Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Парламентаризм: понятие и значение в системе конституционно-правовых категорий и норм 15
1. Парламентаризм как конституционно-правовой институт 15
2. Правовое содержание института парламентаризма 30
Глава II. Историческое развитие идей и институтов парламентаризма в дореволюционной России 43
1. Особенности развития идей и институтов парламентаризма в дореволюционной России 43
2. Идеи представительного и коллегиального правления в допетровской Руси 53
3. Идеи представительного и коллегиального правления в XVIII в 62
4. Идеи парламентаризма в первой трети XIX в 72
5. Идеи парламентаризма в середине - конце XIX в 92
6. Развитие идей парламентаризма в России в период борьбы
за полноправное народное представительство и конституционных реформ (1903-1906 гг.) 112
7. Развитие идей парламентаризма в России в «думский» и «последумский» периоды (1906 - 1917 гг.) 132
Глава III. Развитие взглядов на парламент, его компетенцию, организацию и порядок работы в дореволюционной России 144
1. Взгляды на статус парламента 144
2. Взгляды на функции и компетенцию парламента 157
3. Идеи о структуре парламента в дореволюционной России 171
4. Взгляды на порядок формирования, численный состав,
сроки полномочий парламента (палат парламента) 187
5. Взгляды на внутреннюю организацию и порядок работы парламента (палат парламента) 209
6. Взгляды на статус парламентария 225
Глава IV. Развитие взглядов на законодательный процесс в конституционных проектах и юридической науке дореволюционной России 235
Глава V. Развитие идей о месте парламента в механизме государства и отношениях с другими государственными органами в дореволюционной России 257
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 272
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 287
- Парламентаризм как конституционно-правовой институт
- Особенности развития идей и институтов парламентаризма в дореволюционной России
- Взгляды на статус парламента
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена, с одной стороны, теоретической и практической значимостью вопросов касающихся определения места и роли института парламентаризма в системе ценностей правового государства, а с другой - отсутствием в правовой науке и юридической практике единых подходов к пониманию сущности и содержания парламентаризма как социально-политического феномена.
В целом для современной отечественной юридической науки характерно обращение к дореволюционному опыту в плане возрождения прерванных на несколько десятилетий научных традиций. В рамках теории и истории государства и права, отраслевых юридических дисциплин происходит обогащение научного знания материалом, наработанным в XIX - начале XX в. Несмотря на то, что время сегодня совсем иное, вполне современно звучат и многие.конституционно-правовые идеи вековой давности. Кроме того, каждая наука должна учитывать историческую ретроспективу разработки проблем, составляющих ее предмет, имея, таким образом, исторический фундамент современного знания. Сказанное в полной мере относится и к теории парламентаризма. Современная наука парламентаризма не только не должна игнорировать взгляды, высказанные ранее, в других исторических условиях, но и активно развивать их применительно к новым реалиям. Успех обеспечен только в том случае, если мы учитываем отечественные традиции, в связи с чем встает вопрос и о разработке отечественного исторического политико-правового знания.
Проблема парламентаризма как особого конституционно-правового института является многосторонней, многогранной, попытку ее комплексной разработки предпринимает настоящее исследование. В круг его задач не входит анализ современного законодательства. Различные аспекты теории парламентаризма и парламентского права - развитие взглядов на статус, функции, компетенцию, структуру, формирование, порядок работы внутреннюю организа-
4 цию парламента, на статус депутата и законодательный процесс - раскрываются на основе исторического материала, накопленного до 1917 г.
Степень научной разработанности темы, теоретическая основа и круг используемых источников. Исследование вопросов парламентаризма и парламентского права привлекает внимание широкого круга ученых. При работе над диссертацией автор отталкивался от современных трактовок проблем теории конституционного и парламентского права, содержащихся в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, В.Б. Исакова, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, И.В. Котелевской, Н.С. Крыловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, А.П. Любимова, М.А. Митюко-ва, М.А. Могуновой, B.C. Нерсесянца, А.С. Прудникова, P.M. Романова, И.П. Рыбкина, Ю.И. Скуратова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, В.Г. Стреко-зова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, В.А. Шеховцова и др. Однако в соответствии с общим направлением исследования, первостепенное внимание уделяется позициям дореволюционных авторов. Проблемы парламентаризма в своих трудах затрагивали многие авторитетные ученые дореволюционной России: А.А. Алексеев, А.С. Алексеев, В. Водовозов, В.М. Гессен, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Н.И. Кареев, М.М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев, Н.И. Палиенко, А.А. Пиленко, К.Н. Соколов, Б.Н. Чичерин, Л.А. Шалланд, Г.Ф. Шершеневич и др.
Многие вопросы рассматриваемой темы в разное время разрабатывали историки, конституционалисты, политологи: А.Я. Аврех, Е.К. Глушко, А.В. Гоголевский, П.С. Грацианский, В.А. Демин, Н.П. Ерошкин, Ф.И. Кали-нычев, А.И. Ковлер, И.А. Кравец, О.А. Кудинов, Н.Я. Куприц, В.М. Курицын, А.Н. Медушевский, Н.В. Минаева, Ж.И. Овсепян, Н.Б. Пахоленко, СМ. Си-дельников, Е.А. Скрипилев, Н.Г. Сладкевич, А.Ф. Смирнов, В.М. Шевырин, М.П. Широкова, Е.А. Юртаева и др. Изучение развития идей отечественного парламентаризма началось еще в начале XX в. (после того, как в 1905 г. были
5 сняты цензурные ограничения) в работах Б.Б. Глинского, М.В. Довнара-Запольского, Н. Иорданского, В.И. Семиевского, С.Г. Сватикова, В.Е. Якушки-на и др. В исследованиях советского периода процессам, происходившим в дореволюционной России, давались в первую очередь идеологические оценки, работы 90-х годов уже свободны от этого.
Следует указать на то, что проблемы развития в дореволюционной России идей парламентаризма чаще всего рассматривались или в контексте развития конституционно-правовых взглядов вообще, или в связи с определенной доктриной или учением того или иного мыслителя, или же в весьма ограниченных хронологических рамках. В силу этого проблемы данного диссертационного исследования комплексного освещения в специальной литературе практически не получали. Настоящая работа представляет собой первое систематическое исследование развития идей парламентаризма в дореволюционной России.
При работе над проблематикой диссертационного исследования использовался широкий круг источников. Это проекты конституционных преобразо- ваний, разработанные В.Н. Татищевым, СЕ. Десницким, М.М. Сперанским, Н.Н. Новосильцевым, П.И. Пестелем, Н.М. Муравьевым, П.А. Валуевым, К.Н. Романовым, М.Т. Лорис-Меликовым, П.П. Шуваловым, С.А. Муромцевым и другими авторами, нормативно-правовые акты, действовавшие в дореволюционной России, критические исследования теоретического и исторического характера, работы по конституционному праву, истории государства и права России, истории политических и правовых учений.
Объект и предмет исследования. Объект исследования составляют взятые в единстве институциональные структуры, отношения, нормы и идеи парламентаризма. Предметом исследования являются закономерности развития идей парламентаризма в дореволюционной России, проблемы комплексного изучения идей парламентаризма в его правовом и государствоведческом содержании в дореволюционной России в их исторической ретроспективе. Разви-
тие идей парламентаризма и парламентского права прослеживается во всем их многообразии, противоречивости и известной ограниченности в силу неразвитости самого института парламентаризма. Объект исследования лежит на стыке с историей государства и права России, а предмет - в плоскости истории правовых учений. Вместе с тем исследование выполнено в категориях современной науки конституционного права, являет собой историю взглядов на один из основополагающих институтов конституционного права и, тем самым, входит в рамки наук конституционного права и истории политических и правовых учений.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего диссертационного исследования - комплексный анализ процесса исторического развития идей парламентаризма в дореволюционной России. В соответствии с целью исследования были поставлены следующие основные задачи:
уточнить методологические подходы к категории «парламентаризм», определить место института парламентаризма в системе конституционного права;
обосновать правомерность и необходимость учета в современных исследованиях по парламентаризму отечественного исторического опыта;
выявить особенности развития в дореволюционной России идей парламентаризма;
выделить этапы развития идей парламентаризма в дореволюционной России, дать характеристику каждому этапу;
проанализировать взгляды на статус парламента в дореволюционной России;
исследовать эволюцию взглядов на функции и компетенцию парламента;
изучить взгляды на структуру парламента в дореволюционной России;
изучить развитие взглядов на порядок формирования, численный состав и сроки полномочий представительного органа;
проанализировать взгляды на внутреннюю организацию и порядок работы парламента (палат парламента) в дореволюционной России;
раскрыть специфику развития взглядов на законодательный процесс в дореволюционной России;
исследовать эволюцию идей о месте парламента в механизме государства и отношениях с другими государственными органами.
Методология исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются современные методы познания общественных процессов, которые в свете новых веяний и достижений используются с позиций перехода от монистической методологии к методологическому плюрализму. Наряду с общенаучным диалектическим методом познания конституционных явлений применялись логический, исторический, системный, структурно-функциональный методы. Автор широко пользуется сравнительным методом, а в ряде случаев обращается к специально-юридическому анализу. Комплексное использование современной научной методологии позволило всесторонне исследовать процесс развития идей парламентаризма в дореволюционной России, выявить особенности и этапы этого процесса, изучить эволюцию взглядов на конкретные проблемы теории парламентаризма.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые в системном виде выявлены закономерности исторического развития идей парламентаризма в дореволюционной России. Рассматриваемые в диссертации проблемы в такой постановке в науке конституционного права ранее не исследовались.
Впервые выявлены этапы и особенности развития идей парламентаризма в дореволюционной России, дан комплексный анализ эволюции взглядов на статус, функции, компетенцию, структуру парламента, на порядок его формирования, численный состав, сроки полномочий, на его внутреннюю организа-
цию и порядок работы. В работе систематизированы научные представления о сущности и содержании законодательного процесса, о месте парламента в государственном механизме и значении парламентаризма для организации и функционирования государственной власти в дореволюционной России. На защиту выносятся следующие положения:
Развитие идеи парламентаризма в смысле идеи коллегиального выборного представительного органа, обсуждающего и принимающего в рамках всего общества наиболее важные решения, не связывается исключительно с наличием полноправного парламента, что определяет правомерность исследования процесса развития данных взглядов. Совокупность норм, определяющих статус, порядок формирования и деятельности парламента, предпочтительней рассматривать не в качестве особой отрасли права или подотрасли конституционного права, а как институт конституционного права.
Становление и эволюция идейно-теоретической модели парламентаризма в России осуществлялись под влиянием различных политических интересов (монарха и правительства, оппозиционного прогрессивного дворянства, нарождающейся буржуазии, передовой интеллигенции и др.), и силу этого имели разную направленность («косметические» преобразования в охранительных целях, незначительные реформы, путь к серьезному реформированию государственного строя или же революционное свержение самодержавия и установление нового государственного устройства). Проекты, в которых отражались идеи представительного правления, носили открытый или нелегальный характер, они исходили от разных субъектов - правительства, либерально настроенного дворянства, кругов ученой интеллигенции и др. Одни и те же требования, высказываемые в различных исторических условиях, могли иметь разное значение.
Выделяются три этапа развития идей парламентаризма в дореволюционной России.
Первый этап охватывает «допетровское» время. Государственное управление в допетровской Руси представляет собой органическое сочетание сильной царской власти с коллегиальными институтами, выступавшими в качестве «инструментальных придатков» императорской власти.
Второй этап соответствует послепетровскому периоду существования абсолютной монархии в России, он характеризуется появлением конституционных проектов, предусматривающих создание представительных законодательных (законосовещательных) органов. Эти проекты разнообразны по содержанию, по детальности проработки, по преследуемым целям и т.д., но все они так и не были реализованы.
Третий этап связан с деятельностью четырех Государственных Дум. Он охватывает преддумский период, примерно с 1903 г. до созыва I Думы, когда под давлением обстоятельств создание органа народного представительства стало на очередь дня политической практики, деятельность I, II, III, IV Государственных Дум. Также сюда относится и время после прекращения в 1917 г. деятельности IV Государственной Думы, конституционные проекты Временного правительства. По объективным историческим причинам не удалось наладить стабильную и эффективную деятельность народного представительства, реально включенного в государственный аппарат дореволюционной России.
4. Взгляды на статус парламента в дореволюционной России претерпели существенную эволюцию. До начала XX в. правительственные проекты, как правило, не шли дальше создания квазипарламентского учреждения, имеющего обычно лишь законосовещательные функции. Полноправным статусом парламент наделялся в проектах, которые явно носили революционный характер и не были рассчитаны на введение «сверху». В начале XX в. предлагался широкий спектр вариантов - от весьма незначительного введения представительных начал в государственное управление до создания полноправного парламента и перехода к конституционной монархии.
10 Такие же тенденции прослеживаются в эволюции взглядов на функции и компетенцию парламента в дореволюционной России - от квазипарламентского органа при монархе, действующего с согласия последнего, до полноправного парламента, обладающего законодательными, финансовыми и контрольными полномочиями.
Двухпалатная структура парламента в целом больше соответствует отечественным историческим традициям, чем однопалатная. В то же время идеи и требования однопалатного законодательного органа носили, как правило, более демократический характер. Период существования представительства в дореволюционной России был весьма непродолжительным и в силу исторических особенностей политического режима в начале XX в. не были заложены цивилизованные традиции существования двухпалатного парламента с должным значением каждой палаты, их конструктивным взаимодействием между собой, с главой государства, с правительством.
В развитии идей парламентаризма в дореволюционной России перво-. степенное внимание уделялось порядку формирования представительного органа, поскольку именно это и определяет состав парламента или учреждения парламентского типа. В легальных конституционных проектах XVIII - XIX вв. порядок формирования парламента, как правило, должен был давать такой состав депутатов, который изначально по своему социальному статусу не мог бы стать в оппозицию к монархической власти; радикальные проекты этого периода предусматривали более демократический порядок формирования парламента. По либеральным проектам начала XX в. предусматривалось избрание нижней палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, верхней - органами местного самоуправления губерний и городов; в правительственных кругах обсуждались значительно более консервативные варианты. В конечном счете в законодательстве были закреплены далеко не всеобщие, многостепенные, неравные выборы, сама избирательная система отличалась чрезвычайной сложностью. В 1917 г. вследствие
стремительной демократизации жизни общества избирательное право виделось уже всеобщим, равным, прямым.
Право роспуска парламента (или квазипарламентского учреждения) не предусматривалось только в самых радикальных проектах. Это право безоговорочно признавалось за монархом, причем иногда присутствовало правило относительно обязательного назначения новых выборов. Численный состав и сроки полномочий парламента (палат парламента) по конституционным проектам дореволюционной России в целом соответствовали мировой практике.
В конституционных проектах XVIII - XIX вв. вопросы внутренней организации и порядка работы парламента (палат парламента) детального освещения не получили. Правительственные проекты введения квазипарламентского законосовещательного органа и в процедурах работы старались соблюсти интересы монарха, сделав полностью зависимым от него орган народного представительства. Наоборот, в радикальных проектах XIX в. содержатся гарантии, обеспечивающие нормальную работу парламента, его самостоятельность в отношении внутренней организации и деятельности. Законодательные положения начала XX в., регулировавшие внутреннюю организацию и порядок работы Государственной Думы, были в целом заимствованы из конституционно-правовой практики и законодательства государств, в которых народное представительство уже существовало; тем не менее регламентация деятельности Государственной Думы не вполне совпадала с общепринятой на Западе как с политических позиций, так и с правовых.
В конституционных проектах XVIII - XIX вв. основные вопросы правового статуса депутатов (права и обязанности, иммунитет, индемнитет и пр.) выражались весьма фрагментарно, в более тщательной их проработке не было необходимости в условиях абсолютизма и при отсутствии практики деятельности представительных органов. Первоочередное внимание уделялось общественному, а не правовому статусу депутата, указанию на его профессиональные и личные качества. Правовой статус депутатов Государственной Ду-
12 мы в основном совпадал со статусом депутатов западных парламентов. Большинство депутатов, однако, было плохо подготовлено к профессиональной законодательной работе, к тому же избирательный закон не давал реальное представительство интересов всех слоев населения. Все это находило свое отражение в позициях разных авторов.
9. В отечественных конституционных проектах XVIII - XIX вв. законо
дательный процесс получал, как правило, незначительную разработку вследст
вие того, что тонкости процедур выработки законопроекта, его прохождения в
парламенте обозначаются в процессе практики. А ее в России до начала XX в.
не было. Поскольку правительственные и вообще легальные конституционные
проекты XVIII - XIX вв. не шли далее создания законосовещательного органа,
роль представительства в законодательном процессе была крайне ограничен
ной; в конституционных проектах XIX в. радикального характера, равно как и
в либеральных проектах начала XX в., предусматривалось создание уже пол
ноправного законодательного парламента. Правовое закрепление российского
законодательного процесса по актам 1906 г. в целом соответствовало передо
вым идеям, общему духу и зарубежной конституционно-правовой практике то
го времени, но оно не было последовательным и демократическим, ряд его
принципиальных положений подвергался критике с точки зрения выражения
либеральных начал, с позиций целесообразности, юридической техники. Дея
тельность четырех Государственных Дум по формированию российского зако
нодательства характеризовалась в качестве плодотворной и эффективной.
10. Существенную эволюцию в дореволюционной России претерпели и
идеи о месте парламента в механизме государства и отношениях с другими
государственными органами - от квазипарламентского коллегиального учреж
дения, состоящего при монархе и во всем от него зависящего, до сильного пар
ламента, формируемого на основе всеобщего избирательного права.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Положения и выводы диссертации дают комплексное представление о развитии идей пар-
13 ламентаризма в дореволюционной России. Содержащийся в диссертации материал систематизирован и структурирован сообразно этапам исторического развития и основным проблемам института парламентаризма и может служить основой дальнейших исследований в этом направлении. Положения диссертации направлены на развитие науки конституционного права и ее истории, на развитие теории и истории парламентаризма, они способствуют решению научных проблем, имеющих важное социально-политическое значение. Теоретический и исторический материал, выводы диссертации могут быть использованы в научных исследованиях по конституционному праву, теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена обоснованием закономерностей развития идей парламентаризма и парламентского права в дореволюционной России. Выводы диссертации могут использоваться для совершенствования законодательства и юридической практики, а также могут быть полезными для практической деятельности представительных органов, для ее правового регулирования, в законодательном процессе.
Дидактическое значение диссертации заключается в возможности использования ее положений и выводов в учебном процессе, в преподавании конституционного права, парламентского права, теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, в научно-исследовательской работе студентов.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседаниях кафедр истории права и государства; конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты исследования изложены в монографии и научных статьях. Основные теоретические выводы и положения докладывались автором на международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, сентябрь 2000 г.); межвузов-
14 ском научно-практическом семинаре «Государство и право на рубеже веков» (Санкт-Петербург, июнь 2000 г.); межвузовском научно-теоретическом семинаре «Правовой режим законности: вопросы теории и истории» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.); межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2001, 2002 г.); юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, сентябрь 2002 г.) и др.
Выводы диссертанта используются в учебном процессе и в организации деятельности представительных органов.
Парламентаризм как конституционно-правовой институт
Разделение властей и другие демократические принципы организации государственного аппарата являются неотъемлемой принадлежностью современной государственности. Законодательная власть, осуществляемая представительными органами, в системе разделения властей занимает чрезвычайно важное место. Без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти начиная с Нового времени, находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.
Парламент - это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя1. Парламентаризмом обычно называют такую систему организации органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место; под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.
В России значение парламентаризма как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с современными характеристиками основ конституционного строя. В соответствии со статьями 1 и 2 Конституции РФ Россия есть демократическое правовое государство с республиканской формой правления, государство, в котором высшей ценностью является человек, его права и свободы.
Все эти конституционные положения, как и сам институт парламентаризма, являются относительно новыми для российской политической практики и науки конституционного права. Тем не менее за прошедшие полтора десятка лет появилось немалое число публикаций, в которых нашли отражение зарубежный опыт парламентаризма, политическая практика России конца XX - начала XXI в., исторические особенности развития демократически и представительных начал в отечественной истории.
Современный российский парламентаризм молод, но было бы безосновательно считать, что возник он почти на пустом месте. Такая позиция может проводиться вследствие того, что нельзя говорить о сколько-нибудь реальном самостоятельном значении представительного и законодательного органа в советское время, когда все важные вопросы решались партийно-государственной элитой страны; тогда отвергался и сам «буржуазный парламентаризм», и его основания в виде, например, отрицания западных демократий, теории разделения властей и др.
Как будто бы немного оснований говорить и о парламентаризме в дореволюционной России. Ведь Государственная Дума существовала совсем непродолжительное время (1906 - 1917 гг.), так и не став органом, сколько-нибудь реально влияющим на политику монарха и правительства. I и II Думы были распущены монархом из-за конфликтов с правительством, III и IV Думы в основном послушно одобряли правительственные законопроекты. Российская Империя по форме правления оставалась монархией с незначительными элементами конституционализма (на этот счет есть разные точки зрения, они разбираются в гл.2).
Тем не менее, методологические принципы научного исследования, и в первую очередь принцип историзма, ориентируют исследователя на изучение любой проблемы в ее историческом развитии.
В России же, несмотря на отсутствие долгое время такой формы правления, при которой парламент в системе государственных органов имел бы решающее значение, накоплен опыт в исследовании основополагающих принципов парламентаризма и его многих частных вопросов.
В советский период имелись традиции функционирования коллегиальных законодательных органов, организации их работы, законодательного процесса и т.д., не без учета которых произошло становление современного парламентаризма в конце начале 90-х гг. Несмотря на отсутствие методологического плюрализма, на абсолютизацию классового подхода к политико-правовым явлениям, нельзя по идеологическим соображениям не учитывать все наработки конституционно-правовой мысли советского времени.
Также следует иметь в виду и конституционно-правовой опыт и традиции дореволюционной России. Начиная с 90-х гг. специалисты по многим отраслевым юридическим дисциплинам обращаются к политико-правовой мысли XIX - начала XX в., желая установить преемственность в развитии науки. Это имеет под собой серьезные основания. Прежде всего, необходимо знать своих предшественников, свою историю, для чего нужны объективные исследования исторического характера. В советское время они велись с тенденциозных методологических позиций, с обязательным критическим зарядом, направленным на непонимание классовой сущности политико-юридических явлений. К тому же, работ по истории «буржуазной» политико-правовой мысли было немного -ведь зачем детально изучать то, что сразу и в целом отвергалось из-за «классовой ограниченности».
Особенности развития идей и институтов парламентаризма в дореволюционной России
Современный западный парламентаризм имеет долгую историю развития. Появившись еще во времена феодализма, представительные и коллегиальные органы отстаивали перед монархической властью право на свое существование, боролись за расширение своей компетенции, за реальное участие в управлении государством. В период буржуазных революций именно парламенты становились центрами политической борьбы и политических преобразований. В XIX - XX вв. в западных государствах и США парламентаризм переживал разные времена (в том числе и свертывания представительных и коллегиальных начал в государственном управлении), но несомненно, что к настоящему времени это один из важнейших институтов современного конституционного права.
Безусловное признание принципа разделения властей делает парламент -высший орган законодательной власти - одним из основных звеньев государственного механизма, обсуждающим и решающим важнейшие политические вопросы, принимающим акты, которые обладают высшей юридической силой - законы.
В XIX - XX вв. учреждения парламентского типа начали развиваться и в других регионах, причем не без влияния конституционно-правовой практики западных государств.
В России коллегиальный орган законодательной власти появился лишь в начале XX в. Но коллегиальные и представительные начала государственного управления имеют значительно более долгую историю. В данной главе исследуется развитие идей парламентаризма, коллегиального и представительного правления в России вплоть до октябрьской революции 1917 г.
Имеется немалое количество научных работ, посвященных истории отечественного конституционализма, либерализма, парламентаризма1, развития исследуемых идей до начала XX в. , в думский период . Проблемы парламен- таризма разрабатывались в дореволюционных общественно-политических изданиях и конституционно-правовых исследованиях2, в учебной литературе по государственному праву3, мощный стимул к этому был дан событиями 1905 - 1906 гг. (отмена цензуры, учреждение и деятельность Государственной Думы). Следует, однако, отметить, что комплексных исследований развития идей коллегиального и представительного правления в дореволюционной России совсем немного.
Прежде, чем приступить непосредственно к истории, следует определиться по некоторым методологическим моментам, указать на особенности развития идей парламентаризма в дореволюционной России и подходы к периодизации этого процесса.
Круг мыслителей или доктрин, развивавших идеи парламентаризма или способствовавших их развитию, является довольно широким. Однако наибольший интерес в контексте настоящего исследования представляют теории, в которых более-менее детально разработано положение высшего законодательного (и даже в некоторых случаях - законосовещательного) представительного органа, порядок его формирования и деятельности, его компетенция. И, конечно же, исключительно важное значение имеют процессы, происходившие в начале XX века, во время идейной подготовки, формирования, деятельности четырех Государственных Дум, а также нормативные акты, регламентирующие порядок избрания депутатов, компетенцию Думы, процедуры принятия законопроектов, решения иных вопросов.
Российская Империя являлась абсолютной монархией. Многие ученые -философы, историки, юристы - согласны с тем, что самодержавие, единоличная царская власть - наиболее пригодная форма правления для России на протяжении ее многовекового развития. Вплоть до конца XIX в. иная форма правления не могла органично восприниматься ни сознанием «верхов», ни сознанием народа. Данное обстоятельство обусловило определенную специфику развития идей парламентаризма в дореволюционной России, которая состоит в непоследовательности этого процесса.
Взгляды на статус парламента
Парламент является высшим представительным и законодательным органом государства. Его значение в этом качестве обычно отражено в современных конституциях; хотя иногда в основном законе (например, в австрийском) говорится не о парламенте, а о двух его палатах.
Юридический статус парламента зависит от многих причин, имеют значение разновидность и особенности существующей формы правления, сложившегося варианта разделения властей, конституционного закрепления парламентской деятельности и т.д. Кроме того, реальное положение парламента в системе высших государственных органов и его значение в политической жизни страны определяется не только формальными моментами. Огромную роль здесь играют особенности исторического развития политических институтов, сложившееся соотношение политических сил, особенности партийной системы, политической культуры населения и т.д. Все эти обстоятельства оказывают существенное влияние на практику парламентаризма в той или иной стране, на реальный социальный статус парламента.
Официально применяемые для обозначения высших органов законодательной власти наименования разнообразны, чаще всего используется термин «парламент», иногда - легислатура. Иные наименования однопалатных и двухпалатных парламентов - конгресс (США), Генеральные кортесы (Испания), Генеральный конгресс (Мексика), кнессет (Израиль), Народное собрание (Египет) и др.1
Помимо выяснения статуса собственно парламента современная теория конституционного права обращает внимание и на положение различного рода квазипарламентских органов. Имеются в виду так называемые консультативные или законосовещательные учреждения, существующие при главе государства в условиях практически полного отсутствия разделения властей, а также надпарламентские, внепарламентские и «подпарламентские» органы . Первые характеризуются широким составом, они периодически созываются на непродолжительное время, вторые осуществляют законодательную деятельность при отсутствии парламента, треть - наряду с парламентом или в перерыве между его сессиями.
Нормально функционирующий парламент - неотъемлемый атрибут демократического политического режима, республиканской или конституционно-монархической формы правления. Здесь, как правило, квазипарламентскйе органы или отсутствуют или развиты очень незначительно, причем последнее обусловлено сугубо практическими потребностями и является органичной составной частью демократического устройства (например, конституционно предусмотренная возможность замены парламента другим органом в случае чрезвычайного положения, предоставление права законодательствования постоянным комиссиям палат и др.). И наоборот, там, где недостаточен уровень развития демократии, где не в полной мере проводится (или не проводится вообще) принцип разделения властей, там открывается широкое поле деятельности для создания квазипарламентских учреждений, нередко - для придания политическому режиму видимости демократичности.
Тем не менее, исследуя историю развития парламентаризма, не следует абсолютно исключать проекты создания квазипарламентских органов и попытки их практического осуществления. Выше, когда речь шла об этапах развития отечественного парламентаризма, было показано, что применительно к России данное положение имеет первостепенную важность. Широкие демократические традиции в России отсутствовали, посему долгое время властью могли поддерживаться в основном проекты создания квазипарламентарного представительного органа. Да и опыт российского парламентаризма 1906 - 1917 гг. показал всю трудность учреждения подлинно представительного органа, обладающего реальными законодательными полномочиями и занимающего свое место в системе разделения властей.
При исследовании взглядов на статус представительного органа в России до начала XX в. сперва укажем на те проекты, которые предлагали создание квазипарламентарного учреждения.
Один из первых таких проектов принадлежит В.Н. Татищеву, который писал о возможности образования при монархе (а конкретнее - при Анне Иоа-новне и именно в силу того, что на российском престоле воццарилась женщина и в помощь ей) двухпалатного коллегиального органа. Статус его четко не определен. В.Н. Татищев являлся сторонником абсолютной монархии и только как явление временное рассматривал создание этого органа. Последний, буквально, учреждается «для помосчи ее Величеству», для того, чтобы «быть при ее Величестве». «Вышнее правление» (или Сенат, или Совет) состоит из 21 человека, в помощь ему создается другой коллегиальный орган в количестве 100 человек (названия его нет, буквально — «и другое правительство учредить»). В другом месте, ниже, В.Н. Татищев называет оба органа «высшее и нижнее правительство»1.
СЕ. Десницкий при определении статуса парламента исходит из популярной в Европе благодаря Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей, понимаемой, однако, несколько иначе. Законодательная власть, именуемая высшей среди прочих властей, принадлежит монарху, при котором создается правительствующий сенат. В «Представлении о учреждении законодательной, су-дительной и наказательной власти в Российской Империи» (1768) четко не уточняется, что это за орган - законодательный или законосовещательный. С одной стороны, сенат рассматривает вопросы с согласия и приказаниям монар-ха, решения, принимаемые сенатом, должны получить одобрение монарха . Но с другой стороны, как отмечается в литературе, монарх не мог не считаться с солидным представительным органом, состоящим из 600 - 800 депутатов.
Похожие диссертации на Идеи и институты парламентаризма в политико-правовой мысли дореволюционной России
