Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Статус и правовое поле прокурора на особо режимных объектах 13
1. Развитие системы прокурорского надзора на особо режимных объектах и его адаптация к условиям реформируемой экономики и правовой сферы 13
2. Особенности правового поля прокурора на особо режимных объектах 25
3. Полномочия прокурора при осуществлении надзора на особо режимных объектах 30
Глава II. Обеспечение законности в деятельности особо режимных объектов как государственная задача и предмет прокурорского надзора 47
1. Роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед системой особо режимных объектов 47
2. Место прокурора в системе органов, осуществляющих контрольные функции на особо режимных объектах 71
3. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности особо режимных объектов 93
4. Пределы прокурорского надзора на особо режимных объектах 104
5. Особенности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на особо режимных предприятиях ОПК 118
Глава III. Выявление и устранение прокурором нарушений законодательства в деятельности особо режимных объектов 132
1. Методические и тактические основы выявления прокурором нарушений законодательства на особо режимных объектах 132
2. Типичные нарушения законодательства, выявляемые на особо режимных объектах 140
3. Формы реагирования прокурора на выявленные нарушения в целях их устранения на особо режимных объектах 151
4. Факторы, снижающие эффективность обеспечения законности на особо режимных объектах, и совершенствование средств прокурорского надзора по их преодолению 158
Заключение 170
Список использованной литературы и правовых актов
- Развитие системы прокурорского надзора на особо режимных объектах и его адаптация к условиям реформируемой экономики и правовой сферы
- Особенности правового поля прокурора на особо режимных объектах
- Роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед системой особо режимных объектов
- Методические и тактические основы выявления прокурором нарушений законодательства на особо режимных объектах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В системе мер обеспечения обороноспособности страны и ее национальной безопасности важное значение придается работе специализированных прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов в деятельности особо режимных объектов оборонно-промышленного комплекса, связанных с выполнением государственного оборонного заказа, созданием новых образцов военной техники и модернизацией отдельных видов вооружений.
Возложение на специализированную прокуратуру важных государственных задач укрепления законности в оборонно-промышленном комплексе всегда было свидетельством актуальности тематики, направленной на повышение эффективности прокурорского надзора. Созданная более пяти десятилетий назад система специализированных прокуратур успешно функционировала, обеспечивая надзор за исполнением законов о государственной тайне, сохранности материальных и финансовых ресурсов. Постепенно задачи специализированных прокуратур усложнялись в связи с освоением поднадзорными объектами передовых научно-исследовательских, опытно-конструкторских и научно-технических разработок в сферах атомной энергетики, ядерной физики, электроники, вычислительной техники.
По мере необходимости, обусловленной состоянием развития Вооруженных сил и всего оборонно-промышленного комплекса, а также уровнем оптимизации правового регулирования, происходили изменения в организации прокурорского надзора. Представляется, что сейчас для этого вновь создались все предпосылки. В последнее время (после агрессии Грузии против Южной Осетии и Абхазии, когда краткосрочные военные операции по принуждению агрессора к миру, выявили как положительные, так и отрицательные показатели нашей армии) начали вноситься коррективы в развитие Вооруженных сил Российской Федерации, стал возрождаться научно-^ производственный потенциал оборонно-промышленного комплекса. В него
вливаются все более крупные финансовые ресурсы, восстанавливается научный потенциал, растерянный в годы перестройки, развиваются информационные технологии. Получат дальнейшее развитие инновационные разработки, создаваемые на основе нанотехнологий и оружия с искусственным интеллектом.
На эти цели в федеральном бюджете на 2009-2011 годы предусмотрено увеличение военных расходов на 30%. Несмотря на мировой финансово-экономический кризис финансирование оборонно-промышленного комплекса будет продолжено - до 2015 г. затраты по программе вооружений достигнут почти 5 трлн. (4,94 трлн.) рублей. К этому же времени 70% оборонного бюджета будет тратиться на закупку оружия.
В условиях таких масштабных изменений в сфере оборонно-промышленного комплекса возникает необходимость перемен и в системе прокурорского надзора, охватывающих организационно-структурные и штатные изменения, а также отказ от территориального принципа деятельности специализированных прокуратур, что позволит повысить роль прокуратуры в обеспечении законности расходования финансовых средств, защите объектов интеллектуальной собственности на особо режимных предприятиях и тем самым внести вклад в укрепление национальной безопасности и обороноспособсности страны.
С учетом специфики объекта прокурорского надзора важно осуществить всестороннее, научно обоснованное осмысление деятельности специализированных прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (далее - спецпрокуратур) как государственных надзорных органов, реализующих государственные правозащитные функции в целях обеспечения национальной безопасности государства. Необходимо также исследовать состояние прокурорского надзора на особо режимных объектах и разработать теоретические положения и практические рекомендации, применение которых позволит усовершенствовать прокурорский надзор.
Научная новизна работы состоит в том, что это первое, выполненное на диссертационном уровне комплексное исследование, в котором рассматриваются отличающиеся новизной вопросы развития системы прокурорского надзора на особо режимных объектах оборонно-промышленного комплекса и его адаптации к условиям реформируемой экономики и правовой сферы; показаны особенности правового поля прокурора на особо режимных объектах; анализируется обеспечение законности в деятельности особо режимных объектов как государственная задача и предмет прокурорского надзора, а также роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед системой особо режимных объектов; выявлены факторы, снижающие эффективность обеспечения законности на особо режимных объектах, и вносятся рекомендации, направленные на совершенствование средств прокурорского надзора по их преодолению, а также предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.
Цели и задачи исследования. Данная работа призвана исследовать роль прокуратуры в обеспечении национальной безопасности и обороноспособности страны, защите прав и законных интересов граждан РФ на особо режимных предприятиях оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК). Изучить особенности объекта и предмета надзора, методы работы на указанных объектах. Показать сложности и проблемы прокурорского надзора на данном направлении. Диссертационное исследование направлено также на выработку конкретных предложений по совершенствованию структуры прокуратуры, разработку теоретических положений и практических рекомендаций в целях повышения эффективности прокурорского надзора.
Реализация этих целей потребовала решения следующих задач:
проанализировать исторический путь становления и развития деятельности прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах;
исследовать особенности объекта и предмета надзора спецпрокуратур;
исследовать и обобщить действующее законодательство, определяющее круг полномочий прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов на особо режимных объектах (далее - спецпрокурор);
установить основные направления деятельности и ключевые задачи спецпрокуратур;
исследовать правовые средства, предоставленные прокурору для реализации полномочий при осуществлении надзора;
проанализировать и обобщить практику осуществления прокурорского надзора на особо режимных объектах с выделением наиболее значимых теоретических и практических проблем;
разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, определяющие правовое положение спецпрокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации действующего законодательства РФ, связанные с деятельностью прокурора по надзору за исполнением законов.
В качестве предмета исследования рассматриваются отдельные стороны объекта, касающиеся обеспечения спецпрокуратурой законности в деятельности особо режимных предприятий оборонно-промышленного комплекса. В частности: анализируются статус и правовое поле прокурора на особо режимных объектах, роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед системой особо режимных объектов, предмет и пределы специализированного прокурорского надзора, факторы, снижающие эффективность обеспечения законности на особо режимных объектах, и совершенствование средств прокурорского надзора по их преодолению.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической базой исследования при написании диссертации явился
общий диалектический метод, на основе которого исследовано законодательство о прокуратуре, нормы и институты гражданского и других, связанных с рассматриваемой темой отраслей права, а также подзаконные нормативные и иные акты, затрагивающие проблему осуществления поставленных перед прокурором задач на особо режимных объектах, в том числе акты Генеральной прокуратуры РФ.
Наряду с общенаучным диалектическим методом познания использовались и частно-научные методы познания: исторический, системный, сравнительно-правовой, логический, обобщения правоприменительной практики и другие.
Сочетание общенаучных и частных научных методов познания позволило всесторонне исследовать правовой статус спецпрокурора, выявить проблемы при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, а также внести конкретные предложения по их преодолению и совершенствованию законодательства.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых-юристов по общей теории права, прокурорскому надзору и другим отраслям права. Автором изучены связанные с темой диссертационного исследования работы: А.Д.Бойкова, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, В.Г.Бессарабова, А.А.Власова, Ю.Е.Винокурова, А.Ю.Винокурова, М.А.Вуса, В.В.Гаврилова, В.Г.Даева, С.Ю.Зайкова, А.Ф.Козлова, Ф.М.Кобзарева, А.Н.Ларькова, В.Г.Мелкумова, М.Н.Маршунова, Н.В.Мельникова, В.П.Рябцева, К.Ф.Скворцова, А.Я.Сухарева, А.А.Сумина, Ю.И.Скуратова, А.П.Сафонова, В.С.Тадевосяна, А.В.Федорова, В.В.Яркова, В.Б.Ястребова и других.
Нормативная база диссертации. В качестве нормативной базы использованы Конституция РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права, законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, организационно-распорядительные
документы Генерального прокурора РФ, относящиеся к предмету диссертационного исследования
Эмпирической основой исследования явились материалы правоприменительной практики Московской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, статистические данные о работе органов прокуратуры за последние 5 лет. Автором использован также свой личный продолжительный опыт работы в качестве прокурора Московской спецпрокуратуры.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Изменение правового статуса прокурора, осуществляющего надзор на особо режимных объектах, произошедшее в 2001 году и повлекшее ограничение полномочий прокурора при осуществлении надзора на особо режимных объектах, на наш взгляд, является преждевременным и недостаточно обоснованным, не соответствует состоянию и потребностям общества, не способствует укреплению законности на особо режимных объектах.
Созданная структурная организация прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и предоставленные указанным прокурорам полномочия не соответствуют особому режиму деятельности поднадзорных организаций оборонно-промышленного комплекса страны, специфики его функционирования и управления. Организация надзора по административно-территориальному принципу, подчинение спецпрокуратур прокурорам субъектов Федерации препятствует своевременному и быстрому устранению выявленных нарушений законов, полному и всестороннему осуществлению прокурорского надзора, снижает его эффективность. В связи с этим аргументируется вывод о том, что необходимо вывести спецпрокуратуры из подчинения прокуратур субъектов РФ и организовать управление спецпрокуратурами непосредственно Генеральной прокуратурой РФ.
Для координации деятельности спецпрокуратур и повышения эффективности управления ими рекомендуется в структуре Генеральной
прокуратуры РФ создать специальный отдел или управление по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах.
На основании изучения исторического опыта осуществления надзора на особо режимных объектах и анализа практики применения действующего законодательства, а также ввиду несоответствия принципу конструирования объема надзорных полномочий прокурора задачам надзора обосновывается вывод о необходимости расширения полномочий спецпрокурора по обращению в арбитражные суды с исками в защиту государственных и общественных интересов.
В связи с изданием ряда приказов прокуроров отдельных субъектов Российской Федерации по вопросам закрепления за спецпрокурорами поднадзорных объектов, в которых было допущено расширение перечня этих объектов, рекомендуется привести эти приказы в соответствие с организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.
Ввиду актуальности вопросов защиты прав граждан обосновывается необходимость закрепления в гражданско-процессуальном законодательстве полномочий прокурора обращаться в суд в интересах граждан в целях оспаривания ненормативных правовых актов крупных объединений организаций, затрагивающих права и интересы значительного круга лиц.
В связи с ухудшением состояния охраны режимных территорий вносится предложение ввести в КоАП РФ норму, устанавливающую административную ответственность за ненадлежащую охрану особо режимных объектов.
В целях устранения пробелов в режимном законодательстве на основе правоприменительной практики представляется необходимым:
разработать и утвердить новый нормативно-правовой акт, устанавливающий перечень особо режимных объектов с учетом изменений
организационно-правовых форм предприятий, создания корпораций, а также изменения профиля предприятий;
внести изменения в нормативные акты, касающиеся порядка и условий размещения на территории особо режимных объектов сторонних организаций, поскольку их нахождение на указанной территории может привести к разглашению государственной тайны.
Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертационное исследование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое значение работы состоит в развитии научных знаний об истории формирования системы прокурорского надзора на особо режимных объектах, современных тенденциях развития и изменения предмета прокурорского надзора на особо режимных объектах, проблемах специализированного прокурорского надзора в условиях реформирования ОПК. Полученные в результате научной разработки проблем прокурорского надзора на особо режимных объектах знания позволили сформулировать и обосновать ряд теоретических выводов и рекомендаций, способствующих дальнейшему развитию науки прокурорского надзора.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что диссертация носит выраженный прикладной характер, разработанные в ней организационно-методические рекомендации, надо полагать, найдут применение в работе спецпрокуратур.
Полученные результаты исследования могут быть также использованы при подготовке научно-методических пособий, при издании учебников по прокурорскому надзору, в преподавательской и иной учебной деятельности, в системах различных форм юридического образования и повышения квалификации прокуроров, а также в практической деятельности прокурорских работников.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе прокурорского надзора и укрепления
законности в сфере экономики Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Отдельные выводы работы отражены в научных статьях, опубликованных в изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки РФ.
Сформулированные автором положения, разработки и научно-практические рекомендации используются в работе Московской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, а также на других поднадзорных предприятиях и организациях ОПК.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих 12 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
Развитие системы прокурорского надзора на особо режимных объектах и его адаптация к условиям реформируемой экономики и правовой сферы
Прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах созданы более 50 лет назад и являются специализированными прокуратурами, осуществляющими в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо режимных объектах надзор за исполнением законов и иные возложенные на прокуратуру функции.
Изначально, эти прокуратуры создавались в целях охраны государственной тайны и обеспечения установленного режима секретности на особо режимных объектах военной промышленности. Они предназначались для осуществления надзора за исполнением законов в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), на особо важных объектах, на особо режимных объектах и в воинских формированиях ряда министерств и ведомств. Необходимость создания и функционирования рассматриваемых специализированных прокуратур была предопределена объектом надзора - оборонно-промышленным комплексом, а также его территориальным расположением. Специфика территориального расположения оборонного промышленного комплекса заключается в том, что в силу его общефедерального характера он не соответствует административно-территориальному делению страны. Производственная инфраструктура предприятий, составляющих оборонно-промышленный комплекс страны, расположена на территории различных субъектов Федерации. Поэтому система спецпрокуратуры, создаваемая с 70-х годов сначала в СССР, а затем в РФ, учитывала две эти особенности: характер деятельности объектов, их особое значение для обороноспособности государства и территориальное расположение.
История организации прокурорского надзора на особо режимных объектах непосредственно связана с формированием самих объектов военно-промышленного комплекса.
Вместе с тем серьезные изменения в организации прокурорского надзора за исполнением законов на особо режимных объектах в системе органов прокуратуры начали происходить с 1968-1969 г.г. В этот период были приняты с грифом «секретно» следующие правовые акты, касающиеся вопросов специальных органов прокуратуры СССР: Постановление СМ СССР от 29.02.68. 138-50- о внесении в Президиум ВС СССР проекта Указа «Об отнесении к подсудности военных трибуналов всех уголовных и гражданских дел, возникающих на объектах Министерства обороны СССР и о прокурорском надзоре на этих объектах» пор.№936; Распоряжение СМ СССР от 02.08.68. 1632рс. — об увеличении штатной численности спецорганов прокуратуры СССР на 20 единиц для обслуживания объектов и в/ч, включенных в перечень ОРО. Пор. № 1425; Распоряжение СМ СССР от 25.03.69рс о создании спецотдела в составе ЦА Прокуратуры СССР.
Во исполнение Распоряжения СМ СССР от 25.03.69рс приказом Генерального прокурора Союза ССР № 86ца от 01.04.1969 была утверждена структура и штат Специального отдела центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР в количестве 39 штатных единиц. Начальником специального отдела Прокуратуры СССР был назначен Лучинин Н.С.
В последующем структура спецпрокуратуры, как и иных органов, действующих на особо режимных объектах, развивалась и укреплялась. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1 июня 1979 г. «О судах, прокуратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних дел, действующих на особо режимных объектах» была создана целая система правоохранительных органов, действующих на особо режимных объектах: суды, являющиеся постоянными сессиями Верховных Судов союзных республик (в республиках без областного деления), Верховных Судов автономных республик, краевых, областных, городских судов; прокуратуры, действующие на правах городских прокуратур; коллегия адвокатов, нотариат и органы внутренних дел.
Указанные органы непосредственно создавались в целях охраны государственной тайны и обеспечения установленного режима секретности на особо режимных объектах, перечень которых устанавливался Советом Министров СССР (ныне — Правительством РФ).
Генеральным прокурором СССР прокуратурам, создаваемым на особо режимных объектах, присваивались условные наименования войсковых частей, и они получили название прокуратур войсковых частей.
В 1980 году в Прокуратуре СССР был создан второй отдел Прокуратуры СССР, осуществляющий общий надзор за деятельностью прокуратур войсковых частей. В 1982 году его реорганизовали во Второе управление Прокуратуры СССР.
К 1982 году в СССР сложилась система специальных органов прокуратуры: Второе управление прокуратуры СССР и непосредственно подчиняющиеся ей прокуратуры войсковых частей (такая система просуществовала вплоть до 2001 года).
Прокуроры войсковых частей назначались Генеральным прокурором СССР в порядке, установленном для прокуроров автономных республик, краев и областей. Специальные прокуратуры были строго централизованы и находились в непосредственном подчинении Генерального прокурора СССР. Они наделялись процессуальными правами прокуроров республики, края, области в части, касающейся продления сроков следствия и содержания обвиняемых под стражей, а также опротестования в кассационном порядке приговоров, решений, определений и постановлений судов, действующих на этих объектах.
В предмет надзора, осуществляемого специальными прокуратурами, включалось исполнение законов местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, предприятиями, организациями и учреждениями закрытых административно-территориальных образований, особо режимными предприятиями, обслуживающими их военно-строительными и воинскими частями.
Прокуроры войсковых частей осуществляли надзор за законностью деятельности органов дознания и предварительного следствия, производимых по делам, отнесенным к их компетенции. На этих прокуроров возлагались обязанности по поддержанию государственного обвинения в специальных постоянных сессиях судов, по участию при рассмотрении судами гражданских дел и опротестованию в кассационном порядке приговоров, решений, определений и постановлений судов, которые противоречили или не соответствовали закону.
В 1986 году спецпрокуратура сыграла важную роль в расследовании Чернобыльской катастрофы.
ЧеАЭС не относилась к особо режимным объектам и не обслуживалась спецорганами. Однако поскольку в бывшем Союзе нигде, кроме Второго управления, не было специалистов по расследованию радиационных катастроф (Челябинск-57, локальные аварии на предприятиях Средмаша), заниматься этой трагедией века пришлось по решению Генерального прокурора СССР (а фактически — Политбюро ЦК КПСС) спецпрокуратуре, и сотрудники успешно с этим справились.
После ликвидации в 1991 году прокуратуры СССР Верховный Совет РСФСР своим постановлением от 15.11.1991 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. В соответствии с указанным постановлением сохранялись все действующие на территории Российской Федерации территориальные и специализированные прокуратуры.
Особенности правового поля прокурора на особо режимных объектах
Главной целью деятельности прокуратуры, в том числе и прокуратур, действующих особо режимных объектах, является соблюдение верховенства Конституции Российской Федерации и исполнения законов. В статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что прокуратура Российской Федерации — единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Правовое поле спецпрокурора, позволяющее достичь главной цели прокуратуры, характеризуется тем, что, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры руководствуются как общими нормативно-правовыми актами в области прокурорского надзора, так и нормами, регулирующими специфику его деятельности.
Специфика правового поля прокурора на особо режимных объектах определяется ведомственными правовыми актами прокуратуры, регламентирующими организацию и деятельность прокуратур на особо режимных объектах, а также правовыми актами, регулирующими деятельность поднадзорных объектов.
Общими правовыми актами, определяющими основы организации и деятельности прокуратуры, являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
В п. «о» ст. 71, ст. 129 Конституции Российской Федерации определены общие вопросы ведения законодательства о прокуратуре, организации прокурорской системы, порядка назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов Федерации. В соответствии с указанными статьями Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации и законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению Российской Федерации, прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. В настоящее время действует Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Федеральный закон содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев, принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, полномочия прокуроров и др.
При осуществлении процессуальной деятельности в стадиях досудебного и судебного производства прокурор руководствуется процессуальным законодательством Российской Федерации. Механизм осуществления прокурором функций и задач в данных областях определен Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным и Арбитражным процессуальным кодексами Российской Федерации, Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.
Общие нормы в области прокурорского надзора также содержатся в федеральных законах: «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О противодействии терроризму», «О чрезвычайном положении», «Об экстремистской деятельности» и других. В законах решается большинство вопросов организации и деятельности прокуратуры.
Важное значение для правового регулирования надзорной деятельности имеют приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, например, приказ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Прокурорский надзор на особо режимных объектах помимо указанных выше законодательных актов организован и осуществляется в соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 13.12.2007 №201 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе», от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», от 22.01.2001 № 3 «Об изменении организации прокурорского надзора на особо режимных объектах оборонной промышленности Российской Федерации и реформировании прокуратур войсковых частей», от 30.03.2001 №17 «О полномочиях прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях», а также приказами прокуроров субъектов Российской Федерации о пообъектном возложении надзора на прокуратуры с указанием дислокации предприятий.
Прокуратурам по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах поднадзорны федеральные государственные предприятия, открытые акционерные общества, медико-санитарные части, находящиеся в непосредственном ведении федеральных министерств и ведомств, в отношении которых федеральные органы исполнительной власти осуществляют государственную политику. Все предприятия являются особо режимными объектами. Перечень особо режимных объектов установлен постановлением Правительства Российской Федерации и имеет гриф секретности. Ряд предприятий одновременно являются особо важными и стратегическими объектами.
На указанных объектах выполняются, в основном, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, связанные с разработкой, производством и поставкой вооружения и военной техники по государственным оборонным заказам. Территория поднадзорных прокуратуре объектов является режимной территорией, охраняемой, на которой проводятся секретные работы и обеспечивается сохранность сведений, составляющих государственную тайну. Сведения, с которыми они работают, отнесены в установленном Законом Российской Федерации «О государственной тайне» порядке к сведениям, составляющим государственную тайну. Их разглашение может нанести значительный ущерб интересам Российской Федерации, состоянию обороноспособности и безопасности государства.
Особенности предмета надзора требуют при проведении проверок прокуроров в своей деятельности руководствоваться наряду с Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации», приказами Генерального прокурора РФ, также Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне»; Законом РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28.10.1995 № 1050; Инструкцией по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации и имеющей гриф секретности.
Роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед системой особо режимных объектов
Для того чтобы рассмотреть роль надзора прокуратуры в решении государственных задач, стоящих перед особо режимными объектами необходимо рассмотреть понятия национальной безопасности и безопасности.
Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300, под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. В соответствии с Законом РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 02.03.2007) «О безопасности» безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов от внутренних и внешних угроз. Угрозу безопасности могут составить экономические, военные, экологические и иные процессы, происходящие в деятельности государства, личности, общества и государства. Поэтому составными элементами безопасности являются как в теории, так и на практике экономическая, военная, экологическая, продовольственная, информационная и иные виды безопасности1. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации является важнейшим направлением деятельности государства. Предприятия оборонно-промышленного комплекса, которые являются объектом надзора спецпрокуратур, традиционно выступают основным элементом, принимающим участие в обеспечении военной безопасности государства. Подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Основная функция оборонно-промышленного комплекса - создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности. Безопасность государства в военной области обеспечивается военно-техническими достижениями, оснащением войск современным вооружением, военной техникой, своевременным реформированием Вооруженных Сил1.
Прокуратурам по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах поднадзорны предприятия ОПК, на которых выполняются, в основном, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по созданию новейших образцов вооружения, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну. В связи с указанным одним из важных элементов обеспечения безопасности является защита государственной тайны, которая функционирует на поднадзорных объектах.
Как заметил Сумин А.А., «представляется не требующим отдельной аргументации утверждение, что одним из важных элементов обеспечения безопасности является защита государственной тайны»2. Утечка специально защищаемых сведений может повлечь непредсказуемые и необратимые негативные последствия. Ущерб при этом может быть нанесен обороноспособности страны, её внешней политике, экономике, состоянию правопорядка.
Как было замечено выше, прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах создавались в целях охраны государственной тайны и обеспечения установленного режима секретности на особо режимных объектах . В связи с этим исполнение законодательства, регулирующего порядок обращения с государственной тайной, в том числе надежности ее физической защиты, прокуратурой рассматривается как одно из важнейших направлений деятельности при осуществлении надзора на особо режимных объектах.
Кроме того, определяя приоритетные направления деятельности при осуществлении надзора, спецпрокуроры на первый план выдвигают те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в поднадзорных объектах и далее в государстве. Прокуроры, осуществляя возложенные полномочия, решают вместе с другими органами вопросы государственного, экономического, социального характера. В своей работе спецпрокуроры выделяют следующие важнейшие приоритетные направления деятельности при осуществлении прокурорского надзора: - соблюдение законодательства о государственной тайне; - соблюдение законодательства, направленного на обеспечение физической зашиты и безопасности функционирования поднадзорных объектов; - исполнение законодательства, регулирующего выполнение государственного оборонного заказа; - исполнение законодательства о сохранности материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и мобилизационной подготовки; - исполнение экологического законодательства и законодательства по обеспечению радиационной, химической и биологической безопасности в РФ; - исполнение трудового законодательства.
Важность объектов определяет соответствующие требования к системе обеспечения их безопасности, а также законодательному регламентированию их деятельности. Обеспечение надежной физической защиты предприятий является одним из ее элементов, поскольку утечка специально защищаемых государством сведений может повлечь необратимые негативные последствия.
Согласно требованиям ст. 27 Закона «О государственной тайне» предприятия, учреждения и организации, допускаются к выполнению указанных работ лишь в том случае, если названные субъекты имеют полученную в установленном порядке лицензию на право проведения работ со сведениями, составляющими государственную тайну. Порядок ее получения определен постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.1995 № 333 «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств зашиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны».
Методические и тактические основы выявления прокурором нарушений законодательства на особо режимных объектах
Методика организации и проведения прокурорских проверок на особо режимных объектах в целом аналогична проверкам, проводимыми другими прокуратурами1. Ее особенности обусловлены существующими отличиями специфики объектов прокурорского надзора, а также объемом и характером полномочий прокурора по выявлению, пресечению и устранению допущенных нарушений закона.
Работники прокуратур, осуществляющих надзор на особо режимных объектах, должны обладать высокой правовой и общей культурой. До недавнего времени при подборе кадров в специализированные прокуратуры большое внимание уделялось профессиональной подготовке сотрудников. В прокуратуры набирались лица, закончившие институты преимущественно на 4 и 5. Отбор производился за 8-9 месяцев до окончания института, изучались личные качества претендентов, проводилась проверка их данных. Представляется, что это было обоснованным. Поднадзорные спецпрокуратурам организации имеют государственное значение, их сотрудники составляют научную элиту страны. Это требует особого подхода при осуществлении прокурорских проверок, высокой культуры поведения и знаний от надзирающих прокуроров.
Прокурорская проверка на особо режимном объекте не может быть проведена за один день. Названные предприятия оборонно-промышленного комплекса - это объекты особой сложности. Помимо того, что они занимаются специфическими видами деятельности, в эти организации поступают большие потоки денежных средств, количество их сотрудников достигает несколько тысяч человек. При проведении проверок от прокуроров требуется изучение огромного количества финансовых и организационно-распорядительных документов. В связи с тенденцией к укрупнению предприятий, созданию холдингов и корпораций в оборонной промышленности количество исследуемых документов будет только увеличиваться, что повлечет усложнение задач прокурорского надзора.
По общему правилу результативность и эффективность осуществления прокурором надзора находятся в прямой зависимости от правильности организации и надлежащей методики проведения прокурорской проверки.
Общая методика прокурорского надзора — научно обоснованная система апробированных и выверенных методов, приемов и технических средств, направленных на эффективное применение полномочий прокурора в целях установления, проверки нарушений законов и принятия мер к их устранению . Под методами, с помощью которых выявляются нарушения законов, понимается совокупность способов и приемов, применяемых в процессе общенадзорной деятельности в целях выявления нарушений законов и причин их порождающих2.
Частная методика прокурорского надзора характеризуется использованием прокурором имеющихся возможностей применительно к конкретным сферам правовых отношений, иерархическому уровню объектов надзора, видом деятельности, в процессе которых допускаются правонарушения, требующие прокурорского реагирования путем их индивидуализации и учета особенности факторов, обусловливающих специфику правонарушений и деятельности прокурора по восстановлению нарушенной законности1.
Тактика прокурорского надзора — основанная на изучении и научном обобщении практики деятельности органов прокуратуры совокупность приемов, обеспечивающих в условиях конкретной надзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности органа прокуратуры в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по выявлению и установлению нарушений закона, причин правонарушений и способствующих им условий, привлечению виновных к установленной законом ответственности2.
Спецпрокурор вправе получать и истребовать документы и другие сведения, необходимые для разрешения различных вопросов, ознакомления с деятельностью поднадзорных объектов. При таком подходе возможно установление и выявление нарушений. Однако этого явно недостаточно для полного представления о положении дел в интересующей области. Действенным средством обнаружения правонарушений выступают проверки, проводимые прокурором лично и предназначенные для устранения правонарушений.
Методику проведения прокурорской проверки на особо режимных объектах можно разделить на четыре этапа: подготовительный, проверочный, итоговый (заключительный), аналитический.
1. Подготовительный этап состоит из комплекса взаимосвязанных действий. Во-первых, изучение нормативных правовых актов, регулирующих проверяемые вопросы. Во-вторых, анализа результатов предыдущих проверок, проведенных на данном предприятии, а также на других объектах по аналогичной тематике. В-третьих, привлечение к проведению проверок специалистов контролирующих органов по узким вопросам либо направление контролирующим органам запроса с просьбой предоставления информации о проверяемом объекте.
Завершает подготовку к проверке исполнения законов составление плана проверки, в котором отражается комплекс планируемых мероприятий и перечень проверяемых вопросов и подлежащих проверке документов.
На данном этапе работником спецпрокуратуры осуществляются также все организационные мероприятия.
Как указывалось выше, к прокурорам, осуществляющим надзор на особо режимных объектах, не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита, заказа пропуска. Вместе с тем и прокурор должен соблюдать пропускной режим поднадзорного объекта. Как правило, охрана объектов осуществляется в соответствии с инструкциями о внутрипропускном и объектовом режимах отрядами ведомственной охраны, внутренними войсками либо подразделениями предприятий.
