Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Советская национальная политика и национально-государственное строительство на Северном Кавказе 16
1.1. Идейные основы национально-государственного строительства большевиков 16
1.2. Национально-государственное строительство на Северном Кавказе до образования СССР 22
1.3. Образование Союза ССР и развитие национально- государственного строительства 46
1.4. Этнополитическая ситуация на Северном Кавказе к началу перестройки 66
ГЛАВА 2. Правовые аспекты этнополитических процессов на Северном Кавказе (1985-1991) 70
2.1. Национальные движения и этнополитические процессы 70
2.2. Правовые основы национально-государственного самоопределения 88
ГЛАВА 3. Национально-государственное строительство после распада СССР 111
3.1. Федеративный договор 1992 г.; его политическое и юридическое значение 111
3.2. Конституция РФ 1993 г. и реализация принципов федерализма на Северном Кавказе 139
Заключение 178
Список литературы 185
- Идейные основы национально-государственного строительства большевиков
- Национально-государственное строительство на Северном Кавказе до образования СССР
- Национальные движения и этнополитические процессы
- Федеративный договор 1992 г.; его политическое и юридическое значение
Введение к работе
Национальный вопрос является одной из самых сложных проблем современности. На нынешнем этапе исторического развития все более отчетливо проявляются противоречия между стремлением народов к сохранению своего этнического своеобразия, с одной стороны, и углублением тенденции к интеграции и консолидации стран и народов для решения глобальных проблем, с другой. В условиях конца XX века «никакая социальная модернизация не будет возможна без рассмотрения судеб государств и народов в контексте диалектики цивилизационного прогресса».1 Так как «в современных условиях возникает вопрос о более тесной связи принципов федерализма с вопросом национальным»,2 то национальный вопрос следует рассматривать в сочетании с принципами федерализма. Подтверждением к сказанному служит пример Российской Федерации, населенной сотней коренных малых и больших народов.
Решение национального вопроса в России сочетает в себе характер тактических и стратегических задач. Это обусловлено теми просчетами и ошибками, которые имели место в сфере национально-государственного строительства на протяжении Советского периода истории, а также после распада СССР: «Российская Федерация стала наследницей более 70-летнего господства в СССР тоталитарной политической системы, породившей противоречия между конституционным декларированием федеративным по форме и унитарным по содержанию национально-государственным устройством».3 Положение усугубляется еще и тем, что решение национальных проблем и утверждение принципов федерализма сопровождается социально-экономическими и политическими реформами, формированием новых общественных отношений, нового пра-
1 Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М.,
1997. С. 315.
2 Федерализм. Энциклопедический словарь / Под ред. Э.Б. Алаевой, Р.В. Архиповой. М.,
1997. С. 245.
3 Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределение народов // Государство и пра
во. 1993. №1.С. 13-23.
восознания и политико-правовой культуры. Реформы затронули интересы не только отдельных граждан, но и целых народов. Нынешний период для России в рамках межнационального взаимодействия можно охарактеризовать как период этнической адаптации.4
На формирование российской государственности, ее состояние и тенденции развития существенное влияние оказывают особенности ее национальной структуры, специфика национальных отношений.5 Многонациональный характер России определил цель и способы строительства в ней федеративного государства. Наиболее оптимальным способом национально-государственного строительства в сочетании «единства государства при многообразии интересов субъектов федерации» является утверждение подлинно федеративных отношений при соблюдении принципов демократии. Это положение провозглашено в ч.2 ст.1 Основного Закона: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство...».
Характерной чертой последнего времени стал поиск новых форм федерализма, возможностей сочетания государственного суверенитета федерации в целом и самостоятельностью ее субъектов. «Вероятно, следует признать нынешний федерализм переходным: с одной стороны, он унаследовал ряд черт последних десятилетий, и с другой имеет ряд отличительных особенностей, адекватных новому этапу в развитии России с конца 1991 года».6 В этой связи все большую научно-практическую актуальность приобретают проблемь связанные с федерализмом («псевдофедерализм», «государство в государстве», «асимметричный федерализм», равенство субъектов федерации и их роль в международной жизни) и суверенитетом («суверенное государство», «ограниченный суверенитет», «носитель суверенитета»). По мнению Каргпетя-на Л.М. суверенитет государства нельзя абсолютизировать: «Реальность миро-
4 Межнациональные отношения в условиях социальной нестабильности: Сб.науч. статей
/ Под. ред. Э.Х. Панеш . СПб., 1994. С. 3 - 6.
5 Морозова Л.А. Национальные аспекты развития российской государственности / Госу
дарство и право. 1995. №12. С.11-19.
6 Сычев А. Федеративный кодекс//Российская Федерация. 1997. №12. С.15-17
вого сообщества свидетельствует, что абсолютным суверенитетом не обладает и не может обладать ни одно государство, ни один народ».
Исходя из вышеизложенного и реалий национально-государственного строительства в Российской Федерации, рассмотрим затронутую проблематику на региональном уровне - а именно на примере Северного Кавказа. Такой подход в исследовательской работе над проблемами федерализма и национально-государственного строительства в целом оправдывает себя фактором национально-региональным как «совокупности национально-культурных условий, влияющих на характер формирующейся государственности».8 Таким образом, если сформулировать объект и предмет исследования как категории научного процесса и их отношение между собой как общего и частного, то получим: объектом исследования является национально-государственное строительство в Российской Федерации и связанные с ним проблемы в реализации принципов федерализма, т.е. трансформация российской государственности от «единства в единообразии к единству в многообразии»; а предметом исследования является национально-государственное строительство на Северном Кавказе.
В условиях коренных преобразований в обществе и государстве политически процессы оказывают существенное влияние на право. Поэтому, рассмотрение предмета исследования с точки зрения политико-правового, а не чисто правового анализа является наиболее целесообразной формой подхода к затронутой проблематике. Сообразно с этим, окончательная формулировка предмета исследования выглядит так: национально-государственное строительство на Северном Кавказе: политико-правовой аспект.
Северокавказский регион является своеобразным «полигоном», где ис-пытывается на прочность российский федерализм, национально-государственное строительство, национальная политика. Кроме того это самый взрывоопасный регион в постсоветском пространстве, оказывающий серьезное влияние на проблемы сохранения целостности Российской Федерации:
7 Карапетян Л.М. Указ. Соч. С.11.
8 Федерализм. Энциклопедический словарь / Под ред. Э.Б. Алаевой, Р.В. Архипова М.,
1997. С.242.
6
. «Северный Кавказ сегодня уже оказывает серьезное влияние на процесс со-
хранения единства Российской Федерации, военно-политическую обстановку на юге России».9
Проблемы на Северном Кавказе в области национально-государственного строительства обусловливаются следующими факторами:
полиэтничность (более сорока коренных народов и этнических групп) и перенаселенность (самый густозаселенный регион России по числу жителей на 1 кв. км., и это при недостатке равнинных земель);
демографические проблемы (т.е. неравномерное заселение, миграционные процессы, проблемы беженцев);
поликонфессиональность (ислам, православие, иудаизм, буддизм);
нерешенные проблемы репрессированных народов, произвольное определение границ без учета исторически установившихся территорий проживания и, как следствие, территориальные споры как внутри субъектов, так и между ними;
проблемы коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;
наличие и влияние национальных, транснациональных, трансрегиональных партий, движений, общественно-политических организаций, придерживающихся порой прямо противоположных ориентации и оказывающих боль-шое влияние на геополитическую ситуацию в регионе;
наличие нескольких «центров влияния», и, как следствие, проблемы сепаратизма и регионализма;
- в регионе представлены различные статусы субъектов федерации
(республики и края, т.е. национально-государственные и административно-
территориальные единицы);
«чеченский фактор»;
как следствие предыдущих пунктов, проблемы, связанные с утверждением единой правовой системы.
9 Северный Кавказ: проблемы межнациональных отношений, укрепление единства Рос-
^ сийской Федерации: Материалы парламентских слушаний // Думский Вестник. М., 1995. №5.
С.107-133.
Северный Кавказ является, как уже отмечено, наиболее сложным по национальному составу регионом России и представлен 8 или 9 (на момент написания статус Чеченской Республики не определен) субъектами федерации: административно-территориальные - Краснодарский и Ставропольский края; и национально-государственные - Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Ингушская Республика, Республика Дагестан и, возможно, Чеченская Республика.
Практически каждый народ или этническая группа имеют свою неразрешенную проблему. На Северо-Западном Кавказе наиболее остро стоит адыгский (черкесский) вопрос: единый народ разделен и представлен в трех национально-государственных образованиях - в Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской и Кабардино-Балкарской Республиках, а также шапсугским вопросом в Краснодарском крае. В результате национально-государственного строительства в советский период адыгский народ оказался разделенным на адыгейцев, черкесов, кабардинцев и шапсугов. Лишь в Кабардино-Балкарии адыги (кабардинцы) составляют большинство (48,24%), а в других республиках находятся в меньшинстве (в Адыгее - 22,09%, Карачаево-Черкессии - 9,70%).
В едином узле с адыгскими находятся проблемы карачаево-балкарской этнической группы. Неизвестно по какому принципу, но также как и адыги, данный народ был разделен и представлен в двух национально-государственных образованиях - Кабардино-Балкарии (9,39% от общего числа населения республики) и Карачаево-Черкессии (31,19%).
Не менее запутанным является и осетинский вопрос в центральной части Северного Кавказа, который на вышел за рамки Российской Федерации. После распада СССР и обретения союзными песпубликами независимости, осетины оказались в двух государствах - Росси&зРГрузии. Кроме этого, осетинский вопрос следует рассматривать в рамках осетино-ингушских и осетино-грузинских отношений, являющихся одними из самых сложных и трагических в новейшей истории России и Грузии. Речь идет о межнациональных, территориальных и политических спорах, переросших в вооруженные конфликты.
Затронув осетино-ингушское противостояние, мы последовательно перешли к проблемам вайнахского этнического массива (чеченцы и ингуши) и переместились в восточную часть Северного Кавказа. Ингушетия, отделившись от Чечено-Ингушской ССР в 1991г., начала строительство своей государственности. Помимо политико-правовых и экономических проблем, геополитическое месторасположение республики усугубляет ее положение - на западе республика находится в противостоянии с Северной Осетией, на востоке граничит с Чечней. Также взрывоопасность ситуации в республике усиливается за счет притока десятков тысяч беженцев из Пригородного района Владикавказа и Чечни.
Затем следует Чечня... Эта тема требует отдельного, более глубокого исследования. Но и обходить, оставлять чеченскую тему вне рамок исследования недопустимо. Поэтому ограничимся чеченским фактором и его влиянием на процесс национально-государственного строительства и реализацию принципов российского федерализма на Северном Кавказе.
Далее Дагестан - «многонациональное государство в государстве», в котором проживают более 30 коренных народов и этнических групп численностью от нескольких сотен человек до сотен тысяч. Перечень неразрешенных проблем в Дагестане мало чем отличаются от общекавказских, хотя специфика исторического развития, культура и психология народов республики внесли свои корректировки в нынешнее состояние дел. Среди больших народов Дагестана наиболее острыми вопросами являются кумыкский, аварский, даргинский, а также лезгинский, который затрагивает интересы Азербайджана. Следует добавить также проблемы чеченцев-акинцев на западе республики, и, как следствие, территориальный спор с Чечней. Все еще актуальными остаются вопросы по поводу образования на базе компактного проживания перечисленных народов национально-территориальных единиц (Лезгистан, Кумыкия, Авария и т.д.) либо в составе, либо вне республики Дагестан. Иного рода проблемы, а именно, самосохранения, стоят перед малочисленными народами и этническими группами. Отсутствие правовых норм по регулированию и защите прав нацио-
нальных меньшинств на Северном Кавказе , в частности, Дагестане, усугубляют положение.
И, наконец, Краснодарский и Ставропольский края, в которых русские составляют подавляющее большинство: в Краснодарском крае 84,55%, в Ставропольском - 83,97%. В обоих краях в 1991 г. произошли административно-территориальные изменения - Адыгея и Карачаево-Черкессия, бывшие автономные области краев, обрели статусы суверенных республик в составе Российской Федерации. Нерешенные проблемы, связанные с реабилитацией казачества, резкое обострение демографической ситуации в связи с наплывом беженцев из Абхазии, Чечни, Закавказских государств, территориальная близость и уязвимость административных границ, граничащих с зонами конфликтов - таков узел нерешенных проблем.
Этническая пестрота региона обусловила разнообразие проблем и конфликтов, требующих политического урегулирования с последующим закреплением в нормативно-правовых актах. Федеративная форма государственного устройства, в котором, по идее, должны наилучшим способом решаться национальные вопросы, столкнулась на Северном Кавказе с объективными и субъективными факторами, что поставило под угрозу ряд положений статей Конституции РФ, в частности, ст. 4, ч.З и 4 ст. 5, ч.5 ст. 66, ч.З ст. 67, ст. 69.
Сказанное позволяет сделать вывод, что актуальность затронутой проблемы объясняется ее политической и юридической значимостью, связанной с национально-государственным строительством и реализацией принципов российского федерализма на Северном Кавказе. Кроме отмеченных проблем дестабилизирующими факторами также являются: противоречия положений статей Конституции РФ и Федеративного договора; противоречия между Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов Федерации региона; а также между федеральными Законами и республиканскими нормативно-правовыми актами субъектов, направленными на разрешение отмеченных проблем.
Представители советской исторической и юридической науки уделили достаточно внимания предмету данного исследования. Первые труды по данной проблеме появились в 20 - 30 годах, часть которых написана непосредст-
венными участниками и руководителями преобразований в крае. Дальнейшее исследование темы продолжалось в 50-80 годы.11 Материалы данного периода послужили теоретической основой при работе над первой главой диссертации. Несмотря на идеологизацию процесса национально-государственного строительства, бесконфликтность, необъективность при анализе и оценке тех или иных событий, тем не менее в них находится богатый теоретико-эмпирический материал для исследования.
Анализ работ советского периода позволил объективно рассмотреть эт-нополитические процессы на Северном Кавказе в период перестройки (1985 -1991гг.), которые характеризовались ростом национального самосознания и стремлением образовать собственные национально-государственные образования (Шапсугия, Лезгистан, Балкария, Кумыкия), или повысить государственный статус (Абхазия, Адыгея, Карачаево-Черкессия, Чечня, Кабардино-Балкария). Работы, посвященные данному периоду, носят выраженный политологический оттенок.12 Материалы исследований 1985 - 1991 гг. послужили
Бутаев К. Политическое и экономическое развитие Горской Советской Социалистической республики. Владикавказ. 1921; Алиев У.Д. Достижения Советской власти на Северном Кавказе в области национальной политики. К 10-летию Октября. Ростов н/Д. 1927; Алиев УД. Карачай. Ростов н/д. 1927; Петров В.И. Социалистическое строительство в национальных областях Северного Кавказа. Ростов н/Д. 1930. и др
11 Ансоков М.Г. Образование и развитие национальной Советской государственности
народов Кабарды и Балкарии (1917-1963 гг). Нальчик. 1966; Бербеков Х.М. Образование кабар
динской социалистической нации. Нальчик. 1962; Кониев Ю.И. Национально-государственное
строительство на Тереке. Орджоникидзе. 1969; Мулукаев Р.С. Развитие Советской государст
венности в Северной Осетии. Краткий историко-юридический очерк. Орджоникидзе. 1958; Соз
дание и развитие национальной государственности народов Северного Кавказа: Республикан
ский сборник / Под ред. СМ. Арутюняна. Ставрополь. 1977; Сенцов А.А. Рождение Кубано-
Черноморской Республики (1917-1918). Из истории становления Советской государственности.
Краснодар. 1984; Установление Советской власти и национально-государственное строительст
во в Адыгее (1917-1923): Сборник документов и материалов Гос. Архива Адыгейской АО / Сост.
Л.Т. Арутюмова ; и др.
12 Дмитриев В.А. О самоопределении Причерноморских адыгов (шапсугов) / Межнацио
нальные отношения в условиях социальной нестабильности: Сб, науч. ст. / Под ред. Э.Х. Панеш.
СПб., 1994. С.38-49; Карпов Ю.Ю. Межнациональные отношения на Северо-восточном Кавказе.
Там же. С.7-26; Инал-ипа Ш.Д. Ступени к исторической действительности. Сухум. 1992; Калмы-
11 связующим звеном между анализом национально-государственного строительства на Северном Кавказе в Советский период истории и после распада СССР. Существующие источники по рассматриваемой проблеме на современном этапе развития (начиная с конца 1991 г., т.е. после распада СССР) можно разделить на следующие категории:
во-первых, это работы, посвященные отдельно взятым проблемам, рассматриваемым «автономно» вне связи с общекавказскими процессами и без преемственности в развитии;13
во-вторых, многочисленные ссылки на северокавказский регион в качестве эмпирического материала при анализе проблем федерализма и национально-государственного строительства в Российской Федерации;14
в-третьих, работы по общетеоретическому исследованию проблем федерализма и национально-государственного строительства в Российской Федерации.15
ков Ю.Х, Тумов М. Национальные движения и демократия // Кавказский Дом. Нальчик. 1992. №28; Мафедзев С.Х. О национальном самосознании //Адыги. Нальчик. 1991. №1. С.27-34; и др.
13 Астемиров З.А. О тенденциях к самоопределению народов и суверенизпции государ
ственно-политического устройства национальных автономий Северного Кавказа / Государствен
ность и право республики в составе Российской Федерации: Материалы науч. практич. конф.
Ростов. 1996. С.30-33; Бабич И.Л. Этнополитическая ситуация в Кабардино-Балкарии. В 2-х кни
гах. М., 1994; Дзидзоев P.M. Конституционное развитие Республики Северная Осетия-Алания /
Государственность и право республики в составе Российской Федерации: Материалы науч.
практич. конф. Ростов. 1996. С.94-96; Северная Осетия: этнополитические процессы 1990-1994
гг. Очерки. Документы. Хроника / Сост. Гостиева Л.К, Дзадзиев А.Б. М., 1994; и др.
14 Гонов А.М, Дзидзоев В.Д. Конституция России Федерации и проблемы федерализма.
Нальчик. 1995; Кожохин Б.И. Принцип государственного суверенитета в конституционном стату
се субъектов Российской Федерации // Вестник СПбГУ. Сер.6. Вып.З. 1995. С.80-85; Националь
ная политика России: история и современность / Под ред. Р.Г. Абдулатипова, В.А. Михайлова.
М., 1997; Шапсугов Д.Ю. Концептуальные основы государственности и законодательства рес
публики в составе Российской Федерации / Государственность и право республики в составе
Российской Федерации: Материалы науч. практич. конф. Ростов. 1996. С.7-16; и др.
15 Златопольский Д.Л. Российская Федерация. Особенности современного развития //
Вестник МГУ. 1997. №5. . С.20-35; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в
современной России. М., 1995; Муксинов И.Ш. Федеративный договор: опыт проблемы / Права
человека и межнациональные отношения: Сб. науч. ст. / Под ред. Е.А.Лукашевой. М., 1994. С.38-
52; Полевина СВ. Федеративные договоры и структура законодательства России // Государство
Однако, несмотря на разработанность предмета исследования, в отечественной юридической науке отсутствует целостный анализ национально-государственного строительства на Северном Кавказе с учетом: а) преемственности в развитии; б) во взаимосвязи локальных проблем с общерегиональными; в) этнополитических процессов и проблем законодательства. Из этого следует, что степень научной разработанности исследуемой проблематики не соответствует уровню потребности как в научной сфере, так и практической деятельности.
Научная новизна заключается в том, что с учетом отмеченных недостатков проводится комплексное, логически завершенное политико-правовое исследование национально-государственного строительства на Северном Кавказе с момента его начала (реализации принципов «Декларации прав народов России» от 2 (15) ноября 1917 г.) до современного этапа развития (реализации принципов российского федерализма, изложенных в Федеративном договоре и Конституции Российской Федерации).
Источниковую базу диссертационного исследования, кроме названной выше литературы, составили: конституционные и иные законодательные акты Союза ССР и РСФСР, республик и краев Северного Кавказа, Российской Федерации и субъектов Федерации северокавказского региона; материалы парламентских слушаний по той или иной проблеме на Северном Кавказе; данные по этносоциологии, этнографии, демографическим исследованиям; данные Госкомстата РФ по регионам; документы ЦГА Кабардино-Балкарской Республики; а так же эмпирический материал, почерпнутый из центральных и местных изданий.
Затронутая проблема исследуется в хронологическом порядке. Такой подход к работе объясняется тем, что существует неразрывная причинно-следственная связь в процессе национально-государственного строительства на Северном Кавказе. Вычленение одного из этапов сделало бы работу непол-
и право. 1993. №1. С.3-13; Саломатин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации: вопросы теории и практики. М., 1995; и др.
13 ной и послужило бы, возможно, причиной необъективной оценки тех ИЛИ ИНЬІХ моментов исследования.
Главный методологический принцип проводимого исследования заключается в органичном синтезе историко-правового и политико-правового анализа. При этом используются общенаучные и специальные методы исследования: логический; сравнительный и исторический анализ; реконструкция; формально-юридический; сравнительно-правовой; системный подход, ориентированный на раскрытие целостности предмета исследования, способствующий выявлению многообразных взаимосвязанных явлений; и, наконец, функциональный подход, который позволяет установить роль и влияние одних явлений по отношению к другим.
Исходя из всего вышеизложенного сформулируем цели и задачи исследования:
рассмотрение идейных основ советского национально-государственного строительства;
историко-правовой анализ национально-государственного строительства на Северном Кавказе: а)1917-1922 гг.; б) 1922-середина 1980-х гг.;
политико-правовой анализ этнополитичеких процессов на Северном Кавказе в контексте процессов регионализации и внутрикавказской интеграции;
сопоставление реализации права нации на самоопределение: а) как идейно-програмного лозунга большевиков по решению национального вопроса в советский период; б) как категории международного и конституционного права на современном этапе:
рассмотрение положений Федеративного договора в контексте этнопо-литической ситуации на Северном Кавказе;
провести анализ: а) положений Деклараций о государственном суверенитете республик Северного Кавказа; б) федеральных и региональных нормативно-правовых актов, направленных на реализацию принципов федерализма и развитие государственности северокавказских субъектов Федерации;
обоснование специфики реализации принципов федерализма, изложенных в Конституции РФ 1993 г., на основе изучения демографических, этно-
политических, геополитических и других факторов, оказывающих влияние на процесс национально-государственного строительства в регионе;
- сопоставление положений статей Конституций и Уставов субъектов региона с Конституцией РФ.
В соответствии с целями и задачами исследования диссертационная работа состоит из трех глав, каждая из которых посвящена отдельно взятому этапу национально-государственного строительства на Северном Кавказе и заключения. Исследование первой главы, посвященной советской национальной политике и национально-государственному строительству в советский период, начинается с идейных основ большевиков по данному вопросу (1.1). С момента Октябрьской революции 1917 г. и до образования Союза ССР в декабре 1922 г. дважды предпринималась попытка реализации принципа права нации на самоопределение в составе Терской и Кубано-Черноморской Республики (1918-1919 гг.), Горской и Дагестанской АССР (1921 - 1922 гг.). Этот период исследуется в 1.2.
Дальнейшему национально-государственному строительству в регионе (1922 середина 1980-х годов) посвящен 1.3. Как известно, перестройка стала одновременно концом советской истории и началом новейшего периода в истории российской государственности. Этнополитическая ситуация, сложившаяся на Северном Кавказе в результате советского национально-государственного строительства к началу перестройки, рассматривается в заключительной части (1.4) первой главы.
Идейные основы национально-государственного строительства большевиков
Идеи и ценности правового государства стали одними из главных ориентиров отмежевания от тоталитарного прошлого и осуществления политико-правовых реформ. Не исключением стала и сфера национально-государственного строительства, связанного с переходом к подлинно федеративным отношениям. Вполне закономерно, что все это получило признание Конституцией РФ 1993 г., закрепившей основы развития российского общества и государства постсоветского периода. Но путь к правовому государству, к правам и свободам человека, процесс реализации принципов федерализма осложнен рядом факторов, унаследованных от прошлого, прежде всего советского периода.
Основной идеей в СССР было построение коммунистического общества, главным строителем которого выступал многонациональный советский народ: «Советский народ - это...новая историческая социальная и интернациональная общность людей, имеющих общую родину - СССР, общую территорию ... единую по социалистическому содержанию и многообразную по национальным особенностям культуру ... федеративное общенародное государство и общую цель - построение коммунизма».1 Образование новой исторической общности «началось с социалистической революции и продолжалось в процессе строительства социализма».2 Возникает вопрос - какими же идеями удалось большевикам удержать в единстве сотни народов, разными путями оказавшихся в составе Российского Империи? Надо заметить, что в борьбе за власть против царского самодержавия практически все партии уделяли внимание национальному вопросу, чтобы заручиться поддержкой со стороны национальных окраин. Такой политически верный ход был продиктован многонациональным характером России.
В программе партии социалистов-революционеров о национальном вопросе говорилось о том, что «... центральная, т.е. общая для всего государства власть, не должна мешать отдельным областям, городам, деревням, соединенным в общины, пользоваться широкой самостоятельностью во всех местных делах» (п.1). Каждой народности (национальности), входящей в состав России, согласно программе, предоставлялось безусловное и полное право устраивать самостоятельно свои внутренние дела, право входить в общий союз народов «на равных правах (на братских) или, как говорится, на федеративных началах» (п.2.).3 Стремление предоставить права и полномочия национальным окраинам в вопросах местного самоуправления было серьезным продвижением в вопросах реформирования российской государственности.
Более широкий подход к решению национального вопроса в России был представлен в программе партии народной свободы (конституционно-демократической). В главе первой «Основные права граждан» отмечалось, что «Все российские граждане, без различия пола, вероисповедания и национальности, равны перед законом» (п.1). Пункт 10 фиксировал право свободного культурного самоопределения: «Основной закон России должен гарантировать всем населяющим государство народностям, помимо полной гражданской и политической направленности всех граждан, право свободного культурного самоопределения...» Вся третья глава программы посвящалась вопросам местного самоуправления. Согласно п.п. 19-21 местное самоуправление должно было распространиться на всё российское государство: губернским земствам пре- доставлялось право вступать во временные и постоянные союзы между собою, а круг ведомства органов местного самоуправления распространяться на всю область местного самоуправления. Далее, высшим территориальным самоуправляющимся союзам (губернским или областным земствам) предоставлялись права провинциальной автономии издание местных законов в определенных сферах местной хозяйственной, культурной и национально-культурной жизни, с обеспечением для государственной власти возможности останавливать введение в действие законов, нарушающих установленные конституцией пределы автономии (п.23). Согласно программе намечался административно-территориальный передел России с учетом желания местного населения путем «слияния установленных территориальных единиц в более обширные области, разделения их на меньшие единицы и изменения их границ и компетенции» (п.24).4
Более обширную программу по решению национального вопроса имели большевики. Ещё в 1896 г. Лондонский конгресс И-го Интернационала принял резолюцию, в которой лозунг «права наций на самоопределение» был выдвинут впервые в качестве политической основы решения национального вопроса, трактовавшегося с позиций марксистской идеологии. В дальнейшем принцип права нации на самоопределение был развит В.И. Лениным («О манифесте Союза армянских социал-демократов». 1903; «Национальный вопрос в нашей программе». 1903; «Рабочий класс и национальный вопрос». 1913; «О праве наций на самоопределение». 1914; «О брошюре Юниуса», 1916). Ленинские постановки национальной проблемы имели определенную целевую функцию, являясь формой идеологической борьбы с государственностью царской России.5 Ближайшей политической задачей Российской социал-демократической рабочей партии, согласно программе, являлось низвержение царского самодержавия и замена его демократической республикой, конституция которой обеспечивала бы широкое местное самоуправление: во-первых, областное самоуправление для тех местностей, которые отличаются особыми бытовыми условиями и составом населения; во-вторых, уничтожение сословий и полную равноправность всех граждан независимо от пола, религии, расы и национальности; в-третьих, право на самоопределение за всеми нациями, входящими в состав государства (п.п. 3,7,9). По вопросу о земле, что всегда было актуальным на Кавказе, в п.»б» ч.4 предусматривалась передача «в собственность крестьян на Кавказе тех земель, которыми они пользуются как временнообязанные, хизаны и пр.».
Национально-государственное строительство на Северном Кавказе до образования СССР
Народы Северного Кавказа прошли сложный исторический путь развития. Под воздействием географического фактора, а также этнических процессов, ставших заметными ещё в древности и в эпоху средневековья, сложились автохтоны Северного Кавказа: адыго-абхазы (черкесы), вайнахи (чеченцы и ингуши), карачаево-балкарцы, осетины, народы Дагестана.
Исторически каждый народ занимал определенную территорию, но четко разграниченных этнотерриториальных границ не существовало. Специфические условия жизни выработали свои естественно-правовые принципы, регулировавшие взаимоотношения горцев во всех областях жизни, а также между народами: в основе гражданских отношений лежали «возрастной и половой ценз», т.е. права и обязанности определялись полом и возрастом; право мести определяло то, что в современной юридической науке называется уголовным правом; взаимоотношения с другими народами («международное право») регулировались обычаями гостеприимства, аталычества, куначества, возведенными в ранг социальных институтов.15
Ни историческая, ни юридическая наука за весь Советский период не выработали единого мнения по вопросу, что считать точкой отсчета государственного строительства на Северном Кавказе - то ли период существования Кубано-Черноморской и Терской республик (1918-1919 гг.), то ли момент образования Горской и Дагестанской республик. В исследованиях по данному вопросу, в основе которых лежало утверждение В.И. Ленина о том, что главным политическим смыслом права нации на самоопределение является создание национального государства,16 началом национально-государственного строительства считали образование Горской республики, включавшей в себя национальные округа как административные единицы. Например, Х.Ф Газиев писал: «Кабарда и Балкария сделали свои первые шаги в национально-государственном строительстве в составе Горской республики».17 Е.А. Абулова начинает свое исследование по данному вопросу с решения Кавказского бюро ЦК и краевого партийного совещания, состоявшегося в октябре 1920 г., об образовании на Северном Кавказе двух автономных республик - Дагестанской и Горской.18 Подобного мнения придерживается и Х.М. Бербеков, полагающий, что началом строительства национальной государственности явились национальные округа как административные единицы в составе Горской республики.19 Их позиции, скорее, основывались на том, что реализация права наций на самоопределение началась с образования именно национальных округов как административных единиц с местным самоуправлением, объединенных в единую Горскую республику.
Действительно, Терская республика являлась не столько новообразованием Советской власти, сколько прямым продолжением в тех же территориальных пределах Терской области, существовавшей ещё в период царского самодержавия. В состав Терской республики входили четыре казачьих отдела,20 (Пятигорский, Моздокский, Кизлярский, Сунженский) и шесть округов, населенных горскими народами: Владикавказский округ - осетины, Грозненский и Веденский - чеченцы, Назранский - ингуши, Нальчикский - кабардинцы и балкарцы, Хасавюртовский - кумыки; одно приставство - ногайцы и калмыки; и областной центр Владикавказ, который являлся отдельной административной единицей.21 Таким образом, по государственному устройству республика являлась союзом народов, пользующихся территориальной автономией. Именно этот момент является основным аргументом тех исследователей, которые считают Терскую республику началом национально-государственного строительства на Северном Кавказе «Не национальные округа сами по себе и не автономные области, образованные в 1921 - 1924 гг., а Терская республика, возникшая в феврале 1918 г., явилась началом строительства национальной государственности народов Терека».22
Позиции всех авторов относительно начала национально-государственного строительства в регионе имеют под собой следующие основания: первые, рассматривающие Горскую республику в качестве отправного момента, считают, что административно-территориальные границы, в рамках которых возникла Терская республика, не учитывали «известного принципа программы большевиков по национальному вопросу - о предоставлении ранее угнетенным народам не просто территориальной, областной, а национально-территориальной автономии»;23 вторые полагают, что «становление государственности горских народностей началось с момента создания Терской автономной республики и получило свое дальнейшее развитие в Горской АССР».24 Не вступая в дискуссию по данному вопросу, рассмотрим факт возникновения Кубано-Черноморской и Терской республик как первых автономий горских народов после октября 1917 г.
Провозглашение Терской автономной республики состоялось 17 (4) марта 1918 г. на съезде народов Терской области, который также признал власть Совета Народных Комиссаров. Эти факты окончательно не решили вопрос о будущем национально-государственном устройстве Северного Кавказа. Об этом свидетельствует борьба вокруг самоопределения между Советами и Союзом объединенных горцев Кавказа, взявшим курс на отделение от России и создание независимого государства.25 О своей поддержке Союзу объединенных горцев заявили кайзеровское правительство Германии, другие западноевропейские государства и Турция. Подобная борьба вокруг самоопределения шла и в Кубано-Черноморской республике. Согласно Протоколу № 3 «Об утверждении резолюции по текущему моменту» от 4 февраля 1918 г. в вопросе о местных властях различно организованных на Северном Кавказе, съезд, приветствуя власть Советов, с негодованием отвергал «власть и разные республики Филимоновых и Калединых...».
Национальные движения и этнополитические процессы
Исследование предмета данной главы начнем с цитаты: «В России к моменту победы Великой Октябрьской революции сложилась ситуация, при которой исторический конфликт между многонациональной структурой страны и бюрократически централизованной унитарной формой «единой и неделимой» империи требовал принципиально новой формы государственного устройства».1 Стоит только в цитате изменить временной контекст, и она в точности охарактеризует ситуацию в СССР в 80-х годах. Действительно, в СССР к моменту начала перестройки сложилась ситуация, при которой исторический конфликт между многонациональной структурой страны и бюрократически централизованной формой государственной власти требовал новой формы государственного устройства.
Проведенные параллели между ситуациями в стране в преддверии Октябрьской революции и начала перестройки позволяют сделать вывод о том, что за почти 70-ти летнюю историю национально-государственного строительства, национальный вопрос в России (СССР) так и не утратил своей актуальности. К середине 80-х гг. эта проблема вновь обострилась, но, естественно, на более высоком витке исторического развития. Если до Октябрьской революции отсутствовала правовая база и юридически закрепленные механизмы решения национальных вопросов, то за советский период этот пробел был восполнен. Конституционно-правовое закрепление нашли вопросы национального самоопределения в форме создания национально-территориальных и административно-территориальных единиц.
Национальная политика в многонациональном государстве должна: во-первых, быть одним из приоритетов в государственном строительстве; во-вторых, носить целостный опережающий характер; в-третьих, учитывать специфику национального самосознания народов, населяющих это государство.2 Важнейшей приоритетной задачей советского национально-государственного строительства являлось создание исторически новой общности людей - советского народа. При этом вопросы консолидации и интеграции решались путем подчинения национального самосознания различных народов общей идее. В таких условиях, как уже отмечалось, федерация, призванная наилучшим образом сочетать национальные интересы в многонациональном государстве, теряла одно из своих главных предназначений.
Советский федерализм, сложившийся к 80-м годам, являлся результатом национально-государственного строительства, которое не учитывало того фактора, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Говоря о федерализме, как о динамическом явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный момент явления, но как и развивающегося, изменяющегося в связи с постоянными подвижками в сфере экономики, социально-политических и иных отношений явления.3 Российская и советская федеративные системы с момента своего образования, несмотря на происшедшие изменения в результате научно-технической революции хозяйственно-экономического развития, не претерпели изменений в принципах функционирования федеративного государства. В результате это привело к экономическому, социальному, политическому и правовому кризису в стране.
Кризис затронул национально-государственное устройство и систему национальных автономий, что особенно остро проявилось на Северном Кавказе. Вышеизложенные материалы позволяют сделать вывод о том, что так называемая перестройка, целью которой являлась либерализация общественно-политической жизни, должна была столкнуться с серьезнейшей проблемой в сфере национальных вопросов и межнациональных отношений.
Этнополитические процессы 1985 - 1991 гг., задавшие основные направления национально-государственному строительству в постсоветской России, в частности на Северном Кавказе, не стали объектом тщательного правового анализа и, к сожалению, остаются пробелом в современной юридической науке.
Правовому анализу подвергались советское национально-государственное строительство, кризис правовой системы в СССР и ее распад с последующим образованием независимых государств. При этом вне рамок исследований оставались те движущие силы, в лице общественно-политических организаций и национальных движений, которые сыграли немаловажную роль в национально-государственном переустройстве постсоветской Российской Федерации.
Общественно-политические организации и национальные движения в своих требованиях по решению национальных вопросов часто выходили за рамки своих полномочий, предоставляемых законом и статусом общественных организаций: принятие на себя роли и функций органов государственной власти, контроль над общественно-политической ситуацией, самопровозглашение национальных автономий, формирование параллельных властных структур, что вело к проявлению в ряде мест элементов двоевластия, формирование национальных гвардий и т. д.
Федеративный договор 1992 г.; его политическое и юридическое значение
12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР, руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и в соответствии с п. 15 ст. 109 Конституции РСФСР, принял Постановление «О денонсации Договора об образовании СССР»1 от 30 декабря 1922 г.
С этого момента центральным вопросом российской политики стало формирование новой государственности. Без преодоления конфликтных ситуаций в сфере национальных отношений и их правового урегулирования, без введения их в цивилизованное русло и создания культуры разрешения этих конфликтов прочное государство невозможно.
Конец 1991 г. и первая половина 1992 г. ознаменовались радикализацией действий национальных движений и усилением центробежных сил на Северном Кавказе, связанных в первую очередь с победой «чеченской революции».
Это привело к нарастанию межнациональных противоречий, особенно в двусубъектных республиках (Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии), и стало основой обострения территориальных споров между компактно проживающими народами, а также самопровозглашенными республиками.
С целью легитимизации принятой Декларации о провозглашении Республики Балкария и национального суверенитета балкарского народа Национальный совет балкарского народа (НСБН) провел референдум среди балкарского населения Кабардино-Балкарской ССР об их отношении к решениям Первого съезда балкарского народа. Согласно информации центральной комиссии, в референдуме балкарского народа, прошедшего 29 декабря 1991 г., приняли участие 84,9% от числа внесенных в списки для голосования. Из них 94,8% поддержали идею провозглашения Республики Балкария в составе РСФСР.2 Помимо Верховного Совета КБ ССР данное решение было поддержано Ассамблеей тюркских народов (АТН), которая приняла специальную Резолюцию совета лидеров АТН «О провозглашении Республики Балкария и национального суверенитета балкарского народа».
В ответ на принятые решения Первого съезда балкарского народа, руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации, Декларацией о государственном суверенитете Кабардино-Балкарской ССР, Первый съезд кабардинского народа 10 января 1992 г. принял решение «восстановить суверенную Кабардинскую Республику в пределах исторической территории кабардинского народа», а реализацию решения «возложить на Конгресс кабардинского народа (ККН), Верховный Совет КБ ССР, Президента Республики».4 В связи с восстановлением на территории Кабардино-Балкарской ССР Кабардинской Республики и провозглашением Республики Балкария, Съезд кабардинского народа постановил: «До окончания решения вопроса о национально-государственном устройстве Кабардино-Балкарской ССР на ее территории должно обеспечиваться неукоснительное соблюдение Конституции и Законов КБ ССР». А в целях обеспечения государственного суверенитета, законности и правопорядка, мирного разрешения межнациональных проблем, исключения возможности создания незаконных вооруженных формирований, Первый съезд обратился с предложением к ВС КБ ССР и Президенту республики «создать республиканскую гвардию... приняв соответствующие законодательные акты по ее формированию», а контроль за реализацией возложить на Конгресс кабардинского народа.
Верховный Совет КБ ССР своим постановлением поддержал решение Первого съезда кабардинского народа о восстановлении Кабардинской Республики.5 Мероприятия по реализации решений съезда должны были проводиться согласно ст. 1 Постановления, в соответствии с Конституцией КБ ССР, Конституцией РФ и нормами международного права. Таким образом образовалась правовая база для разделения Кабардино-Балкарской ССР на две самостоятельные республики. Признание Верховным Советом КБ ССР правомерности решений съездов кабардинского и балкарского народов нарушало права русскоязычной части населения республики, которая оставалась безучастной к происходящему процессу.
События на Северном Кавказе разворачивались по схеме «войны всех против всех»: - неопределенность ситуации вокруг Чеченской республики и ее - территориальные споры с Дагестаном и Ставропольским краем; - неопределенный статус самопровозглашенной Ингушской Республики и ее противостояние с Северной Осетией, в основе которого лежал территориальный спор; - межнациональное противостояние в Кабардино-Балкарии в связи с провозглашением Кабардинской и Балкарской Республик; - межэтническая напряженная обстановка в Карачаево-Черкессии из-за самопровозглашения пяти «суверенных» республик - Карачай, Черкессия, Абаза и две казачьи республики; - непростые адыго-казачьи отношения в Адыгее; - несовместимость интересов самоопределения народов Дагестана и, как следствие, этнополитическая напряженность в республике; - противостояние между органами государственной власти и управления и казачьими движениями в Ставропольском и Краснодарском краях.
Это все происходило на фоне готовящегося к подписанию Федеративного договора. О сложной этнополитической ситуации в регионе свидетельствуют решения Верховных Советов некоторых республик (Северной Осетии, Кабардино-Балкарии) о создании собственных вооруженных формирований - республиканских гвардий. Постановлением ВС КБ ССР от 7 февраля 1992 г. «О создании Республиканской гвардии»6 был одобрен Указ Президента КБ ССР «О неотложных мерах по укреплению правопорядка в Кабардино-Балкарской ССР» и создании Республиканской гвардии на интернациональной основе. С позиций сегодняшнего дня ясно осознается, насколько опасными и пагубными могли быть последствия для единства российской государственности реализации подобных решений. Но для понимания подобных односторонних актов необходимо исходить из того, что законы надо рассматривать в контексте ситуаций и обстановки, в которых они принимались.
Исходя из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Деклараций о государственном суверенитете республик, Постановления Верховного Совета РСФСР «О денонсации Договора об образовании СССР» в субъектах Российской Федерации (в том числе Северо-Кавказских) были приняты соответствующие законы об изменениях и дополнениях к конституциям республик. Так, в Законе Кабардино-Балкарской ССР от 10 марта 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Кабардино-Балкарской Республики»7 согласно ст.1 из наименования исключались слова «Советская Социалистическая Республика» и в качестве официального наименования государства в Конституции, других нормативно-правовых актах являлась «Кабардино-Балкарская Республика». Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика заменялась на Российскую Федерацию, и исключались слова «Конституция СССР», «Советский», «социалистический».
