Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена потребностями практики построения в России правовой государственности. Одним из важнейших условий успешности такого общественно-политического строительства является создание стабильного и эффективного, сбалансированного по вертикальным и горизонтальным внутренним связям законодательства, которое способно обеспечить гармоничное развитие и взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов. Возникшие сравнительно недавно и поддержанные политическим руководством государства концепции «сильного государства» и «эффективного государства» вносят дополнительную проблематику в решение названной задачи.
Некоторое время назад в общей теории права и государства и в теории государственного права стал популярен новый термин «единое правовое пространство». Данное понятие (и соответствующее ему юридическое явление) активно исследуются учеными, однако назвать эти исследования завершенными и даже близкими к завершению нельзя. Причина пристального внимания ученых к нему кроется в тесной связи категории «единое правовое пространство» с практическими задачами государственно-правового строительства, в том числе в свете стратегической цели построения правовой государственности. Иными словами, выработанная доктриной категория «единое правовое пространство» вышла за рубежи чисто теоретического интереса и вошла в сферу интереса практического. Подобные трансформации всегда актуализируют теорию.
Свое нормативно-правовое воплощение категория «единое правое пространство» нашла в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента России. Действующий Президент Российской Федерации в своих внутриполитических заявлениях, в частности в ежегодных посланиях Федеральному Собранию и других, из года в год возвращается к рассматриваемым вопросам. Анализ посланий и выступлений позволяет увидеть, что В.В. Путин рассматривает проблематику построения единого правового пространства прежде всего под углом зрения четкого, непротиворечивого законодательного разграничения полномочий между различными уровнями власти.
Одним из недостаточно полно теоретически сопровожденных аспектов проблемы является место и роль регионального законодательства в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации; большой и не до конца удовлетворенный на сегодня интерес представляет собой категория «качество регионального законодательства» в ракурсе его возможностей обеспечения единого правового пространства государства.
Все перечисленные обстоятельства позволяют говорить об актуальности темы диссертационной работы.
Степень разработанности темы исследования. Основы теории законодательства, в том числе регионального, и некоторые другие теоретико-правовые и государствоведческие аспекты, относящиеся к проблематике диссертационного исследования, изучаются давно.
В частности, различные проблемы законотворческой деятельности и законодательства как продукта этой деятельности рассматривались в работах Л.И. Антоновой, И.Л. Бачило, В.В. Бородина, С.В. Боботова, О.А. Гаврилова, А.В. Зиновьева, В.Б. Исакова, И.Ф. Казьмина, А.А. Кененова, Н.П. Колдаевой, И.В. Котелевской, Т.В. Кухарук, Р.З. Лившица, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, Л.А. Морозовой, Р.К. Надеева, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Т.А. Худойкиной, А.М. Шадже, Е.А. Юртаевой и др.
Н.А. Власенко, В.В. Игнатенко, Т.Н. Рахманина, С.Л. Сергевнин, С.И. Шишкин и др. посвятили свои труды характеристикам регионального законодательства, в том числе и под углом зрения его качества и эффективности.
Обширную теоретическую разработку категории «правовое пространство» предпринял И.Н. Барциц.
В последние годы возрос интерес молодых ученых к проблемам регионального законотворчества и законодательства. Достаточно обратиться к кандидатским диссертациям последних двух лет. Так, некоторые проблемы соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации рассмотрел
В.К.-о. Гулиев. Технико-юридическому качеству законов субъектов Российской Федерации посвящено кандидатское исследование В.Ю. Картухина. Проблемы формирования и действия законодательства субъекта Российской Федерации на примере конкретного субъекта изучил В.Г. Григорьев. Работа В.Н. Лабутиной посвящена конституционно-правовым основам правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Е.А. Холодилова в диссертации обратилась к вопросам законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Почти те же вопросы, но под теоретико-правовым ракурсом, изучили В.П. Кондратьев и М.А. Мусаев. Проблемы теории и практики законодательства субъектов Российской Федерации с обращением к законодательству ряда конкретных субъектов рассмотрела Л.Ф. Щербинина. Этот перечень неисчерпаем.
Тем не менее можно утверждать, что потребности и возможности исследований в данном направлении юридической науки далеки, соответственно, от удовлетворения и от полного использования.
Во-первых, нетрудно заметить, что подавляющее большинство имеющихся работ по вопросам регионального законодательства посвящены конституционно-правовой проблематике (соответственно, и диссертации в основном защищаются по специальности 12.00.02). Глубокие, отличающиеся высоким уровнем теоретического обобщения докторские и монографические работы середины – конца 90-х годов, посвященные статусу субъектов Российской Федерации, в том числе и в законотворческой сфере (среди них выделим прежде всего труды С.Л. Сергевнина), в настоящее время требуют известного переосмысления и дополнения в связи с происшедшими в науке и в политико-правовой практике изменениями. В частности, в связи с происходящим процессом укрупнения субъектов Федерации, а также с учетом осуществляемой в настоящее время муниципальной реформы, в рамках которой происходит некоторое перераспределение властных акцентов и принципов взаимодействия уровней власти. Теоретико-правовые работы последних лет имеют узкую направленность и посвящены в основном либо правотворческим, юридико-техническим аспектам, либо определению статуса того или иного вида субъекта Российской Федерации на примере конкретного субъекта. Фрагментарно и далеко не полно исследована одна из главных проблем: как отражаются на структуре законодательства Российской Федерации вопросы разграничения полномочий, рассредоточения власти, распределения вопросов ведения по властным слоям.
Во-вторых, требует своего завершения работа над вопросами теории правового пространства Российской Федерации под углом зрения обеспечения его единства путем оптимизации регионального законодательства. Рассмотренные под названным ракурсом теоретические аспекты должны быть «приложены» к практическим правовым процессам, протекающим в данный момент в России в русле проводимых реформ.
Объектом диссертационного исследования является законодательство Российской Федерации; федеральное и региональное законодательство как его структурные элементы.
Предмет изучения составляют: понятийно-категориальный аппарат теории законодательства, в первую очередь понятия «законодательство», «региональное законодательство», «качество регионального законодательства», «правовое пространство»; элементы системы законодательства в их структурном единстве и диалектических взаимосвязях; региональное законодательство, его место и роль в правовом пространстве Российской Федерации; иерархические и функциональные связи регионального законодательства с прочими нормоуровнями; проблемные аспекты регионального законодательства и возможные пути их разрешения.
Целью диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ регионального законодательства под углом зрения необходимости обеспечения единства правового пространства России как государства с федеративной формой устройства; выработка рекомендаций по практическому совершенствованию регионального законодательства.
Достижение указанной цели осуществляется через разрешение ряда исследовательских задач:
– создание общетеоретического фундамента исследования путем анализа понятий «законодательство», «региональное законодательство», «качество регионального законодательства», «правовое пространство»;
– структурно-функциональный анализ действующего российского законодательства, характеристика его отдельных элементов в их диалектических взаимосвязях;
– определение зависимости структуры законодательства от типа и формы государства и от характера права в государстве;
– теоретико-правовой анализ регионального законодательства в Российской Федерации сегодня;
– рассмотрение вопроса о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в контексте структуры законодательства;
– определение связей законодательства субъектов Российской Федерации, с одной стороны, с федеральным законодательством, с другой стороны, с муниципальным и локальным нормативно-правовыми уровнями;
– критический анализ регионального законодательства в Российской Федерации сегодня и выработка предложений по его совершенствованию, по оптимизации правового регулирования на уровне субъектов России.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и специальные, частные методы.
Рассмотрение институтов, принципов, отношений, в комплексе образующих предмет диссертационного исследования, осуществляется в рамках системного подхода, предполагающего сочетание приемов сравнительно-правового и формально-юридического анализа. В процессе работы над диссертацией соискателем использовались методы теоретико-правового абстрагирования и отраслевой конкретизации, нормативно-правового моделирования и др.
Теоретическую базу проведенного исследования составляют труды отечественных и зарубежных авторов разных лет по философии, теории права и государства, отраслевым и специальным юридическим наукам, теории функциональных систем.
В частности, используются работы, посвященные проблемам правотворчества и законодательства как федерального, так и регионального: Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова,
И.Л. Бачило, В.В. Бородина, С.В. Боботова, Н.В. Варламовой, Н.А. Власенко, О.А. Гаврилова, А.В. Зиновьева, В.Б. Исакова, В.П. Казимирчука, И.Ф. Казьмина, А.А. Кененова, Д.А. Керимова, Н.П. Колдаевой, И.В. Котелевской, Т.В. Кухарук, Р.З. Лившица, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, Л.А. Морозовой, Р.К. Надеева, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Рахманиной, С.Л. Сергевнина, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, А.Ю. Царева, А.Ф. Черданцева, А.М. Шадже, С.И. Шишкина, Е.А. Юртаевой и др.
Важную часть теоретической базы диссертационного исследования составляют работы, посвященные вопросам качества законов и законодательства. Об этой проблеме пишут Б.В. Дрейшев, В.Н. Зенков, В.В. Игнатенко, А.С. Лашков, А.Б. Лисюткин,
М.А. Мушинский, А.Р. Парамонов, С.В. Поленина, Т.К. Примак и др.
Проблематику разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами с точки зрения теории права и государства и конституционного права рассматривали в своих трудах Л.Г. Алехичева, М.В. Баглай, А.А. Белкин, Г.А. Гаджиев, А.В. Зиновьев, В.В. Лысенко, А.В. Усс, А.Н. Чертков, И.И. Шувалов,
Б.С. Эбзеев и др.
Для изучения категории «правовое пространство» и вопросов его единства, а также ряда смежных категорий использовались работы С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, И.В. Жужгова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова и др.
При определении роли регионального законодательства в построении оптимальной российской государственности задействовались труды по проблемам правового государства и гражданского общества, работы, поднимающие проблемы «сильного», «эффективного», а также «социального» государства. Их авторы – В.И. Нижечек, В.М. Розин, Р.А. Ромашов, В.П. Сальников,
С.В. Степашин, К.А. Струсь, А.Г. Хабибулин и др.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международного права, федеральные законы, в первую очередь те из них, которые касаются разграничения полномочий между федеральным центром и регионами, уставы субъектов Российской Федерации, региональные законы. В частности, использованы нормативно-правовые акты Иркутской области, Республики Бурятия, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Санкт-Петербурга, Воронежской области.
Эмпирическую базу исследования образуют статистические и отчетные данные о процессе и результатах правотворческой деятельности различных государственных органов, о состоянии федерального и регионального законодательства, результаты социологических исследований, экспертные оценки.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих проблемных вопросов.
Впервые проблемы регионального законодательства рассматриваются с теоретико-правовых позиций под углом зрения уровня его «встроенности» в систему законодательства федеративного государства, обеспечивающего эффективное решение проблемы обеспечения единства правового пространства.
Вопросы разграничения полномочий, рассредоточения власти, распределения вопросов ведения по властным уровням рассматриваются не в традиционном государствоведческом, конституционно-правовом ракурсе, а с общетеоретических позиций, с точки зрения их влияния на структуру законодательства.
Новизна работы обеспечивается также происходящими в последние три года процессами реформирования Федерации, заключающимися в укрупнении регионов (создание новых Красноярского края, Пермского края, Иркутской области, Камчатской области, в перспективе – Забайкальского края). Данные процессы вызывают необходимость ревизии теории и практики регионального законодательства. В частности, в работе ставится имеющий элемент новации вопрос о необходимости законодательного урегулирования правового статуса появившихся на месте прежних национальных субъектов Федерации (автономных национальных округов) административно-территориальных единиц нового типа. Актуализирует проблематику темы работы и идущая сейчас принципиальная реформа местного самоуправления, предполагающая новые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов на новой региональной законодательной базе.
Положения, выносимые на защиту:
1. «Узкий» подход к пониманию законодательства хотя и соответствует концепции верховенства закона в правовом государстве, политико-правовой теории, однако на практическую поверку оказывается малопригоден и неэффективен. Научно-прикладные исследования возможно проводить лишь путем изучения взаимосвязей международных документов, Конституции, законов, подзаконных актов и других источников в контексте оптимального структурирования и бесконфликтности всего нормативно-правового массива.
2. Разница в подходах к пониманию законодательства отрицательно влияет на развитие юридической науки и на правовую практику. Поэтому широко обсуждаемый и готовящийся к принятию законодательный акт, условно называемый в литературе «закон о законах», необходимо озаглавить Федеральный закон «О законодательстве Российской Федерации». В нем должна быть дана законодательная дефиниция «законодательство Российской Федерации».
3. Понятия «законодательство Российской Федерации» и «федеральное законодательство» соотносятся между собой, соответственно, как общее и частное. Законодательство Российской Федерации – это совокупность всех действующих (вступивших в законную силу и не прекративших действия) на территории Российской Федерации нормативно-правовых актов и иных форм права. Законодательство Российской Федерации включает:
а) федеральное законодательство – нормативные правовые акты, принятые и изданные федеральными органами законодательной власти, главой государства и органами исполнительной власти либо принятые в результате всероссийского референдума, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации; б) межрегиональное законодательство, включающее нормативные договоры Российской Федерации с субъектами и субъектов между собой, а также управленческие соглашения;
в) региональное законодательство – законодательство субъектов Российской Федерации – нормативные правовые акты, принятые и изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо принятые в результате регионального референдума, а также постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации; г) местный уровень законодательства – нормативные правовые акты, принятые и изданные органами местного самоуправления (муниципальные нормативные правовые акты), а также принятые в результате местного референдума.
4. В понятие «законодательство» не включаются: а) локальные нормативные акты; б) постановления Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащие разъяснения по вопросам судебной практики. Они, играя большую роль в механизме правового регулирования, вместе с тем не обладают свойствами элементов законодательства. С учетом наметившихся в последние годы тенденций, признание постановлений пленумов высших судебных инстанций в качестве форм права и, соответственно, их включение в систему законодательства возможно и может быть признано полезным, однако для этого необходимо специальное законодательное решение.
5. Система законодательства – это внутренняя структура, общность элементов законодательства в их единстве, взаимосвязях и взаимодействиях, опосредующая систему права и являющаяся нормативно-правовой основной правовой системы государства.
6. «Правовое пространство» – это относительно самостоятельное, объективно существующее явление правовой действительности, отличающееся от смежных («правовая система», «правовая сфера», «правовая жизнь» и др.), сочетающее в себе: 1) политико-географические (территориальные) пределы действия правовой системы конкретного государства и ее элементов, в первую очередь – норм права и иных элементов системы права, внешне объективированных в системе законодательства; 2) социальные пределы правового регулирования в данном государстве, границы правового вмешательства государства в жизнь общества, страт, корпораций и каждой отдельной личности. Главным требованием к состоянию правового пространства в условиях федеративного государства является его единство.
7. Основным требованием по отношению к региональному законодательству под углом зрения обеспечения единого правового пространства России является равная сбалансированность законодательства каждого субъекта Российской Федерации, с одной стороны, с федеральным законодательством, с другой – с муниципальным нормативно-правовым массивом на основе определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами границ вопросов ведения и компетенции. Решение законодателя об исключении из действующего законодательства
(в процессе фактической замены в 2003 году Федерального закона № 119-ФЗ от 24.06.1999 г. главой IV.1 Федерального закона
№ 184-ФЗ от 6.10.1999 г.) определений понятий «предметы ведения», «компетенция» и производных от них понятий нельзя признать удачным. Отсутствие соответствующих легальных дефиниций может вызвать разночтения, неверные трактовки и как следствие – правотворческие и правоприменительные ошибки. Необходимо вернуть в действующий Закон имевшие место в ФЗ-119 легальные трактовки в их прежней редакции.
8. Идущий процесс укрупнения субъектов Российской Федерации в результате слияния национальных автономных округов с краями и областями обостряет проблему обеспечения единства правового пространства России, поскольку, несмотря на уже фактически состоявшееся объединение ряда регионов и провозглашение бывших автономий «административно-территориальными единицами с особым статусом», реально их статус не определен. Передача вопроса об определении этого статуса полностью в ведение субъектов Российской Федерации является решением небесспорным, поскольку в результате разница в статусах в разных регионах может быть слишком большой, что нарушит единство правового пространства. Поэтому необходимо принятие федерального закона, в котором будут установлены общие правила (критерии) определения «особого» статуса административно-территориальных единиц – бывших автономий, рамки предметов их ведения и пределы полномочий их органов государственной власти.
Соответствующие предложения выдвинуты в основной части работы.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что формулируемые в ней обобщения и выводы существенным образом дополняют и расширяют теоретические знания по проблемам теории законодательства, регионального законодательства, его качества; по вопросам обеспечения единого правового пространства, обеспечивающего возможность строительства правового эффективного государства. Положения и выводы диссертации носят оригинальный характер, обладают элементом научной новизны, а потому развивают соответствующие разделы общей теории права и государства.
Практическое значение проведенного исследования состоит в возможности использовать полученные данные, выводы и исследовательский инструментарий: а) в законотворческой деятельности федерального уровня и уровня субъектов федерации; в планировании и осуществлении практических мероприятий, направленных на обеспечение единого правового пространства Российской Федерации; б) в прикладных научных изысканиях по оптимизации правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации; в) в учебном процессе в преподавании учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Парламентское право Российской Федерации», спецкурса «Актуальные проблемы теории государства и права»; в профессиональной подготовке и переподготовке кадров органов власти, депутатского корпуса.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, неоднократно обсуждалась на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Восточно-Сибирского института МВД России, а также на рабочих совещаниях адъюнктов Восточно-Сибирского института МВД России (по месту работы диссертанта).
Отдельные положения и выводы из диссертационного исследования докладывались на ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, проводимой в Восточно-Сибирском институте МВД России, в 2001, 2004 и 2005 годах. Кроме того, промежуточные результаты диссертационного исследования неоднократно доводились до научного сообщества через публикации в «Вестнике Восточно-Сибирского института МВД России», в «Сибирском юридическом вестнике» и в журнале «История государства и права», рекомендованном ВАК для опубликования основных результатов диссертационных исследований.
Структура диссертации предопределяется поставленными целью и задачами и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
