Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Образование прокуратуры в России .
1. Предпосылки института надзора в России . 14
2. Европейские аналоги российской прокуратуры . 41
3. Поиски новых форм высшего надзора в конце XVII - начале XVIII века. Фискалы. 84
4. Учреждение прокуратуры. 115
Глава II. Надзорная прокуратура (XVIII -1 половина XIX века) .
1. Структура и функции центральных органов прокуратуры в XVIII веке . 143
2. Структура и функции местных органов прокуратуры в XVIII веке. 214
3. Прокуратура после учреждения министерской системы управления в России. 237
Глава III. Судебная прокуратура (II половина XIX - начало XX века).
1. Реорганизация прокураты в процессе судебной реформы 1864 г . 278
2. Дальнейшее изменение функций и структуры прокуратуры. 325
3. Роль прокурора в уголовном процессе. 338
4. Роль прокурора в гражданском процессе. 401
Заключение. 430
Литература. 434-455.
- Предпосылки института надзора в России
- Европейские аналоги российской прокуратуры
- Структура и функции центральных органов прокуратуры в XVIII веке
- Реорганизация прокураты в процессе судебной реформы 1864 г
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Дискуссии о роли и месте прокуратуры в современной России, начавшиеся в конце 80-х годов прошлого века, не завершены до сих пор. Не решенным остается основной вопрос, который стоял и стоит перед исследователями, занимающимися проблемами прокуратуры, о сущности этого института и его основной функции. Одни авторы полагают, что прокуратура должна оставаться в России в качестве прежде всего надзорной власти, другие уверены, что она должна превратиться исключительно в институт государственного обвинения1. К сожалению, ответ на этот вопрос не дает и Конституция Российской Федерации 1993 г. Поиски оптимальной модели прокуратуры в России продолжаются. Споры о прокуратуре являются весьма острыми и носят политический характер. Это связано в немалой степени с тем, что прокуратура, а российская в особенности, по своей сути всегда была институтом консервации общественных отношений, а не реформирования общественного и государственного строя. Поэтому конфликты между теми социальными силами, которые стремятся к созданию нового общества, выходя за рамки действующего законодательства, и прокуратурой, стоящей на страже существующего закона, неизбежны.
Сегодня в политических кругах, в общественном мнении не ослабло желание решительно реформировать российскую прокура-
1 Обзор дискуссии см.: Алексеев В.Б., Миронова Е.А. Методологические и методические вопросы участия прокурора в судопроизводстве // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. М., 1994; Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994; Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994; Клочков В.В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995; Басков В.И. Прокурорский надзор. M., 1995. С. 49-70; Шульженко Ю.Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999. С. 29-30; Мельников Н.В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан. Автореф. дис. докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2001. С.17-26; Джатиев B.C. О прокуратуре Российской
туру, и вопрос о роли и значении этого государственного института в новых общественных условиях сохраняет свою актуальность. И в связи со вступлением России в европейское сообщество, и в связи с той большой ролью, которую прокуратура играла и продолжает играть в нашем обществе и государстве, видимо, еще не раз придется спросить: «Какие изменения должна претерпеть прокуратура в условиях рыночной экономики и нового политического режима? Соответствует ли российская прокуратура европейским стандартам?».
Естественно, что в решении основного вопроса о предназначении прокуратуры важная роль принадлежит исследованиям в сфере конституционного, административного и уголовно-процессуального права. Но не меньшее значение имеют и исследования теоретиков и историков права.
В спорах, которые ведут сегодня представители юридической науки и практики, нередко присутствуют аргументы и доказательства исторического характера. При этом следует отметить поверхностное знакомство их участников с историей отечественной прокуратуры. Одной из причин этого является, видимо, недостаточное изучение этого предмета представителями историко-правовой науки.
Впрочем, исторические неточности, которые могут быть допущены сторонниками как той, так и другой модели современного развития прокуратуры, не являются достаточным доказательством их концептуальной ошибочности, хотя и ставят под сомнение выводы, сделанные из ложных посылок.
Изучение истории отечественной прокуратуры должно способствовать выявлению места этого института не только в системе российского самодержавия, но и в современном государственном
Федерации. Владикавказ, 2001.
механизме, а также осветить некоторые аспекты истории смежных институтов - судов, полиции и других.
Методологические и теоретические основы исследования
В диссертации применяются такие традиционные методы отечественной историко-правовой науки, как исторический, сравнительно-правовой, системный, структурно-функциональный и нормативно-юридический. Автор придерживается интегративного подхода к правопониманию, предполагающего коммуникативный диалог между различными направлениями и школами в современном теоретическом правоведении. Наиболее полное выражение этот подход нашел в трудах петербургского теоретика права А.В. Полякова.2 Теоретическую базу исследования составили труды отечественных теоретиков и историков права: С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, И.Ю. Коз-лихина, Д.И. Луковской, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, Т.Е. Новицкой, А.В. Полякова, Ю.К. Толстого, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, О.И. Чистякова, Л.С. Явича.
Цель и задачи исследования
Целью диссертации является установление сущности и основных функций такого своеобразного государственно-правового института, как прокуратура императорской России, а также попытка определить закономерное и случайное в ее становлении и развитии. Для достижения этой цели необходимо было решение следующих задач:
выявить предпосылки возникновения прокуратуры в России;
2 Поляков А.В. Коммуникативная концепция права (генезис и теоретико-правовое обоснова-
показать особенности российской прокуратуры, ее отличие от прокуратуры и других аналогичных институтов европейских государств;
изучить законодательное регулирование прокурорского надзора в Российской империи и показать механизм реализации этого законодательства на практике;
раскрыть роль центральных и местных органов прокуратуры в системе государственной власти Российской империи, эффективность ее работы, ее взаимодействие с обществом;
показать основные тенденции и этапы развития института прокуратуры в России до 1917 г.
Степень изученности темы
К целенаправленному изучению истории российской прокуратуры правоведы приступили только во второй половине XIX века. Последнее комплексное исследование истории прокуратуры Российской империи проводилось Н.В. Муравьевым более 100 лет назад.3 Ранее деятельности прокуроров уделяли внимание историки в своих общих курсах. Впрочем, о прокурорах историки написали немало и впоследствии. Много фактического материала из истории прокуратуры мы находим в курсах русской истории СМ. Соловьева и В.О. Ключевского.
Одной из первых работ, специально посвященных истории российской прокуратуры, явилась интересная статья П. Полежаева «О губернском надзоре»4, но она осталась почти незамеченной в историографии. Основоположником же исследования этого вопроса
ние). СПб., 2002.
3 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889.
4 Журнал министерства юстиции, 1859, ноябрь.
по праву считается А.Д. Градовский, опубликовавший в 1866 г. свою магистерскую диссертацию «Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры». Большинство дореволюционных исследователей изучали историю главным образом прокуратуры XVIII в. Их привлекала главным образом история центральной прокуратуры и, прежде всего, роль генерал-прокуроров в системе самодержавия. Это касается фундаментальных работ В.И. Веретеннико-ва, В.М. Грибовского, Ф.В. Благовидова.5 Работа П. Иванова была специально посвящена биографиям генерал-прокуроров. Наиболее значительный труд по истории прокуратуры был подготовлен выдающимся прокурором, государственным деятелем и ученым Н.В. Муравьевым. Он первым в российской историографии попытался собрать материал не только по истории института российской прокуратуры, но и его европейских аналогов, проследив их судьбу со времен античности.7
Истории пореформенной прокуратуры как таковой уделялось гораздо меньше внимания. Непосредственно этой теме посвящена
только одна работа Ф.И. Гредингера. Но зато период второй половины Х1Х-начала XX вв. характеризуется немалым числом произведений, посвященных прокуратуре, хотя и не историко-правовых, но дающих богатый материал современным историкам права. К их числу следует отнести работы Н.В. Муравьева,9 Н.А. Буцковского,10
5 Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского
времени. Харьков, 1915; Благовидов Ф. В. Обер-прокуроры Святейшего Синода. Казань, 1899;
Грибовский В. М. Высший суд и надзор в России в первой половине царствования Екатерины II.
СПб., 1901.
6 Иванов П. Опыт биографий генерал-прокуроров и министров юстиции. СПБ., 1863.
7 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889.
8 Гредингер Ф.И. Прокурорский надзор за 50 лет. Пг., 1915.
9 Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Жур
нал гражданского и уголовного права. 1892. Кн. 2.
10 Буцковский Н.А. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвини
тельной власти от судебной. СПб., 1867.
11 1Л
А. Квачевского, И.Г. Щегловитова и др. Большим и почти не исследованным источником по истории прокуратуры являются Материалы судебной реформы,13 а также материалы комиссии Н.В. Муравьева и других государственных комиссий второй половины XIX- начала XX вв.
В советский период прокуратура дореволюционной России мало привлекала внимание юристов. Для этого было, по крайней мере, три причины. Во-первых, советская власть уничтожила прежнюю прокуратуру еще в ноябре 1917 г. в соответствии с Декретом о суде № 1. Советская прокуратура была создана только через 5 лет (в 1922 г.), и поэтому считалось, что она якобы не имеет ничего общего с антинародными царской прокуратурой и прокуратурой Временного правительства. Вторая причина вытекает из первой. Дело в том, что хотя «красная, рабоче-крестьянская» прокуратура всячески открещивалась от старой дореволюционной прокуратуры, но при более внимательном рассмотрении обнаруживалось, что они имеют много общего и в организации и в методах работы и что самое главное - в своем отношении к закону и законности. Еще одной немаловажной причиной, обусловившей равнодушие советских исследователей к истории царской прокуратуры, можно считать обширность и фундаментальность дореволюционной историографии по этой теме.
Но нельзя утверждать, что советская историческая и юридическая наука вовсе не затрагивали вопросы образования и развития российской прокуратуры. Они рассматривались в работах как исто-
11 Квачевский А. Участие прокурорского надзора в предварительном следствии // Юридиче
ский вестник. М., 1868. Кн. 12.
12 Щегловитов И.Г. Прокуратура на предварительном следствии. // Там же. 1887. Кн. 9.
13 Материалы по судебной реформе в России: В 74 томах. СПб., 1864.
риков, так и юристов: Г.Н. Анпилогова, Л.А. Стешенко, К.А. Софроненко, Н. И. Павленко, Н.А. Воскресенского, Н.В. Голиковой, Е.В. Анисимова, Н.П. Ерошкина, Б.В. Виленского, М.Г. Коротких, Н.Н. Ефремовой, Н.В. Черкасовой. 4 Однако эти произведения, за исключением статьи Л.А. Стешенко, посвящались не собственно прокуратуре, а преобразованиям и реформам государственного аппарата Российской империи в целом или смежным темам, в которых прокуратуре уделяется сравнительно мало внимания. В учебниках по предмету «Прокурорский надзор», как правило, присутствовали главы, посвященные истории прокуратуры, но их содержание не носило исследовательского характера и не привносило новизну в изучение этого предмета. Наиболее подробно история прокуратуры Российской империи излагалась в первых учебниках по этому предмету, которые появились в 50-е годы прошлого века.15
В последние годы историография отечественной прокуратуры пополнилась целым рядом интересных работ научно-популярного характера, принадлежащих перу соавторов: А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова.16 Кроме того, в связи с 275-й годовщиной прокуратуры поя-
1 "7
вилось несколько юбилейных статей. И совсем недавно была за-
14 Анпилогов Г. Н. Фискалитет при Петре I // Вестн. Моск. ун-та. 1966, № 2; Стешенко Л. А.,
Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1973; Павленко
Н. И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. № 12; Воскресенский Н. А.
Законодательные акты Петра I. М.; Л., 1945; Голикова Н. В. Органы политического сыска и их
развитие в XVII—XVIII вв.// Абсолютизм в России XVII-XVIII вв. М., 1964; Анисимов Е. В.
Время петровских реформ. Л., 1989; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений доре
волюционной России. M., 1983; Виленский Б.В. Судебная реформа и контрреформа в России.
Саратов, 1968; Коротких М. Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 г. в России. Воронеж,
1989; Ефремова Н. Н. Министерство юстиции Российской империи 1802-1917 г. М., 1983; Чер
касова Н. В. Формирование и развитие адвокатуры в России в 60-80-е годы XIX в. М., 1987.
15 См., напр.: Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957.
15 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. 1) Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994. 2) Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. М., 1995. 3) В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры. 1906-1917. M., 1996. 4) Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина ХГХ-начало XX века. М., 1996.
17 См., напр.: Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестн. Моск. ун-та, 1997, серия 11, право, №2. С. 3-13.
щищена первая диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук, посвященная истории российской прокуратуры XVIII в.18
Научная новизна исследования заключается прежде всего в системном анализе сложного и противоречивого процесса становления и развития прокуратуры Российской империи. Комплексное историко-правовое монографическое исследование этого института с момента его зарождения до свержения самодержавия показывает, что прокуратура может в разное время, даже в условиях одной и той же формы правления и правового режима, играть разную роль в государственном механизме. Она может быть как непосредственно подчинена верховной власти, так и отнесена ею к числу институтов судебной или исполнительной власти, причем у нее может преобладать и надзорная, и обвинительная функция. В диссертации выявлены также характерные особенности и основные функции прокуратуры Российской империи на разных этапах ее развития.
Научная новизна исследования конкретизируется в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. История развития отечественной прокуратуры за триста лет свидетельствует, что она, несмотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсманов, немецких и шведских фискалов. Создание и дальнейшая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идеи законно-
18 Безрядин В.И. Органы прокуратуры в период «просвещенного абсолютизма» // Автореф.
сти в понимании, характерном прежде всего для авторитарного государства.
Предпосылки для создания особого института надзора, при сохранении этой функции и за другими учреждениями, появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата и при отсутствии демократических институтов, как правило, при абсолютизме. Институт надзора необходим абсолютной монархии, как и большинству других авторитарных режимов, для того, чтобы сложный государственный механизм не вышел из-под контроля верховной власти, а чиновники не злоупотребляли теми огромными полномочиями, которыми их наделяет правитель. При демократических режимах в таком институте нет постоянной потребности, поскольку там три власти взаимно уравновешивают и контролируют друг друга. Именно поэтому в Англии и не возникли специальные органы надзора. Если там и был абсолютизм, то ко времени его возникновения уже сложилась прочная судебная система, которая могла осуществлять надзор за исполнительной властью в интересах короны.
До 1802 г. прокуратура являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Ее роль изменилась в связи с переходом к министерской системе управления. «Личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах.
дис. канд. юрид. наук. СПб., 2002.
В ходе судебной реформы 1864 г. была создана принципиально иная прокуратура. За образец взяли французский тип прокуратуры, поскольку это была наиболее близкая российской властная форма службы государственного обвинения, обладавшая значительными надзорными полномочиями в судебной сфере. Суть реорганизации прокуратуры состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах.
Деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня законности в сфере уголовного преследования. Но прокуратура могла быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности исполнительных и судебных органов только в той мере, в какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно характерна в этом отношении деятельность прокуратуры по политическим делам, которая свидетельствует о том, что прокуратура, будучи органом правительства, не абсолютизировала законность.
Анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России показывает, что этот институт не достиг цели, поставленной законодателем, - активно способствовать вынесению законных судебных решений. Фактически его роль сводилась к положению «юрисконсульта» судебной коллегии, чье мнение не имело существенного значения. Роль прокурора в гражданском суде по-
стоянно снижалась, что нашло впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития состязательного процесса в гражданских делах. Но этот же опыт показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно. История российской прокуратуры свидетельствует о необходимости, даже в условиях ограниченного участия в гражданских делах, иметь в своем составе специалистов в области цивилистики.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Изучение опыта работы российских прокуроров XVIII-начала XX вв. имеет не только историко-теоретическое значение. Этот опыт сохраняет актуальность и будет полезен как политикам и парламентариям, разработчикам будущих реформ, так и рядовым сотрудникам прокуратуры. Материалы и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической и исторической литературе, в преподавании курсов истории отечественного государства и права, истории зарубежного государства и права, прокурорского надзора и уголовного процесса, а также соответствующих спецкурсов.
Предпосылки института надзора в России
Надзор, контроль, проверка исполнения принятых норм и решений - все это было и остается одной из функций государственных органов и всех вообще органов управления. Но система специальных органов надзора за исполнением закона возникает только на определенном этапе развития общества и государства.
В России это происходит позже, чем во многих европейских государствах. В России с IX по XVII век идет борьба двух тенденций, двух принципов государственного регулирования общественных отношений: правового и неправового (произвольного). Этот долгий период борьбы обусловлен особенностями исторического развития России, в том числе удаленностью от центров как европейской, так и азиатской цивилизации, характеризуется неразвитостью правовой системы, примитивностью государственного аппарата, отсутствием разделения властей, отсутствием юридического образования и юридических профессий. До середины XVII века ни верховная, ни местная власть не рассматривают право в качестве основного регулятора социальных отношений и часто пренебрегает им, считая произвольные решения такими же необходимыми, как и правовые. В связи с этим не возникает потребности создания специального института надзора.
Общим местом при характеристике ранних этапов развития отечественного права является утверждение, что главным источником права в это время является обычай, и древнее государство защищает и охраняет правовые обычаи. При этом никто из исследователей не пытается показать, как в это время соотносятся обычное право и не менее обычный произвол. Возможно, это объясняется тем, что русские письменные источники того времени немного внимания уделяют обычаям вообще и правовым, в частности, сведения о правовых обычаях лишь случайно фиксируются в летописях и других источниках. Характерно, что первые достоверные сведения о правовых обычаях древнерусского государства мы находим не в отечественных актах, а в международных: в договорах Руси с Византией X века. В этих договорах есть ссылка на некий «Закон русский», который многие авторы рассматривают в качестве обычного права Руси. Но при этом отмечается, что «Закон русский» не был зафиксирован в письменной форме, где-либо еще кроме как в этих договорах. По крайней мере, ссылки на него ни в летописях, ни в Русской правде, ни в других источниках не встречаются. Судя по текстам договоров, «Закон русский» содержал нормы уголовного, процессуального и гражданского права. Некоторые авторы утверждают, что его нормы позднее были включены в «Русскую Правду». Но неясно, нормы какого права - общерусского, скандинавского, славянского, южнославянского содержались в этом Законе.
Как известно, Киевское государство появляется в IX веке в результате объединения нескольких союзов племен славян и финно-угров под руководством неких варягов, по всей видимости, скандинавов. Все эти племена и союзы племен находились на разных уровнях правового развития, и поэтому обычное право у них было тоже различным. В отношении семейного права это четко фиксируется в «Повести временных лет». В связи с этим скандинавская правящая династия оказалась в таком положении, что она, видимо, не могла не только свято соблюдать славянское право, но скорее всего должна была постоянно нарушать те правовые обычаи славян, которые не совпадали с правовыми обычаями скандинавов, либо потому, что она их просто не знала, либо потому, что они были взаимно противоречивы (у разных племенных княжений), но также и потому, что они противоречили интересам правящей династии и нарождающегося государственного единства. Заимствуя и защищая правовые обычаи полян, Рюриковичи тем самым должны были пренебрегать обычаями древлян или дреговичей. Местное же население воспринимало в таком случае действия властей как государственный произвол. Таким образом, сам способ образования русского государства не способствовал формированию уважительного отношения к праву со стороны как власть имущих, так и неимущих. Здесь и далее у меня появляется естественное желание сравнить произвол российский и европейский, но за отсутствием времени я старался избегать этого, полагая, что в некоторых случаях, сходство и противоположность очевидны, и поэтому не требуют комментариев, в других же они требуют серьезных доказательств и поэтому дополнительных исследований.
Европейские аналоги российской прокуратуры
В европейских государствах того времени, когда Россия оказалась на пороге создания собственной надзорной системы, существовали различные институты, отвечающие за торжество законности. Прежде всего гарантом законности были суды, более или менее зависимые от верховной власти, но уже отделенные от властей административных как в центре, так и на местах. До XVIII века прокуратура существовала только во Франции. В большинстве других европейских государств функция надзора возлагалась на фискалов.
Прежде всего следует отметить, что французская прокуратура не только существенно отличалась от российской, но и называется до сих пор по-другому. Из французского языка в XVIII в. были заимствованы лишь некоторые термины этого учреждения, прежде всего: прокурор и генеральный прокурор. Но характерно, что термина «прокуратура» ни в старом французском, ни в современном французском языке нет. Это русское слово появилось для обозначения нового российского института. С русского на французский «прокуратура» дословно переводилась и переводится как «Общественное министерство» (ministere publique) либо «Парке» (parquet). Слово «парке» или «паркет» (как его когда-то перевели на русский язык) во французском языке сегодня обозначает и покрытие пола, и прокуратуру.
Некоторые авторы полагали, что фискалат и прокуратура зародились еще в Древнем Риме. Они находили черты государственных обвинителей в магистратах: duumviri perduellionis и quaestores, которые появились в Риме еще в период республики. Но большинство скептически рассматривают в этом качестве даже advocati fisci и procurators, не говоря уже о таких должностных лицах, как irenarchae, stationarii, curiosi, nuntiatores.
Отдельные авторы считают, что функциями государственного обвинения в период империи обладали в провинциях praeses provinciae, а в городах - defensores civitatum. Функции надзора, особенно в налоговой и судебной сфере, по мнению некоторых исследователей осуществляли кураторы провинций.36 Advocati fisci выполняли обязанности юрисконсультов и поверенных казны, по поручению прокураторов они выступали в суде в процессах, касавшихся имущества императора. Прокураторы (procurators от слова procuratio
- полномочие, управление, доверенность, а также лицо действующее в интересах другого лица или других лиц в конкретном случае или профессионально; представитель, агент) были по крайней мере двух категорий: procurators litis и procurators negotiorum.
Первые являлись лицами, выполнявшими в судебном процессе функции, аналогичные тем, которые сегодня выполняют представители сторон. Вторые были управляющими делами, управляющими, которые могли выполнять и представительские функции.
Прокураторами стали именовать впоследствии и наместников императора в провинциях, и управляющих его личными, домениальными владениями. Еще Август стал привлекать их к управлению делами в провинциях, особенно финансовыми. «При Клавдии полномочия и функции императорских прокураторов были расширены, они получили важное в юридическом отношении право выносить судебные решения, а их статус приблизился к положению традиционных римских магистраторов».
Procurators litis сначала именовались procurators in rem suam (представители за собственный счет). Позднее, в конце III века н.э. появилась еще одна категория прокураторов - procurators in rem alienam (представители за чужой счет). В отличие от ранней формы представительства - когниторов (cognitores) все прокураторы назначались без ведома противной стороны и суда. Представительство прокураторов основывалось на поручении или доверенности, которые оформлялись внесением ходатайства стороны-доверителя в протокол судебного заседания или письменным уведомлением противной стороны.
Структура и функции центральных органов прокуратуры в XVIII веке
Период дворцовых переворотов, который начинается после смерти Петра, характеризуется ослаблением борьбы за неуклонное соблюдение законов центральной и местной бюрократией. Само название периода - «дворцовые перевороты» свидетельствует о том, что даже монархи не всегда чувствовали себя законными наследниками власти. Они не были уверены в своем завтрашнем дне и в том, что их наследники останутся на престоле. Да и по своим личным качествам они были далеки от проблем законности. Но также неуверенно чувствовали себя и приближенные, вся правящая верхушка. Попытка части аристократов сохранить и приумножить свои права в управлении государством, предпринятая в 1730 г., потерпела крах. Не могли не волноваться за свою судьбу и средние и мелкие чиновники. В этой атмосфере нестабильности каждый пытался удержаться у власти как законными, так и незаконными методами. Поэтому, как заметил В.О. Ключевский, «все эти Екатерины, овладев властью, прежде всего поспешили злоупотребить ею и развили произвол до немецких размеров».1 Не отставали от них и подданные.
Возведение на престол Екатерины I привело постепенно к сосредоточению фактической власти в руках вельмож нового поколения. Это не могло не сказаться на положении генерал- прокурора, а затем и всей прокуратуры. Императрица, которая ни по своему происхождению, ни по своему характеру не могла чувствовать себя законной государыней, да к тому же и не имела никогда намерений заниматься политикой и администрацией, выполняла роль арбитра в постоянных спорах и конфликтах, вспыхивавших между прежними соратниками ее супруга. Характерно, что одно из первых и наиболее острых столкновений произошло между А.Д. Меншиковым и П.И. Ягужинским. И тот и другой относились к числу сторонников Екатерины I, но властолюбивый светлейший князь конфликтовал со строптивым генерал-прокурором еще при жизни Петра. А после его смерти не только Меншиков, но и Ягужинский полагали, что при императрице им должна принадлежать еще более важная роль.
Известная записка Ягужинского от 5 февраля 1725 г. «О состоянии России» претендовала по сути на проект «тронной речи» по крестьянскому вопросу. Она свидетельствовала о том, что генерал-прокурора и прежде волновала проблема разорения и голода русской деревни, но, видимо, при Петре он не решался говорить о повышении жизненного уровня народа за счет государства. Теперь же, «совесть свою очищая», он предупреждал императрицу о «внутренней опасности», проистекающей от чрезмерных налогов и постоянных неурожаев: «... происходит тягость великая от того, что: а) беглые и умершие и взятые в солдаты в 1719г. не выключены; б) престарелые, увечные и младенцы, от которых никакой работы нет, в тот оклад положены, а подушные деньги правят на наличных, чего ради в такое неурожайное время крестьяне не токмо лошадей и скот, но и семенной хлеб распродавать принуждены, а сами терпеть голод, и большая часть может быть таких, что к пропитанию своему впредь никакой надежды не имеют, и велико уже число является умерших ни от чего иного, токмо от голоду (и не безужасно слышать, что одна баба от голоду дочь свою, кинув в воду, утопила), и множество бегут за рубеж польский и в башкиры, чему и заставы не помогают» . Ягужинский предупреждал, что такая налоговая политика приведет государство «в конечную гибель и бедство», и предлагал значительно сократить подушную подать, сократить наполовину жалованье офицерам, а для компенсации отпускать их попеременно домой, оставлять младшего брата «хозяином в доме».
Кроме того, генерал-прокурор предлагал привести в исполнение Указ Петра о постоянных сенатских ревизиях всех провинций «для пресечения воровства и приведения в порядок сборов» и с той же целью восстановить ревизион-коллегию. Прения по этому докладу развернулись в Сенате летом и осенью 1725 г. Со многими доводами Ягужинского сенаторы согласились и было принято решение исключить из числа крестьян, облагаемых подушной податью, рекрутов, умерших, беглых, старых, увечных и малолетних; на 1726 г. взять с крестьян по 60 коп., а на будущие годы брать по 70; сократить армию и уменьшить военные расходы.3
Естественно, претензии П. И. Ягужинского играть роль главы Сената раздражали А.Д. Меншикова, тем более, что генерал-прокурор считал себя, не без оснований, компетентным в вопросах не только внутренней, но и внешней политики. 31 марта 1725 г. у Ягужинского и Меншикова состоялся шумный спор по этим проблемам, после которого, явившись в Петропавловский собор, где до 1731 г. стоял на катафалке гроб с телом Петра I, Ягужинский во всеуслышание заявил: «Мог бы я пожаловаться, да не услышит, что сегодня Меншиков показал мне обиду, хотел мне сказать арест и снять с меня шпагу, чего я над собою отроду никогда не видал».4 Эта выходка привела к подлинному скандалу. Екатерина заняла сторону Меншикова, и Ягужинскому пришлось просить у него прощения. Но он еще легко отделался. Этот инцидент мог повлечь и более серьезные последствия, если бы не заступничество герцога Голштинского. Однако и этого случая было достаточно, чтобы подорвать доверие императрицы к своему генерал-прокурору. И несмотря на то, что положение Ягужинского при дворе стабилизировалось и 30 августа он даже был пожалован орденом Александра Невского, но в числе членов Верховного тайного совета, образованного 8 февраля 1726 г., его не оказалось, хотя указ о его учреждении был дан на имя генерал-прокурора.5 Прусский посланник утверждал, что «царица положительно не хотела назначать Ягужинского в Совет, ибо считала его нерасположенным к себе, что следовало приписать его неукротимой ненависти против князя Меншикова».6
Реорганизация прокураты в процессе судебной реформы 1864 г
Демократические реформы 60-х годов не могли не затронуть институт прокуратуры. Ее надзорные функции и бюрократическая организация должны были преобразиться в связи с созданием демократических судебных органов, адвокатуры и некоторой общей либерализацией режима. Реформы неизбежно подняли уровень законности, благодаря им, в России были созданы основы законности в современном смысле этого слова. Как уже отмечалось, о законности в предшествующий период можно говорить лишь условно, с большими оговорками. Причем утверждение законности было достигнуто не только за счет усовершенствования прокурорского надзора, а благодаря судебной реформе в целом и даже благодаря той атмосфере реформ, которая сложилась в России в 50-60-е гг. XIX века. Подготовка реформ показала, что повышения уровня законности на пути развития бюрократического аппарата надзора, каким была прокуратура, достичь не удается. Только гарантии законности со стороны демократически формируемых судебных органов могли обеспечить успех. Но переход к новой судебной системе требовал и реорганизации прокуратуры.
В связи с подготовкой реформы появились публикации о судебных и прокурорских органах в европейских странах. Эталоном органов государственного обвинения в Европе тогда считалась французская прокуратура. Поэтому остановимся на развитии французского общественного министерства подробнее.
Как уже отмечалось, революция уже в 1789 г. упразднила королевский «парке». Король был лишен своих представителей в суде еще до ареста. Раздавались призывы к упразднению любого государственного обвинения и надзора за судами. Но эта точка зрения не нашла поддержки по существу, хотя одиозные тогда термины «прокуроры» и «парке» на некоторое время вышли из официального языка. Своим возрождением во время революции прокуратура отчасти обязана авторитету Ш. Монтескье. В своем известном произведении «О духе законов» он писал: «Теперь у нас есть превосходный закон, который требует, чтобы государь, обязанность которого - добиваться соблюдения законов, назначал в каждый суд чиновника для преследования от его имени всех преступлений. Таким образом, функция доносчика у нас не известна; а если этого публичного обвинителя заподозрят в злоупотреблении своей должностью, то его обяжут назвать человека, который сделал ему донос. По законам Платона, всякий, кто не уведомил властей об известном ему преступлении или отказал им в содействии, полежал наказанию. - Ныне это уже не соответствует требованиям времени. Государство (la partie publique - С. К.) бодрствует за граждан; оно действует, и они спокойны»1.
Законы 1789-1792 гг. предоставили право обвинения сначала всем гражданам, а в качестве органов надзора появились ненадолго «комиссары короля», превратившиеся вскоре в «национальных комиссаров» и «комиссаров республики». Некоторое время они были лишены функции государственного обвинения, которая принадлежала «общественным обвинителям», но затем эти два института объединились. «Общественные обвинители» оставили после себя недобрую память, так как наибольшую активность они проявили во время якобинской диктатуры. Один из исследователей французской истории права назвал их «официальными поставщиками эшафота». Возрождение «общественного министерства» завершилось уже в период империи. Закон 1804 г. окончательно превратил всех «комиссаров» в императорских прокуроров.
Основы устройства французской прокуратуры, которая затем послужила образцом этого института во многих странах Европы, включая Россию, были заложены Уголовно-процессуальным кодексом 1808 г. и законом о судоустройстве 1810 г. Кроме того, часть норм, регулирующих правовой статус прокуратуры, содержалась в отдельных законодательных актах и судебных решениях, а также в правовых обычаях.
Французские юристы XIX века определяли прокуратуру как «учреждение, представляющее перед судом государственные интересы в определенных законом случаях» и наблюдающее «за отправлением правосудия» и «посредника между высшей исполнительной властью и юстицией».
