Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях модернизации социального устройства, развития и укрепления рыночной экономики возрастает роль государства в реализации функций стимулирования, поддержки, стабилизации производства и роста благосостояния, повышения качества жизни населения. Для этого государство не только обеспечивает все необходимое для нормального функционирования рыночной конкуренции, но и предлагает наиболее оптимальные, как правило, апробированные практикой поведенческие варианты, помогает, консультирует граждан, что позволяет им более спокойно адаптироваться к изменениям рыночной конъюнктуры, динамике изменений законодательства. Используя различные методы гибкого регулирования, государство нацелено на создание благоприятных, комфортных безопасных условий для социального развития. Все чаще наряду с императивными, жесткими, предельно конкретными условиями и требованиями государство легализует допустимые «мягкие» рекомендательные правила поведения.
Значение юридических рекомендаций определяется многообразием форм и уровней взаимосвязей субъектов правового общения. Это одна из эффективных форм государственного управления, позволяющая оперативно и гибко решать многие сложные социальные вопросы, среди которых охрана прав граждан, обеспечение гарантий их защиты, восстановление нарушенного права. Юридическая рекомендация - важный источник властной информации для государственных органов и должностных лиц.
Юридическая рекомендация представляет собой многогранное явление и может быть рассмотрена с разных сторон. В наиболее общем виде юридическая рекомендация означает зафиксированный легальным образом и доведенный до сведения соответствующего субъекта (адресата) вариант реализации его прав либо исполнения обязанностей, имеющий характер наиболее
оптимального и предпочтительного с позиции государственного органа, должностного лица или иного уполномоченного на издание рекомендации субъекта (источника рекомендации). Как отмечает А.А. Иванов, «правовая рекомендация - указание на возможные способы решения правовых задач, приспособленные к данным условиям деятельности и одобренные в той или иной степени лицом, дающим рекомендацию»1.
Регулятивное воздействие юридических рекомендаций ощутимо проявляется во всех сферах социального устройства. Юридическая рекомендация -уникальный правовой канал прямой оперативной связи в координатах государственного и социального управления, средство оказания организационно-методической, интеллектуальной, эмпирической помощи, инструмент содействия в осуществлении прав и исполнении обязанностей. Между тем в социальном мировоззрении доминирующим является взгляд на юридическую рекомендацию как на необязательный совет, способ субъективного малозначимого и не всегда обоснованного выражения чьего-либо мнения или позиции.
Это чрезмерно узкий и неточный взгляд хотя бы по той причине, что речь идет об одном из наиболее распространенных явлений юридической действительности. В действующем российском законодательстве, интерпретационной практике юридическая рекомендация представлена многопрофильно: «методические рекомендации», «технические рекомендации», «рекомендуемый порядок», «научные рекомендации», «рекомендуемые условия», «практические рекомендации». Синонимический ряд термина «рекомендация» составляют «совет», «мнение», «позиция», «решение», «предложение», «отзыв», «характеристика», «наставление».
Юридическая рекомендация - феномен, обладающий собственной правовой природой, отличной от других методов правового воздействия. Это особый тип нормативного освоения и изменения правовой действительности.
1 Иванов А.А. Справочник по теории государства и права: Основные категории и понятия. М., 2006. С. 238.
В связи с этим важен анализ юридической рекомендации с учетом внутренней логики предмета общетеоретического познания, ибо это обеспечивает возможность провести системный теоретико-правовой анализ ее правовой сущности, форм выражения в законодательстве, особенностей практической реализации, сопутствующих ошибок и путей их исправления. Особо следует выделить рекомендации, нацеленные на повышение эффективности применения законодательства1.
И. Л. Брауде справедливо отмечал, что «подразделение актов по форме их изложения на повеления и запрещения теоретически и практически бесплодно. Внимания требуют рекомендательные положения. Это - советы, основанные на выводах науки, и обобщения практики. ... Это авторитетный совет, основанный на изучении опыта передовых предприятий и организаций»2. Ученый подчеркнул, что это не простая механическая операция, а требующая скрупулезного изучения и осмысления технико-юридическая методология.
Однако нельзя не указать и на то, что юридическая рекомендация - самобытное, специфическое и одновременно с этим малоизученное явление современного правового бытия. Это не только высокоценный компонент понятийного аппарата российской правовой системы, но и важное функциональное звено правотворческого и правоприменительного процессов. На это еще в 1989 году обратил внимание В.М. Баранов, указавший, что «в рамках
1 См., например: О рекомендациях относительно применения Федерального закона от
23 июля 2013 года № 250 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос
сийской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного ка
дастрового учета объектов недвижимости»: письмо Министерства экономического разви
тия Российской Федерации от 27 сентября 2013 года № 20632-ПК/Д23И. URL: .
pravo.m/ (дата обращения: 23.12.2013); Рекомендации по разработке нормативных правовых
актов по реализации мер по поэтапному повышению заработной платы работникам учреж
дений: письмо Министерства культуры Российской Федерации от 31 октября 2012 года
№ 124-01-39/04-НМ. URL: (дата об
ращения: 23.12.2013); О методических рекомендациях по применению некоторых поло
жений законодательства Российской Федерации о размещении заказов: письмо Федераль
ной антимонопольной службы от 27 марта 2013 года № ПС/11520/13. URL:
(дата обращения: 23.12.2013).
2 Брауде И.Л. Избранное: очерки законодательной техники. Некоторые вопросы системы
советского права. М., 2010. С. 84.
«разрешенной деятельности» отчетливо выделяются два относительно самобытных типа социальной активности - поощряемая и рекомендуемая государством деятельность. Характеристики поощряемой и рекомендуемой государством деятельности столь своеобразны, что в праве обособились соответствующие виды юридических норм»1.
К настоящему моменту логико-гносеологический статус «юридической рекомендации» в отечественном правоведении не определен даже в первом приближении. На данный момент самостоятельных монографических исследований по данной проблематике в теоретическом правоведении нет, имеются лишь отдельные, частные разработки в отраслевой юриспруденции.
В значительной мере актуальность исследования подчеркивается высокой значимостью и распространенностью юридических рекомендаций в международном праве, оказывающем весомое влияние на российское право. «Но даже в этой сфере, - как отмечает К.А. Бризкун, - потенциал рекомендательных актов не используется в полной мере. В российском законодательстве отсутствуют механизмы, связанные с оценкой целесообразности использования рекомендательных актов международных организаций органами государственной власти. На практике это приводит к тому, что их использование остается на усмотрение отдельных органов и должностных лиц и не носит системного характера»2.
Отмеченные обстоятельства вызывают насущную потребность в проведении специального монографического общетеоретического исследования юридической рекомендации. Как писал А.С. Пиголкин: «Будущее за всемерным развитием новых форм права, которые ныне активно внедряются в правовое регулирование, в первую очередь, в сфере хозяйства. Это зако-
1 Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов,
1989. С. 60.
2 Бризкун К.А. Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие
международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации: автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 4.
ны-программы, акты доктрины, рекомендации (курсив наш - Д.М.), прогнозы, рамочные законы, модельные акты и т. д.»1.
Степень научной разработанности проблемы. Современное российское правоведение не обладает работами монографического характера по общетеоретическим проблемам реализации юридических рекомендаций. В арсенале отечественной юриспруденции советского периода имеется лишь одна диссертационная работа, предметом которой выступает один аспект проблемы - рекомендательные нормы2. Вполне очевидно, что многие принципиальные проблемы и пути их решения, поставленные и проанализированные в ней, в свете произошедшей на рубеже веков политико-правовой модернизации государства и общества требуют нового либо дополнительного осмысления.
В отраслевых науках внимание к юридическим рекомендациям носит эпизодический характер3.
Объектом исследования выступают социально-правовые сферы и отношения, в которых издаются и реализуются юридические рекомендации.
Предмет исследования - юридическая рекомендация как институционально-функциональный компонент механизма правового регулирования.
1 Пиголкин А.С. Правовая система России в условиях глобализации // Правовая система
России в условиях глобализации: сборник материалов «круглого стола» / под ред.
Н.П. Колдаевой, Е.Г. Лукьяновой. М., 2005. С. 67.
2 См.: Кулапов В.Л. Рекомендательные нормы советского социалистического права: авто-
реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1981; Он же. Рекомендательные нормы советского
права. Саратов, 1987.
3 См.: БуткоИ.Ф. Теоретические и организационно-правовые вопросы внедрения научных
государствоведческих рекомендаций в практику советского строительства: дис. ... д-ра
юрид. наук. Киев, 1984; Вострецова О.А. Конвенции и рекомендации международной ор
ганизации труда как источники трудового права: автореф. дис. ... канд. юрид наук.
М., 2006; Натапов С.Л. ТНК и применимые к ним международные акты рекомендатель
ного характера в области прав человека // Бизнес в законе. 2010. № 4. С. 137-139; Топор
ков А.А. Проблемы совершенствования традиционных, разработки и внедрения новых
криминалистических концепций, методов, рекомендаций: дис. ... д-ра юрид. наук в фор
ме науч. докл. М., 2001; ТрофимовМ.С. Рекомендательный и обязательный характер мне
ния населения, выявленного органами местного самоуправления на основе проведения
публичных слушаний и опросов граждан // Северо-Кавказский юридический вестник.
2009. № 1.С. 70-74.
Целью исследования является раскрытие и осмысление правовой сущности феномена «юридическая рекомендация», его содержания, выявление функциональной ценности и путей актуализации рекомендательной практики для современной России.
Достижение поставленной цели предполагает последовательное решение ряда задач:
-выявить и обобщить научно-доктринальную и нормативно-правовую базы по теме исследования;
-раскрыть сущностные признаки юридической рекомендации и на их основе сформулировать определение ее понятия;
-выделить основания и осуществить классификацию видов юридических рекомендаций;
-выявить функциональную ценность юридической рекомендации для процессов социального развития, политической и правовой модернизации;
-раскрыть основные факторы, снижающие эффективность реализации юридической рекомендации;
-разработать предложения по совершенствованию практики реализации юридической рекомендации.
Методологической основой диссертации выступает диалектический метод. В исследовании использовались системный, социологический, формально-логический, психологический, функциональный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы.
Теоретической основой диссертации послужили работы отечественных и зарубежных специалистов в области теории государства и права и отраслевых юридических наук, политологов, психологов, социологов, философов и представителей других отраслей знаний.
Наибольший вклад в раскрытие предмета исследования внесли работы Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, П.В. Анисимова, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.В. Барановой, СВ. Бахвалова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука,
Н.А. Власенко, Р.Б. Головкина, А.А. Демичева, Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, В.И. Крусса, А.П. Кузнецова, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.Н. Миронова, А.В. Мицкевича, П.Е. Недбайло, А.И. Овчинникова, П.Н. Панченко, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, М.П. Полякова, М.А. Пшеничнова, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, В.В. Сверчкова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, О.Д. Третьяковой, Т.Я. Хабриевой, О.И. Цыбулевской, А.Ф. Черданцева, Б.С. Эбзеева.
Нормативно-правовую базу исследования составляет Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента РФ, органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Отдельное место среди источников исследования занимают юридические рекомендации международно-правового характера.
Эмпирической базой диссертации явились материалы судебной и административной рекомендательной практики, научно-практические экспертные рекомендации, данные социологических опросов, статистические и аналитические документы.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых общетеоретических комплексных исследований монографического характера, посвященных юридической рекомендации как общеправовому явлению, оказывающему весомое регулятивное воздействие на направленность развития социальных отношений.
Научная новизна определяется авторским подходом к раскрытию сущности и основных признаков юридической рекомендации, позволившим установить ее соотношение со смежными правовыми феноменами. Выявлено место юридической рекомендации в механизме правового регулирования, показана роль государства в процессах выработки и реализации юридических указаний. Аргументированно доказана необходимость
государственного санкционирования (делегирования полномочий) регламентации социально-полезных форм юридических рекомендаций институтами гражданского общества.
Комплексно проанализированы наиболее типичные юридические формы, в которые облекается юридическая рекомендация. Раскрыты ведущие дефекты практики реализации и даны обоснованные предложения по ее совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Юридическая рекомендация - акт волеизъявления уполномоченного субъекта, доведенный до сведения адресата в легально установленной форме, содержащий предложение о правомерном (обязательном) либо санкционирование одобренном (желательном) варианте дальнейших юридически значимых действий.
-
Предметом юридической рекомендации выступают действия (бездействие) либо алгоритмы (процедуры) их реализации (осуществления), желательные (требуемые) либо допускаемые (запрещаемые) субъектом, издавшим рекомендацию.
-
Содержание юридической рекомендации оформляется в виде: самостоятельных правовых актов (рекомендательные акты); рекомендательных принципов, норм, дефиниций; рекомендательных предложений, решений, позиций.
-
Признак «юридическая» применительно к термину «рекомендация» указывает не только на наличие правовой значимости данного акта, но и его реальной полезности, востребованности, обоснованности (апробирован -ности), определенной степени обязательности, влекущей определенные социально-полезные следствия.
-
Классификация юридических рекомендаций осуществляется в зависимости от: периода издания (основная и повторная); предмета (монопредметная и многопредметная); характера обстоятельств, вызывающих потреб-
ность в рекомендации (экстренная и плановая); источника (единоличная и коллегиальная); формы внешней объективации (письменные, устные, визуальные); территориально-пространственного распространения (международная, государственная, региональная, муниципальная); условий издания (рекомендация-обязанность и рекомендация-право); уровня обязательности (нормативная и ненормативная).
-
Функциями юридической рекомендации выступают: предупредительно-профилактическая, методологическая, демократизации правовой политики государства, компетенционная, регулятивная, консультативная, интерпретационно-конкретизирующая, аргументации, обеспечительная, гармонизации национальных законодательств, противодействия международной преступности, контрольная.
-
К существенным дефектам реализации и технико-юридического оформления юридических рекомендаций относятся: отсутствие в доктрине и практике определения понятия «юридическая рекомендация»; подмена юридической рекомендации иным технико-юридическим инструментарием; чрезмерное использование оценочных понятий и терминов; отсутствие необходимой квалификации или компетентности разработчика рекомендации; медлительность либо игнорирование принятия юридических рекомендаций; неопределенность источников и адресатов юридической рекомендации; наличие положений, дублирующих действующее законодательство; превышение полномочий по изданию рекомендаций; нарушение установленной процедуры регистрации и опубликования юридических рекомендаций.
-
К числу приоритетных средств и направлений совершенствования юридической рекомендации относятся: использование рекомендаций научно-исследовательских и образовательных учреждений в практической деятельности; унификация структуры юридических рекомендаций; информационная доступность и оперативное доведение юридической рекомендации до сведения адресатов; контроль за исполнением; ресурсное обеспечение реали-
зации; повышение роли публичных слушаний и рекомендательных (консультативных) органов; исключение абстрактных рекомендаций; комплексный мониторинг практики реализации юридических рекомендаций.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, новизной, обоснованностью и аргументированностью выводов и предложениями. Проведенный общетеоретический анализ позволяет дополнить отдельные разделы теоретического знания о механизме правового регулирования, реализации правоотношений, современном состоянии юридической техники.
Материал диссертации развивает мировоззренческую базу отраслевых юридических наук, среди которых конституционное, муниципальное, административное, корпоративное, международное право. Работа позволяет наметить ряд инновационных, перспективных направлений научных исследований на стыке междисциплинарных проблем, будет полезна ученым различных специальностей и направлений.
Практическая значимость работы заключается в возможности непосредственного использования выводов и предложений, содержащихся в ней, всеми субъектами практики реализации юридических рекомендаций.
Материалы диссертации могут быть полезны для целей практического предупреждения, выявления и устранения дефектов юридических рекомендаций всех видов юридической деятельности: правотворческой, правосистема-тизирующей, интерпретационной и правоприменительной.
Отдельные положения по совершенствованию юридических рекомендаций позволяют повысить уровень правосознания и правовой культуры должностных лиц, активизировать гражданскую инициативу, обеспечить учет и согласование интересов граждан, общества и государства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Нижегородском институте управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертации нашли отражение в десяти научных пуб-
ликациях автора, доложены в выступлениях на 3 всероссийских и международных научно-практических конференциях.
Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий по теории государства и права в юридических вузах Нижнего Новгорода.
Структура диссертации подчинена логике исследования и состоит из введения, двух разделов, содержащих пять глав, заключения и библиографии.
