Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые вопросы разграничения государственной собственности и управления ею в федеративном государстве 17
1.1. Правовые аспекты разделения государственной собственности в федеративном государстве 17
1.2. Разграничение полномочий по управлению государственной собственностью в федеративном государстве 47
Глава 2. Правовые основы межбюджетных отношений в федеративном государстве 60
2.1. Субъекты федеративных отношений и модели распределения финансовых ресурсов . 61
2.2. Правовые вопросы федеральной финансовой поддержки субъектов федерации 106
2.3. Способы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов федерации 135
Заключение. Выводы и рекомендации. 159
Список использованной литературы 165
- Правовые аспекты разделения государственной собственности в федеративном государстве
- Разграничение полномочий по управлению государственной собственностью в федеративном государстве
- Субъекты федеративных отношений и модели распределения финансовых ресурсов
Введение к работе
Актуальность проблемы. Огромные масштабы территории, большие региональные различия, многонациональный состав населения России во многом объективно определяют необходимость выбора федеративной формы государственного устройства. Последовательное осуществление принципов федерализма позволяет обеспечить рациональную организацию и эффективное функционирование государственной власти, дополнительное усиление институционализации демократического политического режима, реализацию общепризнанного в международном и общенациональном законодательстве права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности в рамках единого и целостного российского государства.
В процессе формирования российского федерализма принципиальное значение приобретает проблема организации экономических основ и их правового регулирования. В отечественной науке справедливо подчеркивалось, что именно система экономических отношений играет ключевую роль, как в построении, так и в осуществлении процессов государственного устройства в стране1.
Как отечественный, так и зарубежный опыт федеративного строительства указывает на то, что формирование экономических основ федерализма представляет наибольшую сложность и создает определенную напряженность в отношениях федерального центра и субъектов федерации, а также во взаимоотношениях самих субъектов федерации, поскольку затрагивает самые чувствительные и основополагающие интересы сторон. Достаточно упомянуть, что указанные экономические основы включают отношения собственности и межбюджетные отношения. Их четкое правовое
1 . См.: Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М.: Институт экономики РАН, 1998. - С. 198.
регулирование является исключительно важным фактором стабильности и жизнеспособности любой федерации.
Для Российской Федерации эта проблема приобретает особое значение в силу ее новизны на начальном этапе формирования обновляемой российской государственности. Отсутствие собственного опыта реального федеративного строительства, явно невысокая финансово-экономическая обеспеченность проводимых реформ, резкие социально-экономические различия и довольно жесткая конкуренция между регионами, традиции государственного патернализма и уравнительности усугубляют трудности в процессе создания экономических основ российского федерализма и их правового регулирования. Сказанное подтверждает актуальность проблемы, избранной в качестве объекта диссертационного исследования.
По своей природе данная проблема является междисциплинарной, поскольку затрагивает сферы ряда правовых наук. Однако по своему основному содержанию она больше относится к теории государства и права, так как тесно связана с проблематикой этой науки, а именно, с вопросами соотношения экономики и права, федерации как одной из форм государственного устройства, методологии правовых исследований, в том числе использования сравнительного метода в праве.
Есть еще одно серьезное обстоятельство в пользу приведенного утверждения. В теории государства и права общепризнанным считается мнение, что одним из имманентных признаков государства является «наличие государственной казны, что связано с существованием налогообложения и взиманием налогов» . Однако именно в рамках теории права и государства остается не исследованной ни связь государства с
2 Теория государства и права. Под ред. В. К. Бабаева. - М.: Юристъ, 2001. - С. 53. См. также: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. Проф. М. Н. Марченко. - Том 1. Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 2000. - С. 99-101; Проблемы теории государства и права. Под ред. М. Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2001. - С. 85-86.
системой налогообложения, ни особенности налоговых и бюджетных отношений при различных формах государственного устройства.
Степень изученности проблемы. По вопросам федерализма опубликовано значительное число отечественных и зарубежных работ . В них отражены результаты исследований как общетеоретических аспектов проблемы федерализма, так и актуальные вопросы федеративного устройства российского государства . При подготовке диссертационного исследования особую ценность представляли труды, в которых раскрываются проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, и особенно разграничения предметов ведения и полномочий в сфере собственности и финансовых ресурсов. При этом если по вопросам так называемого бюджетного федерализма
3 Из работ последних лет можно назвать следующие: Абдулатипов Р. Г. и Болтенкова Я. Ф. Опыты федерализма. - М.: Изд-во «Республика», 1994; Основы теории и практики федерализма. - Лейвен (Бельгия): Изд-во Garant Publishers, 1999; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского Союза. - М.: Российский государственный гуманитарный университет, 1998; Современный федерализм: опыт и перспективы. - Казань: Издание Государственного Совета Республики Татарстан, 1996; Федеральная власть и федерализм власти. - М.: ТОО «ИнтелТех», 1997; Чиркин В. Е. Современное федеративной государство. - М.: Изд-во МНИМП, 1997; Elazar D. Federalism and the Way to Peace. - Ontario: Queen's University Press, 1994; McKay D. Designing Europe: Comparative Lessons from the Federal Experience. - Oxford: Oxford University Press, 2001.
" См., например: Абдулатипов P. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. - М.: Славянский диалог, 1996; Аринин А. Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. - М: ООО «Соверо-Принт», 2000; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М.: Институт экономики РАН, 1998; Иванов В. Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. - М.: РАН ИСПИ, 1998; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. -М.: Изд-во Норма, 2001; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998 и др.
написан ряд интересных отечественных работ5, то по проблеме разделения государственной собственности и разграничения полномочий по управлению ею научная литература исключительно бедна.
Поскольку работа представляет собой сравнительное исследование российского и зарубежного опыта, то значительную помощь диссертанту оказали труды, посвященные сравнительному анализу различных аспектов современного федерализма . В них раскрывается методология
сравнительного изучения федераций, выявлены общее и специфическое в федеративном устройстве различных государств, исследован широкий круг проблем федерализма в сравнительном контексте, раскрыты уникальные черты российского федерализма.
К этой группе трудов примыкают работы, посвященные зарубежным федерациям . Их исключительная ценность заключается в том, что в них
" 5 См., например: Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых
потоков, 2-е изд. М.: МАКС Пресс, 1999; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. - М.: МАКС Пресс, 2001.
6 Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт
совместного исследования российских и германских ученых. - Москва-
Мюнхен: Изд-во РАГС - ООО «Технология ЦД», 1999; Саликов М. С.
Сравнительный федерализм США и России. - Екатеринбург: Изд-во
Уральской государственной юридической академии, 1998; Столяров М.
Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа: Сравнительное
исследование по проблемам федерализма и регионализма в России и странах
Западной Европы. - Казань: Изд-во ФЭН, 1998; Фарукшин М. X.
г Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. - Казань: Изд-во
Казанского университета, 1998; Федерализм в России и Бельгии. - Лей вен: Институт европейской политики католического университета, 1996; Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европы), 1999; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве», Второе издание. -М.: Московский общественный научный фонд, 1998 и др.
7 См., например: Васильев В. И. Германский федерализм: проблемы развития.
- М.: «Компания спутник», 2000; Canadian Federalism: Performance,
Effectiveness, and Legitimacy. - Oxford: Oxford University Press, 2002; Nagel R.
F. The Implosion of American Federalism. - Oxford: Oxford University
подробно описываются особенности государственного устройства конкретного федеративного государства и содержится большой фактический материал, который раскрывает широкие возможности для сравнительного анализа, в том числе по вопросам бюджетного федерализма.
В качестве главных > источников для написания данной работы диссертант опирался наряду с нормативными правовыми актами на исследования, посвященные экономическим основам федеративного устройства в виде поделенных финансовых ресурсов и государственной собственности, и особенно на исследования, выполненные с использованием сравнительного метода, и те, которые посвящены зарубежному фискальному федерализму8.
Анализ имеющихся работ показал, что многие важнейшие аспекты
федерализма достаточно глубоко исследованы в отечественной и зарубежной
правовой и политической науке. Однако некоторые вопросы этой
проблематики, имеющие существенное теоретическое и практическое
значение, остаются пока разработанными недостаточно или
неразработанными вообще. К их числу относится изучение правового регулирования экономических основ федерализма на основе сравнительного анализа опыта России и зарубежных федераций. Актуальность названной проблемы и ее недостаточная разработанность послужили основанием для выбора ее в качестве темы настоящей диссертации.
Объектом исследования является правовое регулирование экономических основ федерализма, включая принципы разделения
Press, 2001; Walker D. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington, Second Edition. - N. Y.: Chatham House Publishers, 2000 и др. 8 См.: Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М.: Дело и Сервис, 2000; Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». Второе издание. М.: Московский общественный научный фонд, 1998; The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance. - Chaltenham (U..K.): Ed. Elgar Publishing, ltd, 1998; Fiscal Federalism in Theory and Practice. - Wash.: International Monetary Fund, 1997; Fiscal Aspects of Evolving Federations. - Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
государственной собственности на федеральную и региональную, взаимодействие федеральной власти и субъектов федерации в управлении государственной собственностью, а также налоговые и межбюджетные отношения федерального центра и субъектов федерации.
Предмет исследования заключается в том, чтобы выявить особенности и возможные пути совершенствования правового регулирования экономических основ федерализма в России на базе сравнительного анализа отечественного опыта и опыта зарубежных федераций, представляющих страны с высокоразвитой рыночной экономикой.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является сравнительное изучение экономических основ федерализма и их правового регулирования. Указанная цель определила и задачи диссертационного исследования, которые состоят в том, чтобы:
раскрыть правовые основы и особенности разделения государственной собственности в России на федеральную и региональную в период формирования федеративного устройства;
выделить и обосновать разграничение полномочий и взаимодействие федерального центра и субъектов федерации по управлению государственной собственностью;
показать наличие различных моделей распределения финансовых ресурсов в федеративном государстве, выявить их особенности, сравнительные преимущества и недостатки;
исследовать содержание и способы вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности субъектов на основе сравнения опыта российской и зарубежных федераций;
изучить особенности регулирования экономических основ федерализма в других странах с ориентацией на возможность заимствования положительного зарубежного опыта в российской практике федеративного строительства.
Указанные задачи диссертационного исследования обусловили основные положения, которые выносятся на защиту:
1.Отношения собственности, составляющие экономическую основу жизни любого общества, имеют государственно-правовой аспект, изучаемый в русле теории права и государства и ряда других правовых наук. Специфика этих отношений в федеративном государстве заключается в наличии двух частей государственной собственности - федеральной и региональной - и двух ее собственников - федерального центра и субъектов федерации. Разделение собственности на федеральную и региональную является одним из центральных вопросов федеративных отношений. В настоящее время правовое регулирование разграничения государственной собственности осуществляется на четырех взаимосвязанных уровнях: конституционном, отраслевом законодательном, договорном и судебном.
2. Наряду с разделением государственной собственности на
федеральную и региональную существует проблема взаимодействия властей
в управлении собственностью. Последнее принимает на практике различные
формы. В целях упорядочения взаимодействия федерального центра и
субъектов федерации в управлении государственной собственностью нужен
федеральный закон «Об управлении и распоряжению государственной
собственностью».
3. Понятие «межбюджетные отношения» не совпадает с понятием ;,
«федеративные отношения» по содержанию и субъектному составу
отношений. С учетом сложившейся федеративной практики и Бюджетного
кодекса Российской Федерации целесообразно ввести в научный и
нормативный правовой оборот понятие «федеративные бюджетные
отношения», в которых целесообразно выделить два принципиальных
аспекта: разграничение полномочий между федеральным центром и
субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение
доходов и расходов между бюджетами двух уровней.
В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение примерно равных услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти.
Централизацию и децентрализацию в области сбора и расходования финансовых ресурсов нельзя противопоставлять. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, и выбор любой из них должен определяться, в первую очередь, макроэкономическими условиями, в которых находится страна в данное время.
В распределении доходов и расходов между федеральным центром и субъектами федерации наиболее рациональной представляется система, которая предусматривает, чтобы власть каждого уровня имела собственные источники доходов в сочетании с разными типами межправительственных трансфертов для устранения любого возникающего разрыва между доходами и расходами.
7. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта
федеративного устройства позволяет выделить три основные модели
распределения финансовых ресурсов по уровням власти: полное разделение
налоговой базы между федеральным центром и субъектами федерации;
наличие у властей разного уровня одной и той же налоговой базы; частичное
разделение налоговых баз федерации и ее субъектов и соответственно
наличие несовпадающих налогов, а также частичное использование общей
налоговой базы и деление налоговых доходов в процентном соотношении
между бюджетами различных уровней. Каждая модель имеет свои
преимущества и недостатки.
8. Финансовая поддержка федеральным центром субъектов федерации
направлена на достижение нескольких целей: устранение или уменьшение
вертикального и горизонтального дисбаланса и достижение на этой основе
макроэкономической и финансовой стабилизации; поддержка реализации
общефедеральных программ; обеспечение справедливости в распределении общественных благ между гражданами государства, проживающими в различных регионах; поощрение эффективного использования ресурсов в масштабах всей страны.
9. При оказании финансовой поддержки субъектам федерации перед
федеральным центром стоит задача выбора между самими субъектами (кому
оказать помощь и кому в ней отказать), между целями, на достижение
которых следует направить трансферты; между видами грантов (условными и
безусловными, встречными и не встречными, открытыми и ограниченными).
10. В целях предупреждения макроэкономического кризиса внутренние
и внешние финансовые заимствования субъектов федерации должны
регулироваться четко установленными правилами: определением абсолютной
границы возможной задолженности; разрешением новых заимствований до
объема долга, который соотносится с возможностями его обслуживания;
запретом или ограничением некоторых типов заимствований.
Не финансируемые федеральным центром мандаты в адрес субъектов федерации требуют дифференцированного отношения. Оно должно быть отражено в специальном федеральном законе, который, запрещая не финансируемые мандаты в принципе, одновременно допускал бы исключения на случай чрезвычайных обстоятельств или для стимулирования деятельности субъектов федерации.
Выбор механизма горизонтального выравнивания субъектов федерации зависит от выбора критерия выравнивания. Сравнительное исследование российской и зарубежных федераций позволяет выделить три основных критерия: доведение уровня финансовой обеспеченности субъектов федерации до среднего по стране уровня; обеспечение всех граждан федеративного государства независимо от места их проживания примерно одинаковым набором стандартных в общенациональном плане услуг; создание единообразных условий жизни для всего населения страны. Наиболее приемлемым для Российской Федерации является второй критерий.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую основу настоящей диссертационной работы составили принципиальные и общепризнанные выводы теории права и государства о коренных признаках государства и форм государственного устройства; соотношении экономики, политики и права; роли налоговой и бюджетной системы государства в становлении и динамике федеративных отношений. Автор опирался на труды российских и зарубежных ученых по проблемам современного федерализма и, в частности на разработанный в правовой и политической науке категориальный аппарат, отражающий разные аспекты федерализма, на анализ институциональных основ различных моделей федеративного устройства, на теоретические положения, относящиеся к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации.
Основными методами, использованными в процессе диссертационного исследования, были сравнительный, нормативный и логический методы. Использование сравнительного метода изучения значительно расширяет границы познания, позволяет сопоставить опыт разных федераций и тем самым облегчает постановку и решение вопросов, которые являются общими для федеративных государств. В то же время разумное применение сравнительного метода предохраняет от слепого копирования опыта других стран, недооценки уникальных и неповторимых условий, в которых функционирует каждая федерация. Использование нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа достаточно большого нормативного правового материала (конституций, законов, договоров), а также ряда судебных решений. На протяжении всей диссертационной работы использовался логический метод, без которого в принципе невозможно ни одно теоретическое исследование.
Научная новизна диссертационной работы заключается в самой постановке проблемы правового регулирования экономических основ федерализма и предложенных вариантах решения ряда ее аспектов. При
этом исследование проблемы, обоснование выводов и рекомендаций осуществлено на основе сравнительного 'изучения опыта российской и зарубежных федераций. Ни применительно к России, ни тем более в сравнительном контексте проблема правового регулирования экономических основ федерализма в отечественной юридической науке не ставилась.
Кроме этого, обосновывается необходимость выделения экономических основ федерализма как самостоятельного и специфического объекта исследования в отличие от экономических основ жизни любого общества и государства. Раскрыты особенности содержания экономических основ федеративного государства, отличающие его в этом плане от унитарного государства.
Выделен государственно-правовой аспект отношений собственности. Показана целесообразность разделения двух проблем: разграничения государственной собственности между федерацией и ее субъектами и разграничения между ними полномочий по управлению государственной собственностью, что имеет существенное значение для характеристики взаимодействия властей обоих уровней в данной сфере.
На основе нормативного материала и судебной практики доказано, что правовое регулирование разграничения государственной собственности на федеральную и региональную (собственность субъектов федерации) осуществляется в настоящее время в Российской Федерации в настоящее время в Российской Федерации на конституционном, законодательном, договорном и судебном уровнях.
Обоснована идея о том, что хотя на конституционном уровне не определено, к чьим предметам ведения относится приватизация государственного имущества, а перечень предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, как и перечень предметов исключительного ведения федерального центра, является исчерпывающим и дополнению, кроме как путем конституционных поправок, не подлежит, правовая
практика пошла по пути признания приватизации предметом совместного ведения.
Новым моментом является указание на существование потенциального противоречия между общенациональным курсом на переход к рыночной экономике, который невозможен без приватизации государственного и муниципального имущества, и возможным сопротивлением субъекта
федерации приватизации своего имущества со ссылкой на права
Ф.
собственника.
Обоснована целесообразность выделения и введения в научный и нормативный правовой оборот понятия «федеративные бюджетные отношения», субъектами которых могут быть только федеральная власть и субъекты федерации, в отличие от понятия «бюджетные отношения».
Сформулированы принципы, которые должны лежать в основе
федеративных бюджетных отношений, показана несостоятельность
противопоставления принципов эффективности и справедливости в данной
w сфере, доказывается необходимость наделения субъектов федерации, по
крайней мере, одним главным источником доходов при наличии вертикального и горизонтального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.
Раскрыты необходимые условия предоставления субъектам федерации федеральных трансфертов, причины дифференцированного отношения к не финансируемым мандатам и целесообразности разработки и принятия специального федерального закона.
Выделены критерии горизонтального выравнивания и обоснована целесообразность выбора Российской Федерацией критерия обеспеченности человека примерно одинаковым набором стандартизированных в общенациональном масштабе государственных услуг.
Сформулированы предложения по поводу механизма поэтапного определения потребностей субъектов федерации в горизонтальном выравнивании их финансовой обеспеченности и условий их удовлетворения.
Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что его материалы, выводы и предложения представляют собой определенное приращение знаний в области теории и практики федерализма.
Сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования федеративных элементов в экономических основах Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании теории права и государства, конституционного права, политологии и спецкурса по проблемам федерализма, при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлении на научно-практической конференции, обсуждении на кафедре теории и истории государства и права Казанского государственного университета. По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Некоторые аспекты межбюджетных отношений в Российской
Федерации // Ученые записки Казанского государственного университета, т.
142. Казань: Унипресс, 2002. - С. 98-107;
2. Правовые основы разграничения государственной собственности на
федеральную и собственность субъектов Российской Федерации
//Современные проблемы международных отношений и политологии. -
Казань: Унипресс, 2002. - С. 133-141;
3.Региональные аспекты государственного регулирования иностранных инвестиций в экономику России // Ученые записки Института социальных и гуманитарных знаний, т. 1. - Казань, 2000. - С. 74-79;
4. Государство как регулятор рыночных отношений // Научный Татарстан, 1997, № 3-4. - С. 1437-152;
5. Причины и формы государственного регулирования в рыночной экономике // Социально-экономические и политико-правовые аспекты становления рыночных отношений в Республике Татарстан. Материалы научно-практической конференции. - Казань, 1996. - С. 86-88.
Структура работы состоит из введения, двух глав, разбитых на пять параграфов, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы на русском и английском языках.
Правовые аспекты разделения государственной собственности в федеративном государстве
Общеизвестно, что отношения собственности являются одним из важнейших объектов гражданско-правового регулирования. Но эти же отношения имеют государственно-правовой аспект, который включает в себя, во-первых, закрепленные в законодательстве, прежде всего, в конституционном, общие принципы, отражающие политику государства по отношению к собственности; во-вторых, регулирование взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти по поводу владения, пользования и распоряжения государственным имуществом, утверждения и исполнения государственного бюджета, установления налога на недвижимость и т. п.; в-третьих, правовое разграничение полномочий федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов федерации, относящихся к определению собственника государственного имущества и управлению им, а также разделение государственного и муниципального имущества; в-четвертых, правовые нормы, регулирующие отношения между государством (государственным аппаратом) и государственным предприятием по поводу управления государственным имуществом.
С точки зрения федеративного устройства государства специфическое и самое принципиальное значение приобретают два вопроса: (а) разделение государственной собственности на федеральную и собственность субъектов федерации и (б) разграничение полномочий по управлению государственной собственностью.
Проблема разделения собственности давно решена в зарубежных федеративных государствах с высокоразвитой рыночной экономикой. Иначе говоря, самой проблемы как таковой там практически не существует. Все поделено, и собственники определены десятки и сотни лет тому назад, а государственный сектор в экономике этих странах, как раз базирующийся на государственной собственности, не испытывает кардинальных изменений.
Между тем для Российской Федерации, которая переживает сложный переходный период, проблема разделения государственной собственности на два уровня сохраняет свою актуальность, хотя, может быть, и не в такой острой форме, как в 1990-е годы. В этой связи нет объективной почвы для сравнения опыта России с опытом устойчивых и экономически развитых зарубежных федераций.
Более того, российский опыт невозможно сравнивать и с опытом зарубежных федераций периода их становления. Ведь одно из принципиальных отличий наиболее известных зарубежных федераций от. российской заключается в том, что они создавались снизу, путем объединения ранее относительно самостоятельных государственных образований в единое федеративное государство. И первоначально федеральная собственность формировалась за счет передачи в распоряжение федеральной власти части имущества, принадлежавшего членам федерации, а также за счет ее последующего наращивания за счет доходов, полученных от федеральных налогов.
Уникальность российского опыта состоит в том, что здесь государственная собственность, доставшаяся в наследство от Советского Союза, делилась на части между федерацией и ее субъектами. В этой связи нельзя не сказать о том, что при анализе данной проблемы нет объективной почвы для Применения сравнительного метода исследования российского и зарубежного опыта. Однако сам сравнительный метод сохраняет свою значимость и при этих условиях, поскольку применение его вызывается необходимостью выявить особенности позиции разных субъектов Российской Федерации по отношению к разделу государственной собственности.
Разграничение полномочий по управлению государственной собственностью в федеративном государстве
Решение вопроса о разделении государственной собственности на федеральную и собственность субъектов федерации позволяет установить реального собственника того или иного государственного имущества. Однако это не дает ответа на другой чрезвычайно важный в федеративном государстве вопрос: как власти двух уровней взаимодействуют в управлении принадлежащей им частью государственной собственности.
Разумеется, проблема непосредственного управления государственной собственностью и организации его выходит за рамки теории права и государства или конституционного права и относится более к теории управления. Об этом свидетельствует и то понимание такого вида управления, которое представлено в отечественной юридической литературе. Как поясняет Э. В. Талапина, «организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией) учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.). Такой подход к понятию управления государственной собственностью шире традиционного цивилистического и позволяет полнее охарактеризовать имеющиеся здесь особое значение публично-правовые элементы»
Как федеральный центр, так и субъекты федерации, осуществляют управление своей частью государственной собственности относительно самостоятельно, соблюдая те общие принципы и нормы конституционного и гражданского законодательства, которые приняты в государстве для регулирования отношений собственности.
Осуществляя управление государственной собственностью, федеральные и региональные органы государственной власти должны исходить и исходят из того, что переход к рыночному хозяйству как вполне определившийся стратегический курс экономического развития России включает в себя приватизацию государственного имущества и, следовательно, объем последнего будет постепенно уменьшаться. Однако государственный сектор экономики и его основа - государственная собственность - останутся, о чем свидетельствует многолетний опыт стран с самой развитой рыночной экономикой.
Государственный сектор включает в себя предприятия, находящиеся в полной собственности государства (по российскому законодательству -государственные унитарные предприятия), а также доли государства в смешанных (акционерных) предприятиях (фирмах, компаниях) либо в виде контрольного пакета акций либо в виде части акций, которая не дотягивает до статуса контрольного пакета.
Субъекты федеративных отношений и модели распределения финансовых ресурсов
В системе федеративных межбюджетных отношений как в России, так и в зарубежных федерациях, практически всегда имеют место два противоречия. Поскольку самые главные налоги, как правило, поступают в федеральный бюджет, а растущие расходы ложатся на плечи региональных и местных властей, часто возникает так называемый вертикальный дисбаланс или, иными словами, бюджетный дефицит. Так как основная масса налоговых доходов поступает в распоряжение федерального центра, субъекты федерации оказываются не в состоянии покрывать свои расходы за счет собственных доходов. В таких случаях субъекты федерации испытывают потребность в финансовой помощи со стороны федеральной власти. Таким образом, вертикальный дисбаланс - это такое состояние финансовой обеспеченности субъекта федерации, при котором он не может покрыть собственные объективно необходимые на данный момент расходы за счет собственных доходов, что, как правило, связано с недостаточной налоговой базой.
Вертикальный дисбаланс может иметь большие неблагоприятные последствия для общества. С ним связаны дублирование и частичное совпадение функций властей различного уровня в предоставлении услуг, излишняя обусловленность предоставления федеральных трансфертов, помехи на пути налоговой реформы, замедление микроэкономических реформ, снижение подотчетности субнациональных правительств перед своим электоратом.
Другое противоречие связано с тем, что регионы имеют разные доходы и испытывают в разной степени социальное давление в пользу тех или иных расходов. В результате в одних субъектах федерации объективно обоснованные расходы превышают собственные доходы, в то время как в других имеет место обратное явление - доходы соответствуют или превышают расходы. Для покрытия бюджетного дефицита отстающие регионы остро нуждаются в федеральной финансовой помощи. Остальные субъекты федерации покрывают свои расходы за счет собственных доходов. Такие регионы не испытывают бюджетный дефицит, их отчисления в федеральный бюджет превышает то, что они из него получают. Разная бюджетная обеспеченность субъектов федерации порождает так называемый горизонтальный дисбаланс. Он, как и вертикальный дисбаланс, устраняется за счет трансфертов и заимствований. Правда, способов решения этой задачи почти столько же, сколько федераций в современном мире, не говоря уже о том, что некоторые федерации непосредственно не ставят перед собой такие задачи вообще.
В связи с проблемой федеральной финансовой помощи уместно коснуться вопроса, который до сих пор вызывает дискуссии в отечественной науке, - о правомерности деления субъектов Российской Федерации на доноров и реципиентов. Так, сторонники одной точки зрения утверждают, что «разговоры о регионах-донорах и реципиентах кажутся вовсе аморальными. За ними стоит молчаливое представление о том, что в донорах живут особо трудолюбивые люди, а реципиенты населены по преимуществу лентяями - вот и приходится жителям регионов-доноров - а их всего-то дюжина - кормить своим трудом нерадивое население остальной страны». Если отбросить излишний эмоциональный пыл, то в основе приведенного рассуждения лежит ссылка на территориальное разделение труда в стране. «Если оно сложилось так, что данный регион специализирован на таких отраслях хозяйства, с которых собирают большие налоги, то он оказывается донором, а если на «плохих» по налогообложению отраслях - то реципиентом. Надо ли говорить, что регион, разумеется, не выбирает себе специализацию, она складывалась исторически»
Сторонники другой точки зрения полагают, что деление субъектов Федерации на доноров и реципиентов вполне правомерно, и исходят из него при анализе налогового и бюджетного федерализма.
Данная проблема требует дифференцированного отношения. С одной стороны, ошибаются те приверженцы первой точки зрения, которые вкладывают в деление субъектов Федерации на доноров и. реципиентов сугубо оценочный момент, хотя избежать его полностью тоже нельзя. Главный смысл такого деления состоит в том, чтобы иметь объективно точную картину бюджетной обеспеченности различных субъектов Федерации, в том числе и для оказания им финансовой поддержки со стороны федерального центра. Постоянные же ссылки на сложившуюся хозяйственную специализацию вполне могут превратиться в бесконечное оправдание экономической и финансовой отсталости региона, не стимулировать его руководство на диверсификацию хозяйственного развития региона, расширение его налоговой базы, на превращение из реципиента в донора.
