Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие электронного правительства 11
1. Современное государство и информационное общество 11
2. Понятие электронного правительства .25
Глава 2. Органы исполнительной власти и электронное государственное управление в условиях электронного правительства: структурно-функциональный анализ .48
1. Электронное правительство: проблемы государственного управления 48
2. Реформа системы исполнительных органов государственной власти в условиях электронного правительства 60
Глава 3. Электронное правительство и личность .81
1. Равноправие индивидов в информационном обществе .81
2. Открытость электронного правительства .95
3. Электронное правительство и информационная безопасность 115
Заключение .135
Список использованной литературы 138
- Понятие электронного правительства
- Электронное правительство: проблемы государственного управления
- Реформа системы исполнительных органов государственной власти в условиях электронного правительства
- Открытость электронного правительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном обществе социальные отношения модернизируются под воздействием информационно-коммуникационных технологий. Происходящие изменения касаются и ряда аспектов функционирования государства.
Преобразования затрагивают все три ветви государственной власти. В результате применения информационно-коммуникационных технологий законодательными органами формируется электронный парламент, а судебными - электронное правосудие. В сфере исполнительной власти происходит становление электронного правительства. Для органов исполнительной власти характерны наиболее существенные преобразования.
Развитие электронного правительства происходит в государствах с различными политико-правовыми традициями. Меняется порядок оказания государственных и муниципальных услуг, повышается открытость исполнительных органов. Как и в ряде других стран, в России создан единый портал государственных и муниципальных услуг, развивается единая система межведомственного электронного взаимодействия, открыт Интернет-ресурс для размещения общественных инициатив. Принимаются нормативные правовые акты, направленные на регулирование отдельных сторон электронного правительства (дистанционного оказания государственных и муниципальных услуг, доступа к информации о деятельности государственных органов).1
1 Среди принятых в России федеральных законов можно выделить следующие: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Собрание законодательства Российской Федерации, 16.02.2009, № 7, ст. 776); Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (Собрание законодательства Российской Федерации, 02.08.2010, № 31, ст. 4179).
Происходящие процессы требуют теоретического осмысления, в том числе для выработки комплексного подхода к правовому регулированию электронного правительства. В связи с этим необходимо принимать во внимание и анализировать зарубежный опыт построения электронного правительства, общие и особенные черты законодательства в данной сфере.
Степень разработанности темы
В российской правовой науке исследовались отдельные вопросы, связанные с развитием государства и права в условиях информационного общества.
Общетеоретические основы электронного правительства,
государственное управление в условиях информационного общества изучались в работах И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, П.У. Кузнецова, М.М. Рассолова, С.Н. Шевердяева.
Правовые аспекты оказания публичных услуг современным государством изучались в работах Н.В. Путило, Э.В. Талапиной, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова.
Проблема информационной безопасности государства рассматривалась в работах Е.К. Волчинской, Н.Н. Куняева, В.Н. Лопатина, Т.А. Поляковой, О.А. Степанова.
Правовой режим электронного документа в публичной сфере исследовался в работах О.А. Городова, СИ. Семилетова.
Право на доступ к информации о деятельности государственных органов, законодательное регулирование доступа к информации, механизмы защиты права на доступ к информации исследовались в работах А.В. Малько, А.В. Нестерова, В.Н. Монахова, М.А. Федотова.
Электронное правительство широко исследовалось в зарубежной политико-правовой литературе.
В правовой доктрине США впервые было выработано понятие электронного правительства и началось его осмысление. В работах
американских исследователей изучались последствия развития электронного правительства; влияние Интернета и современных технологий на общество и государство; демократизация государства в связи с развитием электронного правительства; трансформация теории федерализма в условиях электронного государства; трансформация государственного управления в информационном обществе; проблемы цифровой демократии (Д. Вест, К. Хакер, М. Марголис, Дж. Тэйлор, Дж. Фаунтайн, Б. Шнейдерман). В данных работах также содержится исследование публичных услуг, оказываемых в электронной форме, анализ проблем универсального доступа к публичным услугам.
В политико-правовой доктрине других стран общего права также развивается концепция электронного правительства.
В научных трудах ученых Великобритании содержится анализ влияния цифровой эпохи на государственную политику в сфере информации; анализ общеевропейских тенденций развития электронного правительства; исследование актов Европейского Союза, международного сотрудничества в сфере развития электронного правительства; анализ проблем цифровой идентификации граждан при предоставлении государством публичных услуг; исследование методов управления при помощи Интернета; исследование цифровой демократии, процесса принятия решений государственными органами в цифровую эпоху, влияния технологий на государство и демократию; анализ стратегий развития электронного государства (В. Даттон, В. Кутракоу, М. Липе, Б. Лоадер, Дж. Морисон, Б. Хаг, Д. Холмс).
Изучение тенденций в сфере реконфигурации публичной администрации; изменений в концепциях власти и гражданства; изменений в сфере публичных услуг (электронное здравоохранение, электронное налогообложение, электронное социальное обеспечение) содержится в работах австралийских ученых (П. Хенман, Л. Аль-Хаким и др.).
Что касается континентальной Европы, то здесь доктрина об электронном правительстве развивалась, прежде всего, в государствах центральной и северной ее частей (Финляндия, Нидерланды, Франция и др.).
Так, в частности, изменения, происходящие в государственном управлении, электронная демократия исследовались в работах ученых Финляндии (А. Анттироико, М. Малкия, Р. Саволайнен).
В работах ученых Нидерландов исследовались проблемы цифрового равенства; влияние информационно-коммуникационных технологий на аппарат государства; электронная демократия; способы использования информационно-коммуникационных технологий в местном самоуправлении; проблемы информационной безопасности (Я. ван Дайк, П. Никсон, Р. Раваль, В. Хомбург, А. Эдварде).
Объектом исследования является электронное государственное управление и органы исполнительной власти в условиях информационного общества.
Предмет исследования представляет собой правовые нормы, регулирующие электронное правительство как новое состояние исполнительных органов государственной власти в зарубежных странах.
Выбор нормативных правовых актов таких европейских государств, как Франция, Дания, Австрия, Италия, Великобритания, обусловлен тем, что данные государства в числе первых приняли законодательные акты, устанавливающие порядок предоставления услуг в электронной форме. Кроме того, данные государства занимают наиболее высокие места в рейтингах электронных правительств, составляемых на ежегодной основе Организацией Объединенных Наций.
В США впервые в мире принят акт об электронном правительстве.
Китай представляет собой пример внеевропейских правовых подходов к регулированию электронного правительства.
Цели исследования заключаются в определении правового содержания электронного правительства, выявлении основных тенденций его правового регулирования.
Задачи исследования, определяемые целью исследования, состоят в следующем:
-
Выявить изменения, происходящие в органах исполнительной власти в условиях информационного общества и повсеместного распространения информационно-коммуникационных технологий;
-
Определить политико-правовые способы обеспечения равноправия индивидов в информационном обществе;
-
Изучить правовые механизмы обеспечения информационной безопасности электронного правительства;
-
Выявить тенденции в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти.
Методология исследования
Для достижения целей, поставленных в диссертации, использовались различные методы.
Формально-логический метод применялся с целью анализа нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты электронного правительства, в зарубежных государствах с различными политико-правовыми традициями.
Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить зарубежное законодательство об электронном правительстве, выявить общие и особенные черты.
Кроме того, при проведении исследования использовались социологический метод, методы обобщения, наблюдения.
Теоретической основой исследования послужили работы ведущих специалистов в области теории права и государства: С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова,
А.И. Ковлера, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, СВ. Лезова, Е.А. Лукашевой, Д.И. Луковской, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, М.И. Пискотина, Л.И. Спиридонова, Ю.А.Тихомирова.
Научная новизна исследования определяется тем, что в данном исследовании определяется правовое содержание электронного правительства, выявлены тенденции правового регулирования электронного правительства в зарубежных странах, содержится комплексное исследование трансформационных изменений органов исполнительной власти.
Положения, выносимые на защиту
1. Определено, что под электронным правительством следует понимать
сопровождающееся изменениями в государственном аппарате, повышением
открытости государственного аппарата использование исполнительными
органами государственной власти Интернета и иных цифровых технологий с
целью предоставления услуг, информации, а также обеспечения
демократических процедур.
Понимание электронного правительства в зарубежной правовой
доктрине различается. Для правовой доктрины стран континентальной
Европы характерен узкий подход, согласно которому электронным
правительством является использование информационных и
коммуникационных технологий исполнительными органами
государственной власти для оказания государственных услуг гражданам.
Для правовой доктрины стран общего права характерен широкий подход к пониманию электронного правительства, в соответствии с которым под электронным правительством следует понимать трансформацию организационных основ аппарата государства.
2. Сравнительно-правовой анализ зарубежных нормативных актов
свидетельствует о том, что развитие законодательства об электронном
правительстве является общей тенденцией, при сохранении особенностей,
зависящих от политико-правовой культуры. В отдельных государствах
принимаются законы об электронном правительстве, имеющие комплексный предмет правового регулирования. Данными законами устанавливаются функции органов исполнительной власти в сфере оказания публичных услуг в электронной форме, определяется порядок взаимодействия между ними по поводу оказания публичных услуг, устанавливаются правовые механизмы обеспечения информационной открытости исполнительных органов. Кроме того, данными законами устанавливаются права индивидов на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти, а также права на доступ к информационно-коммуникационным технологиям.
3. Установлено, что формирование электронного правительства
сопровождается трансформацией системы исполнительных органов
государственной власти. Создаются надведомственные и межведомственные
органы, к функциям которых относится координация действий других
исполнительных органов государственной власти в сфере управления
информационным обществом, выработка согласованной политики, контроль
над другими органами исполнительной власти.
В странах континентальной Европы изменения в государственном аппарате происходят более медленными темпами, чем в США.
-
Определено, что развитие электронного правительства сопровождается двумя противоположными тенденциями. С одной стороны, увеличивается уровень открытости органов исполнительной власти. С другой стороны, для защиты публичных интересов государство вынуждено прибегать к созданию механизмов информационной безопасности, направленных на ограничение распространения и использования определенных видов информации.
-
Установлено, что необходимым условием развития электронного правительства является обеспечение равноправия индивидов в информационном обществе. Зарубежные государства используют различные
политико-правовые способы установления равного доступа индивидов к информационно-коммуникационным технологиям («цифрового равенства»).
Практическая значимость диссертации
Выводы и положения работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности с целью совершенствования российского законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в научных исследованиях, а также в образовательном процессе при преподавании курсов теории государства и права, информационного права.
Апробация результатов исследования
Диссертационное исследование выполнено на кафедре теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ.
Основные научные положения и выводы диссертации нашли отражение в авторских публикациях, указанных в библиографии к настоящей работе.
Результаты проведенного исследования были апробированы на
различных конференциях: научно-практическая конференция
«Информационные технологии и право», 27 апреля 2012 г., Правительство Московской области, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 2-я Международная научно-практическая конференция «Право в цифровую эпоху», 17-18 мая 2012 г., НИУ ВШЭ, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 8-й Евразийский форум информационной безопасности «Инфофорум Евразия», 7 июня 2012 г., Правительство Москвы, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 3-я Международная научно-практическая конференция «Право в цифровую эпоху», 20-21 мая 2013 г., НИУ ВШЭ, тема выступления: «Электронное государство и политические
режимы». Положения диссертации обсуждались на заседаниях научно-учебной лаборатории по информационному праву НИУ ВШЭ, а также на методологическом семинаре кафедры теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ.
Структура диссертации
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Понятие электронного правительства
Электронное правительство формируется вследствие использования информационно-коммуникационных технологий исполнительными органами государственной власти. Несмотря на участившееся в последнее время упоминание данного термина в научной литературе, единого мнения в отношении его определения пока не существует. Более того, в научном обороте используется несколько терминов, на первый взгляд схожих по своему содержанию: «электронное государство», «электронное правительство» и «электронное управление». Многообразие используемых в российской научной литературе терминов обусловлено тем, что применяемый в зарубежной литературе термин «e-government»25 рассматривается в отечественной правовой доктрине сразу в нескольких значениях. Термин «электронное государство» в наибольшей степени соответствует английскому термину «e-government», поскольку в зарубежной политико-правовой доктрине данный термин употребляется для описания процессов, происходящих в государстве в целом и затрагивающих все три ветви государственной власти.
В российской правовой доктрине справедливо отмечается, что «электронное государство» означает новый этап развития конституционного государства, который начался на рубеже веков».26 Роль информационных технологий в развитии электронного государства заключается в: «1) расширении доступа общественности, бизнеса к государственной информации и службам; 2) усилении их роли в процессе принятия решений; 3) в повышении эффективности, оперативности, нововведений и общего качества работы государственных структур».27 Заслуживает внимания определение электронного государства, предложенное Н.Н. Телешиной, которая понимает под электронным государством «использование информационных и телекоммуникационных технологий (преимущественно Интернета) при осуществлении государственной власти, структурную перестройку функционирования государственных органов и их взаимодействия с гражданами, частными компаниями и собственными служащими на основе Интернет-технологий».28 Данный автор также отмечает, что «электронное государство» представляет собой форму организации деятельности органов государственной власти в виртуальном пространстве, обеспечивающую за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов; оптимизацию государственного управления; усиление открытости государства и реализацию конституционных прав и свобод граждан».29 По справедливому замечанию И.Ю. Богдановской, в зарубежной правовой доктрине различаются широкий и узкий подходы к определению понятия «электронное государство». Узкое определение «обычно сводится к выявлению меры экономической выгоды от внедрения информационно-коммуникационных технологий, широкое определение включает электронную демократию как фактор социального преобразования, способствующий эффективному общественному участию в демократических процессах».30 Представляется, что под «электронным государством» следует понимать новое состояние государства, характеризующееся выполнением функций государства при помощи информационно-коммуникационных технологий, трансформацией аппарата государства, изменением взаимоотношений между аппаратом государства и гражданским обществом. Данные изменения заключаются в повышении влияния гражданского общества на все три ветви государственной власти, развитии демократических процедур, а также в повышении прозрачности государственных органов и упрощении оказания публичных услуг, предоставления информации о деятельности органов государственной власти. Развитие электронного государства связано с переходом от индустриального общества к обществу постиндустриальному (информационному).31 В связи с существенными социальными изменениями, которыми характеризуется такой переход, аппарат государства вынужден перестраивать свои социальные функции. Это необходимо для того, чтобы аппарат государства, выступающий в качестве субъекта социального управления, соответствовал объекту такого управления – информационному обществу. При этом формирование электронного государства обусловлено не только целями социального управления, но и необходимостью участия государства в формировании и развитии информационного общества. Именно электронное государство способствует переходу к информационному обществу, создавая правовые и социально-экономические условия для распространения и широкого использования информационно-коммуникационных технологий.
Английский термин «e-government» также можно перевести как «электронное управление». Но в зарубежной политико-правовой литературе для целей исследования изменений, происходящих в государственном управлении в связи с использованием информационно-коммуникационных технологий, используется термин «e-governance». При этом прямо разграничиваются термины «e-government» и «e-governance».32 Последний термин используется в литературе намного реже, и для него выработано намного меньше определений. Термин «e-governance» применяется для обозначения электронных взаимосвязей между государственными органами, индивидами и организациями, а также взаимосвязей внутри самого аппарата государства (взаимосвязей между государственными органами, структурными подразделениями государственных органов).33
Как отмечается в исследовании ЮНЕСКО, под «e-governance» («электронным управлением») следует понимать совокупность методов социального управления. В процессе социального управления отношения между государством и гражданским обществом ставятся в зависимость и изменяются под влиянием информационно-коммуникационных технологий, широкое использование которых приводит к возникновению феномена электронного управления. Электронное управление проявляется в использовании Интернета гражданским обществом для целей формирования общественного мнения и влияния на процесс принятия решений государственными органами, в предоставлении государством публичных услуг и информации в электронной форме, в опубликовании проектов нормативных правовых актов и решений для получения отзывов.34
Электронное правительство: проблемы государственного управления
Произошедшие за последние годы изменения в социальной жизни, в том числе связанные со все более возрастающей ролью информационно-коммуникационных технологий, требуют соответствующих преобразований в государственном управлении. Управленческая деятельность, выступая регулятором общественной жизни, для признания ее эффективной должна отвечать потребностям и интересам общества, а исполнительные органы -соответствовать в своем социальном и техническом развитии современным представлениям информационного общества о таком развитии.
Как справедливо отмечается в российской правовой доктрине, «все более интенсивная и всеохватывающая компьютеризация процесса информатизации современного общества, обусловленная постоянным развитием и совершенствованием информационных и телекоммуникационных технологий, приводит ко все большему обособлению складывающихся в этой сфере общественных отношений. Такое «обособление» (в сочетании со спецификой этих отношений) требует, в свою очередь, определенной их организации, упорядочения, а значит – и управления».71 Социальное управление эффективно только тогда, когда максимально уменьшается дистанция между субъектом и объектом управления, поскольку управляющая система неразрывно связана с управляемой системой, несет в себе характеристики и признаки управляемой системы, испытывает с ее стороны влияние, определяющие управленческие действия. Использование информационно-коммуникационных технологий является эффективным способом, обеспечивающим координацию в сфере управленческих отношений. Такие технологии позволяют индивидам получить доступ к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти, а также к публичным услугам, изучать проекты нормативных правовых актов, разрабатываемые исполнительными органами и размещаемые в открытом доступе для обсуждения, доводить свое мнение до органов по тем или иным вопросам. Все эти возможности, предоставляемые современными технологиями, позволяют повысить уровень сотрудничества между системой исполнительных органов государственной власти и индивидами. Как свидетельствуют социологические исследования, в случае внедрения исполнительными органами электронных средств коммуникации с индивидами, а также оказания публичных услуг в электронной форме, субъективная оценка индивидами доступности таких органов и качества публичных услуг изменяется в лучшую сторону.72 По справедливому замечанию И.Л. Бачило, «управление (администрация) и законодательство как индикаторы эффективности права могут получить новый импульс в своей эволюции только на базе освоения информационных технологий. Привить новые приемы работы на основе ИТ возможно при условии преодоления трех рубежей. Это: 1 – перевод всех публичных структур управления на электронный документ; 2 – оцифрование государственных информационных ресурсов; 3 – создание специального программного продукта, используемого в государственном управлении».73 В условиях информационного общества изменение взаимоотношений как между индивидами, так и между индивидами и системой исполнительных 50 органов государственной власти приводит к преобразованию государственного управления. Использование современных технологий не только помогает индивидам оперативно получать актуальную информацию о субъектах государственного управления, напрямую обращаться к исполнительным органам, но и позволяет субъектам государственного управления оперативно получать и анализировать информацию о явлениях общественной жизни, требующих принятия управленческого решения. В зарубежной политико-правовой литературе выделяются следующие изменения, происходящие в государственном управлении вследствие использования современных технологий: эффективное распространение информации, увеличение количества доступной для индивидов информации о деятельности субъектов государственного управления; формирование новых эффективных способов связи индивидов с исполнительными органами; увеличение эффективности управления посредством использования сетевых технологий; увеличение уровня доверия индивидов к системе исполнительных органов государственной власти; снижение уровня издержек граждан, связанных с получением публичных услуг; совершенствование процедуры принятия решений субъектами управления; увеличение уровня прозрачности и ответственности исполнительных органов; развитие представительной, совещательной и прямой демократии; обеспечение возможности обсуждения проблем индивидов и принимаемых государственными органами решений.74
Используя современные технологии, исполнительные органы размещают различную информацию о своей деятельности на Интернет-сайтах. Если ранее для получения информации об исполнительном органе или его решениях было необходимо посетить такой орган, направить запрос или обратиться к официальному изданию, то сейчас достаточно посетить официальный сайт данного органа. С целью удобства индивидов государственные органы систематизируют размещаемую на сайтах информацию. Для того, чтобы содержание размещаемой отдельными исполнительными органами информации соответствовало определенным требованиям, принимаются нормативные правовое акты, содержащие перечни и требования к размещению информации о деятельности исполнительных органов. Как правило, общие нормы о распространении информации содержатся в законе, во исполнение которого высший исполнительный орган государственной власти принимает более детализированный нормативный правовой акт.
Исполнительными органами внедряются новые способы коммуникации с индивидами. Индивиды получают возможность обратиться в государственный орган путем заполнения «онлайн-форм». Используя электронные способы идентификации личности (электронный подписи), индивиды приобретают право потребовать у исполнительных органов государственной власти совершения юридически значимых действий в электронной форме. Посредством цифровых средств коммуникации оформляются лицензии, разрешительная документация.
Для принятия эффективного управленческого решения исполнительным органом требуется предшествующий такому решению всесторонний анализ информации. Необходимо проанализировать причины принятия решения, выявить мнение тех индивидов, на которых будет распространяться принятое решение, оценить последствия принятого решения. Современные методы сбора и обработки информации помогают сделать процесс принятия решений более эффективным, а принятые решения – более обдуманными.
Реформа системы исполнительных органов государственной власти в условиях электронного правительства
Формирующееся информационное общество предполагает создание единого информационного пространства, в связи с чем требует согласованной политики государства и скоординированных действий исполнительных органов государственной власти при осуществлении государственного управления. В этой связи происходит переустройство государственного аппарата, а также создание специальных надведомственных органов, к функциям которых относится осуществление единой информационной политики, а также координация действий других исполнительных органов государственной власти в сфере управления информационным обществом. Кроме того, создаются межведомственные органы, координирующие действия других исполнительных органов. В отличие от остальных исполнительных органов, наделенных отраслевой компетенцией, указанные надведомственные и межведомственные органы наделяются межотраслевой компетенцией, позволяющей им устанавливать нормы и реализовывать полномочия в отношении различных исполнительных органов и в связи с различными сферами правового регулирования (обеспечение доступа к информации, оказание публичных услуг в электронной форме, защита персональных данных и др.). Указанные органы также обладают контрольными функциями в отношении остальных исполнительных органов.
Как отмечается в зарубежной политико-правовой доктрине88, отличительным признаком электронного правительства является формирование межведомственных комиссий, решающих общие задачи. Деятельность данных комиссий обычно сфокусирована на административных аспектах развития электронного правительства: данные комиссии определяют, что должно быть сделано или изменено в организации деятельности исполнительных органов для совершенствования электронного правительства. Успех функционирования подобных межведомственных органов определяют следующие факторы: наличие четко определенных межведомственных полномочий, отчетность перед высшим исполнительным органом государственной власти или перед специально созданным правительственным комитетом, ответственным за развитие электронного правительства; наличие в комиссиях высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти (с той целью, чтобы комиссии могли издавать обязательные для исполнения решения), в идеале в состав комиссий должны входить государственные служащие в ранге не ниже заместителя министра; четкое согласование действий между членами комиссий и исполнительными органами; наличие полномочий по принятию решений и (или) выработке рекомендаций для высшего исполнительного органа государственной власти по вопросам развития электронного правительства; возможность участия в распределении бюджетных средств на развитие электронного правительства или возможность давать указания финансовым органам государства о желательных направления расходования финансовых средств.89
Необходимость осуществления единой государственной политики в информационной сфере можно объяснить природой информационного пространства, которое является чрезвычайно многомерным и одновременно единым явлением. Если в доинформационную эпоху в государстве исполнительные органы государственной власти действуют строго в пределах предоставленных им полномочий, то в условиях информационного общества ситуация изменяется, поскольку управление сложным социальным явлением требует развития межведомственного сотрудничества, а также наделения определенных надведомственных или межведомственных органов полномочиями по развитию электронного правительства, по осуществлению надзора за соблюдением органами исполнительной власти прав индивидов на доступ к информации и на получение публичных услуг в электронной форме. Одно из проявлений наблюдаемых тенденций справедливо отметила И.Л. Бачило: «можно предположить дальнейшее движение к укрупнению структур контрольно-надзорного направления и последующее формирование органов государственного контроля, не подстроенных под крышу каждого министерства».90 Между тем тенденция реформирования органов исполнительной власти намного шире: новые надведомственные и межведомственные органы имеют не только контрольно-надзорные полномочия, но и осуществляют нормативно-правовое регулирование, выработку государственной политики в сфере развития электронного правительства, координируют действия других органов исполнительной власти. Наиболее показательным является пример США, где в структуре аппарата государства роль надведомственного органа, ответственного за функционирование электронного правительства, играет Департамент электронного правительства, в структуре которого выделяется высшее должностное лицо данного органа - Администратор. Департамент электронного правительства создан при правительственном Департаменте управления и бюджета. Учитывая, что Департамент электронного правительства вправе разрабатывать правила для всех органов исполнительной власти, осуществлять надзор за исполнением установленных требований органами исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что данный орган обладает надведомственными функциями. Особенностью законодательства США об электронном правительстве является то, что в нем подробно определен правовой статус надведомственных и межведомственных органов, ответственных за развитие электронного правительства. В США структурные изменения государственного аппарата закреплены на законодательном уровне. Акт США 2002 г. об электронном правительстве91 относит к компетенции Администратора Департамента электронного правительства, в частности, планирование и контроль за инвестициями в информационные технологии, обеспечение информационной безопасности, обеспечение защиты персональных данных, обеспечение доступа к информации о деятельности правительства, распространение и обеспечение сохранности информации о деятельности государственных органов, обеспечение доступности информационных технологий для лиц с ограниченными возможностями.
Роль Администратора в развитии электронного правительства заключается в том, что данное должностное лицо обязано консультировать руководство правительства по вопросам, связанным с эффективным развитием электронного правительства. Администратор должен составлять рекомендации по изменению стратегии и приоритетов, касающихся электронного правительства. Он осуществляет общее руководство исполнительными органами в сфере развития электронного правительства, определяет направления их деятельности. Администратор должен содействовать инновационному использованию информационных технологий органами исполнительной власти. В частности, он должен способствовать развитию межведомственного взаимодействия. Администратор контролирует распределение и целевое использование денежных средств, выделяемых на развитие электронного правительства. Данное должностное лицо координирует реализацию программ, направленных на развитие электронного правительства и эффективное использование информационных технологий органами исполнительной власти. Администратор содействует руководству исполнительных органов в установлении стандартов, применяемых в информационных технологиях федеральным правительством. Данные стандарты касаются следующих аспектов: межсетевое взаимодействие и взаимная совместимость информационных технологий; эффективное использование технологий федеральным правительством; безопасность компьютерных систем, используемых государственными органами.
Открытость электронного правительства
Информационное общество, основу которого составляет доступ к информации, заинтересовано в повышении прозрачности бюрократического аппарата, поскольку наличие информации о деятельности чиновников позволяет обществу делать выводы о результативности их работы, о возможных негативных явлениях, которые могут сопутствовать их деятельности. Переход к информационному обществу сопровождается отказом от свойственного бюрократическому аппарату закрытости.130
Как отмечается в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.131, с учетом необходимости борьбы с коррупцией каждое государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, такие меры, какие могут потребоваться для усиления прозрачности в его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации, функционированию и, в надлежащих случаях, процессам принятия решений. Такие меры могут включать, среди прочего, следующее: а) принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; b) упрощение административных процедур, в надлежащих случаях, для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; и с) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации.132
Высокий уровень открытости аппарата государства является одним из условий экономического развития государств, поскольку бизнес-корпорации предпочитают инвестировать в те страны, информация о деятельности государственных органов которых является наиболее прозрачной и доступной.133 В рейтингах инвестиционной привлекательности лидирующие позиции занимают, к примеру, такие государства, как США, Сингапур, Финляндия, Дания, которые отличаются высоким уровнем информационной открытости, а также развитым законодательством о доступе к информации о деятельности государственных органов.
В современных государствах создаются правовые механизмы информационной открытости исполнительных органов государственной власти. Страны, система исполнительных органов которых отличается наибольшей открытостью, принимают законодательные акты, регулирующие следующие сферы: доступ индивидов к информации о деятельности органов (при этом устанавливаются различные виды доступа, начиная от доступа к документам и заканчивая правом посещения заседаний исполнительных органов); раскрытие информации исполнительными органами (устанавливается обязанность органов предпринимать активные действия по раскрытию информации путем размещения необходимой информации на Интернет-сайтах, опубликования отчетов и др.).
Как справедливо отмечается в российской правовой доктрине, в отличие от «права знать», которое представляет собой естественное право, присущее человеку от рождения, не нуждающееся в законодательном установлении, «право на информацию предоставляется человеку только законом (в широком смысле этого понятия) и реализуется только на основании закона («любым законным способом»)».134 Объектом права на доступ к информации является «информация, объективно выраженная в официальных документах, формируемых в деятельности различных государственных и общественных структур и находящаяся в их владении и распоряжении».135
Условием обеспечения открытости является право на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти. Данное право «по своей природе ближе ко второму поколению прав и свобод, реализаций которых требует определенных позитивных действий со стороны государства».136 Доступ к информации позволяет не только повысить уровень открытости органов, но и приводит к повышению уровня демократии, а также является инструментом влияния общественного мнения на решения, принимаемые исполнительными органами. Обеспечение доступа к информации позволяет реализовывать механизмы общественного контроля за деятельностью исполнительных органов, снижает уровень коррупции (ввиду повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти).
