Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Система формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел
1. Понятие «кадровые ресурсы органов внутренних дел» в системе категориального аппарата и в теории работы с кадрами в органах внутренних дел 23
2 . Исторический опыт формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел 44
3. Зарубежный опыт формирования кадровых ресурсов полиции 74
Глава 2. Правовые основы обеспечения формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел
1. Нормативная правовая основа системы отбора граждан на службу в органы внутренних дел и их первоначальной профессиональной подготовки 86
2 . Резерв кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел и правовое обеспечение работы с ним 120
3. Проблемы правового обеспечения формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел 146
Заключение 164
Библиография 171
Приложения 203
- . Исторический опыт формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел
- Зарубежный опыт формирования кадровых ресурсов полиции
- . Резерв кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел и правовое обеспечение работы с ним
- Проблемы правового обеспечения формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с укреплением кадрового потенциала органов внутренних дел Российской Федерации как одной из важнейших гарантий обеспечения законности и правопорядка.
В отечественной правовой и управленческой науке сложились предпосылки для теоретического обоснования правового обеспечения процесса формирования кадровых ресурсов как составной части государственной кадровой политики и теории работы с кадрами в органах внутренних дел, внедрения ее основополагающих принципов на практике. Работа с кадрами рассматривается как одна из важнейших функций субъекта управления органами внутренних дел. Поэтому формирование, развитие и использование кадровых ресурсов имеет значение для эффективного функционирования органов и подразделений внутренних дел.
Понятийный аппарат теории работы с кадрами и нормативных правовых актов нередко используется в различных значениях. В связи с этим возникла необходимость в уточнении понятий «кадровые ресурсы органов внутренних дел», «система формирования кадровых ресурсов».
В последние годы принят ряд нормативных правовых актов по вопросам прохождения службы в органах внутренних дел, пенсионного обеспечения, правовой и социальной защиты сотрудников. Однако законодательство, регламентирующее государственную службу в органах внутренних дел, и определяющее приоритетные направления кадровой политики в системе МВД России, существенных изменений не претерпело. До настоящего времени ряд служебных отношений урегулирован подзаконными актами, что не всегда положительно сказывается на работе с кадрами органов внутренних дел. Изменение законодаїельства, регламентирующего вопросы формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, обусловливается обновлением российского законодательства о государственной службе, потребностями практики в законодательном закреплении и правовой регламентации различных вопросов прохождения службы в органах внутренних дел.
Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное в 1992 г., комплексно урегулировало порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации. Но практика применения норм Положения показала, что целый ряд вопросов, возникающих в работе с кадрами, недостаточно урегулирован. Так, отсутствует статья, предоставляющая министру внутренних дел право издать нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру приема на службу в органы внутренних дел, нет статей, посвященных работе с резервом руководящих
кадров органов внутренних дел, планированию карьеры и т.п. Не содержит подобных норм и Закон Российской Федерации «О милиции». Пробелы приводят к неоднозначному толкованию тех или иных норм, административному усмотрению, что порождает многочисленные обращения сотрудников органов внутренних дел и граждан в различные инстанции, включая суд, с исками о защите нарушенных прав.
Согласно п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации кадры правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако некоторые субъекты Федерации перераспределили полномочия в данной сфере, местные администрации предприняли попытки самостоятельно решать кадровые вопросы органов внутренних дел, что явилось дестабилизирующим фактором реализации кадровой политики в системе МВД России. В результате в 1992-1995 г. г. сменились каждый второй министр и начальник управления внутренних дел, а в 1996-1997 г. г. - каждый четвертый из них и каждый пятый начальник горрайлиноргана, в 2002 г. сменились 21,9 % (от штатной численности) начальников горрайлинорганов. Одной из причин создавшейся ситуации является недостаточно четкое, законодательно закрепленное разграничение полномочий в названной сфере. Отсутствие федерального закона, детализирующего разграничение полномочий федерального центра и субъектов федерации в сфере работы с кадрами правоохранительных органов создает на практике трудности в реализации конституционного принципа совместного ведения. Отдельные нормы, содержащиеся в Законе Российской Федерации «О милиции», являются паллиативом в решении данной проблемы.
Кадровая ситуация в органах внутренних дел, по итогам их деятельности в 2002 г., остается сложной и противоречивой. Отсутствует нормативно закрепленная система приема граждан на службу в органы внутренних дел. Приказ МВД России от 17 мая 1994 г. № 160, которым была утверждена Инструкция о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации, признан утратившим силу, а новый нормативный правовой акт не издан. Основными источниками комплектования кадров органов внутренних дел, как и в предыдущие годы, остаются гражданские организации (33,8% - в 2001 г., 32% - в 2002 г.), Вооруженные Силы России (в 2001 г. - 14,0%, в 2002 г. - 13,4%), образовательные учреждения МВД России (в 2001 г. - 34,8%, в 2002 г. - 31%). Отсутствие конкурса на замещение вакантных должностей приводит к тому, что значительное число кандидатов на службу не отвечают предъявляемым требованиям (в 2002 г. 4,4% от общего числа уволенных составили сотрудники на первом году службы, из них 7,1% уволены по отрицательным мотивам, в их числе 2,3% - молодые специалисты)1. В результате
1 Статистические данные предоставлены ИМЦ ГУК МВД России.
продолжающегося оттока квалифицированных сотрудников снизился качественный состав кадров. В целом по России удельный вес сотрудников со стажем службы в органах внутренних дел менее 3 лет увеличился с 21,5% - в 2000 г. до 22,6% - в 2001 г. и 23,5% - в 2002 г., а со стажем от 3 до 10 лет
» сократился с 51,3% до 50,9% - в 2001 г. и 49,1% - в 2002 г. Доля сотрудников,
проработавших в органах внутренних дел свыше 10 лет, составила 24% (в 2000 г. - 26,8%, в 2001 г. - 26,5%). В основном причины такого положения кроются в недостатках организационной работы по управлению кадровыми
' процессами, в недооценке роли и значения личностных качеств сотрудника
органов внутренних дел.
Отставание нормативного правового регулирования прохождения службы в органах внутренних дел от формирующегося законодательства о государственной службе препятствует применению новых форм и методов работы с личным составом, негативно отражается на результатах оперативно-служебной деятельности, отрицательно сказывается на престиже службы в органах внутренних дел. Снижение профессионального уровня сотрудников органов внутренних дел, престижа службы, сложная криминогенная обстановка, а также сложившаяся в органах внутренних дел кадровая ситуация потребовали выработки концепции кадровой политики в системе МВД России и формирования соответствующей нормативной правовой базы. В связи с проводимой в Российской Федерации реформой государственной службы, успешное решение всего комплекса вопросов по кадровым проблемам органов внутренних дел предполагает в первую очередь формирование нормативной правовой базы, регулирующей прохождение службы в органах внутренних дел как особого вида государственной службы. Требуется определение в законодательном порядке статуса сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего, пересмотр целого ряда основополагающих правовых институтов и субинститутов прохождения службы в органах внутренних дел.
Изложенное детерминирует необходимость научной разработки комплекса вопросов, связанных с правовым обеспечением формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, что будет способствовать упреждающему реагированию на негативные изменения кадровой ситуации, а также созданию надежного механизма управления кадровыми процессами. Указанные обстоятельства объясняют выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Теоретические и методологические проблемы работы с кадрами освещали в своих трудах ученые и практики: Л.И. Антонова, С.Г. Атаманчук, Н.А. Беляев, А.И. Бойцов, А.В. Борисов, В.А. Власов, А.В. Горожанин, А.А. Гришковец, М.Г. Детков, А.Н. Дугин, МИ. Еропкин, Т.М. Занина, СВ. Зыбин, Т.В. Иванкина, А.Н. Исаенко, Л.М. Колодкин, А.О. Костылев, А.В. Кудрявцев, В.Г. Кутушев, А.Я. Малыгин, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, В.А. Минаев, А.Х. Миндагулов,
В.Ф. Некрасов, Л.А. Николаева, И.Ф. Покровский, Е.З. Разумов, Ю.А. Розенбаум, А.Н. Роша, В.П. Сальников, П.П. Сергун, А.С. Серегин, В.В. Смирнов, А.В. Стремоухов, Л.Б. Тиунова, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.М. Шамаров, A.M. Шаховой и другие.
Об актуальности и практической значимости научного исследования системы работы с кадрами в органах внутренних дел России свидетельствует значительное количество диссертационных работ, посвященных различным аспектам отбора, расстановки, оценки и профессиональной подготовки кадров. Это труды В.Н. Бойко, А.Б. Борисова, В.Н. Бушкевича, Р.Б. Германа, Т.М. Заниной, Ю.В. Ищенко, Л.М. Колодкина, Х.Х. Лойта, А.Я. Малыгина, С.Г. Реброва, СИ. Ушакова, В.М. Шамарова и других.
В процессе работы над диссертацией использованы работы В.М. Анисимкова, В.А. Дроздова, В.А. Минаева, Р.С. Мулукаева, Г.М. Мякишева, А.А. Ушакова, А.В Фатулы, И.Ч. Шушкевича, В.В. Черникова, Е.Ф. Яськова и других авторов, а также материалы периодических изданий, научных симпозиумов, научно-практических конференций, семинаров по рассматриваемой тематике.
Рядом авторов предпринимались попытки анализа понятия «кадровый потенциал», однако исследование велось в рамках других управленческо-правовых проблем. Изучение и анализ научной литературы по проблемам работы с кадрами органов внутренних дел показал, что термин «кадровый потенциал органов внутренних дел» зачастую употребляется без каких-либо пояснений, как применяются уже устоявшиеся понятия. Необходимо также отметить, что вышеперечисленные исследования проводились на основе материалов, собранных в иных социально-экономических условиях. Между тем ситуация в работе с кадрами органов внутренних дел, прежде всего, в сфере отбора кадров, профессионального обучения, формирования резерва кадров для выдвижения на руководящие должности, коренным образом изменилась. Суть проблемной ситуации в самом общем виде состоит в возникшем противоречии между потребностями практики по формированию кадровых ресурсов органов внутренних дел и недостаточностью научных знаний в этой области. Требуется обобщение сложившейся практики работы с кадрами, новых подходов к решению проблем комплектования кадров в иной социально-экономической обстановке, в условиях модернизации деятельности органов внутренних дел с учетом изменений их задач и функций.
Следует также подчеркнуть необходимость значительного изменения концептуальных основ работы с кадрами в связи с судебной реформой, модернизацией государственной службы, изменениями в уголовном, уголовно-процессуальном, гражданском законодательстве, с принятием Трудового кодекса Российской Федерации, Кодекса об административных правонарушениях, с подготовкой проектов федеральных законов «О системе
государственной службы в Российской Федерации», «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации».
Признавая ценность и важность исследований как отечественных, так и зарубежных ученых, нельзя говорить о завершенности научного познания поставленной проблемы. Актуальность и практическая значимость поиска путей решения проблем, связанных с формированием кадровых ресурсов органов внутренних дел, не вызывают сомнений.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Предмет исследования составляют организация деятельности субъектов управления в процессе формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, ее нормативное правовое обеспечение, проблемы и перспективы совершенствования работы с кадрами.
Цели исследования состоят в комплексном изучении организационно-правовых основ формирования кадровых ресурсов, в оценке их состояния, выявлении новых закономерностей и тенденций формирования и развития кадров органов внутренних дел, в разработке предложений по принятию новых и совершенствованию действующих нормативных правовых актов, регламентирующих прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
- оценить состояние правового обеспечения формирования кадровых
ресурсов органов внутренних дел;
- определить содержание основных понятий теории управления
кадрами и их применение в практике работы с кадрами органов внутренних
дел;
сформулировать понятие, цели, задачи и принципы формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, их роль и значение для правоохранительной деятельности;
выявить и сформулировать проблемы, возникающие при отборе на службу, в работе с резервом кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел, определить направления их решения;
сформулировать предложения о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы прохождения службы, а также выработать практические рекомендации по совершенствованию системы формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел;
оценить возможности использования зарубежного опыта работы с кадрами органов охраны правопорядка.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы познания социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности теории и
практики. Для решения поставленных задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как объективность, комплексность, системность, и др. Использовались методы изучения документов, массовых опросов, экспертных оценок, сравнения, наблюдения, логического анализа, а также статистические методы обработки полученных результатов применительно к деятельности субъектов организационно-правовых отношений, возникающих в процессе формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, и перспективам развития законодательства в данной сфере. Перечисленные научные методы обеспечивают обоснованность полученных научных результатов.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел.
В процессе исследования была проработана отечественная и зарубежная литература по вопросам кадрового обеспечения правоохранительной деятельности. Автором изучены: решения коллегий МВД России, материалы ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации; материалы статистической отчетности о деятельности органов внутренних дел с 1998 по 2002 гг.; архивные материалы, касающиеся в той или иной степени вопросов формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел; судебная практика по вопросам прохождения службы.
Комплексный характер темы (предполагающей осуществление исследования на стыке проблем трудового и административного права, а также управления в социально-политических системах), обусловили привлечение не только научных и нормативных правовых источников по теме кадровой политики в органах внутренних дел, но также отечественной и зарубежной научной литературы по общей теории управления, административному, трудовому праву и другим отраслям права. Диссертантом опрошено 245 респондентов - сотрудников органов внутренних дел (приложения 9-11 к диссертации).
Научная новизна исследования заключается в правовом решении комплекса актуальных проблем работы с кадрами органов внутренних дел, осуществленном с позиции теории управления кадрами в условиях становления новых политических, экономических и социальных реалий в Российской Федерации. Диссертация представляет собой завершенное монографическое исследование историко-правовых, методологических вопросов развития и формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, современного состояния нормативной правовой базы, регламентирующей это направление управленческой деятельности.
Отдельные вопросы формирования кадров органов внутренних дел являются составной частью многочисленных исследований организационных и правовых аспектов, так или иначе связанных с данной проблемой. Однако
проблемы правового обеспечения формирования кадровых ресурсов органов
внутренних дел Российской Федерации в современных условиях
специальному исследованию до настоящего времени не подвергались, что и
определило научную новизну диссертационного исследования.
» Разработанный автором ресурсный подход к проблемам отбора
граждан на службу в органы внутренних дел, первоначальной профессиональной подготовки, формирования резерва кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел позволяет целенаправленно и объективно рассматривать роль кадров, человека в решении задач, стоящих перед органами внутренних дел Российской Федерации. Этому способствует должное правовое обеспечение работы по формированию кадровых ресурсов органов внутренних дел.
Автором предпринято обоснование теоретической концепции формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел и проведен анализ составляющих ее элементов. Сформулированы основные задачи с учетом особенностей правового регулирования этой деятельности, основные направления ее совершенствования. Диссертантом в контексте исследуемой темы подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений, касающихся организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел на современном этапе, а также предлагаются варианты разрешения сложных правовых проблем, возникающих в работе с кадрами органов внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту
-
Правовой статус службы в органах внутренних дел дает основания для признания ее частью единой системы государственной службы Российской Федерации. Служба в органах внутренних дел является особым видом государственной службы и нуждается в специфическом правовом регулировании, а формирование кадровых ресурсов органов внутренних дел -в организационном обеспечении.
-
Кадровые ресурсы органов внутренних дел - часть лиц, обладающих совокупностью различных способностей (физических, духовных и т.д.), общеобразовательными, профессиональными знаниями, развитие и совершенствование которых позволит успешно решать оперативно-служебные задачи, стоящие перед органами внутренних дел. Понятие «формирование кадровых ресурсов органов внутренних дел» отражает состояние, возможности и перспективы развития органов внутренних дел с учетом человеческого фактора. Эффективность функционирования системы органов внутренних дел, ее укомплектованность высокопрофессиональными кадрами во многом зависит от четко выстроенных систем отбора граждан на службу в органы внутренних дел, от профессиональной подготовки сотрудников, создания резерва кадров для выдвижения на руководящие должности и планомерной, нормативно урегулированной работы с ним, т.е. от правового обеспечения формирования кадровых ресурсов органов
внутренних дел. Правовое обеспечение формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел - это создание и реализация норм, регулирующих данный процесс, а также возникающие в системе формирования кадровых ресурсов правоотношения.
-
Необходимым условием успешной работы по формированию кадровых ресурсов органов внутренних дел, повышения эффективности является ее организация как целостной системы, что предполагает, во-первых, подчинение этой деятельности достижению целей и решению задач, стоящих перед органами внутренних дел Российской Федерации; во-вторых, единство правового, организационного, методического, научно-технического обеспечения ее потребностей, обусловленных происходящими в обществе и в системе МВД России изменениями.
-
Нормативные правовые акты МВД России, регламентирующие отбор на службу в органы внутренних дел, первоначальную профессиональную подготовку, формирование резерва кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел, нуждаются в корректировке и приведении в соответствие с изменениями в действующем российском законодательстве и с качественными характеристиками кадровых ресурсов органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются новизной подхода к анализу проблем правового обеспечения формирования отвечающих современным требованиям кадровых ресурсов органов внутренних дел, в разработке на этой основе рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативных правовых актов. Диссертационное исследование проведено в двух взаимосвязанных аспектах -управленческом и правовом. Оно опирается на опыт непосредственной работы автора по подготовке проектов законодательных и ведомственных нормативных актов по работе с кадрами органов внутренних дел, на результаты проведенных исследований, которые рассматриваются как средство обоснования предлагаемых правовых и организационных решений, способствующих улучшению функционирования системы органов внутренних дел в целом.
Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в преподавании в ВИПК МВД России, на Высших академических курсах, а также соответствующих разделов учебного курса на кафедре психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России.
Достоверность научных результатов исследования обоснованность выводов и рекомендаций обеспечена:
- контент-анализом нормативных правовых актов и документов (директив, приказов, указаний, инструкций МВД СССР, МВД России, отчетов, обзоров, аналитических справок по работе с кадрами и т.п. за период
с 1918 г. по настоящее время. Основная выборка производилась за период с 1991 по 2003 гг.);
- анкетированием сотрудников различных уровней и служб органов
внутренних дел;
t - экспертной оценкой состояния и тенденций совершенствования
правового обеспечения формирования кадровых ресурсов органов
внутренних дел (в качестве экспертов привлекались сотрудники центрального
аппарата МВД России, руководители кадровых служб МВД, ГУВД, УВД
' субъектов Российской Федерации).
Использовались также материалы специальной литературы, периодических изданий.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические
положения и практические выводы исследования докладывались и были
одобрены на заседании предметно-методической секции кафедры педагогики,
психологии и организации работы с кадрами Академии управления МВД
России, используются в учебном процессе (что подтверждается актом о
внедрении), отражены в девяти публикациях. Диссертант выступала с
докладами по проблемам правового обеспечения работы с кадрами органов
внутренних дел на совещаниях-семинарах с руководителями юридических и
кадровых служб, проводимых в 2001-2002 гг. в Санкт-Петербурге,
Краснодаре, Казани, на X Международной научной конференции по
информатизации правоохранительных систем (Москва, май 2001 г.);
неоднократно проводила занятия с работниками кадровых подразделений
различных регионов на базе ВИПК МВД России, на Высших академических
курсах и 4 факультете Академии управления МВД России по актуальным
проблемам прохождения службы в органах внутренних дел, включая
проблемы, исследуемые в настоящей работе. Диссертант принимала
непосредственное участие в работе над проектами федерального закона «О
службе в органах внутренних дел Российской Федерации», Дисциплинарного
устава органов внутренних дел, нормативных правовых актов по различным
аспектам прохождения службы в органах внутренних дел, принятых и
действующих в настоящее время (в частности, пять Федеральных законов,
t три Указа Президента Российской Федерации, семь постановлений
Правительства Российской Федерации, одиннадцать приказов МВД России, имеются акты о внедрении).
Ряд предложений и рекомендаций диссертанта по вопросам совершенствования правового обеспечения работы с кадрами органов внутренних дел приняты к внедрению Комитетом по безопасности Государственной Думы Российской Федерации, Главным управлением кадров и Главным правовым управлением МВД России.
Структура и объем диссертации
Постановка перечисленных задач обусловила структуру и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих
шесть параграфов, заключения, библиографии, 11 приложений. В тексте диссертационного исследования приведены 2 схемы. Общий объем диссертации составляет 275 страниц машинописного текста. Список использованной литературы включает 309 наименований.
. Исторический опыт формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел
Всякое социальное явление может быть познано только при условии его рассмотрения в историческом плане - как это явление возникло, какие этапы развития оно проходило, что представляет собой в настоящее время и каковы перспективы его развития в дальнейшем. Данное положение в полной мере можно отнести к формированию кадровых ресурсов органов внутренних дел.
По своим функциям в государстве и обществе милиция (полиция) относилась и относится к числу значимых социальных групп и государственных институтов. На протяжении достаточно длительного периода существования государств обеспечение и поддержание правопорядка возлагалось на эту структуру органов государственной власти.
Кадровая политика, проводимая в полиции, милиции, а затем и в современных органах внутренних дел, как правило, отражала общественно-политическую ситуацию, которая складывалась в стране на том или ином историческом этапе, господствующую идеологию. По мнению диссертанта, на определенные исторические этапы можно разделить и процесс создания органов внутренних дел. Применительно к настоящему диссертационному исследованию эти этапы можно условно обозначить в зависимости от способов формирования кадровых ресурсов.
Внутренняя безопасность и общественный порядок в России с незапамятных времен поддерживался различными общественными, военизированными формированиями, специально уполномоченными лицами. Создание полиции в России связывают с деятельностью Петра I. Ранее полицейские функции осуществлялись центральными и местными органами власти. Их деятельность и порядок комплектования регламентировались Соборным уложением 1649 года, указными книгами приказов (тайных дел, разбойного и т.д.), а также указами царя и Боярской думы1.
Непосредственное формирование полицейских органов и образование полиции связывают с 25 мая 1718 г., когда была учреждена должность генерал-полицмейстера. Однако при комплектовании полицейского аппарата из-за проблем с финансированием значительная доля обязанностей полиции возлагалась на жителей Санкт-Петербурга. Кроме того, для формирования полицейского аппарата Сенат направил в распоряжение генерал-полицмейстера 10 офицеров, 20 унтер-офицеров, 60 солдат и 10 подьячих, большинство из которых так и не прибыло к новому месту службы, а в 1719 г. численность полиции не превышала 67 человек2.
Законодательно полиция как орган государственного управления была определена в Указе Екатерины П от 8 апреля 1782 г., называвшемся Устав благочиния или полицейский3. Этот акт закрепил правовые основы построения полиции, ее цели и задачи, порядок назначения на должности, прохождения службы, а также штат столичной полиции. Полиция организовывалась по территориальному принципу. Глава столичной полиции - полицей-мейстер назначался Сенатом по представлению губернского правления. Служащие полиции имели классные чины. Впервые были определены требования к кандидатам на службу - здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность к службе, усердие к общему добру, честность и бескорыстие. В Уставе благочиния рекомендовалось «старших и по аттестатам исправнейших» полицейских служащих назначать на вышестоящие должности. Тем самым, создавались условия продвижения по службе.
Считалось, что долгая и беспорочная служба в одной должности дает достаточные основания для назначения на другую, более высокую1. При этом комплектование должностей в полиции в указанный период было связано с определенными трудностями, к которым исследователи относят: острый недостаток квалифицированных чиновников; отсутствие должного поощрения гражданской службы; низкую популярность службы в полиции; нежелание переезжать в другую местность к новому месту службы; принудительный порядок назначения на службу в полицию; нежелание учреждений расставаться с опытными чиновниками1.
Формирование новой государственности, дальнейшее укрепление и модернизация Российской Империи неразрывно связаны с новым периодом - с XIX веком, с именем Александра I. Именно в этот период был значительно изменен и усовершенствован государственный аппарат, созданы министерства как органы центрального управления. 8 сентября 1802 г. было образовано 8 министерств, в том числе Министерство внутренних дел. В 1806 году Министерство внутренних дел было реорганизовано, некоторые его функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В составе экспедиций были образованы отделения и столы. Один из столов экспедиции государственного благоустройства занимался назначением, награждением и увольнением полицейских чиновников, то есть являлся прообразом кадрового подразделения.
Зарубежный опыт формирования кадровых ресурсов полиции
Интерес к зарубежному опыту работы с кадрами правоохранительных органов в нашей стране был всегда. Этот интерес проявлялся не только при проведении научных исследований, но и со стороны практических работников. Он касался и вопросов, связанных с формированием кадровых ресурсов полиции других стран.1 Ф Комплектование полиции кадрами, способными на современном профессиональном уровне решать задачи борьбы с преступностью и поддерживать установленный общественный порядок, относится к важным приоритетам в деятельности полицейского руководства западных стран. То есть, основной целью кадровой политики является формирование стабильного штата сотрудников, обладающих высоким общим уровнем культуры и профессионализмом.
Требования к кандидатам на различные должности формируются по результатам профессиографического обследования рабочих мест. Такой анализ облегчается тем обстоятельством, что для полицейских служб Западной Европы характерно четкое определение функциональных м обязанностей применительно к оперативному составу и «вспомогательной» Термин «полиция» происходит от греческого слова «politheya» (полис - город), означавшего городское управление. С XVI века в Западной Европе им стали обозначать государственную деятельность, направленную на обеспечение публичного порядка. Начиная с XVIII века наиболее распространенным содержанием этого понятия становится система административных органов, предназначенных для борьбы с 0 правонарушениями.
В настоящей работе рассматриваются отдельные аспекты формирования кадровых ресурсов полиции некоторых стран Западной Европы (Италии, Франции, Германии), Канады, США полиции. При этом исходят из требований, предъявляемых ситуациями службы к профессии, должности и условиям службы. Так, например, во Франции кандидат должен быть пригодным к несению службы в дневное и ночное время, пройти военную службу, достигнуть возраста 21 года и не быть старше 28 лет, иметь документы на право вождения автотранспорта. Лица, поступающие на службу в федеральные полицейские органы Германии, должны иметь возраст в пределах от 18 до 24 лет, а также образование в объеме «народной школы»1.
Процедура отбора на службу в полицию в целом состоит из ряда последовательных этапов, образующих систему: отбор кандидатов, первоначальная подготовка, испытательный срок. Одним из условий привлечения на службу в правоохранительные органы новых кадров является формирование и поддержание позитивного образа полиции у населения. Это позволяет создать как можно больший Ф фонд кандидатов на службу. При этом подчеркиваются позитивные аспекты службы в полиции." она рассматривается как важная часть функционирования общества; сотрудники полиции имеют хорошие материальные условия, возможность продвижения по службе и получения дальнейшего профессионального образования. Поддержание имиджа правоохранительных органов отвечает С? решению нескольких задач: ? способствует сотрудничеству населения с полицией; ? позволяет решать кадровые и финансовые проблемы; ? способствует формированию ресурса кадров полиции. В ряде западных стран существует и успешно применяется реклама правоохранительных органов, в частности, полиции. Такая реклама направлена не только на создание положительного образа полиции, формирование уважительного отношения общества к нелегкому труду сотрудников правоохранительных органов, но имеет в виду и привлечение достаточного количества желающих попробовать свои силы на данной службе. Немаловажное значение при этом придается и мотивации поступления на службу в полицию. В целях решения данных проблем в разных странах предпринимаются определенные меры. Так, например, полицейский департамент Лос-Анджелеса (штат - Калифорния) провел опрос слушателей полицейской академии. Исследовались факторы, повлиявшие на решение стать полицейским, и рекламно-информационные источники, сыгравшие роль в желании служить в полиции. В ходе анализа полученных данных выявилось несколько интересных фактов. Более пятидесяти процентов опрошенных приняло решение стать О полицейским за пять или более лет до поступления в полицейскую академию. Этот результат позволил сделать вывод о том, что целесообразно сосредоточить усилия профессионально-ориентационной работы на уровне средней школы и колледжа. Был также проведен сравнительный анализ значимости рекламно-информационных источников, посредством которых сообщалось о наличии вакансий в полиции. Основными источниками были полицейские (50%), друзья и родственники (22%), колледж и школа (21%) .
. Резерв кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел и правовое обеспечение работы с ним
В условиях перехода к демократизации государственных структур и общественных институтов, к рыночным механизмам хозяйствования и построения социального государства одним из приоритетных направлений кадровой политики в системе государственной службы, в том числе и службы в органах внутренних дел, и механизмом ее реализации является формирование резерва кадров.
Понятия «резерв кадров», «формирование резерва» основаны на значении слова «резерв» - «запас на случай надобности»1, «источник из которого черпают новые силы и средства»2. В этом смысле понятия «ресурс» и «резерв» являются синонимами. Вместе с тем, применительно к процедурам выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел в теории и практике встречается словосочетание «резерв кадров для выдвижения».
Резерв кадров «представляет собой специально сформированную на основе индивидуального отбора и комплексной оценки группу работников, прошедшую специальную подготовку, обладающую необходимыми профессиональными, деловыми, личностными и морально-этическими качествами для выдвижения на более высокие государственные должности»1. Применительно к органам внутренних дел резерв кадров для выдвижения на руководящие должности «представляет собой определенную группу перспективных, высококвалифицированных, инициативных сотрудников, из которых в процессе их обучения, воспитания и проверки на практической работе формируются полноценные руководители для замещения должностей с большим объемом работы» . Диссертант полагает, что более приемлемым в этой связи является определение резерва руководящих кадров как «сформированной в установленном порядке группы перспективных сотрудников для их целенаправленной подготовки и последующего выдвижения на должности руководителей»3.
Некоторые авторы полагают (и диссертант поддерживает это мнение), что смысл создания резерва в органах внутренних дел заключается в следующем. Во-первых, формирование резерва кадров для выдвижения на руководящие должности и работа с ним позволяют заранее учесть те постоянно возрастающие и изменяющиеся требования, которые предъявляются к руководителям современным управлением. Иными словами, резерв - это подбор и подготовка руководителей будущего.
Во-вторых, наличие резерва упорядочивает, делает более планомерной и перспективной работу по подбору и расстановке кадров. Она значительно упрощается организационно и сокращается по времени.
В-третьих, наличие резерва сводит до минимума элементы случайности, субъективизма, протекционизма при подборе и расстановке руководящих кадров4. В литературе применительно к понятию «кадровый резерв» употребляются слова «создание» и «формирование». По мнению диссертанта, понятие «формирование резерва кадров» наиболее полно и всесторонне отражает правовые и организационные аспекты данного процесса. «Формирование резерва кадров - одна из важнейших функций кадровых служб по подготовке и своевременному обеспечению вакантных должностей достойными в профессиональном отношении кадрами1. Так, например, в некоторых источниках, посвященных государственной службе, говорится о «работе по формированию федерального кадрового резерва государственной службы» .
При формировании резерва кадров важнейшая задача состоит в том, чтобы обеспечить надежное выявление наиболее перспективных кандидатов, обладающих качествами, которые обязательны для профессиональной деятельности в органах внутренних дел. Для успешного решения этих вопросов необходимо использовать научно обоснованные и приемлемые для практики критерии и методы оценки кадров, подготовить специалистов, состоящих в резерве для выдвижения на вышестоящие должности с учетом их жизненных целей и личностного самовыражения.
В Рекомендациях по формированию резерва кадров на выдвижение и организации работы с ним в МВД, УВД, УЛИТУ, дорожных отделах (управлениях) милиции, направленных в органы внутренних дел в соответствии с Указанием МВД СССР от 22 февраля 1971 г. № 53, не случайно был сделан акцент на то, что «хорошо подготовленный резерв позволяет улучшить расстановку кадров, гарантирует от случайностей и ошибок в их подборе.
Проблемы правового обеспечения формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел
В системе работы с кадрами органов внутренних дел накопилось немало проблем правового и организационного характера. Некоторые из них уже были в той или иной степени затронуты в настоящем диссертационном исследовании, другие рассматриваются в данном разделе впервые.
По мнению диссертанта, основными из них следует считать: ? отсутствие долгосрочного, перспективного прогнозирования и планирования потребности в кадрах органов внутренних дел в масштабах всей Российской Федерации. Вопросы обеспечения кадрами органов внутренних дел не рассматриваются и не решаются комплексно. Необходимо формировать кадровые ресурсы, реализующие свои функции не с помощью административно-хозяйственных методов, а через закон, через использование правовых и финансовых механизмов, с учетом интересов органов внутренних дел в целом; ? отсутствие единой, закрепленной в нормативных правовых актах системы отбора кадров для органов внутренних дел; ? формальный подход к работе с резервом руководящих кадров органов внутренних дел. Не проводятся научно обоснованные расчеты оптимальной численности сотрудников органов внутренних дел на различных руководящих должностях. Простой рост количества подразделений, и соответственно - числа руководителей, не всегда следует считать оправданным, он должен быть обоснованным и оптимизированным. Оптимизацию следует основывать на четком определении функций каждого подразделения, разграничении полномочий, повышении уровня профессионализма, рациональной расстановке кадров; отсутствие в МВД России единой информационной базы о кадрах (для обмена сведениями о потребностях в кадрах и возможностях их удовлетворения); ? до сих пор не определены цели приоритеты и принципы кадровой политики органов внутренних дел в области формирования новой системы работы с кадрами. В кадровом составе органов внутренних дел отмечается недостаточный профессионализм части сотрудников, текучесть кадров, особенно в связи с частыми структурными изменениями, происходящими в МВД России в последние годы, а также отсутствием должного стимулирования; ? не разработана системы мер предотвращения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел; необходимость значительного (часто кардинального) обновления системы профессиональной подготовки и переподготовки сотрудников в связи с изменением содержания и условий служебной деятельности.
Перечисленные проблемы характерны не только для органов внутренних дел, но и для всей системы государственной службы Российской Федерации. В связи с этим была разработана и утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»1, одним из государственных заказчиков которой выступает Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Цель Программы - повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. В Программе констатирован тот факт, что с 1998 года отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.
Средний возраст государственных служащих составил 40 лет1. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 37 лет). Более 30 процентов государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше . То есть, в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих при невозможности замещения их должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.
Данные положения актуальны и для кадровых ресурсов органов внутренних дел Российской Федерации, только в несколько ином аспекте -относительно профессионального состава проходящих службу. Так, более 70% от числа проходящих службу в органах внутренних дел Российской Федерации имеют стаж до 10 лет, при этом, например, в МВД Республики Ингушетия в 2001 г. 45,9% сотрудников имели стаж службы менее трех лет.
