Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы организации отбора кадров и замещения должностей на конкурсной основе (теоретико-правовой и исторический аспекты) 17
1.1. Теоретические и правовые основы организации и проведения конкурсных процедур 17
1.2. Развитие правового института конкурсного замещения должностей органов охраны правопорядка России 39
Глава 2. Правовое и организационное регулирование конкурсного замещения должностей федеральной государственной службы России и правоохранительных органов зарубежных стран 76
2.1. Конкурсное замещение должностей федеральной государственной службы Российской Федерации 76
2.1.1. Правовое и организационное обеспечение конкурсного замещения должностей правоохранительной службы 77
2.1.2. Правовое и организационное обеспечение конкурсного замещения воинских должностей 97
2.2. Зарубежный опыт отбора на службу в правоохранительные органы 128
Глава 3. Совершенствование правового и организационного обеспечения приема на службу и замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу 151
3.1. Особенности правового и организационного обеспечения отбора на службу и замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации по конкурсу 152
3.2. Перспективные направления совершенствования правового и организационного обеспечения приема на службу и замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу 182
Заключение 210
Список использованной литературы 219
Приложения 240
- Развитие правового института конкурсного замещения должностей органов охраны правопорядка России
- Правовое и организационное обеспечение конкурсного замещения должностей правоохранительной службы
- Зарубежный опыт отбора на службу в правоохранительные органы
- Перспективные направления совершенствования правового и организационного обеспечения приема на службу и замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу
Введение к работе
Актуальность исследования. Улучшение кадрового обеспечения органов внутренних дел оценивается в настоящее время как одна из ключевых задач, а ее решение обусловливает рост возможностей системы МВД России в борьбе с преступностью, обеспечении законности и охране правопорядка, т.е. улучшение результатов этой работы в настоящем и будущем.
От правильного подбора, расстановки кадров во многом зависит эффективность деятельности всей системы правоохранительной службы Российской Федерации. Следует отметить, что подбор и расстановка кадров в государственной службе, в частности в системе Министерства внутренних дел, обусловлены квалификационными требованиями, изложенными в федеральном законодательстве, а также в ведомственных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов внутренних дел. При назначении на должность государственной службы должны реализовываться принципы равного доступа граждан в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой, с единством требований к ним, с профессионализмом и компетентностью претендентов. Важнейшим средством решения кадровых проблем является научно обоснованная процедура деловой оценки кандидатов на службу и непосредственно служащих в виде соответствующих организационно-правовых способов, включая такие, как конкурсы на замещение вакантных должностей.
Сложившиеся в прошлые годы приемы и методы комплексной оценки персонала правоохранительных органов, а также его периодической оценки не в полной мере отвечают изменившимся условиям и новым стратегическим задачам развития правоохранительной системы.
Своевременность и значимость темы исследования подтверждается рядом законодательных правовых нормативных актов: Федеральным законом Российской Федерации от 27 мая 2003г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».
На первостепенное значение и необходимость грамотной и эффективной кадровой политики на всех уровнях государственных органов ранее указывал В.В.Путин. Он отмечал, что несмотря на огромное число чиновников в стране имеется кадровый голод на всех уровнях и во всех структурах власти, при этом «право быть избранным или назначенным на государственные должности… должно быть доступно в равной степени всем гражданам страны. … каждый трудоспособный гражданин имеет право на равных участвовать в конкурентной борьбе».
Обращая внимание на то, что в аппарате государственного управления по-прежнему сохраняется дефицит квалифицированных кадров, остро необходимых стране, Президент России Д.А.Медведев указывал, что сложившаяся система государственного аппарата «абсолютно неэффективна и создает только одно – коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии».
Об актуальности выбранной темы свидетельствуют также результаты Всероссийского опроса ВЦИОМ, где большинство респондентов (56%) сочли, что залог улучшения работы милиции – более строгий отбор кадров в ряды ее сотрудников.
Проводимые в ходе диссертационного исследования ежегодные экспертные опросы в целях изучения проблемы конкурсного замещения должностей в органах внутренних дел показали, что конкурсы в органах и подразделениях внутренних дел практически не проводятся (так заявили 86,9% опрошенных). Тем не менее, в целом эксперты считают возможным конкурсное замещение отдельных категорий должностей (59%).
Недостаточность научной разработки организации и правового обеспечения процесса конкурсного замещения вакантных должностей в органах внутренних дел предопределило выбор темы и основные направления диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования: Значительный вклад в исследуемую проблему внесли ученые, которые в своих трудах рассматривали отдельные организационно-правовые аспекты отбора кадров в государственной органах (В.Б. Аверьянов, Т.Ю. Базаров, Э.Н. Бондаренко, А.А. Гришковец, А.А. Демин, М.Г. Киржиманов, А.Е. Лукьяненко, Д.Н. Овсянко, В.А. Фирсов, В.Н. Юрченко и другие), в органах внутренних дел (А.М. Артемьев, В.Н. Бойко, А.В. Борисов, И.В. Будило, В.Н. Бушкевич, Л.М. Колодкин, А.М. Кононов, Г.М. Мякишев, С.Г. Ребров, В.В. Романова, А.Н. Роша, А.Д. Сафронов, Е.А. Спицына, А.В. Сухинин, Ю.Н. Старилов и другие).
Вопросы государственной кадровой политики и ее реализации в органах внутренних дел (в историческом и организационно-правовом аспектах) были рассмотрены в докторских диссертациях Х.Х. Лойта, В.Я. Кикотя. А.О. Костылев, Р.С. Мулукаев, В.М. Шамаров изучали историю развития органов внутренних дел. С.И. Ушаковым исследовались проблемы оценки кадров. Л.А. Бардымова в диссертационном исследовании рассматривала закрепление на службе молодых сотрудников. Т.М. Занина исследовала административно-правовое регулирование работы с кадрами.
Проблемы деятельности полиции иностранных государств рассматривались в трудах российских ученых А.С. Батышева, В.В. Бобырева, В.В. Бойченко, Е.О. Бондаря, А.В. Быкова, Д.В. Васильева, А.В. Губанова, С.А. Дербичевой, Г.П. Ермоловича, М.Ю. Ефремова, Р.В. Кулешова, А.В. Мелехина, О.Б. Мороза, А.Р. Попченко, В.А. Сергевнина, М.В. Чеишвили, Д.Д. Шалягина, С.Н. Шишкарева, И.Ч. Шушкевича и зарубежных авторов К. Димовне, К. Палмер, Ф. Йобард, Б. Прайс, Е. Битнера, А. Брайана и других.
Однако несмотря на значительный массив научных исследований до настоящего времени специальных монографических исследований правового и организационного обеспечения конкурсного замещения вакантных должностей в органах внутренних дел не проводилось.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Предмет исследования – правовое и организационное обеспечение приема на службу и замещения вакантных должностей в органах внутренних дел на конкурсной основе.
При проведении исследования учтено, что конкурсные мероприятия могут проводиться как в отношении граждан при приеме их на службу, так и в отношении сотрудников органов внутренних дел при замещении ими должностей, следовательно, замещение должностей может быть, как связано, так и не связано с приемом на службу.
Объект и предмет исследования определили его цели и задачи.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном анализе правоотношений, возникающих в связи с конкурсным замещением вакантных должностей органов внутренних дел, в выявлении недостатков его правового и организационного обеспечения, а также разработке комплекса мер и теоретическом обосновании предложений и рекомендаций, направленных на обеспечение объективности проведения конкурсного отбора и, в конечном счете, на повышение его эффективности.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
- изучения теоретических и правовых основ организации и проведения конкурсной процедуры;
- анализа истории и выявления закономерности возникновения и развития института отбора на службу в органы охраны правопорядка России, проведения сравнительного анализа кадровых проблем в органах охраны правопорядка в исследуемый период, определения на основе анализа возможности использования исторического опыта в ходе совершенствования института конкурсного замещения должностей;
- изучения практики конкурсного замещения должностей федеральной государственной службы Российской Федерации; выявления путем сравнительного анализа правового и организационного обеспечения конкурсного замещения должностей правоохранительной службы и воинских должностей сходных у них черт и различий, разработки предложений по применению имеющегося опыта в органах внутренних дел;
- анализа зарубежного опыта отбора на службу в правоохранительные органы с целью оценки возможности его адаптации для органов внутренних дел России;
- уточнения понятийного аппарата, используемого в научных и нормативных правовых источниках, в части, касающейся конкурсного замещения вакантных должностей в органах внутренних дел на основе практики правового регулирования отбора на службу и конкурсного замещения вакантных должностей;
- определения перспективных направлений совершенствования правового и организационного обеспечения конкурсного отбора на службу и замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, разработки соответствующих предложений о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие указанные вопросы.
Гипотезой исследования является утверждение, что несовершенство процесса замещения вакантных должностей по конкурсу негативным образом сказывается на качестве кадрового обеспечения органов внутренних дел, не способствует укреплению их профессионального ядра. Совершенствование конкурсной процедуры отбора граждан на службу и замещения вакантных должностей позволит повысить уровень укомплектованности органов внутренних дел высокопрофессиональными кадрами, снизить текучесть кадров и уровень коррупции среди сотрудников, от чего, в свою очередь, зависит эффективность функционирования органов внутренних дел Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные положения теории познания, социологии, общей теории управления, теории управления персоналом. Исследование проводилось с использованием частных методов научного познания (наблюдение, изучение документов). В эмпирической части исследования использовались такие методы, как сравнительно-правовой, структурно-функциональный, статистический, социологический (анкетирование, метод экспертных оценок). Применение указанных методов позволило провести диссертационное исследование во взаимосвязи, системности, целостности, всесторонне и объективно, выявить отдельные тенденции и сделать обобщения.
Эмпирическую базу исследования составили результаты исследования, проведенного автором в 2006-2008 гг. в Академии управления МВД России. На вопросы специально разработанных анкет ответили 1538 сотрудников всех категорий начальствующего состава – от рядового начальствующего состава (инспекторов ДПС ГИБДД) до старшего и высшего (руководителей управлений МВД-ГУВД-УВД-УВДТ, в том числе входящих в федеральный кадровый резерв) – из большинства регионов России, обучающихся в Академии управления МВД России. Целью опросов являлось выявление отношения сотрудников органов внутренних дел к институту конкурсного замещения вакантных должностей в целом, возможности и необходимости комплектования кадров на конкурсной основе, а также собственного участия в конкурсных мероприятиях.
Кроме названного, эмпирической базой исследования явились результаты экспертных опросов по проблемам конкурсного замещения должностей в органах внутренних дел, проводившихся диссертантом ежегодно в период 2005-2009 гг. В качестве экспертов привлекались руководители кадровых аппаратов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и УВДТ МВД России, проходящих обучение на Высших академических курсах Академии управления МВД России (всего опрошен 61 эксперт).
Были использованы также статистические данные Департамента кадрового обеспечения (ГУК) МВД России об общей численности и некомплекте кадров во всех федеральных округах страны, о состоянии служебной дисциплины и законности среди сотрудников, числе выпускников образовательных учреждений МВД России, увольняющихся из органов внутренних дел на первом году службы или по окончании пятилетнего контракта за период с 2005 по 2010 гг; данные национальной статистики (Росстат) по вопросам рождаемости населения России и недостаточности трудовых ресурсов; данные инициативных всероссийских опросов, проводимых ВЦИОМ по проблемам доверия граждан России к сотрудникам органов внутренних дел и рекомендаций по улучшению деятельности российской милиции; а также негосударственных организаций – относительно проведения открытого кадрового конкурса при замещении должностей государственной службы, что позволило скорректировать полученные выводы и рекомендации практическим органам; материалы печатных и электронных СМИ относительно кадрового конкурса.
Научная новизна диссертационного исследования состоит во вновь поставленной в современной науке проблеме отбора на службу и замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу, в определении основных теоретических научных понятий этой сферы кадрового обеспечения и предложении концептуальных подходов к совершенствованию правового и организационного обеспечения конкурсного замещения должностей.
В ходе исследования впервые научно проанализированы и обобщены организационно-правовые аспекты механизма конкурсного замещения должностей федеральной государственной службы, сложившегося и функционирующего в настоящее время. Выявлены тенденции в развитии его правового и организационного обеспечения, раскрыты их сходные черты и различия в правоохранительной и военной государственной службе, что может представлять самостоятельный теоретический и практический интерес для федеральных органов исполнительной власти.
В работе дан критический анализ современной практики применения института отбора на службу и замещения должностей по конкурсу в органах внутренних дел, выявлены особенности и проблемы его функционирования, в частности противоречия между федеральным законодательством и нормативными актами МВД России. По его итогам определены направления совершенствования конкурсного замещения вакантных должностей в органах внутренних дел. Предложен комплекс организационно-правовых мер по совершенствованию правового и организационного обеспечения конкурсов, внесены соответствующие предложения по преодолению коллизий существующих правовых норм. Разработан пакет документов, необходимый, по нашему мнению, при организации и проведении конкурса на замещение должностей в органах внутренних дел. Разрешение выявленных проблем будет способствовать повышению эффективности отбора на службу и замещения вакантных должностей органов внутренних дел.
Результаты проведенного исследования, содержащие научную новизну и теоретическую значимость, приведены в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Научно обоснованная авторская позиция о том, что развитие служебной деятельности по вопросам комплектования органов внутренних дел должно быть направлено не на механическое увеличение или сокращение штатов, а на их рациональную расстановку, оптимальное и целесообразное использование, при этом одними из условий должны быть наличие у кандидатов на службу свободного осознанного целенаправленного волеизъявления и возможности участия в конкурсных мероприятиях.
2. Авторское определение: «замещение должностей по конкурсу – это организационно-правовой способ зачисления лиц на отдельные должности рядового и начальствующего состава на основании решения уполномоченного коллегиального органа, принятого по результатам конкурсного отбора одного кандидата из нескольких претендентов и утвержденного компетентным руководителем в установленном порядке».
3. Предложения по совершенствованию правового обеспечения отбора на службу и замещения должностей в органах внутренних дел, заключающиеся в изменениях и дополнениях в действующее законодательство:
- дополнения ст.13 «Замещение должностей в органах внутренних дел по конкурсу» Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации определением понятия замещения должности по конкурсу;
- изменения Положения о порядке формирования резерва для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации и работе с ним, утвержденного приказом МВД России от 13 июля 2007 г. №629, в части закрепления конкурсного способа формирования резерва;
- дополнения Инструкции о порядке проведения конкурсов на замещение должностей сотрудников органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 12 июля 1995 г. №270, в части введения отчетности о должностях, замещенных по конкурсу;
- дополнения формы статистической отчетности о результатах кадровой работы в органах внутренних дел «Отчет о составе кадров органов внутренних дел (Форма 1-К)», утвержденной приказом МВД России от 16 июля 2002 г. №679 «Об утверждении форм статистической отчетности» позицией 106 «Должностей, замещенных по конкурсу».
4. Предложения по совершенствованию организационного обеспечения отбора на службу и замещения должностей в органах внутренних дел, заключающиеся в следующем:
- образование конкурсной комиссии отдельно от аттестационной вследствие различия стоящих перед ними целей и задач, а также требований к их составам. Допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей. Исключением в случае конкурсного замещения научно-педагогических должностей может стать Ученый совет образовательного или научно-исследовательского учреждения, на который возложены функции конкурсной комиссии. При этом формирование состава конкурсной комиссии должно происходить на основе принципа объективности и исключения возможности возникновения конфликта интересов;
- расширение перечня информационных источников для опубликования объявления о конкурсе на замещение вакантных должностей и его итогах путем создания на официальном сайте Министерства внутренних дел России нового раздела с перечнем вакантных должностей и издания МВД России периодического ежемесячного бюллетеня вакансий и объявлений о проводимых конкурсах на замещение вакантных должностей органов внутренних дел;
- изменение способа формирования резерва для замещения руководящих должностей в органах внутренних дел путем перевода из действующего порядка (назначения уполномоченным руководителем, имеющим право назначения на должность, по рекомендации непосредственного начальника) на конкурсную основу;
- внедрение системы мер по обучению лиц, участвующих в организации, подготовке и проведении конкурсных процедур, в которую входят:
а) обязательное периодическое обучение, повышение квалификации и переподготовка по вопросам конкурсного замещения должностей;
б) разработка и внедрение в учебный процесс подготовки сотрудников кадровых аппаратов учебного спецкурса по организации конкурсного замещения должностей, преподаваемого в рамках учебных дисциплин «Управление персоналом», «Государственная служба», «Организация работы с кадрами в органах внутренних дел» и т.п.;
в) обновление и внедрение учебно-методического обеспечения служебной деятельности по вопросам работы с личным составом.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется попыткой решения актуальных проблем отбора на службу и замещения вакантных должностей в органах внутренних дел на конкурсной основе, а также углубления знаний об институте конкурсного замещения, о научной систематизации решаемых при этом задач, выработкой на основе обобщения теоретического и практического опыта предложений и рекомендаций по организации и проведению конкурсного отбора на службу и замещению вакантных должностей. Разрешение выявленных проблем будет способствовать повышению эффективности отбора на службу и замещения вакантных должностей в органах внутренних дел.
Выводы и предложения, сделанные в работе, пакет типовых документов, разработанные диссертантом, могут быть использованы: в практической деятельности по замещению должностей по конкурсу, разработке ведомственных нормативных актов, регулирующих связанные с ним отношения; при преподавании учебной дисциплины по организации работы с кадрами в органах внутренних дел; при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и иной учебной и методической литературы по учебным курсам организации правоохранительной деятельности.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием апробированных методологических подходов и средств исследования проблемы конкурсного замещения должностей (социологические методы и методики прикладных исследований – опрос, интервью государственных служащих, руководящего состава органов внутренних дел, анализ публикаций в СМИ), связанных с выявлением причин и особенностей проявления конфликта интересов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и предложения, изложенные в диссертации, отражены в публикациях автора, прошли апробацию в форме участия и выступления с научными сообщениями на всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, в числе которых «Актуальные вопросы совершенствования кадровой и воспитательной работы в органах внутренних дел» (Москва, май 2007 г.), «Обеспечение эффективного инвестирования, бюджетирования и целевого использования средств при реализации государственных экономических проектов в условиях финансово-экономических кризисов» (Москва, апрель 2010 г.), «Современные кадровые технологии и совершенствование воспитательной работы с личным составом органов внутренних дел» (Москва, май 2010 г.).
Отдельные материалы диссертационного исследования внедрены в работу с кадрами, используются в практической деятельности: кадровых аппаратов органов и подразделений МВД по Республике Башкортостан; отдела кадров Академии экономической безопасности МВД России – в организации отбора на службу в органы внутренних дел, по вопросам прохождения службы, при проведении занятий в рамках служебной подготовки с личным составом кадровых аппаратов, при подготовке локальных актов Академии экономической безопасности МВД России, регламентирующих организацию и проведение конкурсного замещения научно-педагогических должностей. Результаты научного исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России и Академии «Штефан чел Маре» МВД Республики Молдавия.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Развитие правового института конкурсного замещения должностей органов охраны правопорядка России
Формирование органов охраны правопорядка неразрывно связано с процессом возникновения, становления и развития государственности. В интересах исследования нашей проблемы необходим краткий ретроспективный анализ порядка комплектования должностей государственной («государевой») службы лицами, основным занятием которых была охрана правопорядка44.
На наш взгляд, логично было бы разделить рассматриваемый период (с точки зрения развития конкурсных основ комплектования должностей) на два этапа. Первый исторический этап, наиболее длительный по времени, охватывает период возникновения централизованного российского государства (вторая половина XV в.) — начинается с времени правления Ивана III (1462 - 150545)и заканчивается Октябрьским (1917 г.) вооруженным восстаниемв Петрограде. Именно тогда появляются исторические предпосылки появления конкурсного отбора на государственную службу, и проходит эволюция его основных элементов, закладывается базис для дальнейших преобразований. Второй этап — советский и постсоветский периоды развития российской государственности (с 1917 г. по настоящее время). Он характеризуется решающим влиянием правящей партии на процессы подбора и расстановки кадров в советский период, вплоть до 1991 г., и последующего развития конкурсных мероприятий в постсоветское время.
Первый этап (1462-1917 гг.) характеризуется завершением двухвекового процесса объединения русских земель и свержения золотоордын-ского ига. Иван III заложил основы российского самодержавия, не только значительно расширив территорию своего государства, но и укрепив его политический строй, государственный аппарат. Подвергся изменению порядок государственного управления - начали образовываться приказная и поместная системы управления46. Сложилась определенная иерархическая До конца второго десятилетия XVIII в. в России не было регулярных полицейских органов, не употреблялся и термин «полиция». В допетровской Руси соответствующая деятельность обозначалась понятием «благочиние». «Полиция» появилась в древнегреческих полисах как управление городом — государством («полития»), В средневековой Европе от него образовалось «политика», обозначавшая внешнее управление. В XVII-XVIII вв. «полиция» (police, policite, polizei) в странах Западной Европы понималась как функция и исполнительный орган государства по внутреннему управлению. В этом значении полиция появилась в России в первой четверти XVIII в.
В центре ею занимались органы дворцово-вотчинного управления, а на местах — наместники и волостели (с конца XVB. — также временные уполномоченные великого кня Появление аппарата управления централизованным государством вызвало необходимость принятия нового нормативно-правового акта, отвечающего вышеуказанным реалиям, был принят свод законов страны — Судебник 1497 года48.
В ходе изменения системы государственного управления Иваном III была последовательно сформирована многоступенчатая система лиц, находящихся на «государевой службе». Бояре, присягая на верность великому князю, заверяли свою преданность особыми «клятвенными грамотами». Московский государь получил права налагать на бояр опалы, удаляя их с государственной службы, конфисковывать их вотчины или, наоборот, даровать им новые.
Во владениях удельных князей сохранялась система управления, сложившаяся в XIV-XV вв. Власть в уезде принадлежала наместнику, а в станах и волостях - волостелям, которые присылались из Москвы. Они получали управление территориями «в кормление» (отсюда их обобщенное название - кормленщики). Большинство кормленщиков относилось к своим обязанностям небрежно и передоверяло их своим тиунам — управите органах, осуществлявших определенные обязанности, составившие впоследствии полицейские функции.
Нормы права в Судебнике излагались без четкой системы, казуально (т.е. на каждый случай, вдаваясь в частности), открыто определяли привилегии господствующего слоя населения. Однако уже наметилась определенная систематизация материала, чего не знали предшествующие законы. Судебник стал, прежде всего, инструкцией для проведения судебных заседаний, вопросы организации и деятельности органов власти (кроме центрального суда и местных судов) не рассматривались. Вместе с тем, издание Судебника 1497 года явилось важной мерой укрепления политического единства, усиления «центральной» власти. лям. В назначениях кормленщиков строгой системы не было. В целом система кормлений являлась неэффективной . На рубеже XV-XVI вв. в городах был создан институт городовых приказчиков, которые назначались обычно из числа местного дворянства (боярских детей). Одной из главнейших их обязанностей стало проведение уездной мобилизации крестьянского и городского ополчений.
Более упорядоченное регулирование «государевой службы» и управление ее «служилыми людьми» связано с развитием в царствование Ивана IV Васильевича Грозного (1533 — 1584) приказной системы государственного управления. Сюда вошел Разрядный приказ, первое упоминание о котором относится к 1531 г. Он официально ведал «служилыми людьми» всех видов «государевой службы». Его руководитель — боярин и дьяки аппарата участвовали в подборе кандидатов на вакантные места, вели записи назначений на военные, гражданские и придворные должности, занимались обеспечением служащих земельными поместьями и денежным жалованьем50.
В контексте нашего исследования заслуживают внимания исторические свидетельства о создании, и формировании Иваном IV опричнины, созданной для борьбы с крамолой51. Для охраны личности государя: и обеспечения проведения в жизнь политики борьбы с изменой был создан особый корпус опричников, который представлял собой личную гвардию Приказ решал многочисленные задачи управления составом «служилых людей», или «государевых слуг», в течение второй половины XVI в., весь XVII в. и был упразднен лишь в 1711 г. в ходе петровских административных реформ, результатом которых стало формирование государственного управления и государственной службы нового типа.
. Первоначально предполагалось набрать в опричнину тысячу дворян, но впоследствии, по мере включения в состав опричнины новых территорий, опричное войско увеличилось до 6 тыс. Государь сам лично участвовал в наборах («верстаниях») служилых людей в опричнину. По сообщениям современников, в нее принимали лишь тех, кто не имел родственных и дружеских связей с земскими людьми. Опричник давал клятву, что и впредь не будет вступать ни в какие связи с земщиной. Главным критерием при наборе в опричнину служило не происхождение, а личные качества служилого человека, его беззаветная преданность своему государю-2.
Основным полицейско-сыскным органом середины XVI в. был Разбойный приказ, который занимался сыском и судом и через органы губного и земского управления осуществлял руководство местными органами. Функции борьбы с преступностью в Москве и Московском уезде были возложены на Земской приказ.
В-структуру губного округа (уезда) входили губной староста,-избиравшийся из боярских детей и получавший наказ-в разбойном приказе, а также целовальники, являвшиеся представителями крестьянской или посадской верхушки. ;
В связи с реорганизацией местного самоуправления в XVII в., административные, полицейские и военные функции отошли в ведение воеводы, назначаемого из центра, которому стали подчиняться земские, губные избы и городовые приказчики. Воеводы назначались Разрядным приказом) с последующим утверждением царем и Боярской думой. Контроль за I деятельностью воевод осуществлял Приказ. }
Во время царствования Петра I для охраны существовавшего порядка была создана регулярная полиция. В 1718 г. в Петербурге была введена должность генерал-полицмейстера54, а в 1722 г. в Москве — обер-полицмейстера, которые руководили деятельностью подчиненных им канцелярий полицмейстерских дел. В помощь полиции были в городах приданы старосты улиц и десятские — из числа ремесленников и купцов55. Деятельности полиции в области охраны порядка государство придавало большое значение, что зафиксировано в «Регламенте Главному магистрату», где полиция называется «душой гражданства и всех добрых поряд
Правовое и организационное обеспечение конкурсного замещения должностей правоохранительной службы
Следует отметить, что до настоящего времени не издан нормативный правовой акт, устанавливающий перечень ведомств, которые могут быть отнесены к категории осуществляющих правоохранительную деятель-ность. Вместе с тем понятие правоохранительной службы нормативно за-креплено.
Согласно ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» под правоохранительной службой понимается вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы (государственной гражданской и военной службы) своими функциями. Основным отличительным признаком правоохранительной службы является обеспечение осуществления функций государства особого рода, направленных на обеспечение общественного порядка, безопасности, законности, правопорядка, осуществление борьбы с преступностью. Отличие правоохранительной службы от военной состоит в том, что в случае с правоохранительной службой речь идет не о военной обороне и военной безопасности государства, а о внутригосударственной безопасности, законности, охране правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина144.
С приятием федерального закона о правоохранительной службе и нормативных актов в его развитие будет определено, какие государственные органы осуществляют правоохранительную деятельность и, соответственно, являются правоохранительными органами.
В федеральных законах и иных нормативных правовых актах, определяющих правовой статус ряда органов, которые традиционно относят к правоохранительным, термин «правоохранительный орган» практически не используется. Исключение составляют таможенные органы, прямо названные в ст.8 Таможенного кодекса Российской Федерации145 правоохранительными органами Российской Федерации. Милиция, органы прокуратуры, органы и учреждения юстиции (в том числе Служба судебных приставов и органы и учреждения исполнения наказания), органы федеральной службы безопасности, которые, без сомнения, осуществляют правоох ранительную деятельность, законодательно не определены как правоохранительные органы.
Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа действующего правового материала. Так, по смыслу ст.2 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. №45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»146 правоохранительную деятельность осуществляют:
«... 2) прокуроры;
3)следователи;
4) лица, производящие дознание;
5) лица, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность;
6) сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; ,
6.1) сотрудники учреждений и органов, уголовно-исполнительной системы;
6.2) военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних; дел Российской- Федерации, принимавшие непосредственное участие в? пресечении действий вооруженных преступников; незаконных вооружен-; ных формирований и иных организованных- преступных групп; I
7) сотрудники органов федеральной службы безопасности; )
8.1.) сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; j.
9) судебные исполнители;
... 11) сотрудники федеральных органов государственной охраны;
12) работники таможенных и налоговых органов... а также иные категории государственных и муниципальных служащих по перечню, уста навливаемому Правительством Российской Федерации...» .
Российское законодательство закрепляет правоохранительные функции указанных субъектов148.
Вместе с тем работа в некоторых государственных органах, традиционно рассматриваемых как правоохранительные, по существу, ничем не отличается от федеральной государственной гражданской службы (например, в ряде подразделений системы Министерства юстиции Российской Федерации). Ряд органов, нередко обозначаемых как правоохранительные, входит в системы федеральных органов исполнительной власти, основная деятельность которых далека от правоохранительной (например, подразделения санитарно-эпидемиологического надзора, государственной лесной охраны, рыбоохраны и т.п.). На соответствующих государственных служащих, как правило, не распространяются нормьъ специальных уставов и положений, особые дисциплинарные требования.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» подчеркивает, что правоохранительная,1 служба осуществляется только на должностях правоохранительной службы. Представляется, что государственная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы непосредственно связана-с осуществлением правоохранительной1 функции государства, участием в принятии государственно-властных решений, направленных на обеспечение общественного порядка, внутренней безопасности, законности, правопорядка, осуществление борьбы с преступностью. Иная служебная деятельность на должностях, не связанных непосредственно с осуществлением правоохранительной деятельности, включая направленную на обеспечение эффективного выполнения лицами, замещающими должности правоохранительной службы, их служебных обязанностей, к правоохранительной службе не относится.
Конкретное указание на эту возможность содержится, например, в Указе Президенте Российской Федерации от 5 июня 2003 г. №613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»149. В соответствии с п.1 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ «правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является видом государственной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности правоохранительной- службы (в Федеральной службе,Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальных органах)». Вместе с тем в органах Федеральной службы- Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) и в ее территориальных органах в пределах их штатной численности, установленной нормативными правовыми актами Российской Федерации, вводятся должности государственной-гражданской-службы (п.6 Положения).. В целях технического обеспечения деятельности органов ФСКН России и ее территориальных органах в их штатных расписаниях предусматриваются соответствующие должности-работников органов ФСКН и ее территориальных органах (п.7 Положения).
Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» также содержит аналогичное деление на должностных лиц таможенных органов, которыми являются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания (сотрудники таможенных органов) или классные чины (ст.З), и работников таможенных органов, должности которых предусматриваются в целях технического обеспечения деятельности таможенных органов (ст.4).
Зарубежный опыт отбора на службу в правоохранительные органы
В целях поиска инновационных вариантов совершенствования работы правоохранительных органов? России большое внимание в последние годы уделяется сравнительному изучению органов внутренних дел Российской Федерации и зарубежных стран, включая в вопросы отбора и подготовки их кадров . Конечно, полицейские формирования зарубежных стран имеют свою специфику, обусловленную иными реалиями — социально-экономической обстановкой, менталитетом людей, населяющих эти страны, однако объективные предпосылки для конструктивного осмыслениям творческого применения их опыта тем не менее существуют.
Органы внутренних дел, как государственный институт, имеющий многовековую историю, переживают фундаментальные изменения, сравнимые, пожалуй, только с самим фактом их возникновения. Перемены носят разноуровневый и неоднозначный характер. Отдельные ученые230 считают, что эти изменения в первую очередь связаны с интеграционными процессами, происходящими в мире. Процессы глобализации прямо и непосредственно оказывают воздействие на правоохранительные органы, как России, так и других стран, качественно изменяя их природу, место и роль в системе органов государственной власти. П.Н.Астапенко и С.А. Дерби-чева вводят новый авторский термин — «большая-полицейская пятерка», под которым условно объединяется полиция стран, являющихся новаторами и лидерами в оптимизации полицейских знаний. К этим странам они относят Великобританию, Германию, Голландию, Испанию и Италию.
В научной литературе существуют несколько точек зрения относительно начала становления современных институтов правоохранительных органов.
Отдельные ученые, занимающиеся изучением устройства полиции западных стран, утверждают, что правоохранительные органы берут свое начало на Европейском континенте и их прообразом является Столичная полиция Великобритании (Metropolitan Police), образованная в соответствии со статутом «Акт о столичной полиции» 1829 г. (Metropolitan Police Act 1829), а принципы полицейской деятельности Роберта Пиля231 были основой для понимания роли полиции в обществе
Другие ученые эту роль отводят полиции Франции (во времена Ди-ректории ). В соответствии с принципами Фуше «во Франции впервые в мировой истории реализовалась... четкая- и последовательная доктрина полицейской деятельности, которая впоследствии была воспринята другими странами» .
В результате исследования зарубежных научных источников выявлены некоторые общие для нескольких стран признаки полицейских систем, позволяющие осуществить их классификацию.
Так, в зависимости от степени подчиненности центральной власти полицейские системы принято подразделять на следующие типы: децентрализованные, полуцентрализованные и централизованные. Если в основу классификации закладывается территориальная принадлелсность, тогда говорят об англосаксонской модели и континентальной модели организации полиции236.
Однако основное предназначение полиции, независимо от типа ее организации, заключается в установлении контроля над преступностью, т.е. сдерживании ее в определенных границах, а повышение профессионализма сотрудников полиции рассматривается как средство достижения этой цели.
Характерной особенностью-организации полицейских систем стран Западной Европы является.существование наряду с традиционной, полицией дополнительного полицейского института - военной полиции (карабинеров, жандармерии, национальной гвардии), распространяющей, свою деятельность на всю территорию государства. Функции, которые выполняет военная полиция, во многом дублируют функции полиции: борьба с правонарушениями и бандитизмом, охрана общественного порядка, сбор доказательств по уголовным делам, розыск и задержание преступников, предание их правосудию, контроль за оборотом оружия и взрывчатых веществ, борьба против контрабандистов, защита и охрана путей сообщения, границ, портов. Жандармерия, помимо названных, выполняет и ряд специ-альных функций, возложенных на нее военным законодательством .
Анализируя деятельность правоохранительных органов Запада, профессор А.В.Губанов сделал важный вывод о единстве подходов у законо дателей большинства государств при проведении политики в отношении полицейских кадров .
Согласимся с его мнением, поскольку принципы комплектования, организации и деятельности правоохранительных органов любого государства обусловлены его политическим режимом. Изменение такового зачастую приводит к пересмотру стратегии и тактики деятельности правоохранительной системы, происходит смена доктринальных установок, обновляется правовое и организационное обеспечение, проводятся кадровые перестановки и т.д.
Отметим, что основы политики в отношении кадров полиции (жандармерии) в принципе едины для многих западноевропейских государств: Австрии, Германии, Франции, Италии, Испании, Бельгии и др. Это обусловлено общим для них, базирующимся на традиционных демократических воззрениях, подходом к полиции (жандармерии) как в максимальной степени департизированным, имеющим особый правовой статус правоохранительным институтам исполнительнои-власти .
Иностранный опыт в области кадрового обеспечения показывает, что комплектование полицейских кадров за рубежом организуется на более высоком профессиональном уровне, чем в России. В основу комплектования положен принцип приоритета качества над количеством. Этот принцип характерен для решения кадровых вопросов во всех правоохранительных органах стран Западной Европы в целом. Вполне разумно предполагается, что лучше оставить вакантной ту или иную должность, чем принять на службу не в полной мере отвечающего установленным требованиям кандидата, который впоследствии своими действиями будет дискредитировать такой важный государственный институт, как полиция, и, соответственно, ставить под сомнение в глазах общественности авторитет государственной власти в целом. Впрочем подобное происходит весьма редко, так как в странах Западной Европы нет недостатка в желающих занять ту или иную должность в рядах полиции. Напротив, количество заявлений во много раз превосходит нормы, установленные штатным расписанием , в силу чего комплектование направлено в первую очередь на привлечение в полицейские службы физически и морально здоровых, интеллектуально развитых людей, сознающих свой общественный и гражданский долг. Поэтому при комплектовании полиции (особенно территориальных органов) преобладающим является конкурсный метод. Конкурс считается наилучшим способом отбора кандидатов. Он позволяет не допустить фаворитизма, обеспечить равенство шансов претендентов, всесторонне и объективно выявить их общекультурный и профессиональный уровень.
Кроме того, по мнению отдельных специалистов, конкурсный отбор кадров способствует в последние годы повышению престижа полиции ряда стран. В основе всех моделей рекрутирования (комплектования) обязательно лежит принцип «равной доступности», провозглашенный еще в 1789 г. Великой Французской революцией, в соответствии с которым все граждане имеют равные права на занятие государственных должностей, если обладают для этого необходимыми способностями и соответствующими качествами241.
В ряде случаев комплектование на конкурсной основе предусматривается конституциями государств242.
Конкурсы проводятся в общегосударственном или межрегиональном масштабе. Их организация регламентируется как законодательством, так и подзаконными нормативными правовыми актами. Последними определяются вид конкурса, программы и число экзаменов, порядок их приема и состав экзаменационных комиссий, перечень замещаемых должностей на текущий год, дата проведения экзаменов, процедура конкурсов. Члены экзаменационных комиссий должны проявлять беспристрастность в своих оценках. Решения жюри окончательны, и администрация не вправе оспаривать их и требовать проведения новых конкурсных испытаний. Есть исключения, когда результаты конкурса могут быть аннулированы судом .
С XIX в. в Западной Европе повсеместно практикуется проведение двух видов конкурсов при поступлении в полицию - открытых и ограниченных.
Перспективные направления совершенствования правового и организационного обеспечения приема на службу и замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу
Результаты проведенного исследования позволяют определить перспективные направления организационно-правового - обеспечения- отбора на службу и замещения вакантных должностей органов внутренних, дел Российской Федерации на конкурсной основе. Таковыми являются:
а) правовое;
б) организационно-управленческое;
в) социально-экономическое;
На наш.взгляд, для реализации правового направления необходимо:
1) выявить посредством анализа действующего законодательства правовые нормы, дублирующие друг друга, для последующего их упорядочивания, а также устранить противоречия между действующими нормами, регулирующими одни и те же отношения.
2) внести изменения в существующие нормативные правовые акты федерального значения (Трудовой кодекс, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Федеральные законы «0 милиции», «Об образовании», «О высшем и послевузовском образовании») в части регулирования порядка приема на службу и замещения вакантных должностей;
3) нормативно закрепить понятие и порядок конкурсного отбора на службу и замещения вакантных должностей в органах внутренних дел посредством издания отдельного ведомственного нормативного акта (Положения, Инструкции или Регламента, утвержденных приказом МВД России);
4) организовать периодическое печатное издание для опубликования проектов нормативных правовых актов, регламентирующих службу в органах внутренних дел для вынесения на широкое обсуждение общественности, включая ученых-теоретиков и сотрудников-практиков, обеспечить учет их предложений по вопросам организации конкурсного замещения вакантных должностей.
Порядок прохождения службы в органах внутренних дел регулируется довольно большим массивом ведомственных правовых актов (более 300). По мнению М.М.Дикажева- перед Министерством внутренних дел Российской Федерации1 стоит проблема «универсализации правовых предписаний, задача систематизации нормативного материала, разработки комплексных правовых актов. Положительные стороны, такой модели нормативного обеспечения очевидны. Она уменьшает масштабы противоречивости, которая неизбежна для многочисленных правовых актов и, что крайне важно, обеспечивает единое понимание, трактовку, позволяет избегать ошибок, а также облегчает сотрудникам органов внутренних дел работу с документами. Необходимо произвести тщательную инвентаризацию всех ведомственных правовых актов, регулирующих порядок прохождения службы в органах внутренних дел. Причем мероприятия по инвентаризации должны стать не просто описью имеющихся документов. Это оценка, отбор и изъятие документов, не отвечающих требованиям, предъявляемым к такого рода актам. Результатом этого процесса неизбежно станут уменьшение объема нормативного материала, повышение его структурированности, общего качества и реальной применяемости»301.
Необходимость преодоления бессистемности в разработке законодательства, несогласованности между различными законодательными актами, частоты изменений действующих законов, нечеткости формулировок норм законодательных актов отмечает председатель Конституционного Суда В.Зорькин . Подобного мнения придерживается В.М.Бакун .
Причем при подготовке нормативных правовых актов следует учесть обязательное правило классической римской юриспруденции «Expressum cessare taciturn» - «Ясно выраженное устраняет то, что подразумевается без слов», т.е. не оставляет места произвольным толкованиям. Однозначный текст закона должен был полностью соответствовать этому требованию — так, чтобы в нем не содержалось «ничего, что могло бы дать основание для сомнений» , и воля законодателя подлежала единообразному толкованию .
Текст нормы должен «соответствовать языковым требованиям нормированное, традиционности, информативности и оптимальной- синтаксической глубины, что делает его редакцию более доступной для правильного смыслового восприятия. Формулировки, в которых эти требования нарушены, не позволяют применять закон с достаточной степенью объективности - их нечеткость приводит к противоречивы и произвольным толкованиям» .
Необходимо помнить, что все неясные места, нечеткие фразы и спорные значения, употребляемые в тексте закона, используемые для изложения нормы, могут быть произвольно интерпретированы ее правоприменителями. Соблюдение единых языковых правил составления и толкования законов будет способствовать предупреждению конфликтов а также снимет многие проблемы при разрешении уже возникших трудностей и споров. Правильное и последовательное применение понятий и терминов в юридических текстах, функционирующих в правовой системе, обеспечит ясность в праве, столь важную для поддержания порядка в обществе307.
Проведенное автором исследование, изложенное в предыдущем параграфе, наглядно показывает, что имеющаяся нормативно-правовая база на любом ее уровне, федеральном или ведомственном, недостаточно четко регламентирует вопросы конкурсного замещения вакантных должностей в органах внутренних дел. На наш взгляд, необходимо дополнительно включить в Трудовой кодекс правовую норму по аналогии с нормой, содержащейся в ст. 349, закрепив то обстоятельство, что на работников, заключивших трудовой договор о работе (службе) в подразделениях, учреждениях, ведомственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, иных организациях МВД России, распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Кроме того, в соответствии с задачами органов; учреждений и организаций для работников (сотрудников) устанавливаются особые условия оплаты труда и отдыха, а также дополнительные льготы и преимущества.
Действующее законодательство не содержит понятия замещения вакантных должностей в органах внутренних дел по конкурсу. На наш взгляд, отсылочную норму ст. 13 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации308 о замещении должностей в органах внутренних дел на конкурсной основе следует дополнить дефиницией, включающей основные его признаки, следующего содержания: «Замещение должностей в органах внутренних дел по конкурсу - организационно-правовой способ зачисления лиц на отдельные должности рядового и начальствующего состава на основании решения уполномоченного коллегиального органа, принятого по результатам конкурсного отбора одного кан дидата из нескольких претендентов, и утвержденного компетентным руководителем в установленном порядке;». В понятие включены основные признаки замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу.
Во-первых, это определенный способ, один из трех возможных в органах внутренних дел организационно-правовых способов зачисления лица на должность (замещения должности), который должен быть в обязательном порядке нормативно закреплен посредством издания нормативного акта ведомственного или локального характера. В нормативном акте должны содержаться требования по порядку и условиям проведения конкурсов.
Во-вторых, подобным образом могу быть замещены лишь те категории должностей рядового и начальствующего состава, перечень которых, согласно требованию Положения,о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержден Министром внутренних дел России.
В-третьих, в основании зачисления должно быть решение коллегиального формирования органа внутренних дел, специально созданного или уже имеющегося, на которое возложены полномочия по вынесению такого решения.
В-четвертых, решение должно быть принято по результатам конкурсного отбора.
В-пятых, конкурсный, отбор должен проводиться по определенным критериям, разработанным и применяемым ко всем конкурсантам.в одинаковой степени.
В-шестых, для реализации конкурсного принципа состязательности претендентов, участвующих в конкурсе, должно быть несколько, т.е. не менее двух.
В-седьмых, в целях соблюдения управленческого принципа единоначалия, решение коллегиального формирования должно быть утверждено компетентным руководителем.
