуть значение законотворчества и законодательства регионов, так как из-за интегративного характера правовой системы проблемы в действии указанных элементов правовых систем субъектов Федерации влекут нарушения в функционировании других элементов, а также разрушение внутрисистемного единства.
В связи с изучением эффективности законодательного процесса, его соответствия требованиям практики необходим функциональный анализ.
Статистический метод позволяет оперировать количественными характеристиками, в частности, дает возможность определить наиболее активных субъектов права законодательной инициативы и т.д. Метод моделирования важен при исследовании организации законодательного процесса.
Для сопоставления законодательных процедур, сложившихся в субъектах Российской Федерации, используется сравнительно-правовой метод. Сравнительно-правовой метод дает возможность найти наиболее рациональное юридическое решение той или иной проблемы законодательного процесса субъектов Российской Федерации, учесть опыт регионов, Федерации, а также зарубежный опыт. Сравнительный анализ региональных законодательных процедур, как представляется, может также помочь в предотвращении и устранении неоправданных различий в правовом регулировании субъектами Российской Федерации законодательного процесса.
Этапами применения сравнительно-правового метода в ходе диссертационного исследования были:
1) сбор нормативно-правовых актов, регулирующих региональный законодательный процесс;
2) распределение собранного материала по стадиям законодательного процесса и по отдельным проблемам (вопросам) внутри указанных стадий;
3) сопоставление нормативно-правовых решений по одним и тем же проблемам (вопросам) и выявление общего, особенного и единичного, а также выяснение степени распространенности того или иного решения среди субъектов Российской Федерации (использование указанного решения во всех субъектах Российской Федерации, в большинстве, в ряде, в некоторых, в отдельных субъектах Федерации, в единичном регионе);
4) анализ и оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их законности и практической целесообразности;
5) выявление тенденций и позитивного опыта в нормативном регулировании законодательного процесса субъектами Российской Федерации, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию указанного регулирования.
Таким образом, сравнительно-правовое исследование стимулирует дальнейшее развитие, совершенствование законодательства и, тем самым, имеет непосредственный "выход" на прогнозирование и планирование законодательной деятельности, на обеспечение ее научной обоснованности. Использование сравнительного метода, как, впрочем, и исторического, имеет также большое эвристическое значение.
Законотворческий процесс субъектов Российской Федерации нормативно упорядочен и, таким образом, облечен в юридическую форму. Это позволяет подвергнуть его формальному анализу, в частности, выяснить, какие предъявляются требования к тем или иным участникам законодательного процесса и их действиям на различных стадиях, какими санкциями эти действия обеспечиваются. Формально-юридический метод позволяет постигать значение (смысл) изучаемых норм права. Итак, анализ правовой материи, в том числе, сравнительный анализ, требует применения формально-юридического
метода. Его применение особенно продуктивно при исследовании законодательных процедур.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и обсуждена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Тамбовского государственного университета. Апробация исследования осуществлялась в научных публикациях автора, в выступлениях на конференции "Державинские чтения", на семинаре с руководителями представительных органов местного самоуправления Тамбовской области, на лекциях и семинарах по курсам "Теория государства и права" и "Конституционное право Российской Федерации" в Тамбовском государственном университете. Теоретические выводы и основные положения диссертации послужили основой разработанных автором для студентов юридического факультета ТГУ спецкурсов "Региональное правотворчество" и "Законодательство Тамбовской области как субъекта Российской Федерации". Диссертант участвовал в процессе разработки ряда проектов региональных нормативных правовых актов (Законы Тамбовской области от 24.10.97 г. №135-3, от 14.04.98 г. №8-3 "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Тамбовской области", Закон Тамбовской области от 24.03.98 г. №3-3 "О внесении изменений и дополнений в Закон Тамбовской области "О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления", Регламент Тамбовской областной Думы второго созыва от 13.01.98 г. №14, Постановление Тамбовской областной Думы от 15.05.98 г. №110 "О внесении изменений и дополнений в Регламент Тамбовской областной Думы второго созыва" и других), в подготовке заключений по проектам законов и иных нормативных правовых актов, в разработке уставов муниципальных образований Тамбовской области, используя в своей работе основные положения диссертации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, библиографии, приложения.
Понятие регионального законодательного процесса
Ведущее место в правовой системе общества занимает правотворчество. Оно является неотъемлемым звеном механизма правового регулирования, так как именно в ходе правотворчества формулируются нормативные предписания, направленные на урегулирование тех или иных общественных отношений, на удовлетворение определенных интересов, находящихся в правовой сфере.
Правотворчество завершает процесс формирования права и представляет собой форму (вид) деятельности государства по выявлению и анализу потребностей в нормативном правовом урегулировании общественных отношений, подготовке и принятию компетентными субъектами в установленных процедурных формах нормативных правовых актов (иных форм права).1 Правотворчество - наиболее важная и действенная правовая форма деятельности государства. В результате правотворческой деятельности юридические нормы устанавливаются (издаются, санкционируются), изменяются или отменяются.1
Законотворчество - стержень правотворчества, его важнейшая составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства общие для всех разновидностей правотворчества. В то же время, свойства законов, как приоритетной формы существования права, в частности их высшая юридическая сила в системе нормативных правовых актов, обусловливает определенную специфику их принятия, более детальный характер законодательной процедуры по сравнению с процедурой принятия иных нормативных правовых актов.
Аксиомой стало понимание законотворческой деятельности как деятельности, в ходе которой государственная воля закрепляется в нормах права, законопроект превращается в закон. Тем самым потребность в законодательном урегулировании тех или иных общественных отношений становится правовой действительностью, в социальную жизнь вносятся организующие начала, происходит целенаправленное преобразование и изменение общественного бытия. В этом заключается творческий характер законотворчества. В то же время, и само законодательство оказывает активное обратное воздействие на законодателя в рамках так называемых "обратных связей", в значительной степени предопределяя уровень развития и характер законотворчества. Особую роль в этом играют нормы, определяющие законодательный процесс.
В настоящее время в России законотворчество протекает на двух уровнях: федеральном и региональном. Это обусловлено федеративной природой российского государства. Субъекты федерации обладают правом осуществлять собственное законодательное регулирование в большинстве федераций мира. Российская конституция также предоставила всем субъектам Российской Федерации право принимать свои законы (ч.2 ст.5, ст.76 Конституции РФ), что было существенной новеллой в правовом статусе областей, краев, городов федерального значения, автономных округов, автономной области.1 В связи с этим Б.В. Дрейшев отмечает, что расширение прав региональных представительных органов в области законодательной деятельности является прогрессивным шагом в развитии правового регулирования, направленным в первую очередь на развитие регионов."
Перед субъектами Российской Федерации встала задача - посредством законотворчества сформировать в рамках единой правовой системы России собственные системы законодательства, эффективно регулирующие соответствующие общественные отношения. В результате возникает новое, динамично развивающееся, нормативное образование - законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее общественные отношения в масштабах региона. Таким образом, появление законотворчества субъектов Российской Федерации привело к расширению границ регулирующего воздействия законов на общественные отношения, сделало возможным устранение подмены законов подзаконными актами." С другой стороны, возникла проблема оптимизации соотношения систем федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, которые должны быть взаимосвязаны. Существенными оказались и проблемы, связанные с законотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации, от которых напрямую зависит эффективность действия норм региональных законов. Это проблемы самого разного плана: несоответствие законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в том числе вторжение субъектов РФ в сферу исключительного ведения РФ, дублирование в региональных законах норм федеральных нормативных правовых актов, узость предмета регулирования многих региональных законов, содержание в законах вопросов, не относящихся прямо к установленному предмету законодательного регулирования, ошибки в выборе объекта правового регулирования, формы правового акта и способов правового регулирования, неадекватность законодательных решений общественным отношениям, множественность актов по одному вопросу, противоречия между региональными законами, пробелы в законодательном регулировании, в том числе в урегулировании законодательного процесса, нарушение последовательности в принятии взаимосвязанных законов, низкий удельный вес региональных законов, регламентирующих вопросы, составляющие исключительное ведение субъектов Федерации, многозначность употребляемых понятий и нарушение принципа единства юридической терминологии, расплывчатость формулировок, их декларативность, "описательность", отсутствие механизма реализации законов субъектов Федерации и контроля за их реализацией, отсутствие санкций за нарушения положений региональных законов, необеспеченность принимаемых законов субъектов Федерации финансовыми и иными ресурсами, нарушение системных связей между ними, отсылки к непринятым нормативным правовым актам, нестабильность региональных законов, а также несовершенство сложившейся процедуры создания законов субъектов Российской Федерации.1 Последней проблеме в настоящей работе и уделяется основное внимание. Следует подчеркнуть, что многие из проблем регионального законотворчества присущи и законодательной деятельности на федеральном уровне. Но в законотворчестве субъектов Российской Федерации они обострились из-за недостаточности опыта правотворческой деятельности у регионов, нехватки квалифицированных кадров, хотя, нельзя не отметить, что субъектами Федерации накоплен и определенный опыт законотворчества и его регламентации.
Принципы регионального законотворчества
Принципы регионального законотворчества в зависимости от закрепления в Конституции Российской Федерации можно также классифицировать на 1) конституционные и 2) иные.1
Рассмотрим конституционные принципы. Первым, безусловно, следует поставить принцип гуманизма, который имеет фундаментальный характер. В соответствии со статьей 2 Конституции России человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Таким образом, все региональные законы должны ориентироваться на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законоз, деятельность законодательной и исполнительной власти. Следовательно, соблюдение и обеспечение прав человека и гражданина - важнейшее условие правомерности законов субъектов Российской Федерации. Из принципа гуманизма вытекает также приоритет права граждан на качественное и своевременное законодательное регулирование своей жизни по отношению к правам субъектов законодательной инициативы и органов государственной власти в неограниченном принятии законодательных решений." Другим конституционным принципом является закрепленный в пункте 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации принцип законности, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Таким образом, все участники региональной законотворческой деятельности должны точно и неуклонно соблюдать законы и, в первую очередь, Конституцию России и Конституцию (Устав) соответствующего субъекта Российской Федерации. Для реализации принципа законности необходимо, как соблюдение установленной процедуры принятия региональных законов, так и обеспечение соответствия положений региональных нормативных правовых актов нормативным правовым актам, обладающим более высокой юридической силой.
Взаимосвязь принципа законности и законотворчества заключается не только в обязательности следования субъектов законотворческой деятельности закону. Законность предполагает нормативное урегулирование определенных сфер общественных отношений. что достигается посредством законотворчества.
В статье 1 Конституции Российской Федерации Россия провозглашена демократическим государством. Демократически организованный законодательный процесс обеспечивает выражение в нормах региональных законов подлинных интересов и воли населения соответствующих субъектов Российской Федерации. Демократизм в принятии региональных законов заключается уже в том, что право принимать указанные законы предоставляется законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющим представительный характер.
Демократизм в законотворческом процессе предполагает анализ и учет общественного мнения, привлечение к разработке законопроекта и его обсуждению ученых, специалистов, всех заинтересованных лиц." Проявлениями данного принципа является предоставление депутатам законодательного органа равных возможностей для осуществления депутатской деятельности, для свободного участия в обсуждении и принятии региональных законов, закрепление народной законотворческой (правотворческой) инициативы, обеспечение субъекту права законодательной инициативы возможности участвовать в законодательном процессе на дальнейших стадиях, в частности, отстаивать положения законопроекта при его рассмотрении, а также практика публикации в печати законопроектов для их обсуждения и ее отражение в нормативных правовых актах большинства субъектов Федерации. Демократизация законодательного процесса также предполагает официальное оглашение (опубликование) его результатов, информирование общественного мнения." А.С.Пиголкин и Т.Н.Рахманина рассматривают демократизм в качестве реальной гарантии обоснованности и правильности принимаемых законодательных решений." С.В.Поленина подчеркивает наличие прямой зависимости между качеством и эффективностью принимаемых законов и развитием демократии в правотворчестве.
Важное значение для законотворчества имеет зафиксированный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей. Указанный принцип определяет основную функцию законодательного органа -принятие законов, которые содержат общие правила. Реализация же данных правил возлагается на органы исполнительной и судебной власти. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет участие в законодательном процессе главы исполнительной власти (главы государства), который наделяется рядом правомочий, выступающих в качестве "сдержек и противовесов" (право "вето" и др.).
Базовым является принцип федерализма, закрепленный в статье 5 Конституции РФ. По справедливому указанию М.И.Байтина принцип федерализма лежит в основе формирования, развития и функционирования действующего российского права. Данный основной принцип включает в себя несколько не основных принципов. В частности, конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и регионами (ст.71-73 Конституции РФ), приоритет федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч.1 ст. 15, ст.71, ст.72, ч.1,2,5 ст.76 Конституции РФ), самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере собственного правового регулирования (ч.2.ст.5, ст.73, ч.4,6 ст.76 Конституции РФ). Эти принципы открывают простор для законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В то же время установленные границы и объем законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации небесспорны. Нужно их научное осмысление с учетом норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практики законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и ее итогов и, при необходимости, оптимизация.
Особенно актуальными для законотворчества субъектов Российской Федерации является установление объемов и пределов правового регулиро-вания регионов по предметам совместного с Федерацией ведения," а также право субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по указанным предметам до принятия соответствующего федерального закона. Данное право было зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург как составной части Федеративного договора, а затем записано в ч.4 ст. 84 ранее действовавшей российской Конституции. Конституция Российской Федерации 1993 года не включила данного положения.
Законодательная инициатива
Первой стадией законодательного процесса субъектов Российской Федерации является законодательная инициатива. В определении законодательной инициативы как стадии законодательного процесса методологически целесообразно отразить взаимосвязь прав и обязанностей субъекта права законодательной инициативы и законодательного органа, что позволит достичь полноты в понимании указанной стадии. Законодательная инициатива, таким образом, может быть рассмотрена как совокупность действий по внесению2 управомоченными органами, должностными лицами, депутатами и общественными организациями (субъектами права законодательной инициативы) в законодательный орган субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации либо предложения об его издании, изменении или отмене, порождающее юридические последствия в виде обязанности указанного органа государственной власти рассмотреть законопроект (законодательное предложение) и принять по нему то или иное решение." Это решение не обязательно будет положительным. Смысл права законодательной инициативы заключается в том, что ему соответствует обязанность законодательного органа принять соответствующий законопроект к своему производству и выразить к нему свое отношение. Таким образом, право законодательной инициативы - это законодательно (как правило, конституционно) установленная, юридически значимая возможность компетентных субъектов вносить проекты законов субъектов Российской Федерации, а также предложений об их издании, изменении, отмене в законодательный орган субъекта Российской Федерации, т.е право инициировать законодательный процесс. Право законодательной инициативы является субъективным правом, поэтому передача этого права другому лицу или органу невозможна. Субъекты данного права реализуют его самостоятельно, свободно и беспрепятственно.1 Следует также отметить, что право законодательной инициативы может быть общим и специальным (т.е. по предметам ведения).
Положительным моментом следует считать включение в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации вышеуказанных теоретических положений. Например, согласно статье 1 Закона Брянской области от 10.12.97 г.№32-3 "О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу" право законодательной инициативы - это право внесения в областную Думу законопроекта, законодательного предложения; в соответствии со статьей 88 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области в ред. от 19.11.96 г.№242 право законодательной инициативы обеспечивается обязательным рассмотрением законопроектов и законодательных предложений с принятием по ним соответствующих постановлений Собрания. Согласно части 3 статьи 28 Устава (Основного Закона) Костромской области от 29.06.95 г. проекты законов, поступившие от субъектов законодательной инициативы, подлежат рассмотрению областной Думы. В соответствии со статьей 4 Закона Курганской области от 8.02.95 г.№2 "О порядке подготовки, принятия и введения в действие законов и иных нормативно-правовых актов, принимаемых органами государственной власти области", законодательная инициатива подлежит обязательному рассмотрению на заседании областной Думы. Статья 34 Закона Иркутской области от 17.01.97 г.№4-03 "О законах и иных областных нормативных актах" устанавливает, что решение об отклонении законодательной инициативы может быть принято только Законодательным Собранием.
Соискатель не может согласиться с расширительным толкованием законодательной инициативы, при котором в нее включается весь процесс подготовки проекта закона." Подобная точка зрения обоснованно критикуется в литературе."" Думается, что подготовка законопроекта - это второй этап законодательной деятельности, а внесение законопроекта - начальная стадия третьего этапа законодательной деятельности - законодательного процесса. Они различаются по своему содержанию и субъектному составу. "Разработка законопроекта служит лишь основанием для последующей деятельности по принятию закона. Она призвана содействовать осуществлению права законодательной инициативы, создавать предпосылки для его реализации."1
Также нельзя согласиться с мнением, что у парламента отсутствует обязанность принимать представленные законопроекты к рассмотрению," так как парламент, как высший представительный орган, вообще не может выступать в качестве обязанного субъекта. Подобный подход ущемляет права субъектов права законодательной инициативы и был подвергнут справедливой критике." Внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы играет роль "спускового крючка" для движения законодательного процесса по юридическому руслу в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, регламентом представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации. Таким образом, реализация субъектом своего права законодательной инициативы является юридическим фактом, с которым связано возникновение правоотношений по поводу рассмотрения и принятия правотворческим органом законодательного акта субъекта Российской Федерации. По характеру последствий данный юридический факт относится к правообразующим фактам, а по волевому содержанию - к действиям. Указанные действия, как и иные действия, составляющие содержание регионального законодательного процесса, имеют публично-властный характер и осуществляются компетентными субъектами.
В субъектах Российской Федерации нормативно урегулированы следующие принципиальные вопросы этапа законодательной инициативы: 1) круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы; 2) формы реализации права законодательной инициативы; 3) условия внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы и особенности его оформления; 4) особенности внесения законопроектов об изменении основных законов субъектов Российской Федерации и иные вопросы.
Роль субъектов права законодательной инициативы влечет за собой необходимость исследования круга лиц и органов, обладающих указанным правом. Как и на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы являются представители различных ветвей государственной власти. В первую очередь, к субъектам права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации отнесены депутаты законодательного органа и главы администраций субъектов Российской Федерации (президенты, губернаторы, мэры - в городах федерального значения). В некоторых субъектах Федерации предусмотрена возможность внесения законопроектов лицом. замещающим главу администрации субъекта Федерации (Архангельская область),1 первым заместителем главы администрации (Рязанская, Тульская области),2 а также полномочным представителем главы администрации (Ульяновская, Калужская области)/ Наделение правом законодательной инициативы представителей органов законодательной и исполнительной власти практикуется в большинстве государств мира.
Следует учитывать особенности системы органов государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации, например, в республике Дагестан не предусмотрена должность Президента, следовательно нет и соответствующего субъекта права законодательной инициативы (право законодательной инициативы принадлежит Государственному Совету). В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрено наличие Правительства (Кабинета министров), которое, как правило, обладает правом законодательной инициативы.
Обсуждение законопроекта
Второй стадией регионального законодательного процесса является стадия обсуждения законопроекта. Эта стадия включает в себя предварительное рассмотрение и обсуждение законопроекта комитетами и постоянными комиссиями законодательного органа, рассмотрение и обсуждение законопроекта в первом чтении, доработку законопроекта комитетами и комиссиями после первого чтения, рассмотрение и обсуждение законопроекта во втором чтении. В ряде субъектов Российской Федерации осуществляется доработка законопроекта после второго чтения и рассмотрение его в третьем чтении.
На стадии обсуждения законопроекта функциональными задачами являются: согласование различных интересов, выражающих правообразующие факторы, их оптимальное сочетание и отражение в содержании законопроекта. В ходе рассмотрения и обсуждения законопроекта участники данного процесса анализируют потребности законодательного урегулирования и возможность принятия закона субъекта Российской Федерации," обеспечивают учет разнообразных социальных интересов и мотивов.
Надлежащее обсуждение законопроекта - важная гарантия принятия по нему обоснованного решения. Именно на этой стадии в наибольшей степени находят свое воплощение такие принципы законодательного процесса, как демократизм и гласность. Обсуждение должно быть гласным, деловым, тщательным и всесторонним, с привлечением, в случае необходимости, специалистов, представителей общественности. Важно обеспечить свободный, конструктивный и творческий характер обсуждения законопроектов. Подобное обсуждение законопроекта дает возможность глубже выявить общественное мнение, избежать пробелов и упущений, подтвердить правильность и своевременность предлагаемых решений, предотвратить ошибки и технические недостатки.0 Потенциал обсуждения повышает сопоставление предлагаемого законопроектом регулирования с иными вариантами разрешения соответствующей проблемы, анализ и учет зарубежного и исторического опыта, а также опыта других субъектов Федерации. Важное значение имеет также выявление и обсуждение возможных последствий (как позитивных, так и негативных) вступления законопроекта в силу, оценка социальных ожиданий и готовности субъектов права к реализации норм, предлагаемых законопроектом. Таким образом, можно сказать, что обсуждение законопроектов позволяет отделить зерна от плевел и сформулировать наиболее совершенный вариант закона субъекта Российской Федерации.
Наиболее распространенным является принятие законов субъектов Российской Федерации в двух чтениях. "Чтение" - это определенный этап в обсуждении законопроекта и принятии по нему решения. Введение в законодательном процессе субъектов Российской Федерации двух (в ряде регионов - трех) чтений, безусловно, поднимает значение стадии обсуждения, создает предпосылки для более полной решшзации принципа демократизма, для повышения качества регионального закона.
Процедура двух чтений позволяет проводить доработку законопроекта в комитетах (постоянных комиссиях), что создает условия для полного учета всех высказанных по законопроекту замечаний и дополнений, депутаты имеют возможность уточнить свою позицию по отношению к нему.1 Два чтения проходят законопроекты в парламентах Италии, Португалии.2 При этом целесообразно нормативно предусмотреть обязательность временного интервала между чтениями, так как в противном случае теряется смысл самой процедуры двух чтений - субъекты законодательной инициативы по сути теряют возможность вносить замечания и предложения (по крайней мере такая возможность реально не обеспечивается), исключается обсуждение законопроекта и поправок к нему в комитете, налицо поспешность в принятии закона. В ряде субъектов Федерации есть положительный опыт в разрешении указанного вопроса. В частности, в части 2 статьи 55 Устава Тамбовской области от 30.11.94 г. предусмотрено, что для принятия законы области должны быть обсуждены и проголосованы в двух чтениях на двух отдельных заседаниях, которые должны состояться в разные дни. Аналогичные предписания содержатся в части 3 статьи 65 Устава Томской области от 26.07.95 г., части 4 статьи 28 Устава Ненецкого автономного округа от 11.09.95 г., части 4 статьи 61 Устава Орловской области от 26.02.96 г., статье 67 Регламента Воронежской областной Думы от 16.05.97 г. №2-11-03, пункте 59 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22.12.94 г.№9 и некоторых других. Есть и прямо противоположные законодательные решения.
Конечно, могут быть исключительные случаи, ситуации, когда законопроекты имеют бесспорный характер. Это нашло отражение в закреплении субъектами Федерации соответствующей нормы, согласно которой рассмотрение законопроектов осуществляется в двух (трех) чтениях, если применительно к данному законопроекту не будет принято другое решение.Л Положительным фактом является закрепление условий, при наличии которых возможно сразу принять законопроект в окончательной редакции. Согласно части 2 статьи 15 Закона Пензенской области от 3.09.96 г. №1-ЗПО "О порядке принятия, опубликования и вступления в силу законов Пензенской области" это возможно, если законопроект всесторонне проработан и не вызывает у депутатов сомнений и разногласий. В соответствии со статьей 11 Закона Ставропольского края от 27.06.94 г.№3-КС "О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов Ставропольского края" при отсутствии возражений депутатских групп, отдельных депутатов, комитетов и комиссий Думы, а также представителей главы администрации края закон может быть принят в целом после обсуждения в первом чтении/ В Амурской области законопроект может быть рассмотрен в одном чтении только по единогласному решению депутатов областного Совета. В некоторых субъектах Федерации встречается следующая формулировка: если в ходе первого чтения законодательный орган субъекта Российской Федерации признает представленный проект не требующим поправок, он может принять закон, не переходя ко второму (и третьему) чтению."
Несмотря на распространенность процедуры двух чтений, в ряде субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Татарстан, Москва, Санкт-Петербург, Приморский, Хабаровский края, Брянская, Ленинградская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.) предусмотрена процедура трех чтений. По мнению диссертанта, на уровне регионов вряд ли целесообразно усложнять законодательный процесс, вполне достаточно прохождения законопроектом двух чтений. В то же время, диссертант с пониманием относится к позиции законодателей указанных регионов, к их стремлению обеспечить качество законов субъектов Российской Федерации. Гораздо большие возражения с его стороны вызывает позиция законодателя Оренбургской области. В соответствии со статьей 11 Регламента Законодательного Собрания Оренбургской области законопроект проходит лишь одно чтение. Это неизбежно негативно сказывается на качестве принимаемых законов, что отмечается в литературе."
