Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы зарождения института государственной гражданской службы Российской империи в XVIII- ХIХ вв. 13
1.1. Основные этапы развития шститута государственной гражданской этапы развития института государственной гражданской службы в Российском государстве 13
1.2. Развитие правового регулирования должности на государственной гражданской службе России в XVIII- ХIХ вв. 34
Глава II. Организация и правовое регулирование государственной гражданской службы Российской империи в XVIII-начале ХХ вв. 53
2.1. Правовой порядок замещения должностей на государственной гражданской службе в России по законодательству XVIII в.- начало первой половины ХIХ века . 53
2.2. Совершенствование организации и деятельности института государственной гражданской службы в Российской империи в ХIХ — начале XX вв . 71
Глава III. Эволюция полномочий государственных гражданских служащих . 84
3.1. Правовая регламентация обязанностей и прав государственных гражданских служащих России . 84
3.2.Регулирование особого статуса государственных гражданских служащих Российской империи по законодательству XIX- начала XX вв. 124
3.3. Ответственность государственных гражданских служащих по уставам о службе второй половины ХIХ в. 141
Заключение. 173
Список использованной литературы. 176
Приложения 197
- Основные этапы развития шститута государственной гражданской этапы развития института государственной гражданской службы в Российском государстве
- Правовой порядок замещения должностей на государственной гражданской службе в России по законодательству XVIII в.- начало первой половины ХIХ века
- Совершенствование организации и деятельности института государственной гражданской службы в Российской империи в ХIХ — начале XX вв
- Правовая регламентация обязанностей и прав государственных гражданских служащих России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие современной России характеризуется глубоким реформированием общественно-политической и государственно-правовой жизни нашего общества. Этот процесс нашел отражение уже на начальном этапе перехода к кардинально новым условиям политической и социальной деятельности, что нашло отражение в Декларации о суверенитете России 1990 года, которая положила начало новому этапу в сфере государственного управления. Формирование государственного аппарата, способного эффективно и качественно проводить политику преобразований во всех сферах государственной и общественной жизнедеятельности, показало сложность обновления российского общества, права и государства постсоветского периода. Неудачи переходного периода принесли понимание того, что правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы гражданской службы.
Таким образом, поиск оптимальных путей развития России, обусловил реформирование самого государственного механизма: форм организации, методов деятельности и структуры. Эти тенденции нашли отражение в президентском Указе «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», положившем начало административной реформе, которые должны привести к кардинальной трансформации всей государственно-правовой системы.1
Задачи модернизации государственного управления являются важным элементом ежегодного послания' Президента РФ Федеральному собранию, в котором подчеркивается, что государственный аппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики, позволяющий сформировать инструменты и методы повышения эффективности работы
1 Указы Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 годы)» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст.4664; 2004. № 47. Ст.4634; 2005. №51. Ст.5514.
административного аппарата, положить начало процессу реформирования государственной службы в стране и привести к уменьшению роли теневых механизмов во власти".
Цели и принципы совершенствования института государственной службы как важнейшего компонента реформирования всей системы государственного управления начала 2000-х годов, нашли свое отражение в ряде федеральных законов, и, прежде всего, в ФЗ от 27.07.04 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Определились новые принципы правоотношений государственных служащих как носителей интересов государства и общества,- а также механизмы правового регулирования государственно-служебных правоотношений на всех уровнях структуры государственного управления.
Тем не менее, практика реализации основных направлений административной реформы, осложнившаяся финансовым кризисом, выявила ряд негативных факторов, связанных не только и не столько с количественными или структурными характеристиками аппарата государственного управления, сколько с качественными характеристиками, отражающими внутреннее несовершенство системы государственных служащих.
Среди негативных явлений в деятельности института государственных гражданских служащих следует отметить низкий уровень профессиональной и правовой культуры служащих, неэффективный механизм принятия решений, неспособность мобильно адаптироваться к быстро меняющимся условиям внешней среды и потребностям общества. Следовательно, в настоящее время важнейшей задачей является создание института государственной службы- как социально-правового сегмента государственной службы, без чего невозможно развитие и укрепление системы государственного управления.
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года //Российская газета. 6 ноября 2008 г; Выступление Президента РФ Д.А.Медведева на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции РФ// Государственная власть и местное самоуправление.2009.№ 1.
Необходимо отметить, что в России накоплен значительный опыт реформирования института государственной гражданской службы, как составляющей системы государственного управления, учитывающего особенности российского менталитета, многонациональности и многосубъектности Российской Федерации.
Особое место в изучении института государственной службы в ее историческом развитии занимает исследование таких характеристик как уровень и реализация политических знаний, ценностей и образцов поведения государственных служащих как социальных субъектов в политической жизни российского государства.
В связи с этим весьма актуальным является изучение института государственной гражданской службы в историко-правовом аспекте его развития, исследование механизмов подготовки чиновничьего аппарата и его деятельности в прежние исторические периоды. Особый интерес исследования государственной службы в России представляет период становления и развития института государственной гражданской службы в Российской империи в ХУШ - начале XX вв. Именно в данный период, проводилось совершенствование государственного аппарата управления и повышение уровня деятельности государственных служащих.
Степень научной разработанности темы. Тема эволюции института государственной службы Российской империи изучена явно недостаточно, хотя ряд исследователей рассматривали отдельные вопросы данной проблематики. В трудах классиков российской юриспруденции таких как Н.М. Коркунов , Н.К. Нелидов4, В.О. Ключевский5, Н.И. Лазаревский6 освещались некоторые аспекты
Коркунов Н.М. Русское государственное право, т.Н, часть особенная, издание шестое, СПб, 1909.' 4Нелидов Н.К Юридические и политические основания государственной службы. - Ярославль, 1874.
5 Ключевский В.О. История сословий в России. Курс, читаемый в МГУ в 1886. М., 1913.
6 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Административное право.
Ч. 1. Органы управления. СПб, 1910.
данной темы. Ученые советского периода не рассматривали в историко-правовом аспекте, институт государственной гражданской службы. Труды современных авторов недостаточно раскрывают вопросы рассматриваемой темы. В содержании некоторых работ исследуются только законодательные акты в определенной хронологии - это относится к работе Е.Е. Столяровой , либо работа носит выраженный исторический характер, так например, Н.Г. Юркин8, есть работы, которые излишне политизированы и ограничиваются временными рамками, например, Л.З. Левин 9, раскрыт лишь один из элементов государственной службы (правовой статус госслужащих) Т.И. Метушевская10, таким образом, имеющиеся работы не позволяют создать полного и глубокого представления об институте государственной гражданской службы. Отдельные аспекты рассматриваемой автором темы получили отражение в трудах современных правоведов, таких как Л.А. Стешенко, К.А. Софроненко11. Однако эти работы не позволяют создать по изученному вопросу полное и глубокое представление.
Объектом диссертационного исследования является государственная гражданская служба в Российской империи в ХУШ - начале XX вв.
Предметом исследования являются особенности организации государственной гражданской службы, проявившиеся в нормативно-правовых актах, которые определяли организацию и деятельность института государственной гражданской службы Российской империи, а также иные документы и материалы,
Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX - начала XX вв. о гражданской государственной службе: автореферат диссертации кандидата юридических наук: 12.00.01. Уральская государственная юридическая академия- Екатеринбург, 1998.
8 Юркин Н.Г. Приказные управленцы XVI-XVII вв.: уровень образования и морально-нравственные
черты. Диссертация кандидата исторических наук- Иваново, 2002. С.303.
9 Левин Л.З. Чинопроизводство в России XV-начале XX века (историко-правовые аспекты).
Диссертация кандидата юридических наук.- СПб, 2004.
10 Метушевская Т.И.Правовой статус государственного служащего в России в XVIII в первой
половине XIX вв. Диссертация кандидата юридических наук.- М, 2007.
1' Стешенко Л.А, Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII века.-М., МГУ, 1973.
отражавшие ход и результаты деятельности института государственной гражданской службы империи в исследуемый исторический период.
Цель диссертационного исследования определить характерные черты отечественной государственной гражданской службы в результате комплексного анализа развития института государственной гражданской службы Российской империи, используя позитивный правовой опыт прошлого, взятый за основу исследования на современном этапе развития России.
Для реализации намеченной цели поставлены следующие задачи:
изучить предпосылки и процесс становления института государственной гражданской службы Российской империи;
раскрыть историко-правовые и социально-политические аспекты основных теоретических концепций;
рассмотреть правовые основы деятельности государственной службы и служащих в России на конкретных этапах исторического развития - с начала XVHI до начала XX века;
выявить принципы работы института государственной службы в контексте исторического развития российской государственности;
объективно изучить законодательство, архивные документы и научную литературу;
раскрыть место, роль и компетенцию института государственной гражданской службы в системе органов Российской империи ХУШ - в начале XX вв.;
рассмотреть процесс формирования механизмов правовой регламентации прав и обязанностей государственных гражданских служащих Российской империи, регулирование их особого правового статуса и ответственности;
выработать рекомендации с целью совершенствования механизма
правового регулирования института государственной гражданской
службы в современной России.
Хронологическими рамками исследования является институт государственной гражданской службы Российской империи, характеризующийся усиленным проведением реформ в области государственной службы России, начиная с Петровской табели о рангах 1722 года, обозначившей классные чины и ранги, и заканчивая действием специальных титулов, введенных Уставом о службе по определению от Правительства, действующим до 1917 года.
В методологическую основу исследования положены принципы историзма, объективности и системности, обеспечивающие научный подход к изучению проблемы становления и развития института государственной гражданской службы в России.
Наиболее важным явился компаративистский, сравнительно-исторический подход к исследованию института государственной службы, позволивший выявить позитивные факторы и механизмы, которые могут быть использованы для модернизации современной системы государственного управления.
Кроме того, применялись такие научные методы, как конкретно-социологический, диалектический, метод аналитических обобщений и историзма. Проблематика исследования социально-правовой природы института государственной службы как важнейшего сегмента государственного управления тема достаточно новая, объединяющая исследования междисциплинарного характера и имеющая достаточную научно-методологическую базу для обобщения. Принципиальное значение для диссертанта имели общие положения теории и истории государства и права по вопросам государственной службы, государственных отношений, правосознания и законности.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых. В основу работы легли идеи таких российских исследователей как А.Д. Градовский, В.О. Евреинов, П.А.Зайончковский, В.В.Ивановский, И.О. Куплевасский, А.В. Оболонский и др.
Теоретическую основу исследования статуса государственной службы Российской империи составили произведения немецких, шведских и норвежских
ученых-юристов исследуемого периода. К ним следует отнести следующих авторов: К. Прегер, А. Геффтер, П. Лабанд, Л. Оппенгейм. Правильное понимание соотношения политики права, законности, справедливости, морали и нравственности оказали работы известных современных ученых-юристов, таких как: С.Н.Бабурин, В.М. Курицын, Г.В.Мальцев, Н.В. Михайлова, С.Н. Рожнов, К.А. Софроненко, Л.А. Стешенко, О.И. Чистяков и другие.
Источниковая база исследования. Первую группу источников составило опубликованное отечественное законодательство, входящее в состав Полного собрания Законов Российской империи и Свода Законов Российской Империи, а также действующие законы и нормативно-правовые акты, такие как Указ-Президента РФ № 1336 от 19.11.02 г. «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», Федеральный закон от 27.07.04 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» и др. Вторую группу источников составили архивные материалы ГАРФ, РГАДА. В третью группу источников вошли материалы, помещенные в известных дореволюционных журналах и газетных изданиях, таких как «Журнал Гражданского и Уголовного права», «Русские ведомости», «Русский вестник». Четвертая группа источников эпистолярная и мемуарная литература, в частности, письма и сочинения барона М.А. Корфа, графа А.Х. Бенкендорфа, проекты и записки М.М.Сперанского.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором проведено историко-правовое монографическое исследование института государственной гражданской службы императорской России в период с XVIH века до 1917 года. Определены закономерности правового положения государственных служащих России в рассматриваемый исторический период. Получено- политико-правовое обоснование на основе вьщеления основных этапов развития* института государственной гражданской службы в Российской империи.
Исследуя чиновничество как государственно-служебную систему, а не как корпус государственных служащих, обосновьшается, что в результате развития
системы государственной службы в России к началу ХГХ века за образец модели чинопроизводства была взята французская модель как в наибольшей мере близкая для российского самодержавия того времени. Принятие французской модели чинопроизводства в Российской империи связано с тем, что к концу ХУШ века правовая система в России формируется по романо-германскому типу, пришедшему на смену российскому обычаю. Исследование, проведенное в диссертационной работе позволяет выявить не только наиболее характерные черты и модели чинопроизводства, определяющие институт императорской государственной службы, но и провести параллели с современным формирующимся институтом государственной службы. В целях оптимизации законодательства о государственной службе рассматривается предложение о принятии Кодекса государственной службы Российской Федерации, как это было сделано в Российской империи, когда был разработан Устав о службе по определению от Правительства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие научной новизной.
1. Институт государственной службы Российской империи прошел три этапа эволюции.
1-й этап- сословный (1722-1802 гг.) связан с принятием и введением в действие Табели о рангах в 1722 году, приведшей к обособлению чинов, и как следствие, усложнению института государственной гражданской службы. П-й этап переходный от сословной системы к гражданской (1802 г.-1860-е годы), с принятием его формируется государственно-служебная система в России. 111-й этап, завершающий в формировании государственной гражданской службы. Он охватывает период с 1860-х годов до 1917 года, которьш характеризуется появлением определенных несоответствий между порядком чинопроизводства и должностной структурой органов государственной власти и управления.
Чиновничество России являет собой государственно-служебную систему, а не корпус служащих, наделенных соответствующими полномочиями. Исходя из этого, выявляются характерные черты бюрократии и чиновничества.
Классификация чинов в рамках института государственной гражданской службы имеет сходство с германской и французской моделью чинопроизводства, следствием которой является преобразование правовой системы в Российской империи, выразившейся в постепенном отходе от традиционного русского обычая.
Институт государственной службы Российской империи, обладая четко выраженной иерархической организацией, закрепленной нормативным образом, основывался на твердой бюрократической субординации, основными принципами которой являлись преемственность, единство и стабильность.
Определены: правой статус государственных служащих; правовые основы, регламентирующие данный правовой статус, порядок прекращения ими службы на разных этапах развития института государственной гражданской службы. Права и обязанности государственных служащих, закрепленные в нормативно-правовых актах, реализовывались в полном объеме, что позволяло институту государственной службы функционировать на четко определенных принципах: законности, ответственности, отчетности, назначения на службу от правительства, ранжирования должностей и чинопроизводства по выслуге лет.
Система ограничений прав служащих, регламентировавшая деятельность государственных служащих соответствующего классного чина, не допускала совмещение государственной службы с участием в коммерческих предприятиях.
Основные положения Устава о службе по определению от Правительства вполне могут служить моделью для современной модернизации института государственной гражданской службы. Преимуществом Устава является его универсальность, в отличие от ныне действующих законов и актов в области государственной гражданской службы. Важным средством оптимизации современного законодательства о государственной службе, может служить
кодификация государственной гражданской службы, как это было сделано в Российской империи.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Обобщенный материал, положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования организации, деятельности и правовой базы государственной службы Российской Федерации. Результаты исследования вносят научный вклад в разделы истории государства и права, исторических разделов административного права и могут быть использованы в преподавании учебных курсов соответствующих дисциплин. Практическая значимость исследования состоит в том, что историко-правовой опыт может быть использован при реализации реформы государственной службы, в том числе в целях принятия антикоррупционных мер.
Исследование правовой практики регулирования института государственной гражданской службы, выявление ее основных тенденций и противоречий, позитивных и негативных сторон представляет научный и практический интерес для организации и деятельности современной государственной гражданской службы.
Апробация научных результатов.
Результаты исследования прошли необходимую апробацию в преподавании в Московском Университете МВД, Российском государственном университета нефти и газа имени И.М. Губкина, отдельные положения излагались в Российском государственном торгово-экономическом Университете на международных научно-практических конференциях, «Васильевских и Румянцевских чтениях», проходивших в данном вузе.
Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, архивной, мемуарной, научной литературы, а также приложений.
Основные этапы развития шститута государственной гражданской этапы развития института государственной гражданской службы в Российском государстве
Законодательство о государственной службе России необычайно сложно. Понятие государственной службы тесно связано с понятием бюрократии и чиновничества, которые имеют позитивные и негативные стороны. Теория и история государства и права рассматривают несколько теорий бюрократии. Бюрократия (bureaucratia) слово французское, означает господство канцелярии, происходит от французского - bureau - бюро, канцелярия и греческого слова -kratos - сила, власть, господство.
Бюрократия - это специфическая форма социальной организации в обществе, существо которой заключается в отрыве центра исполнительной власти от воли и решений на местах, в главенстве формы над содержанием деятельности и подчинении правил и задач функционирования организации целям ее сохранения и укрепления, ведет к возникновению соответствующего привилегированного слоя .
В XVIII веке французскими просветителями была сформирована теория общественного договора, в которой под бюроіфатией понимается власть аппарата чиновников, отделенного от общества, стоящего над ним и обладающего привилегиями.
Истоки современных концепций бюрократии восходят к трудам А. Сен-Симона и О. Конта13. Но, наиболее крупный вклад в изучение этого феномена внес М.Вебер14, разработавший целостную социологическую теорию бюрократии. Согласно М.Веберу, бюрократия есть рационально построенная организация, отвечающая определенным формальным критериям. Для «идеально-типической» бюрократии, считал М.Вебер, характерны следующие основные черты: 1)четкое разделение труда между членами бюрократической организации, обусловленное определенными правилами; 2)строгая иерархия власти (существует иерархия выше - и нижестоящих должностных лиц); 3)наличие публичного офиса; 4)официальная процедура подготовки должностных лиц; 5)наличие штатных сотрудников; 6)формально установленная и четко зафиксированная система правил; 7)лояльность каждого должностного лица по отношению к организации; 8)безличность адмішистративной деятельности, полное отделение выполняемой функции от личности служащего. Источник развития бюрократии в различных сферах социальной жизни М.Вебер видел в процессах социальной, политической, хозяйственной концентрации управления в обществе, которые везде сопровождались отделением производителя от средств производства. По М.Веберу, бюрократия стала тем посредником, который обеспечивал связь производителя со средствами производства, деятеля - с орудиями деятельности. М.Вебер выделял две разновидности бюрократии: патримониальную (в определенной степени иррациональную) и современную (рациональную). Рациональную бюрократию немецкий социолог также разделял на частнохозяйственную и общегосударственную бюрократию. Бюрократическая рациональность была для М.Вебера проявлением рациональности капитализма. Хотя М.Вебер признавал эффективность бюрократии, он высказывал опасения, что отмеченная им тенденция к «универсальной бюрократизации» общества и экономики приведет в конечном итоге к бюрократическому огосударствлению всей социальной жизни, ликвидации личной свободы и превращению социума в некое подобие древнеегипетского иерархического кастового строя. М.Вебер считал, что социализм только усилит бюрократию, а диктатура пролетариата будет в реальности диктатурой чиновников. В XX веке теория бюрократии на Западе и в США разрабатывалась такими исследователями, как А. Гоулднер15, М. Крозье16, 1 7 Т.Парсонс . Феномен бюрократии был также подвергнут анализу немецким философом и социологом К.Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Дня К. Маркса бюрократия была «государственным формализмом» гражданского общества, носителем «сознания государства». Бюрократия, согласно К.Марксу, идентифицирует себя с государством, свои интересы - с государственными интересами, она считает саму себя конечной целью государства. Государство, считал К. Маркс, есть частная собственность бюрокра і о тии . Существование бюрократии К. Маркс, а впоследствии и В.И. Ленин, связывали с существованием частной собственности на средства производства. Для В.И. Ленина бюрократия являлась надстройкой над «отношениями эксплуатации и частной собственности», а смысл существования бюрократия он усматривал в организованной защите «частнособственнических отношений» .
В соответствии с взглядами В.И. Ленина, бюрократия должна отмереть вместе с государством после пролетарской революции, уничтожающей частную собственность на средства производства. Однако в результате «экспроприации экспроприаторов», осуществленной захватившими в 1917 году власть в России большевиками, возник многочисленный бюрократический аппарат и произошла колоссальная бюрократизация социальной жизни. Если в 1917 году в российских учреждениях работало около 1 млн. чиновников, то в 1921 году - 2, 5 млн. человек.
Национализация средств производства, система централизованного контроля над всей экономической жизнью и отсутствие контроля общества над властью привели к возникновению и росту новой бюрократии, превратившейся в советскую привилегированную элиту. По мнению М. Джиласа20, М.С. Восленского 21 и других западных ученых, эта новая бюрократия являлась правящим и эксплуататорским классом советского общества. Особенность этой элиты заключалась в ее «собственности на государство» и в контроле руководящих органов над всеми - сверху донизу - назначениями чиновников. Советская, а затем первое время и российская бюрократическая элита нередко именовалась поэтому «номенклатурой»: так назывался перечень ключевых должностей, назначение на которые утверждалось (фактически производилось) вышестоящими партийными органами, впоследствии этот термин был распространен и на группу лиц, которая замещала эти должности. Сущность номенклатуры, ее структура, функции, механизм господства, привилегии анализировались в работах Л.Троцкого . В то же время по ряду параметров номенклатура не соответствовала веберовскому идеальному типу бюрократии. Если в докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации, то в период господства капиталистических отношений она становится формой организации экономической жизни. С развитием государственно-монополистического капитализма бюрократия превратилась в универсальную форму социальной буржуазной организации, начиная с монополий и кончая различного рода добровольными организациями23.
Правовой порядок замещения должностей на государственной гражданской службе в России по законодательству XVIII в.- начало первой половины ХIХ века
Начало правовой регламентации государственной службы в России связано напрямую с реформаторской деятельностью Петра Первого. Процесс создания регулярной армии и действенного аппарата государственного управления повлек за собой привлечения сословия на государственную службу. Петр Первый определил, что необходимо установить строгую иерархию всех ее должностей. Он считал, что необходимо создать стимул для каждого государственного служащего для продвижения его по служебной лестнице в соответствии с его способностями и заслугами. В то же время, прежде чем составить «Табель о рангах» ( далее Табель ) Петр Первый уже имел представление о чинах и их иерархии. Самый высокий чин в России был чин тайного советника. В таком чине в России состояли 11 человек. В 1709 году его получил из рук Петра Первого граф Г.И. Головкин. Последним в 1867 году - князь А.М.Горчаков. Чаще всего этот чин давался министрам иностранных дел. Если министр обладал чином П класса, он мог именоваться вице-канцлером. Подготовку правовой базы для проведения реформы государственного аппарата Петр Первый начал еще в 1719 году, когда были собраны и переведены на русский язык подобные акты Швеции, Пруссии, Австрии и Франции. Например, к ним относятся государственное право Германского рейха, Уголовное право объединенных королевств Швеции и Норвегии.61 В подготовке Табели активное участие принимал сам Петр І. В государственном архиве древних актов сохранились его проекты и замечания. 20 сентября 1721 г. Сенат представил свое мнение, содержащее ряд замечаний об окладах жалованья, о введении в Табель древних русских чинов и об устранении пункта о штрафах за занятие в церкви места выше своего ранга. Результатом проделанной работы явилась «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако же воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Закон состоял из расписания новых чинов по 14 классам, или рангам, и из 19 пояснительных пунктов к этому расписанию. Содержание пояснительных пунктов сводилось к следующему:
1. Принцы Императорской крови имели преимущество перед всеми князьями и «высокими служителями российского государства». 2. Общественное положение служащих лиц определялось чином, а не породой. 3. За требование мест выше чина даже при публичных торжествах и официальных собраниях полагался штраф, равный двухмесячному жалованью; при этом 2/3 штрафных денег поступало в пользу доносителя, остальное на содержание госпиталей. 4. Лица, состоявшие на иностранной службе, могли получать чин не иначе как по утверждению за ними «того характера, который они в чужих службах получили». 5. Сыновья титулованных лиц не получали никакого чина. 6. Гражданские чины, как и военные, давали за выслугу лет или по служебным заслугам. 7. Каждый имел экипаж и ливрею, сообразную своему чину. 8. Публичное наказание на площади и пытка влекли за собою утрату чина, который мог быть возвращен лишь за особые заслуги именным указом царя. 9. Замужние жены «поступали в ранг по чинам мужей их» и подвергались штрафам за проступки против своего чина. 10. Получившие восемь первых рангов по статскому или придворному ведомству, относились к лучшему старшему дворянству, «хотя бы и низкой породы были». 11. На военной службе потомственное дворянство приобреталось получением первого обер-офицерского чина, причем дворянское звание распространялось только на детей, рожденных уже после получения отцом этого чина; если по получении чина детей у него не рождалось, он мог просить о пожаловании дворянства одному из преждевременных его детей» . Издание Табели оказало существенное влияние на служебный распорядок и на исторические судьбы дворянского сословия. Регулятором службы стала личная выслуга, «отеческая честь» потеряла всякое значение. Военная служба стала отделяться от гражданской и придворной. Было узаконено приобретение дворянства выслугой чина и пожалованием монарха, что повлияло на закрепление служилого характера дворянства и на появление двух групп дворянства: потомственного и личного.
Табель сохранила свое значение практически до 1917 года. Хотя дальнейшее законодательство о чинах уклонилось от первоначальной идеи Табели. Со временем чины получили самостоятельное значение почетных титулов. Таким образом, номенклатура должностей значительно увеличилась, поэтому произошло отделение чинов от должностей.
Совершенствование организации и деятельности института государственной гражданской службы в Российской империи в ХIХ — начале XX вв
В законодательстве Российской империи не существовало точного определения института государственной службы. Законодателя того времени больше интересовали проблемы ее правового регулирования. Основные законы империи в тот период устанавливали, что власть управления во всем ее пространстве принадлежит государю.
Исходя из этого И.Е. Андреевский определял государственную службу как «деятельность в государстве граждан, призванных быть органами государственной власти».88 Такой подход позволял выделить два основных аспекта: с одной стороны, задачи и функции государства, которое оно выполняет в лице государственных органов и служащих, с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Эти обе стороны имели свое право на существование. Как следует из предыдущего параграфа государственная служба Российской империи представляла собой совокупность государственных должностей, образовавших систему учреждений, чья деятельность и являлась государственной службой. В тоже время Российское законодательство с начала XVIII века выделяло самостоятельные роды службы: военную и гражданскую. Законы того времени устанавливали для службы в гражданских учреждениях сложную структуру, определявшуюся родом дел, предоставляемых учреждению и липу, работающему в нем.
По смыслу существования институт государственной службы составляла «обязательная деятельность, совершаемая от лица государства и направленная к осуществлению определенных задач»89- Род деятельности, которую осуществляли госслужащие, зависел от целей и задач государства. Российская империя подобно другим абсолютистским государствам возлагала на себя многочисленные функции. Наиболее важными формами осуществления функций государства являлись законодательная, управленческая и судебная деятельность, что предполагало наличие соответствующих государственных учреждений и организацию их работы.
Законодательная деятельность дореволюционной России была целиком сосредоточена в руках императора. В этом проявилась полнота его верховной власти. Согласно Основным законам Российской империи, «никакое место или правительство в государстве не может само собой установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти».9
С 1810 г. учреждением, содействующим главе государства в выполнении законодательных функций, явился Государственный Совет, имевший совещательный характер. Все законодательные акты в первоначальной их редакции должны были рассматриваться в Государственном Совете, но «разрешение и утверждение» их зависело исключительно от императора. Члены Государственного Совета были назначаемы на свои должности и деятельность их была обязательной, что регламентировалась законодательством.91 В 1906 году, с введением в действие новых Основных законов Российской империи, законодательная власть была поделена между императором и представительными органами: Государственным Советом и Государственной Думой.
В России появились центральные представительные учреждения. Законодательство Российской империи не называет работу Государственного Совета и Государственной Думы гражданской службой. Однако некоторые нормы, регулировавшие эту деятельность, позволяют причислить ее к таковой. К таким нормам относятся: определенный законом круг обязанностей, довольствие, получаемое из казны, ответственность, установленная за преступления, совершенные членами представительных законодательных органов при исполнении ими обязанностей или по поводу их исполнения, в том же порядке и на тех же основаниях.
Работа служителей канцелярий и других вспомогательных подразделений Государственной Думы и Государственного Совета строилась на общих правовых основаниях для всех гражданских служащих по Уставу о службе по определению от Правительства. Перечисленные факты позволяют утверждать, что в начале XX века в России существовала отрасль службы, обеспечивающая все законодательные учреждения.
Схематично соискатель это видит в виде таблицы № 2: «Управление России в начале XX века (1906-1917 гг.)» ( см.. таблицу на стр.198).
Правовая регламентация обязанностей и прав государственных гражданских служащих России
Поступив на службу и будучи назначенным, на должность, служащий мог приступить к исполнению своих обязанностей и пользоваться правами, которые предоставляла гражданская служба. Основной обязанностью государственного служащего являлось исполнение возложенных на него полномочий, которые предполагали содержание каждой государственной должности. Эти обязанности были определены еще при Петре I. При проведении губернской реформы в 1708 году Первый Российский Император организовал службу за жалованье и заменил поместное жалованье натуральными денежными окладами, чем заложил основу для зарождения у чиновников личных прав. Однако Император своих чиновников особенно не жаловал, хотя приказные люди работали порой «день и ночь» и выполняли многочисленные распоряжения императора, о чем есть показания свидетелей.
Так, например, Степан Клокочов - вице-губернатор Санкт-Петербургской губернской канцелярией, говорил, что его служащие «...управляют его государевы и челобитчиковы многие дела по возможности денно и нощно и безвыходно, и за неисправление держатца в канцелярии за караулом, а иные многие и скованы, понеже за малолюдством и справица не могут .. .».107
Более позднее закрепление обязанностей и прав прослеживается в Генеральном регламенте Петра I от 27 февраля 1720 года.
В обязанности государственных служащих, основанных на Генеральном регламенте входило: 1) исполнение регламентов, указов, отданных в письменной форме и простых инструкций (гл. 1 -2;4) 2) своевременное рассмотрение дел без волокиты (гл.4-5); 3) сохранение государственной и иной тайны (гл.1,37); 4) хранить документы на рабочем месте, «разговоры иметь токмо о тех, которые к его царского величества службе касаются »108 (гл.16, 18,21); 5) «респект» (при прибытии и отбытии президентов коллегий вставали с места и отдавали честь) и почитание вышестоящих на иерархической лестнице (гл. 24,26); 6) право и в то же время их обязанность на 6- и дневную рабочую неделю (начало рабочего дня в 6-7 часов утра, а окончание в 17 часов) (гл. 39). Некоторые обязанности носили нравственный характер. Чиновники должны быть честными подданными монарха и добросовестно исполнять свои служебные обязанности. Таким образом, обязанности государственных служащих ХУШ века можно было бы разделить на условно говоря служебно-трудовые и нравственные. Права государственных служащих того времени в Генеральном регламенте Петра I не были так подробно представлены как обязанности.
Ключевым шагом в вопросе юридического оформления государственной службы стало принятие Табели о рангах в 1722 году. Она установила общие для всех чиновников права и обязанности. Хотя Табель не преследовала целью детально регламентировать правовой статус чиновников, она наметила его дальнейшее развитие. Чиновники стали придерживаться иерархии и чинопочитанию в служебных отношениях. За нарушение обязанностей следили фискалы, которые штрафовали служащих в размере двух-трехмесячного жалованья. В соответствии с Табелью о рангах чиновники должны были по возрасту заслужить свой ранг и обязаны были одеваться по чину. В соответствии с чином они имели свой особый экипаж, ливрею и наряд. Если чиновник достигал восьмого класса, то ему жаловалось дворянское достоинство. Таким образом, Табель о рангах законо дательным образом закрепил переход от традиционных принципов организации службы к рациональному устройству. Монополия дворян на государственную службу была ликвидирована и к ней получили доступ другие сословия. Одной из главных обязанностей того времени бьшо исполнение законов. Нарушивших закон, Петр I наказывал смертной казнью независимо от предыдущих заслуг.
Права чиновников того времени можно условно поделить на следующие категории: I. Социально-служебные права к ним относились: право на отпуск; право на оплату труда (содержание либо жалованье); право на предоставление и ношение наград. П. Функциональные права: право на получение документов и информации для исполнения должностных обязанностей; право на принятие решений по различным вопросам. Ш. Статусные права: право на повышение по служебной лестнице. IV. Пенсионные права. Право на отпуск предоставлялось чиновникам в летний период на 4 недели. Нельзя было отлучаться от службы одновременно нескольким чиновникам, так как это наносило вред государству.
Право на доходы за труд не было определено в твердой денежной сумме (могло быть заменено земельным наделом), а право на награды не регламентировалось конкретно.
Табель не преследовала целью детально регламентировать правовой статус чиновников, она лишь наметила его дальнейшее развитие. Чиновники стали придерживаться иерархии и чинопочитанию в служебных отношениях. Для того, чтобы усилить зависимость чиновничества от центральной власти Сенат 7 июня 1764 года Законом «О пенсионах статских чиновников» ввел пенсии статским чиновникам. Этим актом государство выделяло на пенсии около 25 000 рублей ежегодно. Вводился также особый порядок назначения пенсий. Для получения пенсии чиновник должен был прослужить 35 лет. Служить по тем временам можно было с 13-15 лет. Для получения пенсии вводились и особые дополнительные условия, так например, чиновник не должен был подвергаться наказанию за крупные преступления.
К концу XVIII века было принято ряд мер, направленных на совершенствование пенсионного законодательства. Был издан Указ «О правилах производства пенсиона служащим и не служащим, военным и гражданским чиновникам», при отставке пенсии должны были получать те чиновники, которые уже имели пенсионы, в том числе и пожалованные во время службы. Пожалование пенсии во время службы являлось дополнительной льготой поощрения чиновников.
После смерти Петра I наблюдается некоторый отказ от намеченных реформ. Со стороны государственных служащих наблюдается ненадлежащее исполнение обязанностей и даже злоупотребление правами. Однако к концу ХУШ века в государственный аппарат стали проникать выходцы из непривилигированных слоев, для которых государство ввело постоянное денежное содержание и пенсии. Таким образом, права и обязанности государственных служащих, благодаря Табели о рангах приобрели четкую структуру, в результате чего началось формирование бюрократии нового типа.
