Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политические истоки и юридические реалии парламентаризма
1. Понятие и сущность парламентаризма (юридическое понимание парламентаризма) 18
2. Истоки российского парламентаризма 38
3. Советский вариант парламентаризма 56
Глава 2. Парламентаризм в постсоветском Башкортостане
1. Конституционно-правовые основы парламентаризма 74
2. Государственная власть и политическое представительство 90
3. Народный суверенитет и представительная демократия 107
4. Обеспечение конституционных прав и свобод граждан 126
5. Конституционная реформа 2002 года в Башкортостане и перспективы развития парламентаризма 138
Заключение 159
Библиография 168
- Понятие и сущность парламентаризма (юридическое понимание парламентаризма)
- Истоки российского парламентаризма
- Конституционно-правовые основы парламентаризма
- Государственная власть и политическое представительство
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из центральных проблем современной историко-правовой науки является изучение особенностей эволюции института парламентаризма в России. Актуальность предлагаемой темы во многом предопределена задачами формирования в нашей стране механизма и структур правового государства, так как именно парламентаризм, являясь важнейшим показателем уровня закрепления демократических институтов, способствует эффективности взаимодействия гражданского общества, личности и государства.
Исторический смысл и назначение современного этапа политико-правового развития России состоят в том, чтобы осмыслить и учесть глубинные причины социально-политических процессов, которыми был насыщен XX век, и сделать то, что не удалось сделать при царизме и социализме в ходе многочисленных российских реформ, потрясений и революций. В этой связи закономерный этап анализа и переосмысления накопленного опыта - это естественная и необходимая реакция на все то позитивное и негативное, что выявилось за прошедшие годы.
Политико-правовые, социально-экономические реформы, проводимые в современной России, однозначно показали, что именно развитый институт парламентаризма активно способствует последовательному реформированию государственного управления, конструктивному взаимодействию ветвей власти, обеспечению надежных гарантий прав и свобод человека и гражданина, формированию социально ориентированной экономики, консолидации всех общественно-политических сил Федерации и придает фундаментальный характер конституционным отношениям.
В этой связи ученые различных областей юриспруденции обратили пристальное внимание на проблемы формирования и развития институтов представительной демократии и парламентаризма, как в России, так и в зарубежных странах. При этом пришли к выводу, что успешному реформи-
4 рованию российской государственности поможет учет положительного опыта становления политико-правовых институтов в субъектах федерации. Это обуславливается тем, что исторически Россия формировалась как многонациональное государство, путем объединения территорий, находящихся на разных ступенях исторического развития.
Бесспорно, каждый субъект России обладает географическими, этническими, экономическими, политическими и историческими особенностями. Что-то из созданного на федеральном уровне и в российских регионах успешно выдержало проверку временем, что-то оказалось иллюзиями, прекраснодушными заблуждениями, а что-то явными ошибками и просчетами. Тем не менее, история нашего государства доказала, что развитие парламентаризма как важнейшего показателя уровня закрепления демократических институтов способствует эффективности взаимодействия механизмов и структур гражданского общества и правового государства.
Парламентаризм как политический процесс продолжает активно развиваться, наполняясь опытом передовой мысли всего человечества и приобретая специфические черты, присущие различным нациям и народностям. Процесс становления данного феномена в Российской Федерации прошел стадию формирования своих нормативно-правовых основ и совершенствования процедурной стороны. В этих условиях немаловажное значение для дальнейшего развития теории и практики парламентаризма в России имеют историко-правовые исследования становления данного института на региональном уровне. Это обусловлено тем, что постсоветские модели органов управления в субъектах Федерации содержат своеобразные элементы, характерные для полиэтнической России.
Именно в этом контексте представляет несомненный интерес процесс формирования властных отношений в Республике Башкортостан - одного из стабильно развивающихся субъектов России, накопившего опыт практики парламентаризма. Историко-правовой анализ становления государственности Башкортостана позволяет выделить два этапа эволюции парламента-
5 ризма в регионе: советский и постсоветский. Постсоветское формирование этой политико-правовой категории в республике включает три периода: парламентское правление, монистический и дуалистический парламентаризм. Таким образом, постсоветский парламентаризм в Республике Башкортостан имеет специфические особенности, что еще раз подтверждает актуальность выбранной темы.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступает такая организация государственной власти, при которой обеспечивается закрепление демократических традиций и формируются механизмы взаимодействия гражданского общества и правового государства. Предметом диссертационного исследования является генезис и законодательное оформление институтов народовластия, историческая эволюция и конституционно-правовое закрепление парламентаризма на региональном уровне, а также проблемы реализации принципов этой политико-правовой категории в Республике Башкортостан.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования - теоретический и историко-правовой анализ формирования парламентаризма, выявление особенностей и определение перспектив его развития в Башкортостане.
В соответствии с целью исследования автором определены следующие задачи: -проанализировать подходы ученых различных областей науки к понятию «парламентаризм», выявить теоретические основы и сущность, сформулировать свое определение парламентаризма; -определить истоки парламентаризма, изучить и оценить деятельность представительного законодательного учреждения в дореволюционной России; - рассмотреть закрепление и реализацию принципов парламентаризма в Советском государстве, определить положительные идеи советской модели парламентаризма; -проанализировать законотворческую составляющую парламентаризма в постсоветском Башкортостане, показать закрепление его принципов в региональной нормативно-правовой базе; -рассмотреть эволюцию механизма организации республиканского управленческого аппарата и определить спектры взаимодействия властей; - показать реализацию принципов народного суверенитета и конституционное обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина в регионе; -выявить проблемно-теоретические и конкретно-исторические особенности эволюции парламентаризма на уровне Федерации и в Башкортостане, определить перспективы его дальнейшего развития.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной исторической и юридической литературе дореволюционного и постсоветского периода эволюции парламентаризма уделяется определенное внимание, и лишь небольшое количество работ советских авторов посвящено данной проблеме.
Сторонником сильной монархической власти и противником парламентаризма был Н.М.Карамзин. Он считал, что благополучие и процветание России - в самодержавии1. Абсолютное неприятие парламентаризма как ценности демократии применительно к условиям и специфике Российской империи высказывалось и в работе К.П.Победоносцева «Великая ложь нашего времени». По его мнению, «...из самых лживых политических начал есть начало народовластия,... когда народ в народных собраниях творит себе законы, избирает должностные лица, стало быть, изъявляет непосредственно свою волю и проводит ее в действие»2. Идейными преемниками К.П.Победоносцева стали Л.А.Тихомиров, И.Л.Солоневич и В.И.Герье, высказывавшиеся за установление парламентских учреждений, которые не 1 Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях // Антология мировой политической мысли: В 5 т. - Т. III: Политическая мысль в России: X - первая половина XIX в. - М., 1997. С. 634-637. Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени. - М.: Русская книга, 1993. С. 450.
7 должны противоречить власти монарха, а, наоборот, призваны способствовать укреплению режима единоличной власти3.
Противоположное отношение к представительным учреждениям содержится в работах А.И.Елистратова, С.А.Котляревского, П.Н.Милюкова, П.Г.Мижуева, К.Н.Соколова и М.М.Сперанского, которые пропагандировали демократические права и свободы, высказывали мысли о привилегированном положении парламента в системе разделения властей, а также о расширении избирательных прав граждан4.
Изучению концепции, проблемам и перспективам развития парламентаризма, отдельным сторонам и формам парламентского правления как в России, так и в зарубежных странах посвящены современные исследования: С.А.Авакьяна, Ю.Н.Бацева, А.П.Боровикова, С.А.Глотова, А.И.Горылева, М.Р.Дышековой, А.Д.Керимова, Б.С.Крылова, И.Котелевской, А.А.Максимова, М.А.Могуновой, Н.В.Онишко, В.В.Пономаревой, Р.М.Романова, И.М.Степанова, Д.В.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, Е.Хубнера, А.Шайо, И.СЯценко и др.5 3 Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. - СПб.: Комплект, 1992; Солоне- вич И.Л. Народная монархия. - М.: Феникс, 1991; Герье В.И. О конституции и парла ментаризме в России // В поисках своего пути: Россия между Европой и Азией. Хре стоматия по истории русской общественной мысли XIX и XX вв. - М.: Наука, 1994. 4.2 4 Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. - СПб., 1907; Елистратов А.И. Очерк государственного права. (Конституцион ное право). -2-е изд., перераб. - М., 1915; Милюков П.Н. «Исконные начала» и «Требо вания жизни» в русском государственном строе // В поисках своего пути: Россия между Европой и Азией. Хрестоматия по истории русской общественной мысли XIX и XX вв. - М.: Наука, 1994; Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. - СПб., 1906; Сперанский М.М. Проекты и за писки / Под. ред. С.Н.Валка. - М.;Л., 1961. 5 Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в РФ: Сборник статей. - М., 1998; Бацев Ю.Н. Парламентаризм в России: теоретико-правовые и организационные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Боровиков А.П. Понятие парламентаризма. - М.: Деп. ИНИ- ОН РАН, 1998; Глотов С.А. Государство, демократия, парламентаризм. - Краснодар, 1997; Горылев А.И. Становление парламентаризма в России: историко-теоретический аспект: Ав тореф. дис.... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2000; Дышекова М.Р. Кабардино-Бажарская республика: от системы Советов к современному парламентаризму // Государство и право. 1999. № 4. С. 29-37; Дышекова М.Р. Становление парламентаризма в Кабардино- Балкарской республике: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999; Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис.
Раскрытию сущности и реализации принципов парламентаризма способствовали политико-правовые учения М.Вебера, Г.Гегеля, И.Канта, А.Константа, Дж.Локка, Дж.Ст.Милля, Г.Моска, Ш.Монтескье, Ж.Ж.Руссо, А.Токвиля и др., работы, посвященные теории и истории государства и права (Н.А.Катаева, В.С.Нерсесянца, Л.А.Тихомирова, О.И.Цыбулевской и др.), а также исследования в области конституционного права (М.В.Баглая, Ю.М.Козлова, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина и др.).
Вопросы законотворческой деятельности Государственной Думы, взаимоотношений представительного органа с царским правительством, формирования фракций и избирательного права в дореволюционной России нашли широкое освещение в трудах: А.Я.Авреха, О.В.Беляевой, В.А.Козбаненко, П.Г.Курлова, С.М.Сидельникова, К.Ф.Шацилло, В.М.Шевырина, Е.А.Юртаевой6. Обобщению деятельности Государствен-ной Думы России всех четырех созывов посвящена работа А.Ф.Смирнова . ... д-ра юрид. наук. - М., 1999; Керимов А.Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. 2002. № 7/8; Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства (политическая сущность парламентаризма и правовые формы парламента и парламентаризма на современном этапе): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. -М., 1963; Котелевская И. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3; Максимов А.А. Критика основных принципов и институтов буржуазного парламентаризма. - Иваново, 1992; Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - М., 1989; Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М., 2001; Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт // Журнал российского права. 2003. №4; Пономарева В.В. Генезис британского парламентаризма: Дисс.... д-ра юрид. наук. - СПб., 2002; Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. № 4; Романов P.M. Парламентаризм: теория, история и современность. Учеб. по-соб. / Под ред. А.И.Яковлева. - М., 2002; Парламентское право России: Учеб. пособ. / Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - М., 1999; Тихомиров Д.В. Становление и развитие российского парламентаризма (исторический аспект исследования): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М., 1997; Хубнер Е. Парламентаризм и представительная система // Полис. 1992. № 3; Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. - М., 2001; Яценко И.С. Современный западный и российский парламентаризм: теоретико-правовой анализ. - М., 2000. 6 Аврех А.Я. Царизм и IV Дума (1912-1914 гг.). - М., 1981; Беляева О.В. Вопросы государственного устройства в Государственной Думе дореволюционной России: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2004; Козбаненко В.А. Партийные фракции в I и II Государственных Думах России. 1906-1907. - М., 1996; Курлов П.Г. Гибель Императорской России. - М.: Современник, 1992; Сидельников СМ. Образование и деятельность пер-
В научной литературе советскому периоду становления парламентаризма уделено недостаточное внимание. Кроме того, в последнее время современными учеными не только зачастую игнорируется опыт советского парламентаризма, но и отрицается наличие демократических принципов в социалистическом государстве. Работы немногих авторов способствовали раскрытию сущности советской модели парламентаризма и выявлению положительных тенденций марксистско-ленинской идеологии: Г.В.Дыльнова, С.Э.Жилинского, Ю.С.Кукушкина, В.М.Курицина, В.Т.Логинова, В.П.Портнова, М.М.Славина, И.М.Степанова, Ю.П.Титова, Г.М.Трегуба, И.Урилова, О.И.Чистякова, М.М. Яхьяева8 и др.
В связи с тем, что Россия формировалась путем присоединения территорий, на современном этапе становления федеративного государства возникла необходимость изучения опыта регионального развития, появились исследования явления парламентаризма в субъектах Федерации. Работа М.Р.Дышековой посвящена институту парламентаризма в Кабардино-Балкарской республике, а исследование П.И.Жиляева - парламентаризму в Оренбургской области.
Историческим и конституционно-правовым аспектам формирования представительных органов управления в Республике Башкортостан уделе- вой Государственной Думы. - М, 1962; Шацилло К.Ф. Первая Государственная Дума // Отечественная история. 1996. № 4; Шевырин В.М. Государственная Дума России (1906-1917 гг.). - М, 1995; Юртаева Е.А. Государственный Совет в России (1906-1917) // Государство и право. 1996. № 4. 7 Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906-1917 гг.: историко- правовой очерк. - М., 1998. 8 Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в условиях перестройки. - Саратов, 1990; Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. - М., 1987; Курицын В.М. Развитие прав и свобод в Советском государстве. - М., 1983; Логинов В.Т. Большевики: выбор 1917 года. - М., 2005; Портнов В.П., Славин М.М. Этапы раз вития советской Конституции (историко-правовое исследование). - М., 1982; Советское государственное строительство и право: Курс лекций. - М., 1982; Степанов И.М. Идеи парламентаризма в стратегии и тактике политической реформы. - М., 1992; Трегуб Г.М. Парламентаризм советский: истоки, многопартийность, блоки. - М., 1991; Урилов И. Ис тория Советов с 1917 г. до наших дней. - М., 1993; Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. - М., 1984; Яхьяев М.М. Коммунист в Совете. - Даг., 1980.
10 но внимание ряда авторов - Д.Ж.Валеева, З.И.Еникеева, Л.А.Дольниковой, Ю.Н.Никифорова, Ф.М.Раянова, В.К.Самигуллина, Б.Х.Юлдашбаева и др.
Вопросам парламентского правления в республике в последнее время уделяется значительное внимание. Политологическое исследование парламентской системы Башкортостана представлено в работе А.Г.Еникеева9. К 10-летию Государственного Собрания РБ был издан двухтомник «Парламентаризм в Башкортостане: история и современность» под редакцией В.Г.Азнагулова и З.Г.Хамитовой. Вслед за ним вышли собственные издания авторов, посвященные проблемам государственности в Башкортостане10.
Юридические реалии парламентаризма включают в себя элементы, характерные не только для парламентского правления. Составляющей частью этого многогранного явления для нас являются специфика властных отношений, плебисцитарная и представительная демократия, механизмы взаимодействия гражданского общества и государства. Книга «Парламентаризм в Башкортостане: история и современность», на наш взгляд, не соответствует заявленному названию, так как авторы рассматривают процесс становления государственности в республике, а не эволюцию парламентаризма. Центральным является вопрос формирования и развития законодательной (представительной) власти Башкортостана в разные исторические эпохи. Но наличие парламента не означает существования парламентаризма.
Юридической работы, посвященной генезису и правовому оформлению парламентаризма в Башкортостане, в настоящее время также не существует. Автор, проводя диссертационное исследование, попытался восполнить данный пробел. 9 Еникеев А.Г. Становление парламентской системы Республики Башкортостан как составной части российского парламентаризма: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. -Уфа, 1999.
Азнагулов В.Г. Парламентаризм в Башкортостане: традиции и тенденции развития / В.Г.Азнагулов, С.Н.Лаврентьев, В.П.Савичев. - Уфа, 2005; Хамитова З.Г. Опыт и проблемы становления и развития парламентаризма в Башкортостане. - Уфа: Изд-во «Здравоохранение Башкортостана», 2004.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с начала XX века по настоящее время. В процессе формирования и развития парламентаризма в России принято выделять три этапа: досоветский, советский и постсоветский. В связи с тем, что до 1918 г. наше государство было унитарным, в эволюции парламентаризма в Башкортостане можно выделить лишь два этапа: советский и постсоветский. Поэтому начальная дата исследования соответствует дню подписания Манифеста (17 октября 1905 г.), в результате которого был образован первый всероссийский представительный законодательный орган власти, получивший юридические рычаги воздействия на политическое развитие страны. Тенденции становления советского этапа общероссийского парламентаризма прослеживаются и в Башкортостане.
Особенность историко-правового развития парламентаризма в республике заключается в том, что в постсоветском становлении этой политико-правовой категории можно выделить три периода. Первый период (1990-1993 гг.) характеризуется формированием парламентской формы правления в регионе, когда парламентаризм развивался в виде парламентского правления. Второй период соответствует развитию монистического парламентаризма в условиях парламентско-президентский формы правления в Башкортостане. Когда после распада Союза ССР у руководства республики появилась возможность реализовать потенциал депутатского корпуса, и в период с 1993 по 2002 г. парламент Башкортостана стал центром притяжения, вокруг которого происходила консолидация республиканской политической элиты и концентрировался поиск теоретических моделей государственно-правового развития.
В процессе дальнейшего развития государственности Башкортостана республиканскими властями была предпринята попытка в рамках конституционной реформы установить в регионе парламентарную форму правления, ликвидировав пост главы региона и существенно расширив полномочия парламента. Но пристальное внимание федеральных властей к субъек-
12 там и последующие изменения принципов формирования исполнительных органов власти привели к отказу республиканских органов управления от идеи парламентской республики. В 2002 г. в Конституцию Башкортостана были внесены существенные изменения, закрепившие президентскую форму правления в регионе, а региональный парламентаризм из монистического превратился в дуалистический11.
Методология и теоретические основы исследования. Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания: диалектический, исторический, логический, сравнительно-исторический, нормативистский и функциональный. Использование системного метода позволило выявить специфические черты республиканского парламентаризма с учетом общефедерального контекста. Комплексное применение методов научного познания способствовало всестороннему изучению парламентаризма, определению факторов, способствующих реализации его принципов, законодательное закрепление которых позволит создать оптимальную модель государственного управления, учитывающую потребности населения.
Исследование опирается на анализ работ, посвященных общей теории государства и права, методологии историко-правовых и конституционно-правовых исследований (М.И.Байтина, В.К.Бабаева, О.А.Жидкова, В.Т.Кабышева, Н.А.Крашенинниковой, В.В.Лазарева, Н.И.Матузова, А.С.Мордовца, Т.Н.Радько, В.П.Сальникова, В.Н.Синюкова, З.М.Черниловского, Б.С.Эбзеева).
Источниковую базу составляют многочисленные материалы, анализ которых позволяет решить поставленные перед автором задачи исследования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили: Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Декларация о государственном суверенитете БССР, Конституция РФ, Конституция РБ, Закон
Подробнее о видах парламентаризма см.: Парламентское право России. - М., 1999. С. 6., а также: Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М, 2001. С. 69.
13 РБ «О Государственном Собрании - Курултае - Республики Башкортостан», Кодекс РБ «О выборах» и другие нормативно-правовые акты России и Башкортостана.
Одним из основных источников являются стенографические отчеты заседаний Верховного Совета БАССР XII созыва и Государственного Собрания Башкортостана, которые отражают политические процессы в постсоветской республике, причины, условия и ход обсуждения принятия наиболее важных республиканских законов, а также содержат характеристику состава депутатского корпуса.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе в системном виде выявлены исторические закономерности формирования и развития парламентаризма в дореволюционной и советской России. Анализ юридических и исторических аспектов эволюции парламентаризма XX в., позволил выявить прогрессивные идеи дореволюционных ученых и идеологов большевизма, касающиеся создания в нашей стране демократической модели аппарата государственного управления.
В диссертации предпринята попытка историко-правового анализа становления и развития парламента субъекта РФ в контексте исследования роли и места законодательной ветви власти в стране. В исследовании впервые обобщена практика и выявлены специфические особенности формирования парламентаризма в Республике Башкортостан. Автор на историко-правовом материале пытается доказать, что максимально широкая реализация принципов парламентаризма призвана способствовать развитию основ правового государства и гражданского общества.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Отечественный и зарубежный опыт формирования и развития парламентаризма доказывает универсальность этой политико-правовой категории, которая в условиях различных государств приобретает специфику, обусловленную национальными особенностями. Неизменно одно - наличие представительного учреждения, то есть парламента в современном
14 смысле этого слова, который принимает участие в определении государственной политики и обладает рычагами воздействия на исполнительную власть. Сущность парламентаризма как неотъемлемой составляющей правового государства и гражданского общества заключается в том, что он способствует консолидации ветвей власти в области обеспечения прав и свобод личности, а также повышению уровня гражданской сознательности и правовой культуры населения.
Эволюция парламентаризма возможна лишь в ходе исторического развития, что доказывает опыт работы первого всероссийского представительного учреждения. В процессе деятельности депутатский корпус парламента Российской империи в лице Государственной Думы и Государственного Совета постепенно приобретал опыт в сфере законотворчества, парламентских процедур и всего комплекса функций, присущих парламенту «западного образца». Однако в силу того, что первый всероссийский парламент был «дарован» населению, он был обречен на недолгое существование и рухнул вместе с остатками монархического режима.
Советский вариант парламентаризма, не получивший должной оценки в научной литературе, заслуживает определенного внимания. Отвергая «буржуазный парламентаризм», теория В.И.Ленина все же предусматривала наличие представительных органов власти. Концепция парламентаризма не устраивала сторонников социализма тем, что государственная власть организовывалась по принципу разделения властей. Лозунг «Вся власть Советам» предусматривал единство власти, сконцентрированное в представительном органе - Советах. В этой связи единовластие Советов способствовало, по мнению идеологов большевизма, созданию условий для предотвращения возможности столкновения интересов народных представителей в центре и на местах.
В процессе эволюции парламентаризма в Башкортостане можно выделить два этапа: советский и постсоветский. Федеративное развитие нашего государства берет начало с первой большевистской Конституции, по-
15 еле принятия которой национальные автономии получили формальную самостоятельность. Организация управления в Башкирской АССР строго соответствовала советской модели высших эшелонов власти. В период социализма в Башкирии формируется аппарат управления, принимаются собственные Конституции и закладываются основы современной государственности.
Возвращение России на демократический путь развития ознаменовало переход взаимоотношений автономных образований с федеральным центром на качественно новый уровень, определив предметы ведения каждой из сторон. Достижения демократии были зафиксированы в республиканском законодательстве. Парламентарии Башкортостана создали мощный плацдарм для дальнейшего развития принципов парламентаризма в русле формирования политико-правовых институтов в регионе.
На постсоветском пространстве у регионов появляется реальная возможность самостоятельного экономического и политического развития в составе Российской Федерации. В этих условиях некоторые субъекты принимают собственные Основные законы, положения которых шли вразрез с Конституцией России. В этой связи Основной закон Башкортостана 1993 г., закрепил принципы монистического парламентаризма, а парламент на десятилетие стал основной направляющей силой развития региона.
Как правило, в кризисные моменты происходит отказ от теории разделения и баланса властей, что ведет к сосредоточению власти в одном из органов аппарата управления. «Развал» огромного государства, попытка сохранения федеративной России и экономический кризис в стране привели к концентрации республиканской власти в руках законодательного органа Башкортостана. Роль представительного учреждения проявлялась не только в сфере законотворчества. Обладая рычагами контроля над исполнительной ветвью власти, депутатский корпус Башкортостана стабилизировал политическую ситуацию и провел основные экономические и социальные реформы в республике. В переходный период парламенту респуб- лики удалось не только сохранить потенциал богатых недр Башкортостана, но и приумножить его.
В условиях преодоления излишней политизированности Государственной Думы и опасаясь, что высший орган законодательной власти в стране будет лишь «подобием» сильных региональных парламентов, федеральный центр принимает решение о централизации власти и приведении региональных нормативно-правовых актов в соответствие с федеральными законами. Таким образом, начиная с 2002 г., парламентаризм в Башкортостане из монистического превратился в дуалистический.
Вмешательство федерального центра в развитие государственности Республики Башкортостан имеет как позитивные, так и негативные последствия для регионального правотворчества. С одной стороны, пристальное внимание федеральных властей позволило уменьшить влияние «правящей элиты» и создать оппозицию. С другой - способствовало усилению роли личности президента в принятии управленческих решений. Но, несмотря на доминирующее положение исполнительных органов, в республике гармонично развиваются взаимоотношения между всеми ветвями власти. В результате дополнения и сочетания стратегических и повседневных целей и задач деятельности Правительства Башкортостана с политическими устремлениями членов республиканского представительного органа, а также единой социальной и экономической политики на высоком уровне обеспечивается стабильность развития региона, создан механизм обеспечения конституционных прав и свобод граждан.
Теоретическое и практическое значение исследования. Положения и выводы диссертационного исследования формируют комплексный взгляд на один из важных вопросов юриспруденции - эволюцию принципов парламентаризма в Российской Федерации.
Изучение специфических черт, присущих каждому субъекту Федерации, позволит выявить закономерности и отличительные особенности процесса становления парламентаризма в России, а также будет способст-
17 вовать повышению качества научных исследований в данной области. Теоретические положения и выводы работы могут быть использованы при подготовке учебной, методической и научной литературы, а также применяться для совершенствования преподавания курсов истории и теории государства и права, конституционного права.
Практическое значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы могут быть использованы депутатами законодательного корпуса для дальнейшего совершенствования модели властных отношений на основе развития принципов парламентаризма.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были отражены в опубликованных научных статьях, получили апробацию в выступлениях автора на международных, всероссийских, республиканских и межвузовских научно-практических конференциях, круглых столах и методических сборах. Результаты проведенного исследования были включены автором в учебно-методический комплекс по дисциплине «История отечественного государства и права», который используется в учебном процессе при преподавании курса «История отечественного государства и права» в Уфимском юридическом институте МВД России.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, разделенных на восемь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и сущность парламентаризма (юридическое понимание парламентаризма)
Начало третьего тысячелетия для нашей истории оказалось насыщенным событиями, связанными с государственным строительством. Причем принципиально важно, что сейчас этот процесс уже не является следствием политической борьбы разных уровней и институтов государственной власти, как было раньше. Современный период государственного строительства в России - это закономерный этап анализа и переосмысления событий XX в.
Сама жизнь, весь предшествующий опыт убеждают в том, что без сильного, эффективного демократического правового государства невозможно движение нашей страны вперед, по пути прогресса, создания условий для возрождения экономического могущества и благополучной жизни людей, развития и охраны прав личности, обеспечения безопасности и решения других общенациональных задач1. Поэтому одной из актуальных проблем современной правовой науки является такая организация государственной власти, которая позволит наиболее полно учитывать интересы граждан при принятии государственных решений, то есть обеспечит подлинное народовластие. В конституциях многих стран мира закреплено положение о безусловном приоритете власти народа над государственной властью2. На наш взгляд, именно институт парламентаризма будет способствовать гармоничному развитию демократии, правового государства и гражданского общества.
Являясь многогранным и сложным явлением, парламентаризм сочетает в себе многие стороны общественной жизни поэтому изучается учеными различных отраслей науки. В связи с этим существует несколько подходов к пониманию сущности данного феномена.
Одни авторы рассматривают парламентаризм как сложный и многогранный феномен, некую шкалу ценностей, «где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой» . По мнению других, парламентаризм - «это система представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно-организованного общества»4, «форма народного представительства»5, «политическая система, где суверенная воля народа находит свое воплощение в высшем представительном учреждении, избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей»6.
Еще в начале XX в. отечественный правовед П.Мижуев определил сущность парламентаризма как «такие отношения между законодательным собранием и исполнительной властью, в которых парламенты играли доминирующую роль»7. Аналогичной позиции придерживаются многие современные исследователи, считая, что парламент при парламентаризме занимает доминирующее положение в системе разделения властей .
Трактуя понятие парламентаризма, специалисты конституционного права не придерживаются такого ограничения. По их мнению, под парламентаризмом следует понимать организацию государственной жизни, характеризующуюся существованием постоянно действующего избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела и политическую жизнь общества. В условиях парламентаризма представительное учреждение обладает широкими полномочиями, значительную часть времени проводит в пленарных заседаниях, комитетах, комиссиях. А депутаты, как правило, поддерживают постоянные связи с избирателями, информируют их о своей работе, содействуют решению их личных проблем9.
Ограничительное понимание парламентаризма предполагает верховенство парламента, его определяющее положение в системе органов государственной власти. Более широкая трактовка парламентаризма предполагает признание в государстве ценностей демократии и верховенства закона, наличие представительного, как правило, выборного, коллегиального законодательного органа, политические устремления которого сочетаются со стратегическими и повседневными целями и задачами правительства. Причем характер избирательных кампаний и непосредственно сами выборы представительного учреждения должны основываться на международных демократических стандартах.
Допуская, что парламентаризм обладает некой универсальностью и способностью принимать различные формы в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий, ученые выделяют несколько его видов. Так, выделяют «авторитарный» и даже «тоталитарный» парламентаризм, при котором народное представительство не играет центральной роли в политике10. И.Степанов, учитывая особенности политического режима (демократического, либерального) описывает такие виды парламентаризма: парламентаризм развитой, открытый, приглушенный; учитывая особенности формы государства, государственного
Конституционное право: Энциклопедический словарь. -М., 2000. С. 417-418. 10 устройства и правления (республика, конституционная монархия) - парламентаризм рационализированный, министериальный, номенклатурный. «Чистых» моделей парламентаризма государственная практика не знает, так как наряду с ее собственными типовыми признаками всегда наличествуют признаки других моделей
Истоки российского парламентаризма
В научной литературе нет однозначного мнения об истоках парламентаризма в России. Для него характерно наличие представительного органа. В этой связи одни авторы говорят о становлении парламентаризма в XI—XIII вв., видя его начало в деятельности Новгородского вече1, для других «не много оснований говорить о парламентаризме в дореволюционной России»2. Сторонники третьей концепции3 связывают начало парламентаризма с Манифестом 17 октября 1905 г., после подписания которого был образован первый всероссийский парламент - Государственная Дума4. И это, по-нашему мнению, наиболее правильная позиция, так как парламентаризм существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства. Впервые участником законотворчества становится представительный орган власти, в формировании которого принимало участие население царской России, обладавшее активным избирательным правом.
Реформы конца XIX в. открыли новую эпоху в истории России, постепенно создавая основу для перехода от абсолютной к конституционной монархии. Первая русская революция вынудила власть пойти на уступки и согласиться на народное представительство. Роковую роль сыграла война с Японией: тяжелые поражения, неожиданные и оскорбительные для чувства гордости великой нации, обострили ситуацию, подорвали престиж власти и создали ситуацию, когда просто не находилось оптимальных решений для выхода из общенациональной трагедии.
В начале XX в. российская монархия под непосредственным давлением народных масс предприняла шаги к либерализации режима, чередуя конституционные реформы с контрреформами. В этих условиях впервые в истории России были созданы предпосылки для перехода конституционных идей из стадии проектов в стадию реализации6.
В поисках компромисса царь поручает министру внутренних дел А.Г.Булыгину подготовить проект закона о создании законосовещательного органа. В связи с тем, что Государственная Дума создавалась как законосовещательный орган дополнительно к Государственному совету, а избирательный закон предусматривал участие в выборах далеко не всех граждан, выборы в «булыгинскую» думу не состоялись. Однако созданная нормативно-правовая основа деятельности Думы7 имеет огромное историческое значение, заключающееся в создании нового звена власти, образующегося путем народного волеизъявления.
Не увенчавшееся успехом стремление российских общественно-демократических движений создать полноценный парламент нарастание недовольства «низов» вылились во всеобщую политическую стачку в октябре 1905 г. под лозунгами упразднения политического строя. Под давлением общественности царизм был вынужден пойти на компромисс, «даровав» населению Государственную Думу. Таким образом, рождение первого представительного органа Российского государства происходило не в ходе органического естественно-исторического развития страны, а явилось плодом политических импровизаций нескольких лиц во главе с первым Председателем Совета министров С.Ю.Витте.
Витте убедил царя пойти по пути конституционных реформ, а именно сформировать законодательную Государственную Думу, преобразовать Государственный совет в верхнюю палату, создать объединенное правительство, даровать населению политические и гражданские свободы. Острота революционной ситуации вынудила царя подписать проект Манифеста, предложенного Председателем Совета министров8.
Принятие Манифеста об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 г., обещавшего созыв законодательной Думы, явилось следствием развития отечественной конституционной доктрины и социально-политической борьбы по ограничению самодержавия9. Манифестом населению даровались личные (неприкосновенность личности) и политические (свобода совести, слова, собраний и союзов) свободы. Говоря о расширении избирательных прав, Николай II обещал дальнейшее развитие общего избирательного права.
Государственная Дума в соответствии с п. 3 Манифеста превращалась в законодательный орган, компетенция которого предусматривала «действительное участие в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». Данное положение законодательно закрепило за представительным учреждением право контролировать правительство, ответственное перед царем.
Большая часть населения в силу своей политической неграмотности не была готова к столь стремительному переходу государственного управления на новый демократический уровень10. В этой связи у антиправительственных партий появилась возможность истолковывать суть Манифеста в своих интересах. Воспользовавшись политической неграмотностью народных масс, революционные круги организовывали манифестации, которые зачастую завершались трагедией. Так, в Минске после обнародования Манифеста народ с красными флагами с надписями «Долой самодержавие» двинулся к губернаторскому дому. Требования, предъявленные депутацией губернатору, сводились к немедленному освобождению всех политических и административных арестантов и выводу из Минска казаков". Аналогичные ситуации возникали и в других городах России.
Несмотря на недостатки Манифеста 17 октября 1905 г., сам факт подписания самодержцем этого правового документа имеет огромное историческое значение. Во-первых, в законодательстве дореволюционной России были заложены некоторые принципы парламентаризма. С принятием Манифеста в стране утвердился принцип разделения властей и была создана система сдержек и противовесов. Во-вторых, борьба между правительственными и общественно-демократическими ветвями русского конституционализма была перенесена с улицы на государственно-правовое поле12. В-третьих, некоторые авторы придают Манифесту статус конституции13, через которую страна сделала большой шаг вперед, превратившись из абсолютной в конституционную монархию
Конституционно-правовые основы парламентаризма
Кризис советской системы власти к началу 1990 г. достиг своего апогея. В этой связи республики, находившиеся в составе СССР, для стабилизации политической ситуации и выхода из экономического кризиса в срочном порядке принимают декларативные документы, определяющие форму правления и положение на международной арене. После принятия 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР были созданы предпосылки для перехода от формальной к фактической самостоятельности субъектов федеративной России. Знаменитая фраза Б.Н.Ельцина «Возьмите ту долю власти, которую сами сможете проглотить»1, стала определяющей в постсоветском строительстве демократического государства в нашей стране.
Во многих субъектах Федерации начинаются народные движения: одни склонялись к единству Союза ССР и РСФСР, другие желали выйти из состава советской республики и стать суверенным государством в составе РСФСР.
В БАССР тоже начинается поиск дальнейшего пути развития. В республиканской прессе было опубликовано множество статей по вопросу о суверенитете республики, печатались и противоположные точки зрения. Разнообразие мнений обуславливалось многонациональным составом республики. В частности, высказывались предположения, что с принятием суверенитета «русское население лишится целостности» .
Башкирским народным центром «Урал» было собрано около 300 тыс. подписей в пользу статуса союзной республики3. 1 ноября 1989 г. на внеочередной сессии Верховного Совета XI созыва был рассмотрен вопрос об изменении статуса БАССР. Исключительную роль в этом процессе должен был сыграть Верховный Совет БАССР. В этой связи депутатский корпус Верховного Совета XI созыва сделал ставку на республиканский парламент как орган власти, который должен стать направляющей силой в дальнейшем формировании государственности в регионе. За полгода до весенних выборов Верховного Совета XII созыва Законом БАССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Башкирской АССР» круг полномочий представительного органа власти был существенно расширен4. В этих условиях до принятия новой Конституции и выборов Президента Башкортостана в республике до 1993 г. утвердилась парламентская форма правления, ознаменовав новый период развития парламентаризма в регионе - парламентское правление.
Суть концепции представительной демократии сводится к тому, что народ путем свободных выборов приводит к государственному управлению «лучших» своих представителей. В связи с этим необходимо, чтобы избирательные кампании основывались на международных демократических принципах. На постсоветском пространстве данный постулат получил не только правовую фиксацию, но был и фактически реализован. Если до начала перестройки формирование депутатского корпуса носило лишь формальный характер, как правило, это были «выборы без выбора»5, то процесс трансформации республиканской представительной власти начался с альтернативных выборов в Верховный Совет БАССР, прошедших, как и по всей России, 5-18 марта 1990 г.
Законодательную основу формирования депутатского корпуса в Башкирии составили Конституция БАССР и Закон БАССР «О выборах народных депутатов» 1989 г. В соответствии с данными правовыми актами выборы в республике осуществлялись на основе равного, тайного и прямого голосования. Активным избирательным правом обладали дееспособные лица, достигшие 18 лет. Значительным было количество кандидатов в депутаты, что обуславливалось простотой требований при выдвижении и регистрации. Кандидаты в депутаты имели право на агитацию путем непосредственного общения с гражданами, издания листовок, публикации статей и интервью в СМИ. Многие демократические принципы были закреплены в республиканском избирательном законодательстве 1989 г. Выборы подробно освещались средствами массовой информации. В этих условиях демократические принципы избирательного процесса нашли свое фактическое воплощение в выборах народных представителей. Свидетельством тому служат многонациональный состав и разнообразная социально-профессиональная структура республиканского депутатского корпуса .
В марте 1990 г. был избран депутатский корпус Верховного Совета БАССР XII созыва, что явилось логическим завершением процессов легитимации органов государственной власти, когда демократические выборы на альтернативной основе стали естественным условием формирующегося правового государства и гражданского общества. Таким образом, развитие постсоветского Башкортостана началось с решения одной из основных задач парламентаризма - обеспечения подлинного народовластия.
Депутатский корпус представительного органа БАССР взял курс на расширение политических прав и укрепление экономической самостоятельности республики. Первоочередной задачей Верховного Совета XII созыва было формирование собственной конституционно-правовой системы.
На первой сессии 4 апреля 1990 г. Председателем Верховного Совета был избран М.Рахимов , за которого проголосовало более 52 % депутатов. На той же сессии выборным путем был сформирован Президиум Верховного Совета XII созыва, который стал работать на профессиональной основе. В процессе плодотворной законотворческой деятельности парламентом постепенно закладывались основы современной государственности республики, а принципы парламентаризма находили свое воплощение в региональной нормативно-правовой базе.
В условиях напряженной политической ситуации в стране депутатам Верховного Совета XII созыва предстояло определить форму взаимоотношений республиканских органов управления с высшими эшелонами власти СССР и РСФСР. В августе 1990 г. в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета БАССР для народного обсуждения были представлены четыре проекта Декларации о государственном суверенитете9. Два из них были официальными, так как были предложены Верховным Советом и Советом Министров, а два носили неофициальный характер и были подготовлены группой независимых юристов и Башкирским народным центром «Урал».
Государственная власть и политическое представительство
Государственная власть - явление и понятие многозначительное, особый, специальный, высший тип власти, которая выражается в праве и возможности органов, учреждений и должностных лиц распоряжаться жизнедеятельностью общества, граждан и их объединений1.
Рассматривая модель парламентаризма, в основе классификации которой лежит форма правления, для республик президентских и смешанных мы выделили следующие его виды: монистический и дуалистический. Характеризуя организацию республиканской власти, мы постараемся доказать, что в регионе до конституционной реформы 2002 г. развивался монистический парламентаризм.
Политическая ситуация 90-х годов складывалась таким образом, что верховная власть стремилась окончательно ликвидировать «пережитки» советской эпохи. В целях закрепления новой формы правления в России принимается решение о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета РСФСР и избрании Федерального Собрания. Кроме того, в Указе Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в России» от 9 октября 1993 г. аппарату управления республик рекомендовалось осуществить реорганизацию представительных учреждений. Суть преобразований заключалась в создании новых органов представительства - «собраний» и «дум»2. С этого времени представительным законодательным органом в России является парламент, который в различных регионах имеет название, обусловленное национальными языковыми особенностями.
На волне антисоветской эйфории в ряде субъектов Федерации путем применения силовых антиконституционных методов стали попросту раз гонять органы представительной власти3. Некоторыми республиками в составе России было осуществлено реформирование Верховных Советов. Так, Верховным Советом Кабардино-Балкарской Республики 16 октября 1993 г. было принято Постановление «О реформировании высшего законодательного органа власти», по которому досрочные выборы в парламент Кабардино-Балкарской Республики были назначены одновременно с выборами в Федеральное Собрание России4.
Депутатский корпус Верховного Совета Башкирии XII созыва, на наш взгляд, поступил более радикально. С одной стороны, осознавая всю подоплеку политической ситуации и не идя на компромисс, парламент принимает решение работать до окончания официального срока. Таким образом, Верховный Совет XII созыва передал свои полномочия вновь избранному депутатскому корпусу Государственного Собрания Республики Башкортостан, как и положено, через 5 лет - в марте 1995 г.
С другой стороны, в Конституции РБ 1993 г. была предусмотрена совершенно новая модель высших эшелонов республиканской власти, а также специфические полномочия каждой из ветвей, механизм их взаимодействия, позволяющий достаточно эффективно работать. Законодательная власть была представлена двухпалатным парламентом (Курултай, или Государственное Собрание), исполнительная - Кабинетом Министров, судебная - судами. Кроме того, учитывая положения Конституции России, депутаты Верховного Совета РБ XII созыва ввели должность президента как главы республики, не входящую в триаду властей.
Один из принципов парламентаризма предусматривает наличие парламента, который оказывает существенное влияние на государственные дела и политическую жизнь общества.
С принятием Конституции России и Основных законов субъектов Федерации началась новая эпоха в организации деятельности представительных учреждений. Парламенты Российской Федерации и ее субъектов, в отличие от той же системы Советов, действуют непрерывно и автономно. С 1993 г. впервые в Российском государстве законодательный орган занял должное положение в системе власти, а принципы его деятельности получили детальную регламентацию в федеральной и региональных Конституциях.
Учитывая опыт формирования федеральных органов власти, депутатский корпус Верховного Совета Башкортостана XII созыва принимает решение о переходе к двухпалатной структуре парламента. Республика, как, впрочем, и Россия, перешла от монокамеральной к бикамеральной системе. Это, по мнению П.Федосова, является одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков5. Здесь необходимо отметить, что двухпалатная структура представительного органа характерна для крупных государств, таких, как Россия, США, Германия, Франция и др. На уровне субъекта Федерации, на наш взгляд, приемлема и монокамеральная система. Существенным моментом в данной ситуации является использование оптимальной системы избирательного процесса. По нашему мнению, формирование однопалатного парламента должно осуществляться путем голосования за конкретного кандидата, что характерно для мажоритарной избирательной системы, тогда как «партийный парламентаризм» может привести к отрицательным последствиям6.
