Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историография исследуемой проблематики 16
1. Вопрос о централизации государственного управления 16
2. Концепции местного самоуправления в дореволюционной и современной литературе 24
3. Теоретическое осмысление административного управления 42
4. От исследования правовых институтов традиционного общества к юридической антропологии 57
Глава 2. Общая характеристика местного управления в пореформенной России
1. Основные тенденции административной политики в самодержавной России 69
2. Принципы организации местного управления в Российской Империи 91
3. Нормативное регулирование вопросов местного управления 114
4. Взаимодействие элементов системы местного управления 127
Глава 3. Организация местной правительственной администрации .
1, «Крупные административные образования» (регионы) 137
2. Управление центральными губерниями 157
3. Губернское управление на окраинах 182
4. Специальные административные округа 206
Глава 4. Разновидности общественного управления 213
1. Земское общественное управление 214
2. Городское общественное управление 238
3. Волостное крестьянское общественное управление 251
4. Сословное общественное управление 277
Глава 5. Традиционное общинное самоуправление 283
1. Русская сельская община 283
2. Сельское общественное управление 290
3. Традиционное самоуправление у народов, сохранивших родовую общину 305
4. Надзор за крестьянским общественным управлением 315
5.Общинный суд и обычное право 325
Заключение 348
Список литературы и источников 359
Оглавление 374
- Концепции местного самоуправления в дореволюционной и современной литературе
- Основные тенденции административной политики в самодержавной России
- «Крупные административные образования» (регионы)
- Волостное крестьянское общественное управление
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Надлежащая организация государственного управления - важное условие нормальной жизнедеятельности общества и государства. Повседневная государственно-управленческая деятельность осуществляется на различных уровнях и разнообразными учреждениями и должностными лицами. Субъекты этой деятельности проводят в жизнь определенную целенаправленную государственную политику средствами и методами, присущими конкретно-исторической форме организации исполнительной власти данного государства. Такое управление властно воздействует на многие процессы, происходящие в обществе, ускоряя или замедляя их, способствуя совершенствованию государственной деятельности или препятствуя осуществлению назревших реформ. Поиск эффективного решения в современной России проблем оптимальной организации исполнительной власти, ответственности государственных служащих, сочетания государственного управления и общественного самоуправления и т.д. требуют нового осмысления ее богатого исторического опыта. Между тем комплексных исследований истории российской системы государственного управления и законодательной политики, актуальных для страны в настоящее время, проводится недостаточно. Так же редки новации в области методологии, в том числе выходы на междисщшлинарньїе исследования проблем формирования и развития1 государственного управления в России.
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования тех аспектов этой пробельной темы, которые связаны с вопросами местного управления. Особое внимание в ней уделено раскрытию характера бюрократического, цензово-демократического и традиционного элементов системы местного управления в пореформенной России и выявлению специфики их взаимодействия. Показаны и объяснены назначение и функции губернской правительственной администрации, земского и городского местного самоуправления, общинного управления. Дан анализ обстоятельств, обусловивших сложившуюся комбинацию названных структур (и способов) управления.
Предмет исследования
Предметом исследования в настоящей работе является юридическое оформление, организация и деятельность системы местного государственного управления, местного общественного и традиционного (общинного) самоуправления в Российской Империи второй половины XIX века. В диссертации обобщены и проанализированы практические меры царской администрации по выработке и укоренению официально-нормативной формы государственного местного управления, по определению места институтов территориального и корпоративного управления (в частности, средств и методов управления национальными окраинами) в общей системе структур управления.
Система государственного управления, сложившаяся в пореформенной России, была внутренне нестабильной, что в немалой степени обусловливалось разнородностью составлявших ее элементов. Самодержавие и его административный аппарат, склонные к бесконтрольности и произволу, не могли органично сочетаться с выборным и экономически независимым местным земским и городским самоуправлением, организованным на правовых началах. Традиционное общинное самоуправление страдало сословной ограниченностью, а у инородцев сохраняло во многом феодальный или даже родовой характер.
См.: Полкгико-правовые ценности: история и современность. Отв.ред. В.С.Нерсесянц. М. 2000.
Его было просто и дешево использовать в административно-полицейских целях. Но присущие этому традиционному самоуправлению непрофессионализм и другие существенные недостатки постепенно дискредитировали в глазах населения общинные власти, а вместе с ними и в целом государство, которое они представляли.
Исследование охватывает период с 1864 г. по 1905 г., т.е. последний этап существования неограниченной монархии и «полицейского государства» в России - от реформ Александра П и до создания «думской монархии».
Степень научной разработанности проблемы
Историю царской администрации изучали в России и за рубежом многие поколения ученых и делали это весьма обстоятельно и многосторонне2. Богатый материал содержится в фундаментальных исследованиях, затрагивающих разные аспекты государственной управленческой деятельности и разных ее субъектов3.
Однако в центре внимания большинства работ, как правило, находились отдельные стороны поставленной в диссертации комплексной проблемы, научная разработка которой потребовала изучения и целостного юридического анализа эмпирического материала с позиций ряда юридических дисциплин и исследовательских направлений, включая такие, как: /. Теория государственного управления
В XIX веке осмысление теории государственного управления проходило в рамках наук государственного права и полицейского, позднее административного права. Для исследований государствоведов были характерны следующие общие позиции: объяснение юридической стороны деятельности администрации особенностями самодержавной формы правления; попытки сконструировать модель административной юстиции; критический анализ воплощения в управлении принципов централизации и децентрализации4.
В курсах полицейского права принято было рассматривать не структуру и юридическое положение органов управления, а только основные их содержательные функции". Наука административного права рассматривала деятельность полиции как органа местного управления в государстве, претендующем на использование в своей деятельности правовых начал6.
2. Юридический анализ статуса губернской и уездной администрации Среди обстоятельных дореволюционных работ, в которых рассмотрены история и актуальное состояние местного управления7, нет исследований, проводящих четкий юридический анализ компетенции губернатора, методов его работы, форм взаимодействия с другими элементами системы местного управления.
В советской историографии эта проблематика представлена преимущественно историческими работами8. Особое место занимает фундаментальный труд о генерал-губернаторах, в котором дан именно юридический анализ этого института как «порождения имперской государственности нового типа»9. Большой интерес представляют исследования, посвященные организации и деятельности губернских и уездных полицейских учреждений10.
Среди зарубежных специалистов следует назвать М.Раева11, Р.Роббинса12, Ф. Стара13. В их работах рассмотрены особенности регулярного полицейского государства в России, политическое значение земского самоуправления и его роль в децентрализации управления, характеризуется институт губернатора.
В комплексных исследованиях этой проблематики превалирует исторический аспект анализа, поскольку основное внимание уделено в них политике царизма, и гораздо меньше - юридической стороне деятельности институтов местного управления. Очень редко освещается в таких работах вопрос о взаимоотношениях местной правительственной администрации и органов земского и городского самоуправления и никогда - о взаимодействии с традиционными системами самоуправления, включенными в систему управления.
3. История, теория и практика местного общественного управления -земского и городского
В дореволюционной литературе позитивная оценка14 земств и городов, их перспектив как важного фактора рационализации управления и повышения его эффективности была характерна для сторонников либеральных взглядов или тех авторов, кто видел основу государственного развития страны в укреплении разных форм общин. Критика земств также шла с двух сторон: социал-демократы считали их оплотом буржуазного либерализма15, а хранители самодержавия видели в них опасный шаг в сторону народного представительства16. Критическое направление в историографии земств обращает внимание на противоречия между коронным и общественным элементами в управлении, дает юридический анализ статуса самоуправлений и в целом оценивает земскую и городскую реформы как неудачные17.
Современная российская литература вопроса представлена преимущественно трудами историков18. Все это глубокие, прежде всего, источниковедческие работы. Их авторы исследуют политику самодержавия в отношении местного самоуправления с позиций либерализма XIX века. Акцент делается на противостоянии земств с правительственной администрацией; однако их конструктивному взаимодействию, как и собственно управленческой деятельности самоуправлений, внимания почти не уделяется. Лишь в конце 80-х гг. XX в. появились юридические работы , где дан интересный анализ компетенции земских учреждений, а также форм их взаимоотношений с правительством.
4. Изучение обычного права и традиционных систем управления
Материалы по обычному праву стали активно собираться по инициативе российского правительства в начале 40-х годов XIX в. , В 50-70-х годах появляются многочисленные монографические исследования, посвященные обычному праву21, разрабатываются специальные исследовательские программы22. Сведения о соответствующих разработках и их научном осмыслении даны в подробнейшей библиографии Е. Якушкина23. Современная литература вопроса представлена работами В.А. Александрова, И.В Власовой, М.М Громыко24. В диссертации используются и современные труды по юридической антропологии". Юридическая антропология изучает сегодня обычаи как форму права и пытается определить взаимодействие правового обычая и закона. Вместе с тем она не считает своей прямой задачей исследование взаимодействия бюрократических и традиционных структур в управлении обществом.
Обзору литературы по избранной теме посвящена отдельная глава диссертации.
Источниковая база исследования. Ее составляют нормативные правовые акты, проекты преобразования управления, материалы официального делопроизводства, периодическая печать, дневники и воспоминания государственных деятелей, выдающихся юристов.
В работе дан анализ Учреждения губернского 1775 г. (с последующими изменениями и дополнениями) в частях, определяющих деятельность губернаторов, с акцентом на эволюцию этого института в исследуемый период. Прослеживается также динамика развития законодательства о земском и городском самоуправлении. Анализируется Свод законов Российской империи в части, касающейся управления национальными окраинами, и проводится сравнительно-исторический анализ соответствующих актов. Автором впервые вводятся в научный оборот некоторые архивные документы, проясняющие особенности делопроизводства и сношений между отдельными уровнями управления Российской империей.
Основные исследовательские проблемы диссертации Цель настоящего исследования - юридический анализ комплекса проблем, связанных с выявлением и объяснением характерных черт политики самодержавия в области местного управления, определением основных принципов организации системы местного управления и составляющих ее элементов; установлением и раскрытием содержания основной парадигмы, определяющей взаимоотношения центральной и местной администрации, правительственной администрации и институтов общественного самоуправления, особенности сочетания коронного и общественного элементов с традиционным.
Задачи диссертации, определяемые целями исследования избранной темы, состоят в следующем:
• Выявить и проанализировать конкретно-историческое своеобразие и обусловленные этим государственно-правовые формы и институты местного управления в Российской империи второй половины XIX века;
• Определить и охарактеризовать юридический статус цензово-демократического местного самоуправления в общей системе местного управления;
• Выявить и проанализировать правовые формы политики самодержавия в отношении традиционных видов самоуправления;
• Установить и раскрыть юридическое содержание принципов формирования и функционирования местного управления в Российской империи в рассматриваемый период, проследить динамику их реализации;
• Дать юридический анализ внутренних противоречий и недостатков в организации местного государственного управления.
Методология.
Исследование правовых форм организации и осуществления местного управления с учетом как действовавшего права, так и реальной правоприменительной практики, тесно сочетается в диссертации с конкретно-историческим анализом общественных отношений в рассматриваемую эпоху.
В диссертации использован юридико-аксиологический подход при анализе и оценке юридических аспектов административного опыта и общественного самоуправления. Автор придерживается либертарного правопонимания (и соответствующего истолкования исторического опыта), которое воспринимает право как «нормативную форму выражения свободы посредством принципа формального равенства людей в общественных отношениях»26. Такой подход помогает выявить и охарактеризовать степень проникновения правового начала в систему управления Российской империей, эволюцию правовых форм организации и осуществления административной политики самодержавия, процесс изменения и развития меры свободы и степени автономии субъектов соответствующих отношений.
В работе используется системный метод. Местное государственное управление рассматривается как часть целостной государственной системы самодержавия, что предполагает рассмотрение этой части управления в сопряжении с другими составными частями, уровнями и элементами государственной организации императорской России. Наряду с этим, местное государственное управление, местное самоуправление и традиционное самоуправление рассматриваются как части единой управленческой системы. Сравнительно-исторический и сравнительно-страноведческий методы применены для определения наиболее характерных структур и процессов в российском местном управлении, а также для выявления и оценки соответствующих тенденций и возможных перспектив его развития.
Научная новизна работы
Диссертационная работа представляет собой самостоятельное и комплексное междисциплинарное исследование, посвященное юридическому анализу трех форм местного управления и политики русского самодержавия в области местного управления на протяжении второй половины XIX в. Впервые в историко-юридическом исследовании использованы в их комплексном сочетании и познавательно значимом единстве идеи, концепции и методологические средства, разработанные в современной общей теории права и государства, в конституционном, административном, муниципальном праве, в общей теории управления.
В целях надлежащей систематизации и повышения теоретического уровня выводов и обобщений историко-юридического анализа в диссертации сформулировано и обосновано новое общее определение административной политики и предложена юридическая классификация основных типов административной. Каждый из трех выделенных типовх проявляет себя через своеобразное сочетание правовых и приказных форм взаимоотношений между властью и обществом. На формирование и реализацию соответствующего типа существенное влияние оказывают политико-правовые ценности, традиции и ориентации данного общества. При этом важно, рассматривается ли укрепление системы как самоцель или ее развитие связывается с прогрессом права, совершенствованием юридических гарантий свободы личности и правовых форм организации и функционирования государственной власти.
Положения, выносимые на защиту.
1. Государственная административная политика Российской империи сводилась главным образом к сохранению системы самодержавия. Это серьезно противоречило назревшим потребностям демократизации государства, развитию в стране элементов гражданского общества и соответствующих начал правопорядка. Вплоть до 1905 г. в России сохранялись автократическая система власти и такое ад шнистративное (полицейское) государство, которое позволяло монарху держать верховные рычаги власти и управления в своих руках, но мешало адекватно запросам времени корректировать стратегию управления и принимать взвешенные политические решения.
2. Средством сохранения самодержавия с конца ХУШ в. выступало расширение социальной опоры престола за счет предоставления подданным известных гражданских прав, в том числе права на участие в управлении. Допуская модернизацию общества и соответственно реформируя системы обратной связи, власть по-своему реагировала на происходящие в XIX в. социально-экономические изменения. Созданные в эпоху великих реформ на местном уровне формы взаимодействия между органами власти и обществом оказались недостаточными и не позволяли правительству своевременно отвечать на новые запросы гражданского общества.
3. Политика сохранения самодержавия с соответствующим объемом полномочий монарха порождала нечеткость юридического регулирования отношений главного координатора административной политики самодержавия - Министерства внутренних дел - с губернаторами. Перегруженность последних текущими делами влекла за собой низкое качество аналитических отчетов, которые не давали точных представлений о ситуации в стране. Всеподданнейшие отчеты губернаторов императору должны были содержать общие предложения по дальнейшему развитию управления. Однако на практике они касались в основном мер по преодолению последствий уже случившихся событий. Серьезных прогнозов и предложений по модернизации местной власти, как правило, не делалось.
4. Преобразования периода великих реформ не коснулись системы автократического управления. Органы местного самоуправления нового типа пытались встроить в ставшую анахронизмом систему полицейского (административного) государства, сочетая их с традиционными полуфеодальными системами и традиционным общинным самоуправлением.
5. Система контроля и надзора за деятельностью губернаторов не была эффективной. Последние так и не стали полностью частью бюрократической системы министерства внутренних дел и оставались прежде всего ставленниками императора. Ответственность губернаторов постепенно свелась к одной дисциплинарной, замкнутой непосредственно на императора.
6. Включение традиционных структур и сложившихся обычаев в официальную систему управления и действовавшего позитивного права происходило методами санкционирования и инкорпорации. При этом традиционные системы управления на местах использовались не столько для повышения эффективности управления, сколько для укрепления административной вертикали и, в конечном счете, сохранения самодержавия. Лишенные привычной автономии, вовлеченные в чуждую для такой автономии фискальную и полицейскую деятельность, традиционные институты постепенно деградировали.
7. Российское самодержавие проводило в XIX в. политику правового плюрализма, используя национальные и традиционные правовые и административные системы в интересах укрепления режима и целостности государства. В области государственного управления сочетание унификационного и плюралистического подходов являлось переходной мерой; конечная цель состояла в безболезненном включении окраин в общее административное пространство империи. Поэтому плюрализм допускался на низшем уровне и сочетался с максимальной унификацией управления на уровне регионов и губерний.
8. Генерал-губернаторства стали на практике воплощением регионального подхода к управлению территориями, прежде всего в отношении так называемых национальных окраин. Вначале прагматический характер регионального дробления вступал в противоречие с общей тенденцией к унификации управления, свойственной Российской Империи как унитарному автократическому государству. Унифицирующий подход постепенно становится доминирующим.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и корректировки адашЕшстративной политики, проводящейся в современных условиях. Положения и выводы диссертационного исследования способны содействовать дальнейшему углубленному изучению отечественной истории государства и права. Они могут быть использованы при разработке курсов отечественной истории права и государства, муниципального права, юридической антропологии.
Концепции местного самоуправления в дореволюционной и современной литературе
Вопрос о природе прав местных коллективов, вообще говоря, остается ключевым в многовековой дискуссии о местном самоуправлении. Смысл этой дискуссии, на первый взгляд имеющей значение преимущественно для теории административного права, в действительности значительно глубже. Она выходит на вопросы соотношения общества и его институтов с государством, имеет отношение к определению меры общественной свободы индивида, пределах, в которых коллективы граждан, составляющие гражданское общество, могут независимо от внешних по отношению к данному сообществу сил и под свою ответственность решать местные дела.
Вариантов того, как происходит осмысление процесса включения самоуправления в управление история дает очень много. В разных странах существуют концепции самоуправления, более или менее учитывающие исторический опыт, традиции и правовую культуру населения. Далее ограничим предмет исследования вопросами местного самоуправления, хотя с известными оговорками, сама постановка вопроса может относиться ко всем другим формам самоуправления.
О роли и значении проблемы местного самоуправления в Европе может свидетельствовать факт по меньшей мере двухвековой дискуссии между "общественной" и "государственной" школами самоуправления, каждая из которых по-своему трактует проблему происхождения местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти и управления.
Истоки общественной теории самоуправления коренились в представлении о наличии у общины естественных и неотчуждаемых прав. В XIX веке по Европе прокатилась волна муниципальных реформ. Органы местного самоуправления считались своеобразной "четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах".52 В России эти представления хорошо сочетались со славянофильскими идеями о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах. Приверженцами общественной (общественно-хозяйственной) теории отстаивалось право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства."
В отечественной юридической науке основные принципы теории получили наиболее полное отражение в работе А.И.Васильчикова "О самоуправлении". Он дал анализ систем самоуправления Англии, Франции. Пруссии и сделал вывод, что ни одна из них не может быть механически перенесена на русскую почву. Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором "местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями".54 Этому порядку он противопоставлял приказный или бюрократический, при котором "те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства".55
Васильчиков считал, что местное самоуправление чуждо политике, имеет свою особую цель и область действия. Признавая за местным самоуправлением лишь право заниматься "скромными нуждами и пользами на местах", он считал вполне возможной реальную независимость форм управления хозяйством от политических форм правления. Преимуществам и недостаткам "общественной" теории самоуправления было посвящено немало теоретических трудов в России и в Европе. В этом случае проблема самоуправления особенно явно выходит за рамки техники организации управления и выходит на вопрос о характере взаимоотношений между государством и обществом. Здесь мы сталкиваемся с иллюзией возможности отделить государство от общества не только в научно-абстрактном, но и практическом смысле. Однако у такого подхода есть и преимущества.
Прежде всего, преимущество заключается в том, что концепция рассматривает в качестве субъектов самоуправления и муниципального права не органы государственной власти и управления, а местные сообщества, самих людей, составляющих население "свободной мутшпигаш". Местное самоуправление в этом случае не просто форма децентрализации государственной власти и институционального выражения самостоятельности местных органов, а способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории.
Имеющийся к настоящему времени в распоряжении аналитика опыт местного самоуправления свидетельствует, как калейдоскопически легко меняются в этой области приоритеты, переставляются акценты, как быстро пренебрегают однажды признанными правами в изменившихся исторических условиях. К примеру, в период Французской революции политические деятели в целом признавали "естественные", "надзаконные", "неотчуждаемые" права коммун. Эти последние рассматривались, как органы власти. Выделялись даже собственные и делегированные полномочия муниципальной власти. Но идея ее обособления, предоставления ей собственной, не делегированной государством, а, значит, и недоступной посягательствам со стороны государства компетенции очень скоро пришла в противоречие с задачей создания единого национального государства, в котором нет места нормативному партикуляризму мест.
Мысль о естественном праве общины на самостоятельное заведование своими делами сыграла свою роль в революционном движении 1830 г., приведшем к отделению Бельгии от Нидерландов. Обоснованием идеи служила аргументация: "Община старше государства, закон ее находит, а не создает".56 Однако в дальнейшем, по мере того, как понятие самоуправляющейся группы перестало связываться с общиной, а было перенесено на административные единицьі внутри государства, возможности естественно-правового обоснования соответствующих претензий со стороны исторических общин тоже отпадали. Источником полномочий территориальных объединений мог стать только закон, а, значит, такое право возникало уже только по благоусмотрению государства, независимо от того, принималось ли решение под давлением народа или вследствие признания "сверху" целесообразности введения подобной системы внутреннего управления. В любом случае, подданный или гражданин обязан был, говоря словами Спинозы, "исполнять приказы государства, хотя бы он и считал их несправедливыми".
Основные тенденции административной политики в самодержавной России
Сумма знаний, накопленных в настоящее время в государствоведении, политической науке, науке управления, позволяет конструировать идеальные модели государственной политики, в том числе в области управления. Понятно, что любое моделирование искусственно, в том смысле, что основано на акцентировании отдельных черт и характеристик явлений действительности, богатой нюансами и плохо укладывающейся в какие бы то ни было схемы. Предлагаемый ниже вариант также не претендует на всесторонний охват, но может, как представляется, добавить кое-что для понимания противоречивости пореформенной административной политики самодержавия, в основе которой лежал конфликт между задачей сохранения самодержавия и объективными потребностями общественного развития, с которыми нельзя уже было не считаться.
Предметом этой диссертации является местный уровень административного управления, который влияет на политику лишь опосредованно и в достаточно ограниченных пределах, следуя, прежде всего линии центральной администрации, однако для понимания особенностей управленческих институтов и процедур, применяемых в пореформенной России, краткий анализ общей концепции административной политики, представляется необходимым. При этом под административной политикой здесь понимается целенаправленная, институционально и законодательно оформленная деятельность органов государственной власти и управления, направленная на упорядочение жизни общества и осуществляемая присущими ей (административными) методами посредством административных органов.
Любые модели административной политики, даже в условиях монархической государственности, так или иначе, отражают способ взаимодействия власти с обществом. Важный критерий представленной классификации - ценностные ориентации власти и общества и вытекающая из них артикуляция целей и задач управленческой деятельности. Можно предположить, что тип административной политики определенным образом зависит от типа целеполагания при ее формулировании. В государственном управлении существуют разные уровни целей, в связи с чем можно говорить об иерархии или, как теперь иногда говорят, «дереве целей».
Второй акцент сделан на наличии и способах (административных, в нашем случае - властно-приказных, и правовых) организации обратной связи между властью и обществом или, говоря другими словами, на степень вовлеченности права в систему политической регуляции. Косвенным образом из этой связи вытекает отношение власти к реформам, прежде всего, политическим, характер и направленность проводимых реформ, попросту говоря, задумываются они «для сохранения системы» или «для развития гражданского общества».
Первую модель условно можно назвать преактивной, или охранительной - когда существующая организация власти и управления рассматривается всеми как самоценность, благо, то есть воплощенные порядок и справедливость. Право (в его непозитивном понимании) как средство политической регуляции носит невыраженный характер. В основном признаются ограниченные личные и имущественные права,
При таком подходе упорядочение административных органов будет лишь одним из направлений этой упорядочивающей деятельности строго дифференцированные по социальным группам (сословиям, сообществам, корпорациям). Система ценностей определяет цели и задачи государственного управления. Власть с помощью системы управления безжалостно подавляет элементы гражданского общества, стараясь сохранить и упрочить существующий общественный порядок. Любые изменения в системе управления проводятся в охранительных целях и не меняют качественных характеристик этой системы. Власть пресекает инакомыслие в отношении социально-политического устройства и старается не позволить новым идеям (ценностям)150, которые часто сами по себе рассматриваются как преступление, воздействовать на жизнь. Для уяснения общественных настроений используется простейшая система судебно-административных информационных каналов: поощряемые или обязательные доносы; доклады администраторов разных уровней. Призываемые иногда для совещания представители сословий и\или иных социальных групп играют только роль средства дополнительной легитимации власти. В этом смысле Земские соборы времен Ивана Грозного и конца ХУП века, республика Советов предстают перед нами явлениями однопорядковыми, способами административного, а не правового типа социальной регуляции.
Реактивная модель административной политики фиксирует ситуацию, когда власть начинает признавать, наряду с сохранением существующего образа правления, и иные императивы, выдвигаемые гражданским обществом. Тогда уже сама по себе формулировка двух или более целей означает допущение, пусть вначале гипотетическое, возможности конкуренции целей. Открывается путь идеологическому плюрализму. Возникает эта ситуация, когда вызревают элементы гражданского общества, способные оппонировать власти. Создаются предпосылки для конфликта ценностных и целевых ориентации власти и гражданского общества. Желая сохранить себя, власть встает перед необходимостью выбора новых управленческих решений, вытекающих из необходимости привлечения части общества к управлению и учета уже осознанных и артикулированных интересов. Поэтому при реактивной политике изменения проводятся властью как ответ на запрос гражданского общества и объективно далеко не всегда способствуют укреплению режима, как это и произошло в «эпоху великих реформ». Власть как будто «плывет по течению», стараясь по мере необходимости проводить модернизацию разных сфер общественной жизни, реагируя таким образом на объективно идущие в обществе или в мире процессы. Часто реактивной модели административной политики соответствует регулярное полицейское государство151, которое теоретически возможно при любой форме правления и предполагает наличие гражданского общества в еще неразвитом состоянии. С помощью системы административного управления решаются вопросы безопасности режима, благоустройства и благочиния подданных. При этом, как бы ни выглядела внешне политическая система общества, сфера свободной автономной активности индивида по-прежнему сильно ограничена. Для восприятия от общества соответствующих импульсов сохраняется система обратной связи административно-судебного типа. Одновременно могут признаваться и получать юридическое закрепление политические права граждан (подданных) и правовые формы обратной связи, начиная с права доводить до администрации или даже монарха свое представление об общественных «пользах и нуждах» и заканчивая институтами самоуправления и даже зачатками парламентаризма.
«Крупные административные образования» (регионы)
Прежде, чем приступить к анализу компетенции генерал-губернатора (главного начальника губернии), стоит попытаться понять, в чем заключалась ко второй половине ХЕХ в. специфика контролируемых ими территорий. Как иногда писали, это были «крупные административные образования», то есть группы губерний или одна губерния, население которых характеризовалось культурно-этническими особенностями, отличавшими их от населения центральных регионов России. Как правило, они располагались на окраинах или требовали особого политического руководства по иным причинам, как Московское генерал-губернаторство.
Поскольку современный политико-экономический словарь отличается от употребляемого в прошлом столетии, возникает соблазн использовать в отношении таких территорий термин «регион». Более того, в современной историко-политологической литературе о регионализме, региональной истории царской империи говорят как о само собой разумеющемся240. Однако стоит попытаться рассмотреть правомерность такого словоупотребления, для чего придется дать краткий анализ существующих в наше время определений.
В современном отечественном научном словаре до сих пор нет общепринятого юридического определения этого термина. Можно попробовать взять за основу его определение как «государственного территориального образования, соответствующего уровню, непосредственно предшествующему уровню государства, имеющего правительство, которое располагает соответствующими политическими полномочиями» (предложено Советом Европы в 1996 г.)241. Двадцатью годами раньше принятая в Бордо (1978 г.) Декларация Совета Европы определяла регион как «сообщество людей, локализованное в наиболее крупных территориальных единицах в рамках каждого государства», который характеризует «историческая, культурная, географическая и экономическая однородность», придающая соответствующему населению характер общности, позволяющая решать общие задачи и удовлетворять общие интересы242. Первое определение, как мы видим, делает акцент на политической организации территории. Второе вообще не говорит о территории, связывая понятие региона прежде всего с качественными характеристиками населения, которое в состоянии осознать свои интересы, поставить вытекающие из них задачи и решать их, оформившись в некое сообщество, наделяемое известной автономией.
Конечно, крупные административные образования второй половины XIX века никак не соответствовали этим определениям. Но ведь последние и формулировались лишь во второй половине века XX. Понятие «регион» между тем гораздо старше. Наряду с политико-территориальной, существует административно-функциональная и экономическая трактовка. В нашей науке с советских времен распространено тяготеющее к экономической науке определение региона как «части территории государства, обладающей общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории административных единиц либо объединять территории нескольких из них».
Соответственно, региональной политикой называют в экономической науке «систему мер, реализуемых с целью комплексной организации пространства» , которая включает в себя экономические, социальные, правовые, этнокультурные, экологические и иные факторы. Широкое понимание региональной политики предполагает «организацию пространства в соответствии с определенной долговременной стратегией социально-экономического развития конкретного общества или государства. Суть этой стратегии можно определить как обеспечение стабильности социального, экономического, правового, политического и
экологического пространства» .
Представляется, что такой подход к определению региона действительно может быть применен к России XIX века, поскольку не привязан к юридической характеристике организации власти. Перенос этого термина на ситуацию того времени представляется поэтому в достаточной мере оправданным, поскольку в Российской империи явно пытались выделить некие группы территорий, наделенные однородными признаками, которые следовало учитывать именно для обеспечения упомянутой выше «стабильности социального, экономического, правового, политического... пространства». Данному определению в России соответствовали крупные административные образования, а упомянутую задачу должны были решать генерал-губернаторы. Как правило, регионы были проблемными территориями и потому нуждались не только в чисто административном, но и в своеобразном политическом и дипломатическом руководстве. Здесь, правда, следует сделать существенную оговорку: такие регионы не существовали к концу XIX века на всей территории страны, то есть не были универсальной промежуточной единицей между губернией и центром.
Европейская наука246 трактует региональное государство как форму перехода от унитарного к федеративному устройству. Однако Россия была самодержавным полицейским государством, стремящимся максимально контролировать жизнь подданных. Кроме того, определяющим моментом следует признать то, что Россия являлась специфической колониальной державой, и входившие в ее состав территории отличались выраженными особенностями (географическими, культурными, этническими, экономическими). Российская монархия, как уже говорилось, видела свою историческую миссию, в том числе и в цивилизовании проживающих на территории империи народов. Несмотря на видимые различия в управлении частями империи, конечной целью была постепенная унификация администрации и права, по мере развития коренных народов Сибири и Севера и, кстати говоря, подтягивания сознания крестьянства Центральных губерний до уровня населения Прибалтики и Западных губерний. То есть задача региональной политики самодержавия была прямо противоположна современному европейскому пониманию.
Генерал-губернатор был ключевой фигурой, воплощавшей в жизнь политику центра по отношению к самобытным регионам. Ошибаются те, кто думают, что эти должностные лица охраняли местные особенности. Напротив - наделенные некоторыми особыми полномочиями, «руководствующиеся в своей деятельности не буквой закона, но сутью дела,
требованиями высшей государственной политики, генерал-губернаторы имели «лицензию» на действия, не вписывающиеся в имперские и местные правовые нормы, могли своими решениями затрагивать приобретенные частными лицами права. И.Блинов в своей монографии констатирует: «При управлении вверенными им губерниями генерал-губернаторы нередко заводили новые порядки, совершенно несогласные с действующим законом, нисколько не опасаясь при этом надзора Сената. Они не только нарушали формы делопроизводства, но допускали существенные уклонения от законов в сфере управления, совершенно произвольно изменяя движение дел уголовных и даже гражданских»247.
Генерал-губернатор был фигурой чрезвычайной, что дает основание усомниться в справедливости уравнения их с министерствами, как это делал в адресованной им инструкции министр внутренних дел Д.Г.Бибиков: «Генерал-губернатор - учреждение не губернское, но государственное; это министерство, действующее на месте»248. Правда, фразу Бибикова (который, к тому же, никак не мог высказаться подобным образом от своего имени и, конечно, подразумевалось, что это позиция монарха) можно толковать двояким образом, поскольку в XIX веке под «министерством» понимали не только центральный орган управления, но и «правительство».
Волостное крестьянское общественное управление
Основная масса населения Российской империи относилась к крестьянскому сословию. Это означает, что управление крестьянами и вообще сельскими обывателями являлось едва ли не ключевым звеном всей системы внутреннего управления. В пореформенный период в основу управления крестьянами было положено их общественное управление, наделенное для этого полицейскими и фискальными функциями и поставленное под достаточно жесткий контроль и надзор правительства.
До 1861 года крестьянское общественное управление существовало только у некоторых категорий государственных крестьян. Нетрудно заметить стремление законодателя взять Положение 1861 г. за основу при оформлении этого уровня управления в империи. Законы о волостном и сельском управлении в регионах повторяют отчасти его нормы (всегда стараются приспособить даже родовое управление к общей схеме, определить приблизительно одинаковый набор функций и порядок контроля и надзора со стороны правительственных учреждений, прежде всего полиции).
При проведении реформы 1861 года волостное самоуправление формировалось по сословному признаку. По официальной версии это делалось для того, чтобы «оградить крестьян, впредь до окончательного завершения эмансипации, от тех патримониальных вожделений, осуществить которые помещики думали и стремились именно при посредстве всесословной волости»395. Считалось, что со временем крестьянская обособленность будет ликвидироваться по мере достижения гражданского и политического равноправия крестьян В качестве комментария выскажем предположение, что правительство больше всего боялось того, что политические амбиции дворянства окажут неблагоприятное влияние на крестьян, политизируют крестьянскую волость, отвлекут сельское население от повседневных хозяйственных забот. Без дворянского и разночинского влияния крестьянская волость обещала гораздо лучше вписаться в систему российского полицейского государства.
Можно предположить (несмотря на то, что мы не встретим згу мысль в трудах разработчиков реформы в артикулированном виде), что правительство также боялось быстрыми реформами безвозвратно сломать традиции, поселить анархию и правовой нигилизм в деревне, которая до 1861 года жила, руководствуясь обычно-правовым представлением о порядке и справедливости и ссютветствующими представлениями помещиков, осуществлявших вотчинное управление и вершивших вотчинное правосудие. В теоретической работе, посвященной правовому обычаю, Г.В. Мальцев отмечает, что «по способности организовывать правомерное поведение членов общества современный правопорядок уступает обычному праву»396. Автор имеет в виду, что обычное право и соответствующие институты самоуправления меняются медленно, давая субъектам адаптироваться, проникнуться соответствующим правопониманием. Чтобы удержать порядок среди сельского населения, действительно невозможно было сразу требовать отказа от обычая, так что использование разных видов традиционных общин представляется вполне оправданным.
Однако сословная крестьянская волость на поверку оказалась не только способом сохранения традиции и ограждения крестьянского мира от интенсивного взаимодействия с либерально настроенными представителями общества. В действительности формирование органов волостного общественного управления из крестьян возложило исключительно на крестьян же все расходы по управлению волостью. Между тем, обязанности волостной и даже сельской полиции относились к кругу местных общесословных нужд.
К концу 80-х годов ситуация в стране существенно меняется, поскольку значительное развитие общественной активности, осознание населением с помощью земского и городского самоуправления местных интересов, распространение либеральных умонастроений даже в близких к правительству кругах порождают серьезные претензии со стороны активной части общества на политическое участие. Эти претензии неизбежно вступили в резкое противоречие с задачей сохранения самодержавия, что заставило последнее взяться за укрепление полицейской государственности. Преобразования включали возвращение в деревню влияния дворянства, традиционной сословной опоры престола. Так что вместо обещанного в 1861 году постепенного соединения крестьянского управления со всесословными институтами самоуправления происходит восстановление влияния поместного дворянства в лице земских участковых начальников на волость, по прежнему сохраняющую сословный характер.
Расходы крестьян на местное управление увеличиваются еще более. В докладе Херсонской губернской управы 1894 года отмечается, что волостная и сельская полиция обязаны охранять «порядок и благочиние и принимать меры к охранению имущественных интересов не только одних крестьян., но и всех живущих в волости, к какому бы они сословию ни принадлежали; волостные правления исполняют поручения всех ведомств, относящихся ко всем., жителям волости, волостные суды, содержимые исключительно на крестьянские средства, ведают в пределах своей компетенции дела, возникающие из отношений других сословий волости; общая полиция (урядники), квартирное содержание которой отнесено на волостные средства, также служит интересам всех сословий». То же можно было сказать о содержащихся на мирские средства проселочных дорогах, прудах, колодцах, сельских училищах, пожарных обозах, церквах, сельских и волостных фельдшерах и пр397. Согласно официальной статистике, из общей суммы мирских расходов на удовлетворение собственно крестьянских нужд уходило в среднем 30, 8%, остальные 69,2% шли на общесословные нужды398. Для точного уяснения того бремени, которое несло на себе крестьянство в пользу других проживающих в селе сословий, следует принять в расчет и сохранившиеся натуральные повинности: дорожную, этапную, подводную, которые в денежном исчислении выражались суммой, сопоставимой с расходной частью мирского «бюджета». Это прекрасно понимали сами крестьяне, включая соответствующие соображения в приговоры сходов и прошения в адрес властей. Так, в петиции крестьян Тамбовской губернии говорилось: «Волостное правление и суд обслуживают большей частью нужды правительства: воинская повинность, взыскание налогов с крестьян и проч., и общие нужды. Владельцы и другие, проживающие в волости лица - не крестьяне, в правление обращаются по заключению договоров с крестьянами, понуждению их к исполнению таковых и всякого рода справки, удостоверения, а в суде судятся. К содержанию же волости привлекаются только приписанные к ней крестьяне»399.
Понимая политическую подоплеку проведенных в 1889 году изменений, либералы переводят разговор о всесословной волости в более узкую хозяйственную плоскость. Инициаторами такой постановки вопроса становятся земские деятели, которые ведут разговор о земской единице в волости: «Только такая единица может быть производительным государственным фактором... При существовании такой единицы канцелярский тормоз уничтожится в самом корне... весь ход народной жизни будет регулироваться не в кабинетах.., а в самой действительной жизни... Правительственная власть получит в лице такой самоуправляющейся единицы самого надежного распорядительно-исполнительного агента, прямо и непосредственно заинтересованного в дозорливом заведовании местными интересами».
