Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовой статус органов дознания 11
1. Дознание как разновидность правоохранительной деятельности ... 11
2. Основные этапы развития института дознания в России 25
3. Правовое регулирование организации и деятельности органов дознания в современный период 49
Глава II. Эффективность и качество деятельности органов дознания 67
1. Эффективность и качество как основные оценочные категории деятельности органов дознания 67
2. Факторы, снижающие эффективность и качество деятельности органов дознания 91
3. Квалификационные требования, предъявляемые к сотрудникам органов дознания 105
Глава III. Основные направления совершенствования деятельности органов дознания 119
1. Совершенствование правового регулирования деятельности органов дознания 119
2. Повышение квалификации сотрудников органов дознания 125
3.Совершенствование контроля и надзора за законностью деятельности органов дознания 136
Заключение 148
Приложения 152
Список использованных нормативных актов и литературы
- Дознание как разновидность правоохранительной деятельности
- Основные этапы развития института дознания в России
- Эффективность и качество как основные оценочные категории деятельности органов дознания
- Совершенствование правового регулирования деятельности органов дознания
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития России характеризуется интенсивными преобразованиями системы уголовной юстиции. Серьезные изменения происходят и в сфере регулирования уголовного судопроизводства, в том числе в части регламентации досудебного производства. Взаимоотношения между государством и обществом при расследовании и раскрытии преступлений, помимо установления истины по уголовному делу, затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые, в свою очередь, являются необходимыми звеньями сильного правового государства и гражданского общества. Деятельность органов дознания также имеет к этому прямое отношение. При этом, в настоящий момент, она недостаточно эффективна. Определенным образом это подтверждает официальная статистика. Например, за 2007 год в Российской Федерации было совершено 3582541 преступление, из них раскрыто 1775165 преступлений, в том числе 814704 - следствие по которым обязательно и 960461 - следствие по которым необязательно (дознание). Не раскрыто 1863870 преступлений, четверть из которых составляют тяжкие и особо тяжкие преступления1. Огромное количество не раскрытых преступлений позволяет сделать вывод о том, что вся правоохранительная система государства функционирует недостаточно эффективно. Отчасти, это является следствием того, что дознание не отвечает требованиям ситуации, сложившейся в России на современном этапе, поскольку, по своей сути, остается в неизменном виде после 1917 года, когда оно из мощного вспомогательного инструмента помощи предварительному следствию было преобразовано в одну из форм расследования преступлений. Стоит заметить, что серьёзные изменения, внесенные в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в 2007 году, практически стерли грани между предварительным следствием и дознанием, при этом сохранилась модель досудебного производства, принятая после
.
1917 года. Но так как отношения между государством и обществом с тех времен кардинально изменились, то, на наш взгляд, эта система должна быть модернизирована, в частности, дознание. При этом нужно учитывать еще и недостаточно высокий уровень образования и профессионализма сотрудников органов дознания, что влечет за собой совершение огромного числа различных нарушений с их стороны, наличие различных факторов, отрицательно влияющих на деятельность органов дознания, а также несовершенство контроля и надзора за их деятельностью. Все это приводит к тому, что органы дознания в настоящий момент не имеют возможности максимально эффективно бороться с преступностью, поэтому совершенствование деятельности органов дознания является актуальным.
Все вышеизложенное свидетельствует о наличии проблем у современного дознания. Соответственно возрастает потребность в поиске путей выхода из создавшейся ситуации. Необходима более эффективная модель дознания, которая должна создаваться не методом проб и ошибок. Она должна опираться на серьезный методологический фундамент, исторические традиции, перспективные теоретические разработки. Сохраняя установку на модернизацию дознания, диссертант в настоящей работе делает попытку разработки новой модели дознания, а также предлагает теоретические и практические способы повышения качества и эффективности деятельности органов дознания.
Степень разработанности проблемы. Проблемы института дознания исследовали многие ученые: А.В. Агутин, СВ. Бажанов, Б.Т. Безлепкин, Ю.Н. Белозеров, В.П. Божьев, НА. Власова, С.И.Гирько, P.M. Готлиб, В. Н. Григорьев, В.И. Громов, К.Ф. Гуценко, Ю.В. Дерищев, A.M. Донцов, Н.В. Жогин, А.Е. Есина, В.В. Кальницкий, З.Ф. Коврига, A.M. Ларин, А.Д. Марчук, Л.В. Павлухин, А.В. Победкин, М.П. Поляков, СП. Сереброва, Е.В. Сидорова, В.К. Случевский, М.С Строгович, В.Т. Томин, Т.В. Трубникова, И.Я. Фойницкий, Г.П. Химичева, А.А. Чувилев, Ю.К. Якимович и другие.
В трудах указанных авторов были рассмотрены многие вопросы, касающиеся совершенствования досудебного производства, структуры и содержания дознания, перечня неотложных следственных действий и других составляющих деятельности органов дознания. Настоящая диссертация представляет собой синтез как уже известного, так и вновь полученного теоретического и практического знания, позволяющего усовершенствовать деятельность органов дознания.
Объект исследования - деятельность органов дознания Российской Федерации.
Предмет исследования - совершенствование деятельности органов дознания в Российской Федерации.
Цель исследования - совершенствование деятельности органов дознания, направленной на повышение эффективности борьбы с преступностью.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования ставились следующие основные задачи:
Раскрыть правовой статус органов дознания.
Изучить историю развития отечественного дознания и выявить идеи, которые могут быть использованы для совершенствования деятельности органов дознания на современном этапе.
Разработать критерии оценки и показатели измерения эффективности деятельности органов дознания.
Определить основные направления совершенствования деятельности органов дознания.
Разработать научно-методические рекомендации, направленные на повышение качества и эффективности деятельности органов дознания.
Обосновать новую модель дознания.
Методологическая основа исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод познания и основанные на нем общенаучные, специальные и частнонаучные методы. В работе использованы исторический, логико-юридический, сравнительно-
правовой, конкретно-социологический (в частности анкетирование, метод экспертных оценок), а также методы наблюдения и моделирования. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической мысли, позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне.
Теоретической базой исследования послужили фундаментальные разработки общей теории права, науки уголовно-процессуального, уголовного права, теории оперативно-розыскной деятельности, криминалистики, криминологии, науки управления, социологии, логики. Источниками теоретической информации явились: монографии, учебные пособия, научные статьи, доклады, тезисы и другие опубликованные материалы.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, нормы действующего уголовно-процессуального, оперативно-розыскного, уголовного и иного федерального законодательства, а также нормативные акты, постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Верховного Суда РФ и другие источники, имеющие отношение к проблемам досудебного производства.
Эмпирическая и иная информационная база исследования определяется данными, полученными из официальных материалов и публикаций в средствах массовой информации, содержащие теоретическую, статистическую и практическую информацию о проблемах дознания, данные мониторинга применения УПК РФ, анкетирование и интервьюирование сотрудников правоохранительных органов, проведенных в 2005-2009 годах на территории Вологодской области: 42 дознавателей, 20 прокурорских работников, 2 начальников подразделения дознания, а также 15 судей и последующая обработка полученных данных, а также данные, полученные в результате обобщения 135 уголовных дел, изученных с помощью специально разработанной анкеты. Эмпирическая база исследования включает в себя также результаты, полученные диссертантом за время работы в органах Прокуратуры РФ и, в
частности, участия в качестве государственного обвинителя более чем по 380 уголовным делам, по многим из которых предварительное расследование осуществлялось в форме дознания.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических положений и уточнении понятийного аппарата в контексте совершенствования деятельности органов дознания в РФ, на основании исследования и оценки эффективности функционирования досудебного судопроизводства предложены к реализации дополнения и изменения в механизм деятельности органов дознания. Разработаны рекомендации по совершенствованию деятельности органов дознания и прокурорского надзора.
Основные положения, выносимые на защиту:
Дознание на настоящий момент является одним из наиболее проблемных институтов досудебного производства по уголовным делам. Выявлена не достаточно высокая эффективность деятельности органов дознания, объясняющаяся несовершенством действующей модели дознания под влиянием разносторонних факторов.
Обосновывается модель дознания, согласно которой дознание должно стать не формой расследования преступлений, а вспомогательным инструментом для обеспечения выполнения задач предварительного следствия, при этом, полномочия органов дознания должны сводиться, во многом, к оперативно-розыскной деятельности, в ряде случаев у них остается право на проведение неотложных следственных действий, кроме того, на них должно возлагаться выполнение поручений следователя и прокурора.
Высказывается предложение о восстановлении полномасштабного прокурорского надзора за предварительным следствием в связи с изменением модели дознания.
Предложены новые понятия относящиеся к органам дознания в авторской редакции: «дознаватель - должностное лицо, управомоченное настоящим Кодексом осуществлять первичный сбор информации и доказательств для проверки наличия признаков состава преступления, а также в не-
обходимых случаях производить неотложные следственные действия, в пределах осуществления своих должностных полномочий»; «дознание — деятельность органов дознания, управомоченных настоящим Кодексом, по сбору первичной информации и доказательств для проверки наличия признаков состава преступления, а также в необходимых случаях, наделенных правом на производство неотложных следственных действий в целях обеспечения решения задач предварительного следствия»; «начальник подразделения дознания - должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое производит дознание в целях решения задач предварительного следствия, а также его заместитель»; «неотложные следственные действия - действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования»; «розыскные меры - меры, принимаемые следователем, а также органом дознания по поручению следователя или прокурора, для установления лица, подозреваемого в совершении преступления».
Доказана прямая зависимость между недостаточно эффективной деятельностью органов дознания и недостаточно высоким уровнем образования сотрудников органов дознания, в связи с чем диссертантом разработаны квалификационные требования, которые должны предъявляться к должностям сотрудников органов дознания, кроме того предложен ряд мер направленных на повышение квалификации сотрудников органов дознания.
Разработаны цели дознания, предложены критерии оценки и показатели измерения эффективности деятельности органов дознания, а также система оценки их деятельности.
Внесено предложение о изменении статьи 19 закона «О милиции» -«прием и увольнение сотрудников милиции». В частности, дополнить ужесточением требований к образованию кандидатов, имеющих право поступать на службу на должности в органы дознания и предварительного следствия,
имеющих «не ниже среднего (полного) общего образования» на «не ниже неполного высшего юридического образования», что будет способствовать достижению поставленных целей, а именно: обеспечение основ построения правового государства на профессиональном уровне.
Сформулированы предложения по изменению и дополнению ряда статей УПК РФ, регулирующих процессуальные права и обязанности сотрудников органов дознания в их новом статусе на досудебных стадиях уголовного процесса.
Предложены к реализации меры по совершенствованию контроля и надзора за деятельностью органов дознания на стадиях досудебного производства по уголовным делам.
Теоретическая значимость исследования. Совокупность разработанных диссертантом положений вносит определенный вклад в решение научной задачи, имеющей существенное значение для повышения эффективности досудебного производства. В диссертации, в частности, предложены авторские определения, касающиеся дознания, новая модель досудебного производства по уголовным делам, разработаны критерии оценки и показатели эффективности деятельности органов дознания.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на совершенствование предварительного расследования. Положения диссертации могут быть использованы для совершенствования уголовно-процессуального законодательства, а также для повышения эффективности соответствующего вида практической деятельности органов дознания.
Кроме того, практическая значимость определяется тем, что данные и результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций, проведении семинаров по уголовному процессу, в подготовке студентами курсовых и выпускных квалификационных работ, в научной деятельности аспирантов и соискателей.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, докладывались на международ-
ных научных и научно-практических конференциях: «Актуальные вопросы российского права» (Москва, 2008); « Экономики - правовые проблемы общества в условиях глобализации» (Ставрополь, 2008); XI научной конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета в рамках IV Международной научной конференции «Высшее образование для XXI века» (Москва, 2007); «Уголовная и уголовно-исполнительная политика современной России: проблемы формирования и реализации» (Вологда, 2006); межвузовских научно-практических конференциях: «Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследованием преступлений» (Москва, 2005), «Проблемы предупреждения экологических правонарушений» (Москва, 2005); «Актуальные вопросы российского права» (Москва, 2006); «Исследовательская культура: теория и практика» (Вологда, 2006) и научно-методическом семинаре: «Вопросы расследования уголовных дел в учреждениях УИС Минюста России» (Вологда, 2002) и практическую деятельность органов дознания по ВАО г. Москвы.
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, а также шести приложений.
Дознание как разновидность правоохранительной деятельности
Одной из наиболее актуальных проблем, в том числе стоящих перед правоохранительными органами, является повышение эффективности и качества деятельности органов дознания в условиях действия нового уголовно - процессуального законодательства. Повышенный интерес общества к проблемам уголовного процесса вообще и особенно досудебного производства обусловлен также спецификой этого вида правоохранительной деятельности. В целях защиты личности, общества и государства от преступности соответствующие должностные лица наделены правом применения принуждения, что существенно затрагивает права и свободы граждан, в каком бы процессуальном статусе они не находились.
Большинство изменений и дополнений, внесенных в последние годы в уголовно - процессуальное законодательство, в той или иной мере связаны с уголовно - процессуальной деятельностью следователя, следственного органа, дознавателя, органа дознания, что наглядно демонстрирует круг проблем, находящихся на острие осуществляемых в уголовном судопроизводстве реформ. Как уже отмечалось ранее, данные МВД России свидетельствуют, что именно следователи и дознаватели данного ведомства выполняют основной объем работы на досудебном производстве: ими рассматриваются более 90 % заявлений и сообщений о преступлениях. Например, за 2007 год органами внутренних дел рассмотрено 20529380 заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях и преступлениях различной тяжести. Почти по каждому седьмому сообщению (14,3%) принято решение о возбуждении уголовного дела. Всего, как уже отмечалось ранее, возбуждено 2991385 уголовных дел, что на 8,3% меньше показателя аналогичного периода 2006 года.1. Подобное соотношение в большей или меньшей степени существует постоянно.
Как видно из приведенной статистики, раскрывается чуть менее половины расследуемых преступлений. В связи с этим очевидна необходимость повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, и в особенности на стадии досудебного производства.
Как известно, выявление, расследование и раскрытие преступлений -один из видов правоохранительной деятельности государства, выполняемой органами следствия и дознания. Именно на них лежит основная тяжесть борьбы с преступностью, ими выполняется наибольший объём сложной и опасной работы в сфере уголовного судопроизводства - выявление, расследование и раскрытие преступлений.
Само понятие «правоохранительная деятельность» сравнительно молодое. В буквальном смысле слова оно означает охрану права с тем, что бы его нормы и правила использовались всеми, везде и всегда надлежащим образом, как это предписано законом2. Основное направление или задача этой деятельности - охрана прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, общества и государства, в том числе обеспечение надлежащего правопорядка в общественных местах, на производстве, в быту, как необходимое условие нормальной жизни и деятельности человека. Это понятие введено в юридический оборот всего лишь в конце 50-х - начале 60-х годов XX столетия. Как показывает анализ юридической литературы, вокруг него идут постоянно споры, высказываются разные суждения, а вместе с этим и разные мнения о том, какие органы считать правоохранительными.
В юридической литературе даются различные определения правоохранительной деятельности3. Это вызвано тем, что: - во-первых, не сложилось единого понятия «правоохранительный орган»; - во-вторых, не отработаны критерии отнесения тех или иных органов к числу правоохранительных и по этому вопросу ведутся споры (например, являются ли суды правоохранительными органами); - в-третьих, неоднозначно трактуется правоохранительная деятельность в части её содержания.
Правоохранительную деятельность, по крайней мере, характеризуют такие черты как: - охрана права в основном с помощью юридических мер воздействия, в том числе и применения наказания; - применение только тех мер воздействия к правонарушителям, которые предусмотрены законом; - применение мер воздействия в строгом соответствии с установленными процедурами (правилами); - применение мер воздействия специально уполномоченными органами — правоохранительными органами .
Например, правоохранительную деятельность ставят в один ряд с правотворческой и оперативно-исполнительной деятельностью2, относят к пра-воисполнительной и правообеспечительной деятельности, подразделяя последнюю на организационную, контрольно-надзорную и правоохранительную3, понимая под правотворчеством объективно обусловленную, завер шающую процесс формирования права деятельность, в результате которой рождаются законодательные и подзаконные акты, содержащие юридические нормы, а также как специфическую разновидность социального управления1. В юридической литературе выделяют правотворческую и правоприменительную деятельность, дифференцируя последнюю на правонаделительную и правоохранительную, подразделяя ее на правообеспечительную, юрисдикци-онную и правоисполнительную. В качестве особой охранительной выступает контрольно-надзорная деятельность . Правоохранительную и юрисдикцион-ную деятельность рассматривают как синонимы3.
Кроме того, отмечают, что «правоохранительная деятельность — это деятельность специальных государственных органов (прокуратуры, органов внутренних дел, судов, исправительно-трудовых учреждений), призванных осуществлять непосредственную борьбу с преступностью». Фактически же А.Б.Сахаров расширяет сформулированную им дефиницию, включая сюда надзор прокуратуры, охрану общественного порядка и общественной безопасности имущества граждан и иных защищаемых правом социальных ценностей, поддержание паспортной системы, индивидуальную профилактику, правовую пропаганду, то есть, во-первых, деятельность правообеспечиваю-щую - не связанную непосредственно с совершенными преступлениями, и, во-вторых, деятельность правоприменительную — связанную с конкретными преступлениями, то есть с их выявлением, регистрацией, расследованием, судебным рассмотрением уголовных дел, исполнением наказаний4.
Основные этапы развития института дознания в России
Решая проблему совершенствования института дознания в Российской Федерации как самостоятельной формы современного уголовного судопроизводства, нельзя не учитывать исторический опыт его развития как в дореволюционное время, так и в современный период, критически оценивая его, беря на вооружение и развивая дальше всё положительное, что связано с этим правоохранительным институтом.
Термины «дознание», «дознаватель» являются производными от термина «дознавать». Возникает необходимость остановиться на сути термина «дознавать».
В Толковом словаре живого великорусского языка В.И.Даля понятие «дознавать» раскрывается следующим образом: «дознавать - допытываться, узнавать, разузнавать, разведывать, доведываться, разыскивать, доходить розыском, осведомляться, удостоверяться в чём, узнавать подробно и верно, доведываться из любопытства. Дознание разнится от следствия тем, что делается для предварительного удостоверения, есть ли основание приступить к следствию, посему строгий порядок последнего и не соблюдается при дознании, а делают одни расспросы без присяги1».
В Толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой дознание трактуется как «предварительное административное расследование2.»
Современная трактовка дознания выглядит следующим образом. Дознание - форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно3.
Вся уголовно — процессуальная деятельность осуществляется специальными уполномоченными государственными органами и должностными лицами, среди которых отдельное место отводится органам дознания. Органы дознания - государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия4. Их перечень в целом и компетенция, в частности, находятся в постоянном изменении, что отражается в отечественном уголовно - процессуальном законодательстве. Для создания более полной картины и прослеживания отдельных тенденций развития данного института представляется целесообразным обратиться к уголовно-процессуальному законодательству прошлого, взяв за основу системный, исторический , логико-юридический подходы.
Русская Правда является одним из первых источников, в котором затрагиваются вопросы дознания. Это не случайно, поскольку именно в то время вводится практика, когда расследованием преступлений начинают заниматься профессионалы. Вместе с тем, рассмотрение данного института предлагается начать с более позднего периода, когда слово «дознание» стало закрепляться в нормативных документах.
Полное собрание законов Российской империи, изданное в 1830 году, берется нами за основу . В этом документе следствие делилось на формальное и предварительное (дознание).
Формальное следствие было теснейшим образом связано с дознанием. Следует заметить, что указанные виды досудебного производства могли осуществляться параллельно. Формальное следствие было направлено на окончательное установление вины привлекаемого лица, решения вопроса о необходимости его наказания. Интересно, что формальное следствие, по сути, являлось приведением в законные формы того, что удалось установить предварительному следствию. Таким образом, обеспечительная функция по отношению к суду была одной из основных формального следствия.
Вместе с тем, предварительное следствие (дознание) состояло из определенных процессуальных и иных действий, которые обеспечивали получение необходимой информации и решали вопрос о предъявлении лицу обвинения. Кроме того, оно помогало обеспечивать средства для решения задач формального следствия.
Если коснуться соотношения дознания и формального следствия в тот период, можно заметить следующее: 1) предоставлялось ограниченное количество процессуальных гарантий заинтересованным лицам (устранение отдельных громоздких процессуальных гарантий); 2) проявлялось недоверие к результатам дознания; 3) были ущемлены полномочия дознания в производстве ряда следственных действий. Следует обратить внимание, что данные тенденции оказали влияние на дальнейшее развитие дознания.
Проявлялось это в том, что полиция действовала как суд, назначая наказания и приводя их в исполнение, причем участники судебно-полицейского процесса не пользовались почти никакими процессуальными правами. С одной стороны, процессуальные акты полиции не имели для суда значения, а с другой, полиция порой обходилась и без суда, заменяя последний, назначая сама наказание. Таким образом, в исследуемый период усматривается тенденция определенной «процессуальной экономии». По широкому кругу малозначительных преступлений (главным образом в отношении лиц низших сословий) устанавливался судебно-полицейский порядок решения дел. Случаи окончания расследования полицией с принятием ею же решения по делу следует рассматривать как деятельность административную, но никак не уголовно-процессуальную .
Эффективность и качество как основные оценочные категории деятельности органов дознания
Одной из главных задач стоящей перед государством является повышение эффективности и качества деятельности всех без исключения правоохранительных органов, включая и органы дознания.
Необходимо сказать, что предложенная далее диссертантом система оценки деятельности органов дознания базируется на разработанной в своё время Ю.Е. Винокуровым системе оценки эффективности деятельности общего надзора военной прокуратуры1. Соискатель, взяв за основу данную систему, адаптировал её для оценки эффективности деятельности органов дознания. Система базируется на значительно меньшем количестве целей, критериях и показателях, чем применяемая официально в настоящее время и как представляется, поможет оптимизировать и повысить эффективность деятельности органов дознания.
Исходным моментом исследования проблемы повышения эффективности деятельности органов дознания является определение понятия «эффективность». Следует заметить, что термин «эффективность» в последние годы нашел широкое применение в литературе, в том числе и юридической, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, министра МВД РФ. Он происходит от латинского слова «effectus», означающего исполнение, действие, результат, следствие каких-либо причин, действий1. В порядке отступления отметим, что в русском языке под эффективностью понимается способность субъекта достигать определенных результатов, поставленных целей. Синонимом понятия «эффективность» является термин «действенность»2. В русском словаре слово «эффективность» употребляется обычно в значении результата, следствия. Эффективность характеризует конечный результат деятельности. Наиболее распространенное понятие термина «эффективность» связано с действиями, приводящими к нужным результатам3. Иными словами, эффективным принято считать все то, что приводит к желаемым результатам.
Эффективность означает действенность, результативность, способность обеспечить достижение цели. Следовательно, в принципе, что бы судить об эффективности какого-либо процесса или деятельности, надо отчетливо представлять ожидаемый результат (цель) и иметь возможность сопоставить с ним фактически достигнутый результат с учетом затраченного времени и усилий. При некотором упрощении можно сказать, что совпадение фактического результата с идеальным, то есть осуществление цели (при оптимальном использовании средств и времени) и есть свидетельство эффективности соответствующего процесса или деятельности. Эффективность предполагает достижение не любого, а только положительного конечного результата, определенных качественных изменений, то есть, иначе говоря, результативность тех или иных действий, мероприятий, деятельности, работы. Результативность, таким образом, - это основной признак эффективности, ее неотъемлемый составной элемент. Эффективность нередко означает скачок (рывок) вперед, переход количества в качество или достижение более высокой степени качества.
Более того, эффективность выступает в роли основной оценочной категории. Одной из основных оценочных категорий является также качество. Предполагается, что итогом любой преобразующей общественно-полезной деятельности должно быть наступление определенных положительных результатов, изменение к лучшему. Это может быть какой-то качественный или количественный рост, а в отдельных случаях - приостановление, локализация отрицательных явлений. Не является исключением и деятельность органов дознания.
Эффективность всегда связана с достижением целей, решением задач. Процесс социального управления, как справедливо заметил В.Г.Афанасьев, « начинается с постановки целей, задач и заканчивается выполнением этих задач, достижением определенного результата»1.
Под целью обычно понимается состояние или результат, которых в настоящее время еще нет, но некоторые намечено достигнуть, а также которые уже достигнуты, но их желательно сохранить2. Цель - главное исходное понятие, характеризующее направленность деятельности органов дознания. Реализация целей выступает основным содержанием эффективности деятельности органов дознания.
Научное определение целей деятельности любой системы является одной из главных задач процесса управления данной системой.
В юридической литературе цели обычно подразделяются по степени их значимости на цели более высокого и более низкого уровня1. Что же является высшим уровнем целей деятельности органов дознания?
Высшая цель деятельности органов дознания - достижение реального снижения преступности, а в конечном итоге, её полного искоренения.
Совершенно очевидно, что высшая цель деятельности органов дознания в настоящее время может рассматриваться как идеальная, желанная и в обозримом будущем недостижимая. Назовём её высшей перспективной целью. Она выступает, собственно, в качестве эталона, к которому должны стремиться все правоохранительные органы.
К. Маркс писал, что «человечество ставит себе только такие задачи, которые оно может разрешить» . Аналогичным образом должны поступать и органы дознания. Исходя из имеющихся возможностей, они ставят реальные, достижимые в данных конкретных условиях цели, такие, например, как: добиться повышения раскрываемости преступлений, снижения количества совершаемых преступлений или их конкретных видов, то есть направленные на реальное снижение уровня преступности, имея в виду в перспективе через несколько лет или даже более поздний период времени достигнуть высшей перспективной цели. Но такие цели, то есть ближайшего периода (обычно цели, квартала, полугодия, года) для органов дознания на данном этапе их деятельности выступают в качестве высших. Назовем их высшими текущими целями.
Совершенствование правового регулирования деятельности органов дознания
Как уже было сказано ранее, проблемы совершенствования правового регулирования приобретают повышенную актуальность и являются злободневными для современной уголовно-процессуальной деятельности в целом и дознания, в частности. Полагаем, что многочисленные изменения законодательства, затрагивающие деятельность органов дознания, не исправят сложившуюся ситуацию в стране, поскольку модель расследования уголовных дел осталась той же, что и в УПК РСФСР. Исходя из анализа всего рассмотренного нами ранее, можно сделать вывод, что дознание нуждается в реформировании. Основная идея реформирования, на наш взгляд, состоит в том, что дознание, как одна из форм предварительного расследования преступлений должна быть упразднена.
Дело в том, что появление дознания как формы предварительного расследования сопряжено с изменением политической ситуации в России после установления советской власти. Сложившаяся на тот момент обстановка в стране не позволяла эффективно решать проблему борьбы с преступностью. Усугубляла положение и нехватка квалифицированных кадров. Всё это в первую очередь и привело к тому, что дознание из вспомогательного инструмента следствия стало одной из форм предварительного расследования. С целью построения демократического правового государства и гражданского общества такое положение дел должно, на наш взгляд, быть изменено.
Официальная позиция о быстроте и простоте дознания не находит подтверждений в действительности. На практике в силу объективных причин, например, ожидание результатов экспертиз, поиск свидетелей, дознание может занимать время сопоставимое по срокам со следствием. Очень часто нарушаются процессуальные сроки производства по уголовному делу, при этом совершаются не всегда законные действия, чтобы уложится в срок любой ценой. Этому, за редким исключением, потворствует начальство, которому необходимо отчитываться перед вышестоящим руководством за результаты проделанной работы за отчетный период. Например, имеют место быть составление процессуальных документов с заранее не указанным временем составления, справки и рапорта по работе граждан на наличие информации о совершенном преступлении пишутся очень часто, не выходя из служебного кабинета. Всё это, впрочем, как и многое другое, снижает эффективность борьбы с преступностью, препятствует установлению истины по делу и нарушает законные интересы граждан и государства.
Внесенные в 2007 году изменения в законодательство относительно дознания проблему не решили. Диссертант считает, что эти изменения лишь еще в большей степени указывают на то, что дознание как форма расследования преступлений по своей сути стало тождественно предварительному следствию.
Соискатель согласен с позицией Ю.В. Деришева, который пишет: «Как можно называть дознанием расследование уголовного дела, проведенное, например, органами внутренних дел по той же процедуре, что и предварительное следствие, если материалы этого расследования являются основанием для рассмотрения уголовного дела в суде. Что в таком расследовании осталось от дознания? Только наименование, которое ни в коей мере не передает нового содержания этого понятия».1 Г.И. Мачковский также высказывал сомнение относительно целесообразности именования двух разнородных процедур одним термином, искусственного объединения их в одном правовом институте.1 Это подтверждается и анкетным опросом. По мнению начальников подразделений дознания для оптимизации и совершенствования деятельности органов дознания необходимо внести существенные изменения в их правовой статус, а именно: оставить за ними право на выполнение неотложных следственных действий и отдельных поручений следователя по уголовным делам, а также проведение оперативно-розыскных мероприятий, при этом, высказывалась точка зрения о том, что было бы лучше, если предварительное расследование преступлений по всем уголовным делам осуществлялось бы только в форме предварительного следствия2. Проанкетированные дознаватели указали, что совершенствование уголовно-процессуального законодательства регулирующие их деятельность должно идти по пути пересмотра полномочий органов дознания в сторону их сужения (25 человек из 42) и закрепления требования о производстве предварительного расследования по всем уголовным делам в форме предварительного следствия (35 человек из 42)3. Опрошенные работники органов прокуратуры РФ (10 из 20) высказали предложение, что институт дознания нуждается в реформировании и оно должно идти по пути упразднения дознания как формы расследования преступлений, а также в увеличении штатного количества следователей, дознанию же следует отвести вспомогательную роль для обеспечение задач предварительного следствия4. Кроме того, 10 из 15 проанкетированных судей высказали мнение, что следовало бы законодательно закрепить, что предварительное следствие производится исключительно в форме предварительного следствия, а органы дознания выполняют первоначальные следственные действия, оперативно-розыскные мероприятия и поручения следователей в процессе расследования уголовных дел1.
Таким образом, по мнению большинства специалистов, принимавших участие в анкетировании, выявлена необходимо изменить правовой статус института дознания в указанных ими направлениях.
Соискатель полагает, что необходимо вернуться к модели дознания с учетом настоящей действительности, заложенной в Уставе уголовного судопроизводства 1864 года, где оно было не одной из форм предварительного расследования, а важным вспомогательным элементом предварительного следствия. Поэтому, необходимо модернизировать УПК РФ для исключения дознания как формы расследования преступлений и оставить одну форму — предварительное следствие.
В связи с этим предлагается внести в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации ряд изменений, которые изменят существующую модель дознания2.
Стоит рассмотреть положительные и отрицательные моменты от принятия указанных в приложении 5 предложений по реформированию института дознания.
Прежде всего, единообразная форма расследования преступлений в виде предварительного следствия уменьшит количество нормативных актов регулирующих досудебное производство, упростит управление следственными органами, и оно станет таким, каким изначально и задумывалось почти 150 лет назад.
