Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты современного федерализма 27
1. Методологические подходы к определению понятия и сущности федерализма 27
2. Важнейшие характеристики и основные доктрины федерализма 51
3. Политико-правовая мысль об истоках российского федерализма 77
Глава II. Федеративные идеи в России с конца XVIII века до учреждения федерации в январе 1918 г 105
1. Федеративные проекты в России с конца XVIII до середины XIX вв 105
2. Концепции федерализма второй половины XIX в. - начала эпохи буржуазных революций в России 135
3. Идеи федерализма в период признания необходимости учреждения федерации в России (1907 г.-январь 1918г.) 178
Глава III. Политико-правовая мысль о федерализме в Советской России .193
1 . Возникновение и развитие концепции советского федерализма 193
2. Федералистский компонент в государственно-правовых учениях В.И. Ленина и И.В. Сталина 221
3. Реализация концепции советского федерализма в Советской России .259 Глава IV. Политико-правовая мысль о современном федерализме в России.288 1. Идеи федерализма в период перестройки (середина 1980 - 1991 гг.)...288
2. Федералистские учения в постперестроечный период 317
3. Политико-правовая мысль о проблемах российского федерализма и путях их решения 346
Заключение 372
Список использованной литературы 391
- Методологические подходы к определению понятия и сущности федерализма
- Федеративные проекты в России с конца XVIII до середины XIX вв
- . Возникновение и развитие концепции советского федерализма
Введение к работе
Актуальность темы диссертации определяется тем, что федерализм с конца двадцатого столетия среди теоретически и практически значимых явлений социальной и политико-правовой жизни приобрел особую актуальность. Свидетельство этому, все большее внимание ему зарубежной и отечественной науки, нарастающий поток публикаций. Начиная с 1971 г. на Западе осуществляется выпуск специализированного журнала «Паблиус» по проблемам федерализма под редакцией Д. Элазара и Дж. Кинсайда. В Швейцарии с 1976 г. работает Объединенный центр по изучению федеральных проблем. Налажена публикация многочисленных книг, брошюр, справочников типа «Федеральные системы мира» (1991), «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах» (1988), «Федеральная демократия. На примере США и Европы» (1986. Отв. ред. Д. Элазар и И. Грэйлсммер), «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики» (1970, И. Дучасек) и др.
Доказательством обостренного внимания в России к проблемам федерализма, наряду с позицией властей в отношении отдельных субъектов федерации (Чечня) и отдельными актами, свидетельствующими об их устремлении к укреплению федерации в целом, является деятельность ведущих научных центров, специализирующихся на проведении научных исследований и прикладных работ в сфере федеративных отношений. Библиография - несколько тысяч наименований, перечень защищенных диссертаций по указанной тематике впервые систематизированы и изданы1. Появилось несколько энциклопедий2.
Вопрос о судьбах и роли, российского федерализма обсуждается повсеместно: на семинарах, симпозиумах, конференциях, заседаниях круглых
1 См.: Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования,
прикладные проекты, библиография за 1990 -1999 гг./Ред. B.H. Лексин и АН. Швецов. -М., 2000.
2 См: Федерализм: Энциклопедический словарь. -М., 1997; Федерализм: Энциклопедия. -М., 2000.
столов юридических и политологических вузов, других структур , а проблема его наилучшего устройства, поиска оптимальной формы становится в число важнейших и неотложных.
Совершенствование Федерации на современном этапе - объективная потребность России. Все более реальным становится тот факт, что от результата поиска его оптимальной модели зависят не только результаты общественно-экономических преобразований, но и целостность нашего государства. Сложившаяся ситуация закономерно поставила перед политико-правовой наукой и практикой проблему теоретического обоснования и создания устойчивой и жизнеспособной федерации, выработки критериев качественных оценок и определения научных перспектив, поиска способов ее совершенствования.
В связи с этим, следующие обстоятельства диктуют необходимость востребовать научные наработки мыслителей и политиков о федерализме в России с момента их зарождения (XVIII в.) до конца - XX в.
Во-первых, теоретическое обоснование оптимальной формы российского государства сложно и мало продуктивно без учета идей и концепций, которые уже оказали и могут оказать существенное влияние на государственное строительство в нашей стране. Дефицит идей в данной области приводит к поиску политико-правовых форм "на стороне" или заставляет обращаться к историческому опыту России. В ходе этой аналитической работы все варианты и проекты формы государства должны быть подвергнуты пристальному исследованию и интерполированы на современные процессы в российском обществе. Разработка этой проблематики будет эффективна и даст положительные результаты лишь тогда, когда обнаружится генетическая связь с опытом предшествующего
3 См.: Федерализм: Материалы рос. -америк. науч. конф., г.Вайоминг, 15-16 февраля 1996г., г.Саратов, 23-24 мая 1996г. -
Саратов, 1997; Федерализм-глобатъные и российские измерения. Междунар. науч.- практ. конференция. 6-8 сект. 1993г. -
Казань, 1993; Проблемы и перспективы развития Российского Федерализма: Первая Всерос. науч.-пракг. конф., 19-20
января 1998г. - М., 1998; Проблемы развития российского федерализма: Материалы "круглого стола" Совета Федерации,
4 июня 1996 г. - М., 1996; Абросимова Е.Б. Международная конференция "Конституциогаше проблемы федерализма и
регионализма'' // Государство и право. - 1994. - № 3; Федеративное устройство: Проблемы взаимодействия регионов и
цешра: [Материалы гаучно-практической конференции]. - Волгоград, 1998 и др.
4 См.: Пугин В. Власть должна быть работающей!//Российская газета. - 2000. -19 мая.
периода отечественной истории и итогами влияния политико-правовых идей на изменение формы государства
Во-вторых, современные проблемы российского государства во многом созвучны с проблемами эпохи реформ второй половины XIX в. и коренных преобразований 1917 - начала 1930-х гг. Как и тогда идет настойчивый поиск приемлемой для России формы государства, а реформы проводятся "сверху". Политико-правовые идеи русских мыслителей прошлого остаются актуальными и в наши дни, поскольку содержат в себе потенциал для развития новых воззрений на российское общество и государство, на политические институты XXI века. Между тем, их наработки до сих пор еще не введены в научный оборот в полной мере. Поэтому изучение планов изменения государственной формы России предшествующих периодов, включение результатов этого анализа в предметное поле современной политико-правовой науки обусловлено как логикой развития общей теории государства, так и особенностями современного политического процесса, ибо невозможно создать современную оптимальную государственно-правовую модель, игнорируя опыт прошлого.
В-третьих, обращение к идеям русских мыслителей XVIII-XX вв. актуально еще и потому, что именно в этот период интенсивность обсуждения проблемы развития формы государства приобрела междисциплинарный характер. Появились новые оригинальные проекты реформ центрального и местного управления. Каждая концепция опиралась на определенный теоретический фундамент и фактический материал. Несомненный интерес и практическую пользу могут представить политико-правовые идеи как дореволюционной, так и Советской России. Предложенные их авторами модели преобразования государственной формы России вполне могут быть предметом специального изучения, а выводы оказать влияние на решение современных проблем государственного реформирования, способствовать предвидению результатов их практического применения.
В свете вышеизложенного очевидно, что изучение идей федерализма в истории политико-правовой мысли России и на основе этого разработка способов совершенствования российской федерации имеют актуальное теоретическое и практическое значение.
К специальному анализу проблемы побуждает и недостаточная, по нашему мнению, степень ее научной разработки.
Состояние научной разработки поставленной проблемы к настоящему времени можно квалифицировать как неоднозначное, несмотря на то, что в рамках российской (советской) политико-правовой мысли был создан определенный потенциал идей по ее отдельным аспектам. Однако, реально происходящие политические процессы после распада Советского Союза требуют особого внимания к проблемам федерализма.
Сегодня можно выделить четыре группы работ с соответствующими подгруппами, авторы которых так или иначе рассматривали, разрабатывали или приближались к необходимости рассмотрения федерализма, особенностей его правовых, политических и социальных аспектов и способов совершенствования в современной России.
Первая подгруппа - работы российских дореволюционных специалистов по федерализму: М.А, Бакунина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, Н.М. Муравьева, М.А. Рейснера, А.С. Ященко и других.5 Вторая подгруппа - исследования советского федерализма, чем в разное время, занимались Д.Л. Златопольский, А.И. Ким, К.Д. Коркмасова, В. М. Курицин, А.И. Лепешкин, С. М. Равин, П.Г. Семенов, Ю.Г. Судницин, И.П. Цимерян и другие.6 Третья подгруппа - работы современных российских авторов в области методологии федерализма: Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф.
3 См: Бакунин М.А. Философия Социология. Политика. -М., 1989; Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация, - Пг., 1917; Лазаревский НИ. Русское государственное право. В 2-х т. - Пг.., 19Г7. - Т. t Рейснер МА, Революция и федерация.- Пг., 1917; Ященко А. С. Теория федерализма, - Юрьев, 1912 и др.
6 См.: Златопольский Д. Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. - М., 1949; Коркмасова К Д. Суверенность народностей СССР, - Р/Д., 1967; Ким АЛ. Актуальные вопросы государства и права. - Томск.. - 1972; Коркин ILM. Развитие форм гоударственного сотрудничества независимых социалистическихjxcny&DDc до образования СССР. - М., I960; Курицин В.М. Возникновение и развитие федеративных связей между УССР и РСФСР в 1917 - 1922 гг.: Дис....канд. юрид. наук. -М., 1954; Лепешкин А.И. Советская федерация. -М., 1977; Равин С. М. Теория советского федерализма: Дис... д-ра юрид. наук. -Л, 1962; Судницин Ю.Г. Национальный суверенитетв СССР. -М., 1958; Цамерян И.П. Теоретические проблемы образования и развития советского многонационального государства. - М., 1973. и лр.
Болтенковой, Е.В. Еремина, Л.М. Карапетяна, В. Петрова, Б.Н. Топорнина, Т. М. Шамбы, В.Е.Чиркина и других. Четвертая подгруппа включает работы западных исследователей методологии федерализма Дж, Брауна, И. Дьючейсика, В. Острома, К. Рикера, С. Симеона, Г. Таллока, М, Тушнета, Дж. Блейзера и других.8
В исследованиях дореволюционной и эмигрантской России содержатся положения, не утратившие и сейчас своего теоретического и методологического значения. Сильной стороной исследований той поры является учет особенностей России с точки зрения генезиса российской государственности, исторически сложившихся традиций, ее географического расположения. Знакомство с трудами российских исследователей позволяет сделать вывод об их научной оригинальности и самостоятельности, их значительном вкладе в разработку проблем федерализма. Важно и то, что большинство дореволюционных работ содержит рекомендации на будущее. Изучение проблем федерализма велось в дореволюционной России с различных методологических подходов, что позволяет обогатить исследовательский арсенал не только фактическим материалом, но и инструментарием для достижения большей объективности и достоверности, а их прогностический характер повышает ценность для современности.
Анализируя советский период российского федерализма, многие современные ученые, определяя СССР как псевдофедеральное государство, игнорируют исследования советских ученых по данной теме. На наш взгляд -это дань политической конъюнктуре. Советские ученые ввели в научный оборот значительное количество фактического материала, сделали существенные для современного понимания прошедшего выводы, дали довольно полную характеристику государственных отношений в стране. Уже
7 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Еремин Е.В. Становление федеративных отношений в России; проблемы и основные направления: Автореф. дис... канд. полит, наук. - M., 1999; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. - М., 1996; Петров В. В. Россия. Кризис федерации: прошлое, настоящее, будущее. - М., 1999; Топориин Б.Н Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно - правовое исследование). - М., 2001; Шамба Т. М. Национальная политика и нанионалыю-государствешюе устройство Российской Федерации. -М., 2000; Чиркин В.Е, Современный федерализм - сравнительный анализ. - М., 1995 и др.
См., например: Остром В. Смысл американского федерализма Что такое самоуправляющееся общество? - М.,1993; Таллок Г. Новый федералист. - М., 1993; и др.
в первые годы Советской власти решался вопрос о механизме создания федерации и ее характере. Изучать такой феномен всемирной истории как СССР важно и потому, что советский опыт организации полиэтнического государства использовался в ряде других стран9.
Немало публикаций о создании СССР10. При этом большое число исследований было посвящено роли В.И. Ленина, Коммунистической партии в строительстве советской федерации. Независимо от субъективных намерений авторы историко-партийных работ показали, что правившая партия играла роль скрепляющего начала, способствуя своей деятельностью государственному единству.
После XX съезда КПСС (1956 год) вышло значительное число работ с критикой "сталинской национальной политики". Новое осмысление проблемы межгосударственных отношений прибавило существенные штрихи к их политико-правовому анализу. Результатом этих теоретических изысканий стал, к примеру, вывод о том, что в СССР сформировалась новая общность -советский народ11.
Поэтому вряд ли рационально игнорировать фактический материал, интерпретацию ряда событий и явлений, механизм межнационального общения, другие теоретические положения, не утратившие актуальности. Опыт осуществления советского федерализма может послужить хорошим уроком в новейшей истории России.
На основе анализа дореволюционных, советских, российских и зарубежных источников можно составить комплексную картину сущности федерализма, проследить развитие федеративной идеи в зарубежной и отечественной научной мысли, представить современные концепции федерализма, возможные способы его совершенствования в современной
9 См.: Неру Дж. Взгляд на всемирную историю. - М., 1975 и др.
10 См: Гилилов С.С. В.И. Ленин — организатор Советского многонационального государства. - М., 1972; Зевин В.Я. В.И
Ленин — основатель Союза советских социалистических Республик. - М., 1972; Образование и развитие СССР —
торжество ленинской национальной политики КПСС. - Минск, 1974 и др.
См.: Дубинин А.С XX съезд КПСС о дальнейшем укреплении и развитии советского общественного и государственного строя. - M., 1959; История и сталинизм / Сост. А.Н.Мерпалов. - М., 1991; Давлягкадамов Х.Д. Социально-классовые основы сближения социалистических наций. - Душанбе, 1976; Куличенко М.И Расцвет и сближение наций в СССР. Проблемы теории и методологии. - М., 1981.
России. Многие работы советского периода идеологизированы, но, несмотря на это, основные их положения не потеряли научной ценности и могут быть использованы на современном этапе. В то же время, идеи федерализма в истории политико-правовой мысли России, их современное состояние в представленных трудах практически не изучались, а именно это и указывает на теоретическую и практическую значимость поставленной проблемы.
Вторая группа - исследования собственных, «родовых» проблем федерализма.
Здесь внимание ученых приковано к глобальным проблемам федерализма: асимметричность, государственный суверенитет, разграничение предметов ведения и полномочий, юридической ответственности центра и регионов, бюджетный федерализм, регионализм . В исследованиях уделяется пристальное внимание содержанию и правовой оценке системы договоров, конституций и других актов субъектов Российской Федерации. Высказывается мнение о необходимости упорядочения механизма заключения договоров и их реализации, договорной процесс должен идти при участии всех субъектов РФ, быть открытым, не нарушать равноправия субъектов13.
Заметную актуальность приобрели вопросы взаимосвязи федерализма и национальной политики Российского государства. Подчеркивается, что утверждение в стране федерализма связано с решением межнанациональных отношений, которые после распада СССР резко обострились14.
См.:Безуглов А.А., Солдатов СЛ. Конституционное право России. В 3-х т. - М., 2001; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998; Умнова И А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М, 1998; Киселева А.В. Принцип федерализма в Российской Конституции: Дис... канд. юрид. наук. -Саратов, 1996; Крылов Б. Российская модель федерализма в новой Конституции // Обозреватель /РАУ-Корпорация.-1994. - №12; Эбзеев Б. Российский федерализм и единство конституционного пространства//Российская Федерация - 1994. - № 17 и др.
См.: Федеративный договор / Изд. Совета Федерации Федер. Собр. РФ. - М., 1994; Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. - Красноярск, 1997; Развитие федеративных отношений в России: Проблемы и перспективы / Научно-экспертн. совет при Председателе СФ Федер. Собр. РФ. - М., 1997; Мухаметшин Ф.Х. От референдума до договора // Казань. - 1994. - № 5-6; Асочаков А., Умнова И. От Договора до Конституции: О трудностях зарождения нового российского федерализма // Рос. Федерация. 1995. - № 12; Солник СЛ. Федерация и регионы России: Договорный процесс // Конституц. право: Восточноевроп. обозрение. - 1995 - 1996. - № 4(13)- 1(14); Лысенко В. Насколько прочна договорная основа федеративных отношеіпій//Федерализм - 1996. - № 3; Лихачев В. Российская Федерация: Конституционные и договорные аспекты // Пробл. теории и практики упр. - 1996. - № 6; Батюк АВ. Договорное оформление федеративных отношений: История и современная практика // Актуальные вопросы научных исследований. -1998. - Вып. 2. - 4.1 и др.
14 См: Государственная программа национального возрождения и межнационального сотрудничества пародов России: (Основные направления): [Проект] / Р.Г.Абдулатипов, Л.Ф.Болтенкова, Б.Д.Бреев и др. - М., 1994; Абдулатипов Р. Г. О федеративной и национальной политике Российского государства / Движение Сотворчество народов во имя жизни (Сенежский форум). - М., 1995; Вопросы межнациональных и федеративных отношений / Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова. - М., 1995; Национальный вопрос в Российской Федерации: Поиски, иллюзии, возможности / Федер.
Обнаружилось, что среди ученых нет единства в понимании ряда политико-правовых категорий: таких, как суверенитет, статус субъекта РФ, "дезинтеграция" и "централизация". Делается вывод, что исторический опыт российского федерализма богат и разнообразен, при своей специфике имеет общецивилизационное значение и позитивный потенциал15.
Третья группа - исследования исторических аспектов федерализма.
Большинство исследователей подчеркивает, что в анализе исторического опыта российского федерализма, в пересмотре прежних выводов и идеологических установок, в историко-правовых исследованиях проблемы распада СССР сделаны лишь первые шаги . Ученые всесторонне исследуют положение страны накануне XXI века, объективно показывают критическое состояние России, дебатируется вопрос о том, останется ли Россия единым государством при федеративном устройстве и развитии
демократии и другие вопросы.
Четвертая группа работ включает монографии, диссертационные и другие исследования в области социологической мысли, в которых
Собр., Парламент РФ, Гос. Дума. - М., 1998; Медведев Н.П. Национальная политика России: От унитаризма к федерализму. - М., 1993; Национальные движения и федерализм в России // Этнограф, обозрение. -1993. - № 6; Королева-Конопляная Г.И., Мацнев А.А., Тавадов Г.Т. Россия: В поиске формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. - 1994. - № 1-2; Болтешсова Л.Ф. Проблемы федерализма в условиях многонациональной России // Регионологая. - 1994. - № 4; Абдулатипов Р. Концепция национальной политики Российской Федерации // Панорама -Форум. -1995.- № 3; Зорин В. Национальные аспекты российского федерализма // Свободная мысль. - 1996. - № 10;
См.: Примаков Е. Семь проблем федерализма // Президент. Парламент. Правительство. -1999. - № 2; Асимметричность Федерации/Моск. обществ, науч. фонд. Центр конституц. исслед. - М., 1997; Аринин А.Н. Российская государственность и проблемы федерализма / РАН, Ин-т этнологии и антропологии. - М., 1997; Доржиев Э.П Федерализм в России: Теоретико-правовой аспект. Дис... каня юрид. наук / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - М., 1997; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика: Дис... докт. полит, наук / Ин-т мировой экономики и междунар. отношений РАН.- М., 1998; Левакин ИВ. Суверенитет как одна из проблем федерализма в теории и на практике // Регионология. -1994. - № 2-3; Карапетян ЯМ. К вопросу о "моделях" федерализма //Государство и право. - 1996. - № 12 и др.
16 Одной из первых таких работ, является монография 3. А Станкевича («История крушения СССР» - М., 2001.), где автор на основе документальной базы рассматривает кризис федеративной системы СССР, попытки его реформирования, дает правовую оценку Беловежским событиям.
Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: [В 3 кн.]. - М, 1992; Аяцков Д.Ф. Исторические истоки современного федерализма и процесс его становления в условиях трансформации социально-экономической и политической системы России (90-е годы XX века); Голуб Ю.Г. Исторические истоки российского федерализма // Федерализм. -1997. -№3; Федеративное устройство Россини: история и современность: [Сборник обзоров и статей] / РАН, ИНИОН - М, 1995; Ильин В.В., Ахиезер А.С Российская государствеїшость: Истоки, традиции, перспективы. - М., 1997; Валентей С Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. - М., 1998; Эриашвили Н.Д. Возникновение федерализма Советской России: Дис... канд. ист. наук: / Рос. экон. акад им.ГІЗ. Плеханова М., -1998; Чистяков О.И. Договор об образовании СССР и современность // Вести. Моск. ун- та. - Сер. 11. - Право. - 1995.-№2; Кузьмищев А. Российский федерализм в историческом контексте // \W premier. - 1996. - № 3-4;; Власов В. О некоторых особенностях развития российского федерализма // Консультатив. совет Субъектов Федерации по междунар. и внешнеэкон. связям при МИД Росси: Бюллетень. - 1996. - № 4; Малютин 1LB., Нещадин АЛ. К истории вопроса о федеративном устройстве России // Ежегодник: Информатика. Социология. Экономика. - 1995. - Вып. 2 и др.
См.: Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века' Состояние и перспективы федеративного устройства. - М., 1996; Аринин А.Н. Вера в Россию. - М.1997; Кочетков А. П. Россия на пороге XXI века - М., 1998; Дегтярев А., Михайлов В. Россия: Контуры третьего тысячелетия: [О проблеме государственного устройства России] // Обозреватель. - 1993. - № 26; Перспективы российского федерализма / В. Семенов, Г.Семенов, Г.Сигиатулипа, МОвчишшков // Рос. экон. журн. -1994. - № 4-6; Паин Э. Грозит ли России судьба СССР?: Сепаратизм и федералізм в современной России // Дружба
преимущественно рассматривается проблема «политического участия» в условиях федерализма. В данном случае литературу можно подразделить на три подгруппы. В разное время этой проблематикой занимались: Д.В. Гончаров, А.И. Сергеева, А.В. Тепляков, Э.В. Черняк и другие.19 В советский период она получила некоторое косвенное освещение в рамках исследований политической активности трудящихся и личности в социалистическом федерализме. С течением времени первоначальная постперестроечная установка отечественных авторов на компилятивность и вторичность сменилась на разработку полноценных самостоятельных исследований.20 В то же время отмечается явный недостаток работ по особенностям политического участия в условиях современного федерализма России.
Анализ публикаций свидетельствует, что современная российская политико-правовая мысль об идеях федерализма развивалась не только на базе зарубежных концепций, но и на основе работ дореволюционных русских ученых, к примеру, классика политической социологии М.Я. Острогорского.21
При использовании зарубежных источников исследователи учитывали то положение, что механический перенос данных теорий на российскую почву малопродуктивен. Многие при этом ссылаются на мнение НА. Косолапова о том, что «всякое макросоциальное заимствование оказывается на практике настолько сложно, а связанная с ним совокупная степень неопределенности настолько велика, что в сочетании эти два обстоятельства нередко побуждают рассматривать проблему частями и переносить на реальную почву не оригинальную конструкцию в целом, а отдельные решения и подходы, которые представляются наиболее приемлемыми и необходимыми. Мы полагаем, что, действуя подобным образом можно не только существенно
народов. - 1994. - № б; Марченко Г. Какую Россию мы обретаем? // Октябрь. - 1995. - № 2-3;
См.: Гончаров ДВ. Теория политического участия, - М, 1997; Сергеева Е.Я. Политическое участие и политическая ориентация российского населения: методология исследования и прогнозирования: Автореф. дис... канд. полит, наук. -М., 1995; Тепляков Л. В, Политическое участие в современной России (состояние, особенности, тенденции). - М., !993, Черняк Э.В. Влияние типов политических режимов па социальную активность личности. - Казань, 1993 и др. 20 См.: Ильинский И.П. Российский федерализм: проблемы и решения // Народный депутат. - 1991. - № 6; Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: щіституционализация свободыШолис: Политические исследования. - 1994. - № 3; Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. - 1994. - № 3; Зюганов Г.А. Муки централизма. Нынешнее саморазрушение России может стать последним в нашей стране. - НГ-Сценарии. - № 3 (12). -1997. и др.
снизить социальную, управленческую и иную эффективность привносимой схемы, но и вообще получить результаты прямо противоположные ожидаемым»22.
Таким образом, экскурс в историографию федерализма свидетельствует о том, что, несмотря на значительное количество работ в этой области, сегодня остается практически незатронутой проблема зарождения, становления и развития идей федерализма в истории политико-правовой мысли России, не существует целостного и системного подхода к ее решению. Это определяет необходимость ее всесторонней разработки, научного анализа. Потребность в таком анализе обусловила выбор автором темы диссертации, предопределила проблему, объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом исследования являются труды отечественных мыслителей, политических деятелей, политико-юридические акты, где в той или иной степени рассматриваются идеи федерализма, их место в истории правовой и политической мысли России.
Предметом исследования выступают идеи и учения о федерализме в истории правовой и политической мысли России конца XVIII-XX вв.: их сущность, генезис, становление, основное содержание, влияние на практику государственного строительства в прошлом и совершенствование современного российского федерализма.
Целью работы является комплексное исследование проблемы федерализма в учениях и концепциях мыслителей и политических деятелей России, нормативных актах и на этой основе выяснение места и роли федерализма в истории правовой и политической мысли России. Главная научно-практическая задача - изучение и выработка предложений для современного российского конституционализма в интересах юридического оформления более совершенной формы федерализма; содействование
" См.: Острогорский МЯ. Демократия и политические партии. В 2-х. т. - М., 1930. - Т. 2.
См.:Косолапов НА. Круглый стал: Национальные модели федеративных государств //Вестник Московского университета. - Сер. 12. -Политические науки. -1997.-№1.-С. 43.
объективному восприятию в общественном сознании и в научной литературе различных теорий федерализма как феноменов политического и идеологического плюрализма.
Научно-познавательные и научно-практические цели достигаются путем решения ряда конкретных задач:
1) представить обобщенное современное понимание сущности
федерализма, выявить его российскую специфику и научно обосновать этапы
развития федеративной идеи в истории правовой и политической мысли
России;
дать оценку влиятельным в России с конца XVIII - до начала XX вв. политико-правовым идеям о федерализме: «официальному федерализму», «федерализму декабристов», «революционному федерализму»;
выявить основные направления во взглядах на федерализм в период «признания необходимости учреждения в России федерации (1907 - 1917 гг.)»;
4) проанализировать политические и правовые взгляды идеологов
РСДРП(б) на проблему федерализма, сравнивая их с учениями других
мыслителей;
5) определить основные направления и характерные черты правовой и
политической мысли о федерализме в период «реального федерализма» в
России;
6) на основании изучения политико-правовых идей и практики
федерализма конца XVIII-XX вв. теоретически обосновать предложения по
совершенствованию федерализма в России.
Методологические основы исследования. В основе научного анализа проблемы - методы диалектического и исторического материализма: понимание федерализма как сложного политико-юридического явления в совокупности его внутренних и внешних связей и с учетом его исторического опыта. В силу многоаспектного характера проблемы при изучении истории
идей и учений российского федерализма использовался так же системный подход и структурно-функциональный анализ, а при разработке способов его совершенствования - сравнительный метод.
При решении задач, поставленных в диссертации, автор во многом опирался на работы в области методологии исследования федерализма Абдулатипова Р. А., Ахиезера С.Н., Бабурина С.Н., Графского В.Г., Карапетяна Л.М., Марченко М.Н., Нерсесянца B.C., Топорнина Б.Н., Чиркина В.Е.., Шамбы Т.М. и др.
Теоретическая и источниковедческая база исследования - научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам сущности федерализма, его истории и состояния в России, способов совершенствования; официальные документы и нормативные акты по вопросам федерализма; энциклопедические и справочные издания.
В настоящее время сложились научные центры, специализирующиеся на исследовании проблем федерализма23. Их наработки являются ценным источником по теме диссертации. Прежде всего, это группа организаций, которые разрабатывают правовые аспекты федерализма. Среди них ведущий научный центр по данному направлению — Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, Московская государственная юридическая академия24. На исследовании правовых, общетеоретических, в том числе методологических, аспектов проблемы специализируются Институт системного анализа РАН, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, Географический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова, Институт экономики Уральского отделения РАН, другие академические институты России. Социальные аспекты федеративных
53 Подробную информацию в этом отношении содержит труд «Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. Научные исследования, прикладные проекты, библиография за 1990 -Д999 ггУ Под ред. B.R Лексина B.R и Швецова A.H. - М., 2000.
Научной обществешюсти широко известны фундаментальные труды академии, такие как: Козлова Е. И, Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. - М., 1999; Умнова НА. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 1998 и др.
отношений - в центре внимания Государственного университета «Высшая школа экономики», Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, Совета по изучению производительных сил и экономическому сотрудничеству Минэкономики РФ иРАН.
Весьма показателен факт - возникновение принципиально новых организационных форм исследования проблем федерализма. Это — научные фонды, международные проекты и программы, общественные организации, учебно-научные центры по новейшей проблематике. Среди них — Центр социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН (руководитель — С. Д. Валентей), Институт экономических проблем переходного периода, Рабочий центр экономических реформ при Правительстве Российской Федерации, Институт регионального законодательства и ряд других.
Одним из совсем новых образований в этом отношении является Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления, который был создан в марте 1997 г. для помощи органам государственной власти, местного самоуправления, общественным организациям в становлении институтов федерализма и местного самоуправления, а также в совершенствовании правового обеспечения этих процессов. С этой целью Фонд проводит научно-исследовательские работы и социологические исследования, разработку и экспертизу проектов федеральных нормативных актов, принимаемых в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, модельных законов субъектов Российской Федерации, а также организует конференции, семинары и «круглые столы», осуществляет поддержку научных и практических изданий по актуальным проблемам федерализма и местного самоуправления.
Как бы сдвоенный центр изучения федерализма сложился вокруг Р.Г.Абдулатипова. Его работы особенно ценны сочетанием научного подхода
и практических рекомендаций. При его участии активно работают по проблемам федерализма издательство «Славянский диалог» и кафедра Российской Академии государственной службы, где подготовлен целый ряд интересных диссертационных работ, посвященных политико-правовым, социокультурным и экономическим основам российского федерализма.
Важным источником по федерализму являются издания ИНИОНа, публикации в «Полисе», во многом определившие научный аппарат, предложили систему оценок российского федерализма. Следует выделить монографию СИ. Бабурина, сформулировавшую во многом иной взгляд на федерализм как на особый вид территориального мышления25, где огромную роль играют государственнические, территориосберегающие убеждения, которых, к сожалению, оказалась лишена часть советской и российской политической элиты.
Для исследования новейшего российского федерализма могут быть полезными публикации журналов, в том числе «Российская Федерация» и приложения к «Независимой газете» — «НГ- регионы» и «НГ- сценарии», не только предоставляющие трибуну для широкого круга авторов, но и акцентирующих внимание общественности на самых острых и нерешенных проблемах федерализма. Федеративным процессам в постсоветском пространстве СНГ посвящено во многом еще одно приложение к «Независимой газете» — «НГ — содружество». Политико-правовым, социоэкономическим, социокультурным, историческим, этнополитическим «измерениям» российского федерализма постоянно уделяется внимание и другими научными журналами: «Свободная мысль», «Социс», «Кентавр», «Общественные науки и современность», «Этнополитический вестник», «Отечественная история», «Вопросы экономики», «Мировая экономика и международные отношения», «Конституционное право: восточноевропейское обозрение», «Федералист» и др.
25 Бабурин C.IL Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М.1997; См. так же: Гарифуллипа Н. Сергей Бабурин: «Ныне или никогда!» Куликово поле лидера РОС. - М.,1998.
Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами этих научных центров, отечественных и зарубежных ученых, в той или иной мере затрагивающих аспекты истории федерализма в политико - правовой науке России.
Диссертантом проанализированы работы по данной проблематике ученых российской дореволюционной школы (А.Д. Градовский, Б. Д. Греков, И.А. Ильин, В.О. Ключевский, Н.И. Костомаров, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, Н.М.Коркунов, Н.Н. Лазаревский, А.С.Ященко и др.), современных авторов (в их числе: Р.Г.Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.Н. Аринин, Г.В.Атаманчук, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Л.Ф.Болтенкова, С.Д. Валентей, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, В.Г. Графский, В.Д.Зорькин, Л.М.Карапетян, А.И. Ким, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, В.О. Лучин, М.Н. Марченко, Н.А.Михалева, П.Г. Семенов, Ю.И. Скуратов, Б.А.Страшун, Ю.Г. Судницын, Э.В. Тадевосян, В.А. Тишков, Б.Н.Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Н.А. Ушаков, В.Е.Чиркин, И.П. Цамерман, Б.С.Эбзеев и другие), а так же работы советского периода (Д.Л. Златопольский, И.М.Кислицын, П.М. Коркин, В.М. Курицин, М.И. Кукушкин, А.И.Лепешкин, СМ. Равин, М.А. Рейснер, П.И. Стучка, В.С.Шевцов, ЯМ. Уманский и др.).
Структура и содержание диссертации обусловлены целями, задачами и логикой научного исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы
В диссертации последовательно анализируются теоретические аспекты современного федерализма (методологические подходы к определению понятия и сущности федерализма, важнейшие характеристики и основные доктрины федерализма, истоки российского федерализма); идеи федерализма в России с конца XVIII века до учреждения федерации в январе 1918 года
(федеративные проекты в России с конца XVIII - до середины XIX вв., идеи федерализма второй половины XIX в. до начала эпохи буржуазных реформ в России, идеи федерализма в период признания необходимости федерации в России (1907 - январь 1918 год); федерализм в Советской России (ввозникновение и развитие концепции советского федерализма, федералистский компонент в государственно-правовой концепции В.И. Ленина и И.В. Сталина, строительство советского федерализма); федерализм в переходный период (1985 - 2000 гг.) (идеи федерализма в период перестройки, федерализм в постперестроечный период, проблемы федеративного устройства России и пути их решения).
Научная новизна и практическая значимость исследования заключается в следующем. Прежде всего - впервые в отечественной историко-юридической науке комплексно исследуются идеи о федерализме в учениях русских мыслителей, политических деятелей и нормативных актах с момента их зарождения и до конца XX в. На основе такого подхода сформулировано новое теоретическое видение категорий «федерализм» и «федерация». Во-вторых, автор, анализируя прочес выработки концепции советского федерализма в новых исторических условиях ушел от крайностей в оценке деятельности В.И. Ленина и И.В. Сталина, попытался подойти к этому явлению с позиции исторической справедливости и на этой основе теоретически обосновал причины и этапы эволюции их взглядов на федерализм в России. В-третьих, обоснована и предложена собственная периодизация этапов развития идей о федерализме в истории политико-правовой мысли России от их зарождения до конца XX в. При этом выявлено, что является приемлемым для России, а где искать свои, специфические пути строительства федерации, сформулированы выводы и рекомендации, связанные с решением его проблем. В-четвертых, сформулированы вопросы дальнейшего исследования проблем российского федерализма. Научные изыскания в этой области создали бы самостоятельное новое направление в
исследовании проблем федерализма, а их результаты и практические рекомендации в совокупности положительно работали бы на решение принципиальных вопросов Российского федерализма.
В совокупности названные позиции вносят определенный вклад в теорию и историю государства и права, историю правовых учений. Они могут найти практическое применение в законотворческом процессе Федерального собрания Российской Федерации, научно-практической деятельности аналитических центров, научно-исследовательской работе, учебном процессе: стать основой спецкурса, программ и учебных курсов по истории политических и правовых учений, социологии, политологии и другим предметам, в лекционной работе; они могут быть полезны при осмыслении современных политических событий, содействовать объективному восприятию в общественном сознании и в научной литературе различных теорий федерализма в истории политико-правовой мысли России.
Научная новизна исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:
1.В споре о сущности федерализма и федерации автор полагает, что теоретически их можно отделить друг от друга. На наш взгляд, федерализм есть, прежде всего, философия качественно определенной формы государственного устройства - федерации, теоретико-методологическая основа ее организации. Федерация - не только специфическая форма государственности, но и система организации власти в стране, метод и инструмент управления. Именно в последнем качестве федерация рассматривалась в правительственных кругах России до Февральской (1917 г.) революции. Но федерализм и федерация остаются созвучными друг другу, это одна реальность, где они соотносятся как целое (федерализм) и частное (федерация).
2. Дискуссия об исторических корнях российского федерализма высветила две полярные позиции: сторонников федерализации России с
времен Киевской Руси и их противников, утверждающих, что федерализм в России до 1918 г. не имел места. На наш взгляд, нельзя безоговорочно принять ни одну из позиций.
Рассматривая федерацию как форму политико-территориальной организации государства, следует констатировать, что общепризнанным и исторически достоверным фактом является учреждение федерации в России в 1918 году. До этого периода Россия была унитарной, не знала юридически установленных федеративных форм. По крайней мере, известные науке исторические документы не содержат никаких сведений на этот счет.
Но с другой - в российском государстве в ходе исторического развития в той или иной мере присутствовали элементы федерализма. Можно спорить о том, насколько они соответствовали или не соответствовали общепринятым о нем представлениям, но не об его отсутствии. Отдельные аспекты федерализма в дореволюционной России имели место фактически, хотя и не были закреплены законодательно. Несмотря на то, что дореволюционная Россия провозглашена унитарным государством, нельзя не видеть, что в полной мере это не соответствует действительности. Анализ приводит к однозначному выводу: элементы федерализма не чужды для России, российский федерализм, на наш взгляд, вопреки сложившемуся мнению, имел глубокие исторические корни, но не имел устойчивых традиций.
3. Политико-правовые теории федерализма появились в России в конце XVIII в. под влиянием западно-европейской и американской мысли, идеи объединения славянских народов в единое государство. В истории федеративной мысли России можно выделить следующие периоды: «Официальный федерализм» (конец XVIII - начало XIX вв.); «Федерализм декабристов» (начало XIX в. - 1825 г.); «Революционный федерализм» (середина XIX в. - 1907 г.); период признания необходимости учреждения в России федерации (1907 г. - январь 1918 г.); федерализм Советской России
(январь 1918 года - 1985год); федерализм переходного периода (1985 - по н.в.).
4. Отличительной чертой федерализма России до начала XX в. является
отрицание национального фактора при устройстве федерации. Теории
национального славянского федерализма постепенно утратили актуальность.
Временное правительство и ни один из ученых-государствоведов не
поддерживали идею построения федерации по национально-
территориальному принципу. Ее разрушительные последствия для
целостности государства были общепризнанны в науке: национальный
момент строительства федерации может развить национализм, не сплотить
этносы, а напротив, подорвать государственную общность.
Национальный принцип строительства федерации восторжествовал над территориальным благодаря тому, что идея федерации народов глубоко укоренилась в общественном сознании в период усиления освободительного движения в России в начале XX века. К тому же она находила положительный отклик в мировом рабочем движении, среди народов колониальных стран, она оставляла простор для маневра в мировой революции.
5. На формирование идей федерализма оказал влияние целый ряд
отечественных мыслителей, предвосхитивших многие его современные
концепции. Среди них: идеи декабристов, сибирского областничества, теория
М.А. Бакунина о четырехуровневой федерации, идеи федерализма группы
«Черный передел», политических партий. Однако, по мнению автора, до
последнего времени они не получили совокупной и всесторонней оценки
исследователей.
Идеи федерализма нарабатывались не только в годы советской федерации, но и на протяжении длительного периода отечественной истории. Настало время не с позиции политической конъюнктуры, а научного анализа взглянуть на федерализм в России, отдифференцировать крупицы мыслей, из
которых, сохраняя историческую преемственность, складывается современный российский федерализм, востребовать все культурно-правовое и духовное наследие федерализма для практики государственного строительства.
6. Автор делает вывод, что возникновение Советской Федерации базировалось на сочетании объективных и субъективных факторов: неспособности правящих кругов царской России к реформированию имперской государственности и слабости деятелей Временного правительства. Февраль 1917 года и последующие события сделали создание федерации объективной неотвратимостью. Первыми это осознали большевики. Придя к власти, они не имели детально разработанной программы федерализации России.
Идеи Ленина о федерации представляли собой новый путь исканий оптимальной политической модели России. Во-первых, специфика Ленинского учения о федеративном государстве заключается в том, что в условиях революционной стихии он предложил и реализовал совершенно новую форму государства - Советскую республику. Во-вторых, по форме государственного устройства - это была национально-территориальная федерация, в которой субъекты имели правовое (формальное) равенство. В -третьих, эта федерация, применительно к СССР, имела договорную природу.
Федералистские идеи И. В. Сталина формировались под влиянием К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, но постепенно он выработал самостоятельные взгляды на федерацию в России, разрабатывал и осуществлял планы ее совершенствования. На наш взгляд, в исторической ретроспективе следует сделать вывод, что проекты преобразования государственности Сталина вполне могут стать предметом самостоятельного изучения, а его идеи, в т.ч. идея «автономизации», содержат положения, адекватно отражающие политические и правовые реалии становления и
развития Советского государства, могут иметь определенное значение при решении некоторых проблем современной федерации России.
7. Процесс становления федерации на рубеже 60-70-х тт. практически завершился. В этот период наблюдается ослабление интереса ученых к федерализму в России.
Анализ истории современного российского федерализма исследователи начинают с 12 июня 1990 года - даты провозглашения Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации. Однако, этот процесс правомерней было бы начинать с эпохи «перестройки». Именно в ее первые годы возрождаются идеи федерализма как теоретический и политический ответ на перегибы «советского союзного федерализма», так и на ошибки руководства страны, возникает концепция «реального подлинного российского федерализма», вносятся изменения в Конституцию РСФСР.
Историческая уникальность Российской Федерации заключается в ее возникновении: она сначала провозглашается федерацией, а затем следует ее формирование. В результате ряд национальностей и народностей получили возможность создать свои национальные государства или автономные образования лишь после провозглашения РСФСР. Это означает, что республики, входящие в состав Российской Федерации, не являются ее учредителями, а напротив, Российская Федерация создала все формы национальной государственности в ее составе. Иными словами, их учредительная власть является производной от федеральной власти, а провозглашение суверенитета республиками в составе РФ в одностороннем порядке представляет собой нарушение государственного суверенитета России.
9. Теоретически неверной представляется идея о том, что субъекты Российской Федерации строят свои отношения с федерацией на договорно-конституционной основе. Федеративный договор не является по своей природе учредительным для Российской Федерации. Его цель - упорядочить
отношения между органами власти центра и составных частей России, а не объединить независимые государства в единое государство. Россия как государственное образование создавалась на протяжении многих веков. Российские территории подписали договор не для создания союза, а с целью разграничения предметов ведения и полномочий. Поэтому, Федеративный договор не следует считать договором о создании Российской Федерации . Признание отдельными республиками в их конституциях в одностороннем порядке делегированной модели российской федерации не имеет под собой правовых оснований.
10. К особенностям Российской Федерации автор относит: формирование ее не снизу, не в результате складывания союзного государства, а декретирование сверху как части программы новой власти: федерализм рассматривался главным образом как средство решения национального вопроса, а не как средство демократизации страны; «этажность» федеративного устройства. Мы объясняем это не идеологическими факторами, а проявлением традиций российской государственности, национальным своеобразием и специфическими условиями жизни страны. Они были порождены всем предшествующим ходом ее исторического развития. К тому же, Российская Федерация была первой советской федерацией. В Российской Федерации, созданной на основе национально-территориального принципа, отношения между федеральными органами и субъектами федерации традиционно строились на централизованной основе, и поэтому федерализм во многих отношениях проявлялся как унитаризм или формально-юридический федерализм, где субъекты в значительной степени зависели от центра. В этих условиях, на наш взгляд, один из уроков для современного федерализма должен гласить -принципиально важно соблюдать конституционные установления о разграничении полномочий центра и субъектов Федерации.
11. Российская модель находится на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, тяготея к последнему. Эта тенденция относится к позитивным чертам российского федерализма. Структурирование ряда субъектов Федерации в форме республик в своем большинстве на национальной основе и наделение их статусом государств, относится к недостаткам конституционной модели Российской Федерации. В мире федераций нет формулы - разные по государственно-правовой природе субъекты имеют равный статус. Российская конституционная формула построена на логической ошибке, ее асимметричность несет известный негативный потенциал.
Автор не поддерживает сложившееся в политико-правовой науке мнение о том, что асимметричность Российской Федерации «представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов - политически конъюнктурными решениями». Мы утверждаем, что это была мера вынужденная, как реакция на особенности переживаемого периода. В условиях реальной угрозы распада России - политически необходимая.
Разнородность по государственно-правовой природе субъектов Федерации остается дестабилизирующим фактором России. Возможно, было бы логичнее в Конституции Российской Федерации уже на стадии ее разработки предусмотреть положение об обладании республиками большим объемом прав. Заслуживает внимания здесь идея об оптимизации структуры Федерации, возможном укрупнении, слиянии. Постепенные и осторожные шаги в этом направлении сократили бы путь России к симметричной Федерации. Ставить вопрос о "выращивании" особой наднациональной в этническом смысле общности российского народа - российской нации -политически опасно, исторически - несвоевременно.
12. В интересах совершенствования федерации в России назрела крайняя необходимость создания системы конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Непременными условиями здесь должны быть конституционное закрепление реальной подконтрольности, сменяемости и наказуемости любого должностного лица, включая Президента; легализация оппозиции; наличие развитого института вмешательства Федерации в дела своих субъектов, применение государственного принуждения (санкций) к тем, кто правовые нормы нарушает; обязательное представление субъектами своих нормативных актов на экспертизу в Министерство юстиции РФ.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации опубликованы в трех монографиях, 4 учебных пособиях, 16 научных статьях, обсуждались на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, конституционного и административного права юридического факультета Московского государственного социального университета. Автор докладывал об основных выводах на международных конференциях «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (апрель 2002 года, январь 2003 года МФЮА). Материалы диссертации используются автором в преподавании курса "История политических и правовых учений".
Методологические подходы к определению понятия и сущности федерализма
Федерализм, отсчитывая свою историю с Нового времени, получает все более широкое распространение. Ещё в начале XX столетия в Европе «федерализм представлял собой весьма редкое и вымирающее явление», а «единственным федеральным правительством в Европе накануне 1914 г. было швейцарское»",1 то сегодня ситуация резко изменилась. Мировые войны и постоянные вооруженные конфликты из-за насильственного передела этнотерриториальных границ заставляли политических мыслителей и практиков разных стран искать новые решения государственного устройства..
В совокупности это привело к появлению значительного массива научной литературы по проблемам федерализма, последний - к определенной терминологической неопределенности самого понятия «федерализм», его внутреннего содержания и области применения. Особенно это характерно для конца второго тысячелетия, которое, по мысли П.-Ж.Прудона, и должно было открыть «эру федерализма» . Таким образом, выявление методологических основ понятия «федерализм» является актуальной научной задачей.
В мировой практике и политко-правовой науке исторически сложилось несколько подходов к пониманию федерализма. Так, «в англосаксонском употреблении» федерализм ... означает центризм. В германском - наоборот слово «федерализм» относится к децентрализации».3 Для французской традиции, федерализм есть универсальное средство против сверхэтатизма и диктата центральной власти.
Имеет определенное значение и отличный для того или иного общества «образ федерализма»4, передающийся из поколения в поколение и опирающийся в какой-то степени на общие традиции правовой культуры. Представляется, что в Европе федерализм оказался более связан с идейно-политическими процессами в разных странах и регионе в целом.5 Так, во Франции первоначальный образ федерализма имел негативный характер: во времена якобинской революции «федералистами» называли жирондистов и приписывали им «предательский план» уничтожения национального единства. «Федерализм» выступал как синоним или консервативного провинциализма, или сепаратистских настроений или даже как «дикарская» политическая форма государственного устройства (А. Шатобриан).6 Для США более существенна политическая практика федерализма - «развитие американской системы правления». Большинство исследователей считает, что российский федерализм носит в целом виртуальный и достаточно нейтральный характер, далекий и от притягательных, и от резко негативных реакций.
В целом, единого понимания «федерализма» не существует. К тому же, категория «федерализм» далеко не однозначна и может использоваться в различных смысловых значениях. Поэтому вряд ли можно согласиться с некоторыми авторами, которые, увлекаясь описанием политико-правового содержания федерализма, часто не учитывают его многоаспектность . Тем более такой подход не правомерен в условиях, когда современные зарубежные и отечественные ученые характеризуют его не только в политико-правовой сфере, а и как "тип общественных отношений", проявляющихся в различных областях, к примеру, федеративный принцип построения общественных организаций, как "особую форму территориальной демократии"
Некоторые исследователи указывают на параллельное существование более двадцати теорий федерализма Но трудности при его определении объясняются не только этим. В публикациях в большинстве случаев понятия "федерация" и "федерализм" не разграничиваются, часто употребляются как синонимы. В силу этой причины содержание данных категорий приобретает некий аморфный характер. Бесспорно, названные термины этимологически близки друг другу: происходят от латинских слов "foedus" — союз, "fides" — верность и позднелатинского термина "federatio" — объединение, союз. Но, тем не менее, они не совпадают. Попытаемся прояснить современное понятийное содержание данных категорий.
При определении термина «федерация» исследователи используют, как правило, два методологических приема:10 путем нахождения наиболее приемлемых или выведения собственных дефиниций федерации или путем выделения и анализа его специфических черт и признаков.
Федеративные проекты в России с конца XVIII до середины XIX вв
Возникновение политико-правовых теорий федерализма в России исследователи связывают с увлечением и-искусственным привнесением Екатериной II в общественно-политическую жизнь страны идей западного либерализма1. На наш взгляд, она стояла у истоков, назовем условно, «официального федерализма». Содержанием «официального федерализма» была либеральная доктрина западноевропейского и американского конституционализма, которая и послужила толчком для возникновения федералистских теорий в России.
«Либеральное баловство»2 императрицы не имело продолжения в реальном реформировании государственных институтов, хотя некоторые проекты конституционного правления докладывались «на Высочайшее Имя»3. Именно в этот период впервые в истории политико-правовой мысли России Л.Н. Радищевым была высказана идея о федеративном переустройстве государства. Примером истории он пытался доказать способность русского народа к республиканскому правлению. Он писал: «...известно по летописи, что Новгород имел народное правление»4. В Новгородской республике Радищев видел воплощение радикальных идей непосредственной демократии: «Народ в собрании своем на вече был истинный государь»5. Так же будет управляться и будущая Россия. Поскольку в большом государстве невозможно осуществить непосредственную демократию, то он предлагал создание на территории России союза небольших республик: «Из недр развалины огромной... Возникнут малые светила; незыблемы свои кормила украсят дружества венцам»6. Будущую Россию он представлял в форме «свободной и добровольной федерации» городов с вечевыми собраниями со столицей в Нижнем Новгороде7. По мысли Радищева, федерация должна быть образована не путем предоставления автономии существовавшим в тот период административным единица, а объединением отдельных самостоятельных республик после победы революции и распада России на части8. Известно, что за свои взгляды Радищев получил смертный приговор, который впоследствии был заменен десятью годами сибирской ссылки. Дальнейшее развитие федеративных идей связано с деятельностью Александра I.
Александр I стоял у истоков конфессионального федерализма. Замысел заключался в том, что после Венского конгресса народы Европы под водительством их монархов придут к созданию единой христианской нации (Россия, Пруссия, Австрия). Такое единение выступало бы главным противовесом «свободолюбивому духу» времени. Эти представления стали идейным обоснованием Священного союза 1815 г. Наиболее значимой была вторая статья Акта о Священном союзе: «Единое преобладающее правило да будет как между помянутыми властями, так и подданными их приносить друг другу услуги,оказывать взаимное доброжелательство и любовь, почитать всем себя как бы членами единого народа под именем христианской нации ...»
Идея создания единой европейской христианской нации, своего рода федеративного объединения на основе ценностей христианства европейских государств, на наш взгляд, оставалась утопической и преждевременной. Она противоречила историческому процессу: в Европе наметилась ясная тенденция создания национальных государств. Объективно после Венского конгресса «дух времени» поставил перед государственными деятелями Российской империи другую задачу: найти путь обновления государственных и социальных институтов, построения единой российской нации. Именно принципы федерализма давали возможность сравнительно плавной трансформации сложившейся имперской полинациональной общности.
. Возникновение и развитие концепции советского федерализма
Процесс возникновения и развития концепции советского федерализма имел несколько этапов. После свержения Временного правительства и прихода к власти перед большевиками объективно встала задача строительства новой государственности в России. Принципиально важно было определиться в выборе формы государственно-территориального устройства.
Первые три месяца после Октябрьской революции Советская республика сохраняла унитарную форму в границах бывшей Российской империи. На II Всероссийском съезде Советов никто из делегатов не поднял вопроса о форме государственно-территориального образования. На съезде был создан лишь специальный орган - Наркомат по делам национальностей, приняты обращение "К рабочим, солдатам и крестьянам", «Декрет о мире», "Декларации прав народов России", где, среди других вопросов, закреплялись основы национальной политики: равенство и суверенитет народов России; право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства .
То, что в решениях Съезда в отношении государственно-территориального устройства не было названо конкретной формы, объясняется, вероятно, тем, что в первые месяцы после Октябрьской революции связь между Центром и местными Советами была очень слаба и потому система административного деления, сложившаяся в межреволюционный период, должна была действовать под контролем Советов . Можно предположить и то, что первоначально у Правительства Советской России было намерение сохранить в целом унитарный тип государственного устройства или, по крайней мере, не торопиться с реализацией декларированного права наций на самоопределение. Здесь проявились последовательность и гибкость большевиков в подходе к самоопределению.
12(25) декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов принял резолюцию о самоопределении Украины, 22 декабря 1917 г. от Советской России отделилась Финляндия. 19 декабря 1917 года СНК выступил за "действительное самоопределение Польши, Литвы, Курляндии". 29 декабря 1917 года был утвержден Декрет СНК, в котором поддерживалось право армян на свободное самоопределение вплоть до полной независимости3.
В этих условиях 18 января 1918 года открылся III Всероссийский съезд Советов, принявший "Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа", где 28 (15) января Россия провозглашалась федерацией: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Объявив Россию федерацией, Декларация определила лишь коренные начала советских федеральных учреждений, предоставив рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно определять, «желают ли они и на каких основаниях участвовать» в советских федеральных основаниях (ст. 4 Декларации).
