Содержание к диссертации
Введение
Глава I Становление федеральных округов в; современной России и перспективы их развития (трансформации) . 12
1.1. Политико-правовые предпосылки образования федеральных округов ... 12
1.2. Юридическая природа и перспективы развития (трансформации) федеральных округов в структуре государственного; устройства современной России 39
Глава; 2. Институционализация: механизма государства на уровне федеральных округов 70
2.1. Система органов государства, осуществляющих управление на уровне федерального округа : 70
2.2. Формы и принципы; организации; взаимодействия институтов власти в системе «федерация — федеральный округ — субъекты. федерации — местное самоуправление» 97
Глава 3. Пути совершенствования института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 134
3.1. Правовые основы организации и деятельности института полномочного представителя Президента Российской: Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования . 134
3.2; Функциональный* анализ' института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. 151
3.2.1. Перспективы развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. 179
Заключение. 191;
Список использованной литературы. 202
- Политико-правовые предпосылки образования федеральных округов
- Юридическая природа и перспективы развития (трансформации) федеральных округов в структуре государственного; устройства современной России
- Система органов государства, осуществляющих управление на уровне федерального округа
- Правовые основы организации и деятельности института полномочного представителя Президента Российской: Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В конце прошлого века Российская Федерация находилась в состоянии глубокого системного кризиса, охватившего* практически все институты власти и прежде всего исполнительную вертикаль, которая* оказалась предельно ослабленной. Следствием этого могло стать не только дальнейшее снижение управляемости в государстве, но и нарушение его фактической и юридической целостности.
Одной» из; кардинальных мер направленных на разрешение крупных социально-политических ш правовых противоречий явилось образование федеральных округов и, введение института; полномочных представителей Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации- в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года констатировал: «Мы убедились: нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть должна опираться на г закон и сформированную в соответствии с: ним единую исполнительную вертикаль»1.
Преодолеть эту набирающую обороты тенденцию, предотвратить нарушение целостности государства, обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства можно было только* однимг способом — посредством* укрепления вертикали исполнительной власти.
Основным препятствием на этом* пути; выступала зависимость, территориальных институтов федеральной власти от региональной власти. Для его ликвидации следовало понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных: представительств федеральной власти — с другой; Последняя задача была решена посредством образования федеральных округов.
1 Выступление В. В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской-Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета.— 2000.— 16 июля.
С момента образования новых территориальных единиц прошло четыре года. За это времяjушли в прошлое во многом эмоциональные, а отсюда и весьма- противоречивые оценки созданного института, накоплен определенный опыт функционирования федеральных округов и системы окружных органов государственной власти; проведен целый ряд научных изысканий, посвященных отдельным аспектам; как нового территориального образования; так и института полпредов.
Вместе с тем, существует целый ряд научных и»практических проблем, которые нуждаются как в первичном, так и дополнительном осмыслении.
Причиной образования, федеральных округов называют ослабление вертикали исполнительной власти; При этом^ без ответа остается принципиального плана вопрос — почему это произошло? Научно обоснованный ответ на данный вопрос предполагает проведение значительно более глубокого! анализа, а именно выявление закономерностей, которым должна подчиняться; территориальная организация властного пространства современной России.
Решение этой познавательной задачи» позволит понять, юридическую* природу федеральных округов і и обосновать. направления- и перспективы их развития..
Не г исследованным остается процесс институционализации федеральных округов. Внимание ученых обращено прежде всего.к институту полномочных представителей,, в то время как комплексный: анализ: всей системы федеральных органов государственной власти, созданных на уровне округов до настоящего времени не проводился.
Образование нового управленческого уровня актуализировало проблему организации взаимодействия в;системе «федерация; — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление».
Не решенной остается ? проблема нормативного правового регулирования федеральных округов и института полномочных представителей в них.
Отмеченное и обусловило выбор темы диссертационного исследования..
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени нет ни одного монографического исследования, посвященного проблеме институционализации федеральных округов.
Вместе с тем, необходимо отметить, что интерес и к новому территориальному образованию и: тем4 более к институту полномочных представителей Президента в них был проявлен представителями различных наук: истории, юриспруденции, социологии; политологии, психологии, теории управления, экономики; географии.
Большое значение в* исследовании: современных проблем институционализации федеральных округов имеют работы, в которых изучался дореволюционный* и советский опыт реформирования: институтов власти и территориальной организации Российского государства: E.BL Анисимова, F.B. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.В. Гайда, А.ДІ Градовского, А.Г. Данилова, Н)П; Ерошина, П.А. Зайончковского, А.А. Зимина, B.F. Игнатова, Т.П. Коржиной, В.О: Ключевского, А.Н. Марковой, Н.И; Павленко,P.F. Пихой, А:В. Ремнева, М.М. Сперанского.
Общие вопросы: территориальной организации государств,. властеотношений рассматривались в работах Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, B.Bi Алексеева, А.Н. Аринина, С.Ні Бабурина; П.П. Баранова, М:В. Баглая, И.Н; Барцица, Н.В. Варламовой,;.Б.Н: Елисеева, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, В.В: Кистанова, Е.М/ Ковешникова,. Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, Ю.А. Крохиной, В1А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, СИ: Некрасова, Л.А.. Окунькова, В;И: Радченко, В.П:. Сальникова, В.А. Сивицкого, В:Н; Синюкова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна; Ю.А. Тихомирова, Б.Н* Топорнина, И;А: Умновой, Б.С. Эбзеева; Т.Я. Хабриевой и других, зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.
Несмотря на то, что институт полпредов был образован лишь в 2000 году, к настоящему моменту проведен целый ряд. отраслевых диссертационных исследований: этого сложного политико-юридического феномена.
Характерной особенностью данных работ является то, что они* носят
узкоотраслевой; характер, ограничиваются., анализом? только института?
полпредов и; как следствие, не поднимаются ; на уровень общетеоретического
осмысления; Системное, комплексное познание процесса
институционализацииі федеральных, -округов может быть проведено исключительно в рамках общетеоретического исследования;
Объект исследования — политико-правовые: закономерности-территориальной организации современной России
Предмет исследования - институционализация федеральных округов; в современной России.-.
Цель* исследования заключается, в научном' осмыслении и; анализе юридической природы. федеральных округов1 и процесса их институционализации.
Для * достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
— изучить и обобщить имеющиеся- научные материалы, определить степень и уровень. научной разработанности исследуемой темы; в целом и по отдельным; наиболее актуальным направлениям;
1 Си..: Красных О.В. Институт, полномочных: представителей Президента Российской = Федерации в контексте разграничения федеративных отношений: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Манакова И.Ю: Институт полномочного представителя* Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дисс. ...канд. юрид. наук. — Саратов, 2002; Черкасов К. В. Конституционно-правовой; статус института полномочных представителей президента Российской Федерации в і федеральных округах: Дисс. — канд. юрид. наук. — Саратов, 2003; Кандалов П.М. Конституционно-правовые основы становления и.развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дисс. ...канд. юрид. наук. - Челябинск, 2004; Саурин А.А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на; опыте Южного федерального округа): Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2004.
- проанализировать политико-правовые предпосылки образования
федеральных округов в современной России;
выявить юридическую природу федеральных округов;
определить роль, место и перспективы развития федеральных округов в территориальной организации властного пространства;
исследовать процесс институционализации механизма государства на уровне федерального округа;
изучить систему органов государственной власти,, образованных на уровне федерального округа;
рассмотреть формы и принципы взаимодействия институтов власти в системе «федерация — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление»;
—- проанализировать правовые основы организации! и деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования;
- провести с функциональный анализ института полномочного
представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;.
определить перспективы развития института полномочного представителя; Президента Российской Федерации в федеральном округе.
сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической; концепции развития федеральных округов и соответствующих институтов власти.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой; и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный,, структурно-
функциональный и метод моделирования. Важное место в методологии; исследования занимает метод альтернатив!.
Теоретическую базу диссертации составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, государствоведению, теории управления, политической географии, истории, психологии, политологии, экономике, социологии, международному публичному праву.
Эмпирическая база исследования: а) Конституциям Россию 1993; года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента; РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ; Верховного Суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство; субъектов- Российской Федерации;, ж) законодательство зарубежных стран; з) зарубежная конституционная и судебная практика.
Научная новизна исследования і состоит в том, что настоящая; работа представляет собой первую; попытку комплексного общетеоретического рассмотрения процесса институционализации федеральных округов* в современной России.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: 1. Устойчивое функционирование вертикали власти; возможно только в. такой управленческой системе, которая соответствует ил и, по крайней мере, не имеет существенных отклонений от закономерностей; которым подчиняется социальное управление. В период с 1993 по 2000 год в территориальной модели^ государственного устройства Российской? Федерации такие отклонения существовали. Был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и; органами власти в субъектах Федерации; Чрезмерное количество управляемых^ элементов не позволяло эффективно г контролировать исполнение решений: Сохранение подобной модели управления представляло? серьезную опасность для
1 О специфике метода альтернатив в теории государства и права см.: Баранов В.М: Метод альтернатив в теории государства и права // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения / Под ред. А.И. Демидова. - Саратов, 2001. - С. 24-26.
Российского государства.
2.. Федеральный округ представляет собой; вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) территориальную единицу государства, созданную для решения;особого рода управленческих задач.
Рассмотрение двух потенциально возможных альтернатив< развития (трансформации) федеративных округов і позволило заключить, что с позиций повышения; эффективности управленческого воздействия объективно необходимыми' для современной России являются с одной; стороны, основанное на принципе самодостаточности; укрупнение субъектов Российской Федерации, а с другой' оптимизация их численности и, как следствие, уточнение территориальных границ, внутренней структуры округов с учетом актуального экономического районирования Российской Федерации.
Образование федеральных округов повлекло за собой системные изменения органов государственной власти. Это- нашло > отражение в формировании новых территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также, в перераспределении управленческих полномочий между ранее созданными государственными органами.'
5; Создание нового управленческого уровня повлекло за; собой образование новой вспомогательной системы территориальных органов государственной власти, включающей в качестве; структурных элементов не только представителей; Президента Российской Федерации, но и целый ряд иных органов власти (исполнительных, судебных, прокуратуры).
6. В настоящее время на уровне федерального округа происходит
трансформация управленческих отношений в масштабе — «федерация —
федеральный округ — субъекты федерации - местное самоуправление» и. в
этих условиях возрастает значение организации: взаимодействия* на уровне,
федерального округа.
7. Организация взаимодействия — вид; государственно-властной
управленческой деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления осуществляемый в, целях повышения эффективности- ш качества выполняемых ими задач и функций на основании; согласования общих и индивидуальных интересов.
8. Обосновывается необходимость повышения: иерархического і уровня
правового регулирования федеральных округов; и деятельности полномочных;
представителей Президента1 РФ в. них. По мнению диссертанта,.
« соответствующие отношения относятся к предмету законодательного
регулирования.
9: Логика >. процесса институционализации? позволила\ высказать предположение о возможности преобразования института полномочных представителей Президента РФ в\ институт федеральных представителей^ т.е. представителей;не только собственно Президента Российской Федерации, но и? Правительства РФ, Федерального» Собрания РФ, иных федеральных органов. государственной с власти. Они. должны представлять. на! региональном уровне государственную власть РФ в целом.
11. В; целях обеспечения? единства государственной- власти^ и-верховенства»федеральной; власти на всей территории;страны.целесообразно; было бы рассмотреть*вопрос о возможности введения в.РФ законодательной интервенции. Этот* вид интервенции состоит в изъятии у субъектов Федерации определенных полномочий и переводе их в компетенцию центра.
Теоретическая -значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения* и выводы развивают ш дополняют ряд разделов общей: теории права: и государства,, посвященных проблематике-государственного устройства; механизма- современного российского; государства; эффективного государственного управления; в целом и укрепления вертикали: исполнительной власти; в частности. Исследуемые в диссертации? проблемы, определяют теоретически і важный аспект актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе государства, права и общества.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, конституционному праву, административному праву, теории государственного управления, политологии. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов государственного строительства, наметить перспективы развития территориальной организации властного пространства, пути совершенствования правовой основы функционирования институтов власти.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 5 научных публикациях автора общим объемом 2,5 п. л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Политико-правовые предпосылки образования федеральных округов
Термин институционализация; является новым для юридической науки. Лишь в последнее время он все более активно используется в различного рода-научных исследованиях. Однако; на категориальном % уровне понятие институционализации не разработано. Полагаем, что такая задача может быть решена лишь в рамках самостоятельного диссертационного исследования;
Вместе с тем, для решения частных познавательных задач необходимо хотя бы в общем виде определиться с содержанием данного понятия:
Слово, институционализация производив от слова институт (от лат.. institutum — установление, учреждение):под которым понимают, исторически сложившиеся устойчивые формы организации совместной деятельности, людей. Учитывая то, что государство и = право явления суть социальные мы будем опираться на понятие социального института. Данный термин употребляется; в самых разнообразных значениях.. При этом чаще всего употребляемое значение термина «социальный институт» связано с характеристикой всякого рода упорядочения, формализации и стандартизации общественных связей и отношений. А самі процесс упорядочения, формализации и стандартизации называется институционализацией...
Процесс институционализации включает в себя ряд моментов: 1) Одним,- из і необходимых условий появления социальных институтов , служит соответствующая социальная- потребность. Институты призваны организовывать совместную деятельность людей; в целях удовлетворения тех или иных: социальных потребностей. Возникновение определенных общественных; потребностей, а_ также условия для их удовлетворения являются! первыми необходимыми моментами? институционализации. 2) Социальный институт образуется на основе социальных связей, взаимодействия и отношений конкретных лиц индивидов, социальных; групп и иных общностей; Но он, как и другие социальные системы, не может быть -сведен к сумме этих лиц и их взаимодействий. - Социальные институты носят надиндивидуальный характер, обладают своим собственным системным качеством. Следовательно, социальный институт представляет собой; самостоятельное общественное образование; которое имеет свою, логику развития. С этой точки; зрения? социальные институты могут быть рассмотрены, как организованные социальные системы, характеризующиеся устойчивостью структуры, интегрированностью их элементов и определенной изменчивостью их функций; 3) Третьим важнейшим элементом институционализации; является; организационное; оформление социального института. Внешне социальный институт представляет собой совокупность лиц, учреждений; снабженных определенными материальными средствами и выполняющими определенную социальную функцию1.
С учетом- сказанного общетеоретическое осмысление государственно-правовой І природы федеральных округов, процесса их институционализации предполагает решение трех взаимосвязанных познавательных задач.
Во-первых, необходимо выяснить, каковы были; политико-правовые предпосылки образования рассматриваемого социального института. При этом; особое внимание следует уделить тем предпосылкам, которые являются главными, определяющими, сущностными, поскольку именно; они в свою очередь выступают необходимой методологической предпосылкой- для познания; с одной стороны, роли и места федеральных округов, в системе территориального устройства Российской Федерации, ас другой - перспектив их возможной трансформации в новое социальное качество.
Во-вторых, в осмыслении нуждается система институтов государственной власти сформировавшаяся и функционирующая на уровне федеральных округов; Будучи относительно самостоятельной системой она представляет собой управленческую подсистему общей системы государственного; управления: Это обстоятельство предполагает изучение проблемы взаимодействия различных властных институтов в системе «федерация — - федеральный округ — субъект федерации — местное самоуправление».
В-третьих, самостоятельной: познавательной задачей является? анализ системообразующего элемента системы федеральных органов государственной власти, существующих на уровне федеральных округов — института полномочного представителя; Президента Российской Федерации, его правого статуса, функциональной характеристики и основных направлений развития.
Такова, с нашей точки зрения, должна быть логика- диссертационного исследования в целом.
Переходя- к анализу политико-правовых предпосылок образования федеральных округов, следует обратить внимание на ряд методологических положений, без учета которых исследование не может быть полноценным.
Прежде всего во і внимание должен быть, принят принцип историзма, предполагающий осмысление как позитивного, так и негативного опыта создания и упразднения тех илиг иных территориальных образований и соответствующих институтов власти; В настоящее время; этот аспект исследования является в достаточной степени исследованным1, и, вне всякого сомнения, он должен быть учтен при анализе исследуемой проблемы.
Немаловажным является учет зарубежного опыта. Разумеется, речь не должна идти о механическом заимствовании такого опыта. Выданном случае как впрочем; и при решении любого иного серьезного вопроса, необходимо учитывать уникальные специфические особенности Российской Федерации..
Наконец, комплексный анализ проблемы- предполагает системное исследование процесса институционализации: федеральных округов: Такой, анализ не должен ограничиваться? рамками изучения только института полномочного представителя1 Президента в федеральном округе, что характерно для отраслевых научных исследований1, он предполагает изучение всей системы органов государственной власти, существующих на уровне федеральных округов.
Итак, какова была социальная потребность, что вызвало необходимость образования федеральных округов?
Подавляющее большинство исследователей в; качестве основной, доминирующей предпосылки образования федеральных округов и института полномочных представителей: Президента Российской Федерации в них называют ослабление вертикали власти.
В обобщенном виде приведенное утверждение сформулировано СИ. Некрасовым: «рассуждения по поводу создания федеральных- округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются; с проблематикой усиления государства; укрепления вертикали государственной власти»1.
По мнению П.М; Кандалова; «основной причиной создания федеральных округов стало стремление нового Президента восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти»?.
В: Лысенко главную причину, побудившую B.BI Путина, после избрания его Президентом, начать преобразования видит в необходимости восстановления; в: стране вертикали; исполнительной власти; поскольку она является главным звеном в деле укрепления государства3.
А.И. Багба пришел к выводу, что федеральные округа и институт полпредов; в них следует рассматривать как инструмент восстановления вертикали исполнительной; власти,, как способ разрешения- противоречий! между центром и регионами4.
При этом возникают три важных вопроса: что понимается под вертикалью власти; что привело к ее ослаблению; для чего нужно укреплять вертикаль власти?
Юридическая природа и перспективы развития (трансформации) федеральных округов в структуре государственного; устройства современной России
Прежде чем говорить о перспективах развития; (трансформации) федеральных округов в структуре; государственного устройства необходимо і определить юридическую природу рассматриваемого образования..
Решение этой познавательной; задачи осложняется тем, что действующее российское; законодательство до появления Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года не знало института федеральных округов. Это обстоятельство: предопределяет необходимость обращения: к оценочным; суждениям, опубликованным в средствах массовой \ информации и различных научных изданиях..
Заметим, что спектр, высказанных на сегодняшний день оценок весьма широк. Были затронуты самые различные аспекты анализируемого феномена. Среди них:, собственно правовые, государствоведческие, политологические, экономические, географические, национальные шцелый ряд других. В этой: связи І для? того, чтобы не: выйти за рамки предмета настоящего диссертационного исследования мы будем абстрагироваться от отдельных оценочных суждений в той их части, которая не имеет непосредственного отношения и принципиального значения для; определения; государственно-правовой; природы округов,, их места, в государственном устройстве Российской Федерации и перспектив возможной их трансформации..
Для удобства; научного анализа, предпримем попытку синтезировать. различные суждения, по анализируемой- проблеме w сгруппировать их по определенным направлениям.
Во-первых, образование федеральных округов было квалифицировано как начало коренных изменений в федеративном устройстве России. Именно таким: образом; в первую очередь, было активно и достаточно эмоционально прокомментировано средствами массовой информации; издание : Президентом
РФ- Указа от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». При этом появились высказывания авторитетных ученых о том, что создание федеральных округов существенно изменяет характер федеративных отношений в России1. Обратив внимание на различие между юридическим ш фактическим статусом; федеральных округов В.Н; Лысенко пришел к выводу, что фактически принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим» параметрам радикально меняющего существующую систему управления?.. По мнению О. Кузнецова, М: Шестакова, А. Шеховцева, «Указами Президента РФ № 8491 от 13.05.00 «О полномочном представителе Президента Российской; Федерации в федеральном; округе» и № 1149 от 21.06.00 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей, Президента Российской) Федерации:в федеральных округах» были созданы новые единицы территориального деления страны, а именно семь федеральных округов»?.
Во-вторых, некоторые ученые в федеральных округах увидели прообраз будущего федеративного устройства России. Так, А. С. Макарычев рассматривая проблемы федерализма в эпоху глобализации, пришел к выводу,. что одна из стратегий, находящихся в арсенале Президента России В. В; Путина; состоит в том, чтобы постепенно ослабить, значение субъектов Российской Федерации- в жизни государства. Такой гипотетический, вариант в долгосрочнойшерспективе может означать.переход к новому федеративному устройству наоснове семи округов .Аналогичную позицию занимает П.М. Кандалов, полагающий, что «в будущем на базе федеральных округов может начаться процесс объединения субъектов, учитывая, что подобные прецеденты уже имеют место в российской практике»1.
В-третьих, отдельные представители политологической - науки в. факте появления федеральных округов рассмотрели тенденцию к переходу от федерализма к унитаризму. К такому выводу пришли участники историко-политологического семинара,; на котором было подчеркнуто, что «реализация ; данной; реформы в совокупности- с другими- инициативами; Президента призваны; создать новый — централизованный тип федерации, имеющей устойчивую тенденцию к унитарной модели власти»?.
В-четвертых,- федеральные: округа были оценены как средство (инструмент) для повышения эффективности государственной региональной . политики, укреплению процессов; межрегиональной; интеграции; консолидации страны. Аргументируя свою позицию; Н: JL Добрецов;и В. Е. Селиверстов отметили, что создание семи федеральных округов на- крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций (за исключением Центрального округа, расположенного на территории двух ассоциаций: «Черноземье» и «Центральная Россия»), будет способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перенесения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы центра.с. регионами и укреплению процессов межрегиональной интеграции3. По мнению Е. Строева, создание округов будет способствовать консолидации страны4.
В-пятых, федеральные округа оцениваются, не как элемент административно-территориальной реформы,, а как элемент реформы управления. А.А. Саурин, посвятивший« свое диссертационное исследование анализу проблем института полномочного представителя Президента в федеральном округе, критикует мнение, что федеральные округа явили собой начало административно-территориальной реформы. Аргументирует свою позицию автор тем, что, по его мнению, федеральные округа не отвечают критериям» административно-территориального деления и не соответствуют формальным признакам административно-территориальных единиц. Территориальное, пространство округов не очерчивается внутренними границами государства, которые бы имели административный і статус. Федеральные округа были созданы указом главы государства, что не свойственно административно-территориальным единицам, которые традиционно утверждаются основным или обычным законом!. При этом ош отмечает, что, «не обладая; признаками административно-территориальной реформы, создание федеральных округов обладало в то же время признаками реформы административной, то есть реформы управления. Возникновение федеральных округов внесло принципиальные изменения в структуру государственного управления, которая в федеративном государстве включает два: уровня — федеральный и региональный. Федеральные округа создают принципиально новый,, т.н. средний уровень, управления, связывающий Федерацию и субъекты» . Такой подход в целом разделяет и П:М. Кандалов, по мнению которого, «федеральный округ является; административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов Федерации»3.
В связи; с приведенными» суждениями возникает ряд вопросов, без ответов на которые вряд ли удастся- выявить государственно-правовую природу федеральных округов.
Прежде всего необходимо , выяснить, в чем суть феномена федеральных округов в контексте формы государственного устройства?
Термин «государственное устройство» в политико-правовой литературе используется в трех смыслах: как понятие, охватывающее круг вопросов; касающихся государственного строя в целом, устройства всего государства (социально-экономической и политической основы государства, основы правового- статуса; его граждан территориального устройства государства, системы государственных органов); как понятие, описывающее устройство не территории государства, а самого государства, его механизма; как понятие, характеризующее территориальную (национально-территориальную) организацию государственной власти (вопросы внутреннего? деления территории государства на те или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения . между государством в целом и его составными г частями).
При характеристике государственного устройства как одной из форм государства имеется в виду третье значение этого термина:
Таким образом, форма государственного устройства — это внутреннее строение государства, деление его на составные части (территории) и их взаимоотношения между собой.
В отличие от формы правления здесь организация; государства-рассматривается с точки зрения- распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и;на местах, их "разделения" между частями государства-.
В теории государства и права и конституционном праве по форме государственного устройства государства подразделяются на унитарные и федерации.
Система органов государства, осуществляющих управление на уровне федерального округа
Новейшая? история России может быть охарактеризована с различных позиций: состоянияшолитической системы,. уровня экономического развития, демографической ситуации; государственной организации, состояния-законности? и; правопорядка и тп. Вместе; с тем, на протяжении последнего десятилетия продолжается поиск рациональной организации системы органов государственной власти. Значимость этой проблематики видится актуальной в. силу следующих обстоятельств.. Во-первых, декларирования? Российской; Федерации- в качестве правового государства: (ст. 1 Конституции РФ). Во-вторых, движения Российского государства по пути? созданиям гражданского общества: В-третьих, необходимостью всемерной» рационализации; государственного управления?как в целом в государстве, так;и в отдельных сферах, в первую очередь в экономической В-четвертых, федеративной; организацией государственной! власти, что предполагает более усложненную1 систему организации органов государственного управления.
ВІ этой» связи: важным видится; выработка «рецептуры» по оптимизации системы органов\ государственной} власти;, осуществляющих управленческую деятельность на различных территориальных уровнях Российской Федерации. На УЮ акцентирует внимание В1.К. Черкасов, который! отмечает, что І В процессе становления и развития , федерализмаt возникли проблемы, ранее не известные Российскому государству, в і числе которых поиск оптимальных моделей; соотношения централизации ш децентрализации в системе государственного1 управления:. «Их разрешение является обязательным условием успешности стратегических преобразований? в? России; совершенствования г деятельно сти всех ветвей и уровней власти; и управления; выступает главной целью на пути к консолидированной; и эффективной системе управления в государстве».
Сложность и значимость задачи формирования рациональной системы, органов государственной! власти во многому обусловлены большим? числом конфликтов; которые возникают между государственными органами различных ветвей государственной власти, между федеральными органами государственной; власти и-: органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной; власти: одной; ветви власти и одного уровня государственного управления: Особенно важным является вопрос предупреждения: Иг преодоления- конфликтов при формировании системы органов- государственной власти на уровне федерального округа, так как система данных органов находится в состоянии s формирования. Это позволяет заключить, что большое практическое значение имеет выработка доктринальных рекомендаций? по- формированию действенной; системы. органов государственной; власти. В этой связи целесообразно г обратиться к этимологической характеристике «системы органов государственной власти».
В, краткой философской энциклопедии содержится следующее определение понятия «системы». «Система (от греч.. systema — целое) — объединение некоторого. разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и5 другим; частям занимают соответствующие им места»2. Аналогичное определение: содержится в. Большом толковом словаре русского; языка и. Большом: энциклопедическом словаре ... В самом общем виде система органов государства представляет собой некую органическую совокупность государственных органов и институций!.
Совокупность государственных органов для? признания; их в качестве: системы должна обладать определенным набором $ признаков, отличающих ее от других несистемных образований; Так, в литературе выделяют следующие признаки, которые: позволяют отличить систему органов, государства: «функциональная,, т. е. предметная (в широком; смысле слова) общность; единством стратегических целей,, задач; реализуемых в разветвленных вариантах разнообразий,, т многогранность конкретных полномочий;; устойчивые организационные (координационные, иерархические, субординационные и иные; этого рода); отношения; и связи; деятельность систем (подсистем) как самостоятельных образований; другие специфические черты и особенности»2.
В- административно-правовой; доктрине. при» характеристике совокупности органов, осуществляющих государственное управление, используется категория «система- органов исполнительной власти». Так, по мнению И:Лі Бачило; система органов; исполнительной- власти; представляет собойї «совокупность органов исполнительной власти; наделенных компетенцией в области? государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными; информационными и иными ресурсами, необходимыми; для отправления деятельности методами и. формами, конституционно определенными для5 данной; ветви власти Bt Российской Федерации»?.
Термин «система органов государственной власти» следует отличать от термина; «структура органов- государственной1 власти». Как отмечается в специальной литературе термины «система» и «структура» соподчинены1. Вместе с тем, этот вопрос порождает споры как среди теоретиков, так и среди управленцев: Так, комитет Государственной Думы Федерального Собрания? РФ по законодательству и судебно-правовой реформе усмотрел противоречия» в терминологии, котораяІ использована в тексте Конституции РФ: «система» и г «структура» применительно к одному и тому же феномену. Он считает, что термин «структура» следует отнести только к внутреннему построению каждого органа, а не системы в целом?.
С приведенным положением нельзя согласиться в силу того, что система; в целом имеет свою внутреннюю организацию и органы, образующие систему также имеют свое внутренне строение (структуру). СИ. Ожегов определяет структуру как «строение, внутреннее устройство»3. Анализ норм Конституции РФ: позволяет заключить, что ее разработчики использовали как категорию «система», так и/ «структура» при характеристике органов государственной власти. В ч. 1 ст. 112 Конституции РФ закреплено, что Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти.
В; Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов г исполнительной, власти» определено, что в; систему федеральных органов исполнительной- власти; входят; федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Это позволяет заключить,, что система органов исполнительной власти представляет собой качественную разновидность органов исполнительной власти, которые в настоящее время представлены; тремя? видами федеральных органові исполнительной! власти: министерства,, службы,- агентства; Структура же федеральных органов-исполнительной власти; — это? перечень конкретных федеральных органов? исполнительной; власти с определением их подчиненности: Президенту РФ,. Правительству РФ, а также соответствующему федеральному органу исполнительной власти, находящемуся: на более высоком? уровне иерархической! организации.. В- такой; трактовке категории? «система; федеральных органов исполнительной! власти» ш «структура федеральных органові власти» может использоваться только в частном; случае: при» характеристике: исключительно; федеральных! органов исполнительной власти.
Правовые основы организации и деятельности института полномочного представителя Президента Российской: Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования
У института полномочных представителей Президента Российской; Федерации в федеральных округах была серьезная; занявшая целых десять лет история становления, которая, по справедливому замечанию П;Мї Кандалова, стала: «олицетворением, слабости государства т неэффективности -управленческого политического режима»1.
Институт полномочных представителей Президента был введені Указом Президента Российской Федерации от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной?власти в РСФСР»2.
Затем: были приняты «Временное положение о представителях? Президента; РСФСР в регионах» и «Временное положение о представителях Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР»3.
Согласно Временным Положениям полпреды должны были:
— представлять. Президента РСФСР в отношениях с представительными; и: исполнительными? органами, власти; краев,, областей;, автономнойt области; автономных округов РСФСР,1 городов Москвы и Ленинграда;, органами местного самоуправления; общественными объединениями и гражданами;
— обеспечивать взаимодействие Президента;РСФСР с: должностными? лицами; с представительными и исполнительными органами власти;
— содействовать реализации» решений Президента; РСФСР" на соответствующих территориях;
— организовывать контроль за выполнением органами исполнительной власти регионов решений высших органов государственной власти и управления РСФСР;
— вносить обязательные к рассмотрению представления в органы государственной власти и управления регионов в случае принятия ими актов, противоречащих законодательству РСФСР, либо нарушающих хозяйственные связи, ущемляющих конституционные права и свободы граждан;
— осуществлять по поручению Президента РСФСР отдельные полномочия; органов государственного управления РСФСР на соответствующих территориях;
— участвовать.. в работе органов государственной власти и: управления : соответствующих регионов.
Оба этих Распоряжения наделили примерно одинаковым объемом полномочий представителей Президента, как в областях, краях, так: и в республиках. Но права: полномочных представителей Президента в краях, областях, автономной- области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде; были прописаны более жестко. Например, они могли вносить Президенту РСФСР мотивированные предложения по отстранению от исполнения обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти соответствующих регионов в случае нарушения ими законодательства РСФСР, а также по приостановлению принятых ими актов.
Полномочные представители Президента получили также право запрашивать и получать необходимые материалы и информацию от должностных лиц, от государственных и общественных: органов. В то же время полномочные представители Президента РСФСР не вправе были вмешиваться в.деятельность органов государственной власти; И; управления, издавать распоряжения, обязательные для исполнения на соответствующей территории.
Полномочные представители Президента РСФСР назначались на должность и освобождались указами Президента РСФСР.
Правовые ограничения статуса полномочного представителя - Президента РСФСР заключались в приостановке членства в политических партиях, запрете занимать, другие должности в государственных, коммерческих: и общественных органах и организациях, а также заниматься предпринимательскойдеятельностью.
Таким образом, данные нормативные акты послужили правовой основой для начала:деятельности полномочных представителей Президента РСФСР иі определили два основных направления деятельности: представительская и: контрольная;
15 июля 1992 г. Президент Российской Федерации подписывает Указ № 765,. которым утверждалось «Положение о представителе Президента Российской Федерации в крае области;автономном округе, городахМоскве и: Санкт-Петербурге»1. Таким образом произошло; нормативное оформление полномочных представителей Президента в институт государственной власти.
Положение стало уже не временным, а постоянным и было направлено на повышение эффективности деятельности представителей Президента Российской Федерации. Новое положение содержало ; три раздела. ВТ; разделе представитель Президента Российской Федерации определялся \ как должностное лицо, представляющее Президента: на соответствующей территории, подчиняющееся Президенту и.несущее перед ним персональную ответственность, что закрепляло и подчеркивало политический; статус его должности. Также впервые был выделен орган, координирующий: и обеспечивающий деятельность, полномочных; представителей , — Главный? государственный инспектор Российской Федерации и его рабочий; аппарат — Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Правовые ограничения статуса полпреда остались прежними:
Во II разделе Положения закреплялись полномочия представителя Президента Российской Федерации. Положение закрепило новую и очень важную І функцию і полпредов—координацию деятельности территориальных служб федеральных органов исполнительной\ власти на? соответствующей территории..Кроме того, усилились и расширились контрольные полномочия представителей Президента, что нашло отражение в разделе втором в следующих пунктах:
д) полномочный, представитель организует проверки деятельности органов исполнительной власти местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций на і соответствующей территории, привлекая! для этого правоохранительные, финансовые и другие органы; имеет право доступа на государственные, муниципальные предприятия; в государственные и муниципальные организации и учреждения;
е) полномочия вносить представления в органы государственной власти и местного самоуправления соответствующей территории в. случаях нарушения, неисполнения или І ненадлежащего исполнения законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации; постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и в, других необходимых случаях; рассмотрение указанных представлений органами исполнительной; власти обязательно; результаты их рассмотрения должны быть представлены не позднее, чем в 10-дневный срок.
з) полномочия согласовывать назначение и освобождение от должности главы администрации края, области,, автономного округа, главы администрации города — краевого, областного центра; руководителей территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на данной территории;
и) в случаях нарушения;,неисполнения законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации руководителями органов исполнительной власти на соответствующей территории вносит в
соответствующие органы представления о применении к этим лицам установленных мер ответственности;
м) осуществлять по указу или распоряжению Президента Российской Федерации- отдельные полномочия органов исполнительной власти на соответствующей территории, а также выполнять другие его поручения.
Согласно разделу UVПоложения, представитель Президента Российской Федерации ш его аппарат вошли в структуру Администрации Президента Российской Федерации. С нашей точки зрения, Указ № 765 от 15 июля 11992 г. сделал серьезный шаг в; нормативном; оформлении и институционализации полномочных представителей Президента.
Во многом непоследовательным, на наш-взгляд; стало; принятие Указа; Президента Б. Н. Ельцина № 186 от 5 февраля 1993 г. «О полномочном представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»1. Само появление нового Указа уже через полгода по еле предыдущего и его содержание связаны с демаршем Съезда народных депутатов и обострением политической борьбы законодательной и исполнительной власти.
