Содержание к диссертации
Введение
Глава I Место и роль губернаторской власти в системе управления Российской империи пореформенного периода
1.1. Правовые основы функционирования института губернаторской власти в пореформенной России 21
1.2 Положение института губернаторской власти в системе органов местного управления 56
1.3 Губернаторский и вице-губернаторский корпус Российской империи пореформенного периода 78
1.4 Состояние местного управления по всеподданнейшим губернаторским отчетам, 91
Глава II Институт губернаторской власти Тамбовской губернии периода реформ 60 - 70-х гг. XIX века
2.1 Состав губернаторского и вице-іубернаторского корпуса губернии. Основные принципы и критерии его формирования 107
2.2 Взаимоотношения губернаторов с центральными и губернскими органами власти 118
2.3 Деятельность тамбовских губернаторов по реализации реформ. Взаимоотношения с органами самоуправления 131
Заключение 154
Библиографический список источников и литературы 160
Список обозначений и сокращений 175
Приложения 176
- Правовые основы функционирования института губернаторской власти в пореформенной России
- Положение института губернаторской власти в системе органов местного управления
- Состав губернаторского и вице-іубернаторского корпуса губернии. Основные принципы и критерии его формирования
- Взаимоотношения губернаторов с центральными и губернскими органами власти
Введение к работе
Актуальность исследовании. Проблема состояния местного управления Российской империи пореформенного периода, его адаптивных способностей в условиях проведения структурных реформ, нацеленных на децентрализацию государственного управления, интегрирование в него институтов самоуправления, является значимым направлением, как для историко-правовой науки? так и для региональной практики, призванной обобщить исторический опыт и применить его в деле построения эффективной системы регионального управления современной России.
Период 60-70-х гг. XIX столетия характеризуется глубинными реформами - отменой крепостного права, созданием органов местного самоуправления - земского и городского, отделением суда от администрации и возникновением всесословных судебных учреждений. Указанные преобразования затронули, в первую очередь, г\бернский уровень здания государственного управления. Реформы существенно сократили прерогативы губернаторов но текущему управлению местным хозяйством. Многие традиционные полномочия губернаторов (хозяйственные, судебные и др.) были переданы вновь образованным органам. При этом возросли функции губернаторов в сфере надзора, направленные на поддержание общественного порядка и государственной безопасности,
В годы реформ правительство ставило перед губернаторским корпусом новые задачи, побуждавшие «начальников губернии» к поиску общего языка с всесословными земскими учреждениями и городскими думами, выборными судебными органами. Способность руководителей местных администраций ответить на вызов времени и соответствовать его требованиям оказывала воздействие на состояние управляемых ими регионов, ход и эффективность реализации в них правительственных реформ.
Наше исследование представляется значимым и с точки зрения проводимой в настоящее время административной реформы, в рамках которой была поставлена задача укрепления вертикали власти с целью обретения Федеральным центром надежной опоры для реализации его политической волн, а также рационализации системы местного управления. В этой связи исторический опыт функционирования губернаторского корпуса императорской России, проявленное губернаторами в пореформенный период искусство управления в кризисных и нестабильных ситуациях, взаимодействия с органами самоуправления, судебными учреждениями и др., чрезвычайно востребован.
Объектом настоящего диссертационного исследования является система государственного управления Российской империи, механизмы и принципы ее функционирования; предметом - институт губернаторской власти, его правовой статус, место и роль в системе государственного управления.
Хронологические рамки работы охватывают период 1861-1S81 гг., время реформирования системы местного управления дореволюционной России, создания новых учреждений и перераспределения функций между ними.
Верхняя хронологическая граница исследования (1861 г.) обусловлена началом либеральных реформ. Результатом проводимых преобразований стало изменение губер на горской компетенции, характера взаимоотношений начальников губерний с петральной властью, губернскими административными учреждениями и органами самоуправления. Реформы оказали свое влияние и на состав губернаторского корпуса.
Нижняя граница нашего исследования (1881 г.) связана со смертью императора Александра II и завершением эпохи реформ, 1880-е тт. открыли новую страницу в истории функционирования губернаторского корпуса России. Они ознаменовались изданием целого ряда нормативных правовых актов, заметно повысивших статус губернаторов, расширивших их административно-
полицейские полномочия и превративших последних в могущественных опекунов органов местного самоуправления (крестьянского, земского и городского),
Территориальные рамки исследования. Институт губернаторской власти рассмотрен в настоящей работе в общероссийском масштабе. Между тем выводы и обобщения о принципах и содержании функционирования губернаторского корпуса, сделанные автором в имперском срезе, подтвержде-ны материалами Тамбовской губернии - типичной аграрной губернии Центральной России с развитыми традициями сословного и общественного самоуправления.
Изучение принципов функционирования института губернаторской власти, его места и роли в системе государственного управления на примере отдельно взятой губернии позволяет исследовать данный институт более глубоко и всесторонне, с учетом внутренней динамики его развития, :>волкь ции персонажного состава и модернизации функций- Сравнение полученных данных с общероссийскими показателями позволяют выявить региональные особенности. Персональный состав губернаторского корпуса Тамбовской губернии пореформенного периода, механизмы его формирования и принципы деятельности не подвергались до сих пор специальному исследованию.
Степень научной разработанности проблемы. Институт губернаторской власти получил отражение в работах дореволюционных авторов ИА Блинова, АД Градовского, С.А. Корфа, ВМ Гессена, А.В. Лохвицкого, О, Эйхельмана. Названные исследователи в его рассмотрении придерживались преимущественно формально-правового подхода, уделяли первостепенное внимание анализу статей действующего законодательства, определявших
Блинов И.А. Губернаторы; Историш-юридический очерк СПб., 1905, Градовстт А.Д Собр. соч. СПб., 1908.; Корф СЛ. Очерк исторического развития губернаторской должности в России//Вестник права. 1901. №9; Гессеп В.М. Губернатор как орган надзора. СПа: 1912; Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и административные учреждения, СПб-,1864; ЭжельманО. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. М 1910.
основы функционирования губернаторского корпуса. При этом они отмечали необходимость повышения единства государственного управления и его рационализации. И. А. Блинов, автор первого специального исследования о губернаторской власти в России, являлся сторонником децентрализации управления, изменения прерогатив губернаторов в отношении органов самоуправления, которые он рекомендовал поставить не под губернатором, а рядом с ним, что вело, по его словам, к раскрепощению личности,
В советский период проблема состояния губернского управления была рассмотрена в учебном пособии Н.П. Ерошкина, моної рафии П.А. Зайонч-ковск-ого, статье П.Н. Зырянова. Особо следует отметить работу Зайончков-ского, в которой была подвергнута специальному исследованию социальная структура губернского управления Европейской России, Зайончковским на основании послужных списков чиновников были проанализированы состав высшей губернской бюрократки 50-60-х гг. XIX в., а также материальные, бытовые и иные условия ее службы. Большое значение для исследователя губернаторского корпуса имеет предложенная им методика, основанная на комплексном анализе широкого круга источников (формулярных списков губернаторов, их донесений в Министерство внутренних дел и всеподданнейших отчетов, а также сочинений мемуарного характера). Однако вопросы сменяемости губернаторов, правовое регулирование назначений на ключевые посты її местных администрациях не получили отражения в работе Зайонч-ковского.
Начало, положенное П.А. Зайончковским. находит отражение в работах современных исследователей губернского аппарат власти России, в особенности ІІ.ТІ Матхановой, которая, анализируя в основном формулярные списки, выявила характеристики, опрелеляющие деление сибирского губернско-
2 EpmtiKtm ИМ. История государственных учреждений дореволюционной России. М> 1983; Заиопчковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. М,1978; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861 -1914)//Исторические записки. М,, 1982, Т\ 107.
го чиновничества XIX в. по различным критериям (социального происхождения, образовательного уровня, профессиональных способностей и др.). Автором определен состав корпуса губернской администрации Восточной Сибири, даны основные характеристики входивших в него чиновников, рассмотрено влияние личностных качеств губернаторов и генерал-губернаторов на их административную деятельность. Особое внимание уделено месту и роли губернаторского корпуса в системе государственного управления дореволюционной России.3
Монография О.В, Моряковой посвящена системе местного управления времени правления Николая 1. В ней дана характеристика взаимоотношений центральных и местных органов государственной власти, проан&чизирован кадровый состав и материальное положение губернаторского и вице-губернаторского корпуса,4
Состоянию и эволюции губернской администрации накануне и в период реформ XIX в. посвящены исследования ММ Шумилова.' В работе «Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в,» (М., 1991) им рассмотрено влияние реформ 60-70-х гг. на институт губернаторской власти. Автор исследовал изменение правового статуса губернаторской должности в указанный период, проанализировал состав губернаторского и вице-губернаторского корпуса середины 60-х гг. XIX в.*
1 Матхтют Н.П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в. Новосибирск, 2002; Она же. Полномочия губернатора в России середины XIX века: закон и действительность (к постановке проблемы) // Проблемы местного управления Сибири XVII-ХХвв.; материалы региональной научной конференции, 18-19 декабря 1997, Тезисы докладов. Новосибирск, 1997.
4 Морякова О.В. Система местного управлеЕжя России при Николае I. М.П Ї998.
5 Шумилов ММ. Губернская администрация и органы центрального управления
России ео второй половине XIX века. Ленинград, 1988; On лее. Губернаторские канцеля
рии и губернские правления в России в 50-х-80-х гг. XIX в. // Проблемы социально-
экономической и политической истории России. СПб., 1999; Он же, К истории новгород
ской губернской администрации 60-х гг. XIX в. // Новгородский исторический сборник. Л.
im .N12(12} и др.
Шумилов ММ. Местное управление и центральная власіь в России и 50-х начале 80-х гг. XIX и. М., 1991.
Правовому положению института губернаторской власти Российской империи на протяжении всего времени его существования посвящены монографические исследования ПИ. Гаркуши7 и JLM Лысенко.8
Продуктивную попытку описать взаимоотношения высшей губернской администрации с местным обществом (дворянскими собраниями, земскими и городскими учреждениями) предпринял Б.К Миронов, Ученый пришел к выводу о растущем потенциале губернаторского корпуса, повышении уровня его профессионализма накануне 1917 г. как необходимых предпосылках для успешного функционирования системы государственного управления,9
Взаимоотношения губернаторов и общественности пореформенного времени в региональном аспекте, а также роль представителей губернаторского корпуса России в регулировании деятельности общественных организаций, их позиция в реформировании законодательства об обществах и сою-зах в начале XX в. были изучены А.С, Тумановой. J
Из работ зарубежных исследователей института губернаторской власти следует выделить монографию и статьи доктора истории Университета Нью Мехико Р. Роббинса. Новизна его подхода к данной теме заключается в том, что в изучении института губернаторской власти в системе государственного управления дореволюционной России Роббинс идет непосредственно от но-
Гаркуша П.И. Правовой статус института губернаторства в России. Монография. Ростов н/Д, 2004.
* Лысенко ЛМ. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XV1I1 -начало XX века). М; 200К
МироновБ.Н. Социальная истории России периода империи (XVIII- начало XX вг) б 2-х т, 2-е изд. испр. СПб., 2003,
'" Туманова А С. Общественные организации города Тамбова на рубеже XIX-XX веков. Тамбов, 1999; Она Dice. В поисках компромисса с общественностью: власть и общественные организации 1860-1880-х гг (на материалах Тамбовской губернии) // КЛИО: Межвузовский журнал для ученых. СПб, 2001, №1 (13); Она же. Самодержавие її общественные организации в России. 1905-1917 годы. Тамбов, 2002; Она же. Консерватор во власти: жизнь и деятельность губернатора 1ІП. Муратова // Отечественная история, М., 2003. №3
11 Richard (I Rabbins, Jr. The Tsar' Viceroys. Russian Provincial Governors in the Lasl Years of the Empire. Cornell University Press: Ithaca and London, 1987; Ou же. Наместник и слуга II Отечественная история. 1993. № 1,; Он же. Сатрапы? Вице-короли'* Губернаторы //Родина. 1995, Ла 5.
сителей этой власти, а именно - губернаторов. Полагая, что эффективность службы начальников губерний определялась не только законодательно закрепленной компетенцией, но и личностными «хозяев губернии», данный автор уделяет внимание анатизу таких неформальных факторов, как профессиональные способности губернаторов, их образовательный уровень, наличие у них родственных связей в высшей бюрократической элите, роли протекции в назначениях на губернаторский пост и др. Роббинс указывает на существенный харизматический аспект, заключенный в губернаторской власти, указывает, что связь с монархом и возможность считать себя его представителем па местах была для российских губернаторов важным моментом, как в идеологическом, так и в эмоциональном плане.
Ежегодные всеподданнейшие губернаторские отчеты, посредством которых губернаторы информировали императора о состоянии местного управления, давали свое видение перспектив его развития, подвергались исследованию в работах ММ, Шумилова, Н.П. Дятловой, Б.Г\ Литвака, Р. Роббинса и А.С. Минакова. Названные авторы отмечали значительное влияние реформ 60-70-х гг, XIX в. на форму и содержание губернаторских отчетов, становившихся менее трафаретными, позволявших составить представление о личности начальника губернии, его управленческих качествах и приоритетах,
Поиск новой методологии исследования института губернаторской власти был предпринят СВ. Любичанковским, Данный автор считает, что наи-
12 Шумилов ММ. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М, 1991; Дятлова Н.П. Отчеты губернаторов как исторический источник // Проблемы архивоведения и источниковедения: Мат-лы научной конференции архивистов Ленинграда (4-6 февраля 1964 г.). Л., 1964; Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная исюрия. 1993. № \\ЛитвакБ.Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX- начала XX в. М.,\9197МшшковА.С. Всеподданнейшие отчеты губернаторов как источник по изучению взаимоотношений центральной и местной власти в России второй половины XIX - начала XX веков // Отечественная история. 2005. № 3; On же. Губернское ведомство МВД: состав, функции, взаимодействие с центром (по материалам Орловской губернии второй половины XIX - начала XX веков), автиреф. дне. ... канд. ист. наук.
Орел, 2003.
оолее продуктивно применение к исследованию указанного института подходов как традиционных, так и новых (социокультурный, концепция неформальных факторов, региональный), что позволяет изучить разные стороны функционирования губернаторского корпуса и получить адекватное знание о нем-13
Теоретическую основу нашей работы составляет диссертационное исследование JLE. Лаптевой, в котором рассмотрена система местного управления России пореформенного периода, ее эволюция в контексте развития свободы и самостоятельности субъектов местного управления. Автором применен комплексный подход к рассмотрению системы местного управления как единства бюрократического, цензов о-демократического и традиционного
элементов.
В своем исследовании мы опирались также на выводы наших коллег из региональных центров А.С, Мипакова и А.В. Орлова, исследо ваві них губернаторский корпус Орловской и Нижегородской губерний. * В их работах рассмотрена организационная структура орловского губернского аппарата, основные направления его деятельности, подвергнут системному анализу социальный состав, имущественное и семейное положение, образовательный уровень и конфессиональная принадлежность губернского чиновничества, Ми-наковым выявлены характерные черты облика «начальника губернии», его внеслужебных занятий, форм взаимодействия с центр&чъными ведомствами, прежде всего, Министерством внутренних дел.
13 Любычапковский СВ. Развитие новых подходов к изучению института губернаторша конца XIX - лачала XX в. в современной отечестве]шой исторической науке // Вестник Оренбургского государственного педагогического университет 2004. № 2. С. 35.
14ЛаптеваЛЕ. Местное управление в пореформенного России, ]Я64 -1905 гг.: дис. .. д-ра юрид. наук. М, 2001.
Орлов А.В. Губернаторская власть в дореволюционной России на примере Нижегородской губернии: исгорико-правовой аспект; дис. ... канд. юрЕіД. наук. Н.Новгород, 20М\ Мипаков А.С. Губернское ведомство МВД; состав, функции, взаимодейстиие с центром (по материалам Орловской губернии второй половины XIX - начала XX веков), ав-тореф. дис. ... канд. ист. наук. Орел, 2003..
Существенный интерес представляет также недавно вышедшая коллективная монография «Административные реформы в России; история и современность» (М., 2006 г.) и, в частности, глава, написанная ИА Христофо-ровым. Она посвящена изменению положения губернатора в механизме местного управления в ходе преобразований Александра II, При этом автор приходит к выводу, что в 1860-70-е гг. система местного управления Российской империей находилась в состоянии, не соответствовавшем глубине и масштабности проводимых преобразований. Существовавшая система губернских учреждений и имевшиеся в распоряжении губернаторов институциональные и кадровые ресурсы не позволяли им эффективно разрешать стоявших перед ними задач: являться эффективным «винтиком» в бюрократической машине, а также автономным администратором, отвечавшим перед центром за конечный результат своей работы,16
Компетенция и принципы деятельности губернаторского корпуса Тамбовской губернии получили отражение в работах тамбовских ученых; ПА Ивановой, Т.В. Плотниковой, A.M. Блудова и АЛС Семенова. В исследованиях Ивановой, Блудова и Семенова характеризуются взаимоотношения тамбовских губернаторов с образованными в ходе реформ органами земского и городского самоуправления губернии, в работе Плотниковой показано влияние Судебных уставов 1864 г, на положение тамбовских губернаторов.
Определенный интерес представляют издания информационною характера и, прежде всего, «Тамбовская энциклопедия» (научный редактор Л.Г\
16 Христофоров ИЛ В поисках единства: административные преобразования в контексте великих реформ (1850-1870-е гг.) // Административные реформы в России: история и современность, под ред. Р.Н. Байгузина, М,, 2006, С. 213.
' Иванова Н.А. Теорети ко- право вые проблемы становления \\ развития земского самоуправления в пореформенный период: По материалам Тамбовской губернии; дис. ...канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2003; Бдудов А.М. Городское самоуправление в России на рубеже XIX - XX вв,: На материалах Тамбовской губернии; дис. ...канд, нет. наук. Тамбов. 2003, СеменовЛ.К. Самоуправление Русских провинциальных городов в конце XVlll - начале XX вв.; автореф. дис. ,..д-ра ист. наукг Саратов, 2006; Плотникова Т.В. Судебная реформа 1S64 года в России; проблемы реализации (на материалах Тамбовской губернии), дис. ,.канд. юрид. наук. Тамбов, 2005,
Протасов, Тамбов, 2004), в которую вошли биографические очерки жизни и
деятельности тамбовских губернаторов, их служебной карьеры.
Подводя итог анализу научной литературы, необходимо отметить, что на настоящее время составлена солидная база научных исследований, в той или иной мере затрагивающих интересующую нас проблему. Между тем работ, ставивших задачей исследовать институт губернаторской власти системно, как с позиций формально-юридического, так и институционального и социально-психологического подходов, привлекая широкий круг источников (нормативно-правовых актов, материалов делопроизводства органов центрального и местного управления, преимущественно архивных и др.), анализируя как всероссийский, так и региональный материал, практически нет. Наше исследование призвано восполнить данную лакуну.
Цель настоящего исследования - изучение правового статуса, структуры, состава, принципов функционирования института губернаторской власти Российской империи в 60-70-е годы XIX в.
В рамках исследования автор предполагает решение следующих задач:
Проанализировать нормативную базу, регламентировавшую деятельность института губернаторской власти России 60-70-х гг. XIX в.;
Определить правовой статус и компетенцию губернаторов пореформенного периода;
Исследовать характер взаимодействия губернаторов с органами центральной власти, местными административными учреждепиями и органами самоуправления;
4Г Определить и проанализировать состав и принципы формирования губернаторского и вице-губернаторского корпуса Российской империи пореформенного периода в целом, и Тамбовской губернии - в частности;
5. Выяснить характер влияния губернской администрации на состояние и эволюцию местного управления, осуществляемое посредством издания
ежегодных губернаторских отчетов;
6. Охарактеризовать влияние реформ 60-70-х гг. XIX в. на деятельность представителей губернаторского корпуса; выяснить роль губернаторов в осуществлении преобразований; исследовать взаимоотношения начальников губерний с созданными в ходе реформ учреждениями, а также их эволюцию на протяжении пореформенного периода.
Источниковую базу исследования составляют несколько групп документов. К первой группе относятся законодательные акты: Полное собрание законов (второе и третье издания), которое дает представление о правовом статусе высшей губернской администрации, а также Свод законов. Основные тірава и обязанности губернаторов устанавливались частью первой второго тома Свода законов Российской империи,8 взаимоотношения начальника губернии и органов земского и городского самоуправления регламентировались второй и третьей частями Свода, содержавшими Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г.19 Существенно дополняют базу нормативных источников циркулярные предписания и распоряжения Министерства внутрешшх дел, иных министерств и ведомств, решения Сената.
Значимое место в нашей работе занимают архивные источники. Среди источников данной группы существенное внимание нами уделено материалам Третьего отделения собственной его императорского величества канцелярии (Государственный архив Российской Федерации (г, Москва), ф. 109), осуществлявшего негласный надзор за деятельностью губернаторов. Рапорты и донесения жандармов содержат материалы о ходе реализации реформ в губерниях, оценку деятельности руководителей губернских администраций.
Важная группа источников - делопроизводственные документы местных органов власти; ежегодные губернаторские отчеты, материалы перепис-
,s Свод губернских учреждений II Свод законов Российской империи (далее - СЗРИ)
СПб, 1892. ТЛІ. чХ
19 Положение о губернских и уездных земскихуч/уеждениях II СЗРИ Т.П. ч.П; Городовое положение II СЗРИ Т.П чЛН.
ки губернаторов с Министерством внутренних дел и иными центральными учреждениями и др. По Тамбовской губернии они сосредоточены преимущественно в фонде 4 Государственного архива Тамбовской области (ГАТО) -«Тамбовский наместник. Канцелярия тамбовского губернатора». Материалы фонда позволяют составить целостное представление о принципах и механизмах функционирования губернаторского корпуса Тамбовской губернии изучаемого периода.
Значимый источник нашего исследования - формулярные списки губернаторов и вице-губернаторов, которые содержатся га фонде 2 ГАТО («Тамбовское губернское правление»)- Полученные сведения послужили базой для исследования состава губернаторе кого и вице-губернаторского корпуса Тамбовской губернии пореформенного периода.
Материалы Тамбовского губернского по городским делам присутствия (ф. 24 ГАТО) и губернской земской управы (ф. 143 ГАТО) позволили исследовать характер взаимодействия губернаторов с органами земского и городского самоуправления. Существенным подспорьем в изучении данного аспекта темы явились опубликованные материалы и издания органов самоуправления Тамбовской губернии: журналы заседаний Тамбовского губернского земского собрания и городских дум,
Оценки деятельности руководителей тамбовской администрации и данные об эффективности работы корпуса губернского управления б целом содержат также материалы сенаторской ревизии Тамбовской губернии 1S80 г. Сведения сенаторских ревизий являются ценным дополнением к ежегодным губернаторским отчетам и позволяют комплексно исследовать функционирование системы губернского управления.2'
* Мордвинов С. Всеподданнейший рапорт ревизовавшего Воронежскую и Тамбовскую губернию сенатора Мордвинова, Тамбов, 1881.
В 1861-63 гг. сенатором/I.Л' Катером производилась ревизия Калужской и Владимирской губерний, в 1870-71 гг, сенатор П.Н. Клутин обследовал Пермскую губернию. Наибольшее количество ревизий было проведено в 1880-81 гг Сенатор М.Е. Коваїсвскии
Важное место в источниковой базе исследования занимает периодика, освещавшая разнообразные события жизни страны и губернии, тесно связанные с функционированием губернской администрации.
Подводя итог обзору источников, следует отметить, что многие из указанных материалов вводятся в научный оборот впервые, а их использование будет способствовать комплексному исследованию выбранной темы.
Методологическую основу исследования составили принцип историзма, способствующий созданию целостного представления о функционировании института губернаторской власти 1860-70-х гг. XIX в. Комплексный подход к изучению проблемы обусловлен также применением системно-структурного метода, способствующего определению положения губернаторов в системе государственного управления. При работе с формулярными списками использовался метод контент-анализа, который позволил выявить основные характеристики губернагорского и вице-губернаторского корпуса России и Тамбовской губернии- Социально-психологический и биографический методы в совокупности дают возможность проследить взаимосвязь личностных особенностей губернаторов и эффективности их деятельности в рассматриваемый период. Правовой статус губернаторской должности изучался с использованием возможностей формально-юридического метода.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем произведено комплексное институциональное исследование губернаторской власти времени Великих реформ. Изучен правовой статус губернаторской должности в середине XIX в, и его эволюция, выявлены изменения в компетенции губернаторов по текущему управлению местным хозяйством, в осуществлении ими надзорных функций в отношении органов местного самоуправления,
ревизовал Казанскую. Оренбургскую и Уфимскую губернии, С. Мордвинов - Воронежскую и Тамбовскую, Полтцов - Киевскую и Черниговскую, МЛІ. Шалшпш - Саратовскую и Самарскую. В ходе ревизий анализировались результаты судебно-адмияистративной реформы, экономический и социальный быт крестьян, состояние народного образования, налоговой системы и др.
проанализирован персональный состав губернаторского корпуса Российской империи и Тамбовской губернии, принципы и критерии отбора претендентов на губернаторскую должность, выявлено влияние личностных качеств губернаторов на эффективность деятельности руководимого ими института власти в ходе проведения структурных реформ, исследованы служебные контакты губернаторов с императорской властью и чиновниками Министерства внутренних дел, позволяющие составить представление о характере взаимосвязи местного и центрального управления, степени воздействия местной власти на состояние государственного управления. Обстоятельно исследовать все перечисленные аспекты темы позволил введенный нами в научный оборот значительный объем ранее неиспользовавшихся источников. Практическая значимость работы:
Материалы исследования способствуют развитию знаний о механизмах и принципах функционирования губернаторской власти, состоянии правоприменительной деятельности,
Основные положения диссертации могут быть учтены при разработке и проведении современных административных реформ, в ходе которых происходит уточнение компетенции губернаторов, их места в реформируемой системе местного управления, определяется оптимальный баланс властных полномочий главы региона и федерального центра.
Результаты исследования могут быть использованы при подготовке научных работ и в ходе преподавания учебных курсов истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел, спецкурса истории государственных учреждений России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Правовые основы деятельное губернаторского корпуса России
60-70-х п\ XIX в, определялись вторым томом Свода законов Российской
империи. Губернаторы трактовались в нем, прежде всего, как представители
высшей правительственной власти в губернии, поэтому основными их функ-
циями являлись охрана государственного строя, контроль над точным исполнением законов, координация и надзор за деятельностью административных учреждений и полиции,
2. Накануне либеральных реформ предоставленные законодательством губернаторам полномочия охватывали практически все сферы местной жизни. Создание учреждений земского и городского самоуправления привело к изъятию из ведения губернаторов ряда хозяйственных функций (устройство и содержание путей сообщения, благотворительных заведений и больниц, учреждений народного образования, благоустройство городов и т.д.), к расширению прерогатив начальников губерний в области надзора (на губернаторов возлагался контроль над законностью постановлений и распоряжений органов самоуправления, им предоставлялось право продлять сессии уездных земских собраний, утвервдать председателей уездных земских управ и т.д.). Судебные учреждения в результате реформы 1864 г\ были выведены из сферы влияния губернаторов. Возникновение государственного контроля с его местными органами (контрольными палатами) нанесло удар традиционному представлению о губернаторах как высшей контрольной инстанции, поставило их финансовые расходы под надзор новых органов. Разграничение функций губернатора, органов самоуправления и судебных учреждений способствовало рационализации местного управления, позволяло тубсрнаторам сосредоточиться на административных вопросах, являвшихся сферой их непосредственного ведения. В ю же время непосредственным спутником реформ являлась бюрократизация губернского аппарата управления.
3. Усложнявшиеся задачи, стоявшие перед губернаторами пореформенного периода, предъявляли высокие требования к составу корпуса, вели к повышению профессионального уровня начальников губерний, увеличению в их составе лиц с высшим образованием, имевших опыт деятельности
в органах местного управления, уменьшению числа военных, преимущест-
венно занимавших должность начальников губерний в николаевское время. 53,4% губернаторов изучаемого времени имели высшее образование, 41,3% -среднее и 3,4% - домашнее. По сравнению с серединой XIX в. число губернаторов, получивших высшее образование, выросло в 2,8 раза. Среди начальников Тамбовской губернии пореформенного периода 25% имели высшее образование. Высоким был процент лиц? назначенных на губернаторский пост в период реформ и обладавших опытом административной деятельности, полученным на должности вице-губернатора. До назначения на должность тамбовского губернатора 75 % чиновников уже занимали сходную должность в других губерниях и 25 % служили вице-губернаторами.
4, Проведенное исследование показало, что частота назначений губернаторов напрямую зависела от внутриполитического курса, проводимого в стране, существенно возрастая как в периоды проведения реформ, так и ужесточения административно-полицейского контроля. Между тем для тамбовского губернаторского корпуса времени реформ была характерна относительная стабильность.
5- В ходе осуществленного диссертантом изучения ежегодных губернаторских отчетов, направляемых импераюру и являвшихся способом связи начальников губерний с верховной и центральной властью, было выяснено, что в изучаемый период благодаря модернизации формы отчетов и появлению в них неофициальной части, в которой губернаторы могли дать неформальную характеристику положения дел в губернии, высказать свое видение путей разрешения назревших проблем, отчеты становились более информативными, а контакты губернаторов с центральной и верховной властью - более крепкими и неформальными. Между тем оценка состояния губернского управления, даваемая губернаторами в отчетах, не всегда соответствовала реальности. Система сбора материалов для ежегодного отчета, использование устоявшихся трафаретов создавала возможность для включения в
них искаженной информации, приукрашенных данных о различных отраслях местного управления и хозяйства,
Осуществленный диссертантом анализ реализации в Тамбовской губернии реформ 60-70-х гг. XIX в. свидетельствовал о позитивных в целом взаимоотношениях начальников губернии с новыми органами самоуправления и судебными учреждениями. Губернаторы содействовали через подведомственные им органы введению института мировых судей, земских и городских учреждений, принимали непосредственное участие в проведении преобразований. Указанное обстоятельство способствовало повышению эффективности местного управления в годы реформ. Личностные приоритеты представителей губернаторского корпуса Тамбовской губернии находили выражение в их благотворительной, культурной и общественной деятельности.
Ключевой тенденцией в развитии законодательства о местном управлении 60-70-х гг. XIX в, являлось восстановление утраченного влияния губернаторов. Закон «О пространстве и пределах власти губернаторов» 1866 гг, предоставивший им право проведения ревизий всех губернских гражданских учреждений вне зависимости от ведомственной принадлежности* вызова служащих для объяснений, существенно не повысил авторитета губернаторской власти. Потребность в расширении полномочий губернаторов в сфере административно-полицейского контроля в полной мере были реализована в Положении «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 г., согласно которому начальник губернии получал права введения в губернии положения усиленной охраны, высылки политически неблагонадежных лиц, воспрещения собраний и
ДР^
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в шести публикациях автора в научных изданиях-в том числе, в журнале, рекомендованном ВАКом России. Материалы исследования представлены на научной конференции преподавателей и асниран-
\9
тов «X Державинские чтения» (Тамбов, февраль 2005) и межвузовской конференции «Модернизация государства и права России в XX-XXI вв.; исторический опыт и современные проблемы» (Тамбов, октябрь 2006),
Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры истории государства и права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, в деятельность Администрации Тамбовской области, а также Избирательной комиссии по Тамбовской области.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и источников, приложений.
Правовые основы функционирования института губернаторской власти в пореформенной России
Правовой статус губернатора, как и его компетенция, на протяжении всей истории функционирования института губернаторской власти Б системе государственного управления Российской империи подвергался изменению, Началом становления института губернаторском власти в России приняго считать 1708 г,1 - момент законодательного изменения административно-территориального устройства и учреждения в Российской империи губерний.
Правовое положение губернатора с момента возникновения должности и до середины XIX в. определялось рядом законодательных актов. «Наказ губернаторам и воеводам» 172S г. определял сферу деятельности губериаюров и взаимоотношения губернских органов управления.2 «Наставление губернаторам», принятое 21 апреля 1764 г,, являлось попыткой более точно определить круг полномочий, сферу деятельности и ответственность губернаторов, именуя губернатора «главой и хозяином губернии».
Следующим этапом развития законодательства, определявшего правовой статус губернатора, стало «Учреждение о губерниях» 1775 г., ограничившее, хоть и незначительно, степень вмешательства административных органов власти, в том числе и губернатора, в деятельность судебных учреждений губернии, Для определения правового статуса губернатора периода реформ 60-70-х гг. XIX в, необходимо провести анализ законодательных норм, устанавливавших права и обязанности начальника губернии. Основным законом являлся «Общий наказ гражданским губернаторам», утвержденный 3 июня 1837 г. и вошедший без значительных изменений во второй том Свода законов Российской империи.5 Исходя из смысла «Наказа», деятельность губернатора имела двойственный характер: 1) как высшего представителя правительственной власти в губернии и охранителя законов, 2) как должностного лица, осуществлявшего координацию деяіельности губернских административных учреждений. Таким образом, «Наказ» соединил в лице губернатора два элемента, до этого разъединенные. Губернатор определялся «Наказом» как «начальник губернии», наделенный законодательно закрепленными правами и обязанностями, а также установленной ответственностью. Для исследования статуса губернаторского корпуса необходимо, основываясь на положениях Свода законов Российской империи, определить объем власти и круг полномочий губернаторов.
До 1864 г. губернаторы разделялись на гражданских и военных. Тс и другие не имели значительных различий в компетенции. Как отмечает ММ, Шумилов, военными губернаторами становились лица, служивиїие ранее в армии/ Указ от 31 августа 1864 г. освобождал военных губернаторов от «заведования военной частью», упразднял состоящих при них чиновников по военной часіи и присваивал «всем начальникам губерний общий титул «Губернатор»»/
Служебные обязанности и права губернатора к началу преобразований 60-х гг. XIX в- определялись в 14 обширных разделах Свода законов.0 В первом разделе, где формулировались общие обязанности начальников губерний, отмечалось, что губернаторы являлись первыми блюстителями верховных прав самодержавия, польз государства и точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, распоряжений правительствующего Сената и предписаний начальства.10 Кроме того, губернатору поручалось осуществлять «постоянное и тщательное попечение о благе жителей управляемого края и, вникая в истинное его положение и нужды, охранять общественное спокойствие, безопасность и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния». Им было поручено принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения и высший надзор за скорым отправлением правосудия и немедленным исполнением всех законных постановлений и требований,11 Как следует из содержания статьи, губернатор являлся, прежде всего, непосредственным исполнителем законов и гарантом их соблюдения.
Следующие далее статьи исследуемого раздела Свода законов определяли сферу властных полномочий губернатора и устанавливали его надзорные функции.12 Законом предусматривалось участие губернатора в качестве председателя в работе ряда местных учреждений и присутствий,11 что предоставляло начальнику губернии возможность принимать «прямое и непосредственное участие» в деятельности местных органов управления.
Положение института губернаторской власти в системе органов местного управления
Положение и роль института губернаторской власти в системе местного управления Российской империи во многом зависели от взаимоотношений начальника губернии с действовавшими на местах учреждениями, В число последних входили: во-первых, губернское правление и губернаторская канцелярия; во-вторых, местные структурные подразделения центральных органов, не входящие в состав ведомства Министерства внутренних дел, и, соответственно, не подчиненных губернатору (палаты Министерства государственных имуществ, казенные палаты и акцизные управления Министерства финансов, местные подразделения Государственного контроля, органы Министерства юстиции и Министерства народного просвещения), и в-третьих, образованные в ходе реформ 60-70-х тт\ органы земского и городского самоуправления, а также органы сословного управления.
В соответствии с иерархией исполнительных органов Российской империи пореформенного периода губернское правление находилось в подчинении императора. Сената, Министерства внутренних дел и губернатора. Дореволюционный исследователь института губернаторской власти И.А, Блинов отмечает, что «губернские правления хотя и состоят в МВД, но это следует понимать условно, то есть в том смысле, что большинство предметов ведомства губернских правлений действительно ставит их в тесные и подчиненные взаимоотношения с МВД, но по некоторым отдельным вопросам они состоят в ведомстве других министерств. Следовательно, говорить о полной подчиненности губернского правления министерству нельзя, а правильнее было бы утверждать, что губернское правление относилось к ведомству МВД».
В сіруктуру губернского правления входили общее присутствие и канцелярия. В состав общего присутствия включались: губернатор (председатель), вице-губернатор, советники, губернский врачебный инспектор, губернский инженер, губернский землемер и асессор, В определенных законом особых случаях или по усмотрению председателя в сосіав общего присутствия могли быть приглашены губернский предводитель дворянства, председатель губернской земской управы и другие лица.105 В общем присутствии рассматривались важнейшие вопросы административного управления губернией, требующие коллегиального рассмотрения.
Правовое положение губернского правления в соответствии с законодательством определялось как высшего административного в губернии учреждения. ш Согласно указу от 8 июня 1865 г. «О новых правилах об устройстве губернского правления»107 в его состав вошли также врачебная управа, губернский комитет общественного здравия и губернский оспенный комитет. Кроме того, существовали губернские комитеты; статистический, лесоохра-нительпый, распорядительный.108
Все дела губернского правления можно разделить па три категории: 1) рассматриваемые лично губернатором, после выслушивания мнения общего присутствия; 2) административные, решаемые губернатором, а некоторые из них начальниками отделений правления; 3) судебные, решаемые большинством голосов присутствия.
Все делопроизводство после рассмотрения присутствием передавалось в канцелярию губернского правления, возглавляемую вице-губернатором. Посредством участия губернатора в качестве председателя в работе губернского правления осуществлялась часть возложенных па него законом полномочий в сфере административной деятельности.
Часть обязанностей губернатора по делам общего управления осуществлялась посредством губернского правления. Например, обнародование законов и указов, надзор за их исполнением в губернии. Полномочия губернатора в сфере охраны безопасности и общественного порядка по установлению и обеспечению «благонравия» и порядка в губернии также осуществлялась через губернское правление. Положения закона, предусматривающие обязанность губернатора наблюдать и пресекать в случае необходимости деятельность противозаконных сообществ, наблюдение за поведением и образом жизни лиц, состоящих под надзором полиции, относились к ведению губернского правления. Таким образом, губернатор осуществлял значительную часть предоставленных ему законом полномочий посредством руководства деятельностью губернского правления, обладавшего в соответствии с законодательством судебно-полицейской, распорядительной, исполнительной и понудительной властью в губернии.
Состав губернаторского и вице-іубернаторского корпуса губернии. Основные принципы и критерии его формирования
Изучение состава губернаторского и вице-губернаторского корпуса Тамбовской губернии пореформенного периода основано на данных, полученных нами посредством анализа формулярных списков чиновников, указов о назначениях, увольнениях или перемещениях губернаторов и вице-губернаторов. Указанные материалы впервые введены в научный оборот.
Губернаторский корпус представлен следующими чиновниками: К,К, Данзасом (с 28 апреля 1854 исполняющий должность (утвержден 17 апреля J 855 г.) по 1 января 1866 г.),1 RM, Гартингом (с 3 января 1866 по 1 января 1876 г\ М.В, Шаховскич-Глебовым-Стрешневым (с 1 января 1876 по 11 февраля 1879 г), АЛ. Фредериксом (23 февраля 1879-28 августа 1889 г.).
Все тамбовские губернаторы являлись представителями дворянского сословия, преимущественно составлявшего губернаторский корпус пореформенной России. Наличие у губернаторов значительной земельной собственности было в целом распространенным явлением. Данные по Тамбовской губернии отражают общепринятую практику Министерства внутренних дел: не назначать на должность начальника губернии чиновников, имеющих па ее территории земельную собственность. Так, князь Шаховской, женившись на представительнице богатого боярского рода Е.Ф. Бреверп, получил фамилию Глебов-Стрешнев, герб и имение на территории Волоколамского уезда Московской губернии. Для барона Фредерикса основным источником дохода являлось поместье в Псковской губернии. Среди губернаторов исключение составлял лишь Гартинг, владевший земельной собственностью в пределах Тамбовской губернии (с. Архангельское Кирсановского уезда).
Следующий критерий, характеризующий губернаторский корпус, -образовательный уровень начальников губернии, Данзас окончил Морской гардемаринский корпус и имел военное образование. Князь Шаховской-Глебов-Стрешнев получил начальное домашнее образование, после чего окончил школу гвардейских подпрапорщиков и кавалерийских юнкеров, а в 1859 г. завершил обучение в Академии генерального штаба. Барон Фредерике учился в Пажеском корпусе. Престиж учебных заведений, в которых обучались тамбовские губернаторы, свидетельствует о высоком образовательном уровне губернаторского корпуса, что вполне соответствовало общероссийским тенденциям периода реформ 60-70-х гг. XIX в,3
Опыт военной службы имели три тамбовских губернатора. Данные послужного списка Гартинга отсутствуют. Так, Данзас начал службу в инженерной команде Санкт-Петербурга, В 1829-30 гг, принимал участие в Русско-турецкой войне. Отличившись при подавлении Польского мятежа (1831 гг), Данзас был произведен в штабс-капитаны
Шаховской-Глебов-Стрешиев. окончив Академию генерального штаба, более десяти лет прослужил в его ведомстве- В 1869 г., уже в чине полковника, Шаховской-Глебов-Стрешнев был назначен начальником штаба Рижского военного округа.
Барон Фредерике, завершив обучение, был отправлен в Крымскую армию, после чего с 19 июня 1856 г. он находился в Москве в составе отряда войск гвардейского и гренадерского корпусов, собранных по случаю коронации Александра II. Уволившись с военной службы в 1863 г. Фредерике причисляется к Министерству внутренних дел в чине коллежского асессора,6
Итак, служебная карьера Данзаса, Шаховского-Глебова-Стрешнева и Фредерикса начинается с военной службы, двое из них впоследствии переходят на службу в Министерство внутренних дел.
При назначении на должность губернатора учитывался и опыт работы в органах местной администрации. Все тамбовские губернаторы пореформенного периода до назначения в Тамбов служили на должностях губернатора или вице-губернатора в других регионах Российской империи, имея возможность приобрести опыт административной деятельности. Так, Данзас в 1842 -54 п\ в чине статского советника занимал должность харьковского вице-губернатора.7 Гартипг пребывал на посту архангельского губернатора в чине действительного статского советника (с 17 апреля 1863 по 1866 гг.). М.В. Шаховской-Г лебов-Стрешнев в IS70 г, был назначен эстляндским губернатором и вскоре произведен в генерал-майоры-3
Богатый опыт гражданской службы имел барон Фредерике. В 1861 г,, когда правительству потребовались просвещенные и энергичные люди для проведения либеральных реформ, Фредерике был назначен мировым посредником в Псковском уезде, где находились имения его жены,9 Фредерике оказывал содействие и принимал активное участие во введении в Псковской губернии Положения 19 февраля 1861 г. Решением уездного дворянства Фредерике был избран предводителем в 1865 г., а в следующем году по выбору уездного земского собрания - почетным мировым судьей и членом губернской земской управы.
