Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа принудительного исполнения судебных актов в России 13
1.1. Публично-правовые функции органов принудительного исполнения в Российской Федерации 13
1.2. Эволюция возникновения, становления и развития органов принудительного исполнения судебных актов в России 35
1.3. Современные модели организации принудительного исполнения в правовых системах зарубежных стран 64
Глава 2. Организационно-правовые основы деятельности органов прину дительного исполнения судебных актов в Российской Федерации 79
2.1. Организация деятельности Службы судебных приставов в Российской Федерации 79
2.2. Правовое регулирование статуса судебного пристава-исполнителя по действующему законодательству России 102
Глава 3. Основные направления реформирования организации принудительного исполнения судебных актов в Российской Федерации 145
3.1. Развитие современной модели принудительного исполнения в Российской Федерации 145
3.2. Основные направления совершенствования правового статуса судебного пристава-исполнителя 159
3.3. Взаимодействие органов принудительного исполнения с органами судебной и исполнительной ветвей власти и пути его улучшения 174
Заключение 185
Список использованной литературы 189
Приложения
- Публично-правовые функции органов принудительного исполнения в Российской Федерации
- Эволюция возникновения, становления и развития органов принудительного исполнения судебных актов в России
- Организация деятельности Службы судебных приставов в Российской Федерации
- Развитие современной модели принудительного исполнения в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования Характерной чертой Российской государственности на современном этапе является довольно низкий уровень исполнения судебных актов. По самым оптимистичным подсчетам фактическим исполнением заканчивается около 50% исполнительных производств, основанных на судебных решениях1. При этом страдают не только отдельные граждане и организации, права которых остаются незащищенными, но и теряется авторитет судебной ветви власти, что негативно сказывается на доверии населения к государству в целом.
О необходимости изменений в сфере принудительного исполнения судебных актов не раз высказывался Президент РФ, Уполномоченный по правам человека2. В своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации Президент России Дмитрий Медведев предложил установить уголовную ответственность для недобросовестных должников. Однако только лишь ужесточение законодательства в отношении должников вряд* ли решит проблемы эффективности исполнения судебных актов.
На результативность исполнительного производства в России влияет целый комплекс проблем, в том числе и проблемы правового регулирования этих отношений. 2 октября 2007 г. был принят новый ФЗ «Об исполнительном про-изводстве» , который в целом расширил полномочия Службы судебных приставов по принудительному исполнению судебных актов. Закон установил новые меры принудительного исполнения, детализировал процесс осуществления отдельных исполнительных действий, повысил степень ответственности за на-
1 См: Обобщенные данные ведомственной статистической отчетности за 12 месяцев 2007 года /default.asp?RID=38 (последнее посещение - 12.09.2008.) " См., например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ»// Российская газета. 2007. 27 мая; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. «Послание Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ» 63381type82634_20874 9.shtml (последнее посещение - 16.06.2009.); Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год// Российская газета. 2008. 14 марта.
3 ФЗ «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г.// Российская газета. 2007. 6 октября.
4 рушение законодательства об исполнительном производстве и др. При этом вступление в силу нового закона так и не привело к увеличению эффективности принудительного исполнения. К тому же нормы об исполнительном производстве по-прежнему сохраняются и в иных нормативных актах. До настоящего времени не принят сводный нормативный акт, регламентирующий принудительное исполнение судебных актов.
После принятия ФЗ «Об исполнительном производстве» не последовало совершенствование организации органов принудительного исполнения судебных актов. Сегодня в организационном плане принудительное исполнение построено таким образом, что единственным органом, реализовывающим эту деятельность, является Федеральная служба судебных приставов и ее территориальные органы (далее - ФССП РФ), правовой статус которой не в полной мере соответствует цели и задачам исполнительного производства. Служба судебных^ приставов не приобрела статус правоохранительного органа. Штатная численность ФССП не позволяет ей эффективно осуществлять исполнительное производство (месячная нагрузка на одного судебного пристава-исполнителя иногда достигает 200 исполнительных производств4). Статус судебного пристава-исполнителя как субъекта, непосредственно осуществляющего принудительное исполнение актов правосудия, не позволяет на современном этапе эффективно решать поставленные перед ним задачи.
В последнее время опубликовано значительное число научных работ по исполнительному производству. Однако тема организации принудительного исполнения судебных актов по-прежнему остается недостаточно изученной. Большинство научных исследований в области организации принудительного исполнения вышли до 2005 г. и не учитывают структурные изменения в организации деятельности службы судебных приставов, произошедшие в связи с административной реформой 2004 г., а также законодательства об исполнительном производстве 2007 г. В науке и правоприменительной практике пока не
4 См.: Статистические данные о работе Управления Федеральной службы судебных приставов России по Курской области за 6 месяцев 2007 года. Курск, 2007. С. 2.
5 сложилось единой концепции дальнейшего развития системы органов принудительного исполнения судебных актов и направлений их реформирования.
Изложенные обстоятельства обуславливают актуальность настоящего исследования. В данном диссертационном исследовании основное внимание уделяется организации принудительного исполнения судебных актов, так как от результата данной деятельности зависит в конечном итоге успешность всего правоприменительного процесса, начатого в суде, престиж всей судебной ветви власти.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности системы органов принудительного исполнения судебных актов.
Предмет исследования составляют правовые нормы, определяющие конкретные формы организации системы органов принудительного исполнения судебных актов в России, а также правоприменительная деятельность Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов в процессе принудительного исполнения актов правосудия.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель работы заключается в исследовании организационно-правовых средств принудительного исполнения судебных актов в Российской Федерации и разработке предложений по совершенствованию организации органов принудительного исполнения актов правосудия в России.
Для достижения цели исследования в работе ставились следующие задачи:
изучить правовую природу организации принудительного исполнения судебных актов в России;
исследовать эволюцию возникновения, становления и развития органов принудительного исполнения в России;
проанализировать современные модели принудительного исполнения в правовых системах зарубежных стран;
рассмотреть организацию деятельности Службы судебных приставов в Российской Федерации и правовой статус судебного пристава-исполнителя по действующему законодательству России;
определить основные направления реформирования органов принудительного исполнения судебных актов в Российской Федерации;
выработать предложения по совершенствованию организации системы органов принудительного исполнения судебных актов в России. Методологическую основу диссертации составляют диалектико-
материалистические методы познания. Общенаучные методы (системного и логического подхода, соотношения исторического и логического) позволили выявить основные тенденции и закономерности развития изучаемого объекта. Ча-стнонаучные методы (формально-юридический, сравнительный, системно-структурный, статистический, социологический) дают возможность выделить, описать и воспроизвести исследуемые явления, сопоставить их с целью выявления сходства и различия.
Теоретическая основа исследования. В юридической науке вопросам принудительного исполнения в разные периоды истории уделялось большое внимание. Отдельные аспекты организации принудительного исполнения судебных актов были предметом исследования в работах дореволюционных процессуалистов Е.В. Васьковского, Г.В. Вербловского, А.Х. Гольмстена, В.М. Гордона, К.И. Малышева и др.5
В дальнейшем ряд советских и современных российских ученых и практических специалистов в области исполнительного производства, гражданского и арбитражного процессов, административного права - Ю.И. Бурмаков, Р.Х. Валеева, Д.Х. Валеев, М.А. Викут, А.А. Власов, СИ. Гладышев, М.А. Гурвич, В.А. Гуреев, В.В. Гущин, А.Ф. Изварина, О.В. Исаенкова,
5 Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1914; Вербловский Г. Движение русского гражданского процесса, изложенное на одном примере. М., 1905; Гольмстен А.Х. Учебник русского гражданского судопроизводства. СПб., 1913; Гордон В.М. Система русского гражданского судопроизводства. Вып. 1. Ярославль, 1902; Малышев К.И. Курс гражданского процесса. Т. 1-2. СПб., 1874,1875.
7 E.A. Карпов, В.Ф. Кузнецов, Е.Н. Кузнецов, Д.Я. Малешин, А.С. Мамыкин, Н.А. Петухов, И.В. Решетникова, М.К. Треушников, Б.М. Шерстюк, М.К. Юков, И.Б. Морозова, 3.3. Сатарова, Д.Н. Смола, А.А. Толкаченко, Г.Д. Улетова, В.В. Ярков и др., - касались отдельных вопросов функционирования органов принудительного исполнения судебных актов .
Вопросам становления и развития института судебных приставов в дореволюционной России посвящены исследования В.В. Захарова, Т.А. Зезюлиной,
' 7
О.А. Ивановой, А.Ю. Мирошниченко .
6 Бурмаков Ю.И. Проблемы организации исполнительного производства в Российской Феде
рации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Валеев Д.Х. Процессуальное положение лиц,
участвующих в исполнительном производстве: Дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 1999; Он
же. Исполнительное производство: Учебник для вузов. СПб., 2008; Валеева Р.Х. Органы ис
полнения судебных решений по советскому гражданскому процессуальному праву. Дне...
канд. юрид. наук. Л., 1961; Викут М.А., Исаенкова О.В. Исполнительное производство. М.,
2002; Гладышев СИ. Исполнительное производство Англии. М., 2002; Гражданское испол
нительное право: Учебник/ Под ред. А.А. Власова. М., 2004; Гурвич М.А. Особые производ
ства в гражданском процессе // Социалистическая законность. 1958. №. 8; Гуреев В.А., Гу
щин В.В. Исполнительное производство. М., 2009; Зубарев СМ., Михлин А.С, Толкаченко
А.А. Уголовно-исполнительное право. М., 2007; ИзваринаА.Ф. Судебная власть в Россий
ской Федерации: содержание, организация, формы. Ростов н/Д., 2005; Исаенкова О.В. Про
блемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Саратов, 2002; Кузнецов В.Ф.
Система исполнительного производства (вопросы теории и практики): Дисс. ... докт. юрид.
наук. Челябинск, 2004; Кузнецов Е.Н. Исполнительное производство Франции: Дисс. ...
канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004; Малешин Д.Я. Исполнительное производство (функ
ции суда). М., 2005; Мамыкин А.С. Судебная власть и судебная система Российской Федера
ции // Правовые и организационные основы деятельности администраторов и работников
аппарата суда. Курс лекций/ Под ред. Н.А. Петухова. М., 2008; Морозова И.Б., Треушников
A.M. Исполнительное производство: Учебно-практическое пособие. М., 2006; Научно-
практический комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об исполни
тельном производстве» / Под ред. В.М. Шестрюка, М.К. Юкова. М., 2004; Правоохранитель
ные органы: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Петухова, Г.И. Загорского. М., 2005; Решетникова
И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. М., 1999;
Саттарова 3.3. Участие суда в исполнительном производстве: Автореф. дне. на соиск. учен.
степ, к.ю.н. М., 2004; Смола Д.Н. Исполнение решений арбитражных судов: Дисс. ... канд.
юрид. наук. М., 2006; Улетова Г.Д. Перспективы института частных судебных приставов-
исполнителей в России // ЭЖ-Юристъ. 2006. № 27; Ярков В.В. Комментарий к Федеральному
закону «Об исполнительном производстве» и Федеральному закону «О судебных приста
вах». М., 1999; Он же. Небюджетная организация исполнительного производства: за и про
тив // Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Междуна
родной научно-практической конференции. Вып. 1 / Отв. Ред. Д.Х. Валеев, M.IO. Челышев.
М., 2006.
7 Захаров В.В. Будет исполнено! Организационно-правовые основы становления и функцио
нирования института судебных приставов в дореволюционной России (1864-1917 гг.). Курск,
2007; Зезюлина Т.А. Организационно-правовые основы становления и функционирования
института судебных приставов в России (1864-1917 гг.): Автореф. дис. на соиск. учен. степ.
Довольно существенный вклад в изучение заявленной проблематики внесли работы М.А. Клепиковой, П.Ю. Федорова, М.И. Филиппова, М.В. Филимоновой, которые посвящены общим вопросам правового положения органов принудительного исполнения в Российской Федерации и их должностных лиц8.
Нормативной базой работы послужили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств, договоры и соглашения, регламентирующие организацию и деятельность по принудительному исполнению судебных актов.
Эмпирической основой исследования являются: 1) отдельные материалы практики реализации законодательства об исполнительном производстве подразделениями Федеральной службы судебных приставов РФ, судебной практики (Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов) в сфере исполнительного производства за 2001 - 2009 гг.; 2) статистические и аналитические материалы о работе службы судебных приставов по принудительному исполнению судебных актов, опубликованные на официальных сайтах Федеральной службы судебных приставов РФ и ее региональных управлений в Архангельской, Курской, Ленинградской, Саратовской, Свердловской областях, городах Москве и Санкт-Петербурге, Ставропольском крае за 2003 — 2009 гг.; 3) данные опроса по вопросам организации системы принудительного исполнения судебных актов, проведенного автором среди 258 спе-
к.ю.н. Владимир, 2006; Иванова О.А. Организационно-правовые основы становления и развития службы судебных приставов в Казанской губернии (1864 - ноябрь 1917 гг.): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Мирошниченко А.Ю. Органы принудительного исполнения судебных решений на территории Области Войска Донского (конец XVII - начало XX вв.): ис-торико-правовой аспект: Дисс.... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004.
Клепикова М.А. Проблемы правового положения органов принудительного исполнения в исполнительном производстве: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Федоров П.Ю. Организационно-правовые основы деятельности службы судебных приставов: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Филимонова М.В. Процессуальные аспекты взаимодействия судебного пристава-исполнителя и суда в исполнительном производстве: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006; Филиппов М.И. Организационно-правовые основы управленческой деятельности руководителя Службы судебных приставов субъекта Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2005.
9 пианистов в сфере исполнительного производства - судебных приставов-исполнителей, судей, адвокатов из 20 субъектов РФ: Республики Мордовия, Красноярского и Ставропольского краев, Белгородской, Калининградской, Кемеровской, Курской, Московской, Мурманской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Томской, Тульской, Тюменской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации с учетом новых правовых реалий и правоприменительной практики в области организации принудительного исполнения судебных актов проведено системное исследование современных проблем, связанных с организацией и функционированием органов принудительного исполнения судебных актов в Российской Федерации, разработана модель построения системы органов принудительного исполнения судебных актов в современной России и сформулированы предложения по совершенствованию их правового статуса. Основные положения, выносимые на защиту.
Принудительное исполнение судебных актов представляет собой публично-правовую функцию государства, направленную на защиту и обеспечение нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций в связи с невыполнением предписаний органов судебной ветви власти, осуществляемую специально уполномоченными государственными органами исполнительной ветви власти — Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами.
Организация принудительного исполнения судебных актов в контексте заявленной темы исследования рассматривается как система органов, осуществляющих данную функцию, включая их внутреннюю структуру, кадровый состав, правовое положение, место в механизме государства, взаимодействие с судами и иными органами исполнительной власти в процессе реализации своих полномочий.
В истории становления и развития органов принудительного исполнения судебных актов в России можно выделить пять этапов: XI - XVII вв., XVIII
10 - середина XIX в., 1864 - 1917 гг., 1917 - 1997 гг., 1997 г. - современность. Каждому историческому периоду соответствовала своя модель организации исполнительного производства: судебная, административная и смешанная (судебно-административная).
Осуществление правосудия и исполнение судебных актов представляют собой единый правоприменительный процесс. Судебная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и других лиц должна найти свое завершение не после вступления в силу судебного акта, а после полного его исполнения. Это требует воссоздания института судебных приставов при судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Функции по принудительному исполнению актов несудебных органов оставить за Службой судебных приставов, преобразовав ее в Федеральную службу государственных приставов.
Деятельность ФССП и ее территориальных органов по принудительному исполнению судебных актов является правоохранительной. Она осуществляется в установленном законом порядке, специально уполномоченным государственным органом, путем применения юридических мер воздействия к субъектам, нарушающим законодательство об исполнительном производстве. ФССП наделена полномочиями по проведению дознания и розыска должников и их имущества. В этой связи представляется необходимым придание Службе судебных приставов статуса правоохранительного органа, наделение ее новыми полномочиями, в том числе и по осуществлению отдельных оперативно-разыскных мероприятий.
Существующий правовой статус судебного пристава-исполнителя не соответствует цели и задачам исполнительного производства. В целях совершенствования правового положения судебного пристава-исполнителя предлагается: а) повысить требования к лицу, претендующему на эту должность судебного пристава-исполнителя; б) предусмотреть для него обязательное
прохождение повышения квалификации один раз в три года; в) отнести судебного пристава-исполнителя к служащим государственной правоохранительной службы; г) предоставить судебным приставам-исполнителям дополнительные средства для осуществления принудительного исполнения судебных актов путем введение таких мер воздействия к должнику как ограничение свободы и передвижения по территории России, лишение должника специального права или лицензии до выполнения обязательств. 7. Взаимодействие органов принудительного исполнения с органами судебной и исполнительной ветвей власти — одно из условий повышения эффективности принудительного исполнения судебных актов. В целях совершенствования такого взаимодействия предлагается: а) предоставить судам дополнительные полномочия по контролю над деятельностью и решениями судебных приставов-исполнителей при совершении отдельных исполнительных действий и на стадии завершения исполнительного производства, основанного на судебных актах. Исполнительные действия в виде проникновения в жилище должника без его согласия или присутствия, ограничение свободы и передвижения должника по территории России, лишение должника специального права или лицензии до выполнения обязательств должно совершаться только на основе судебного решения по ходатайству судебного пристава-исполнителя. Для завершения исполнительного производства, основанного на судебных актах, судебный пристав-исполнитель должен получить согласие суда; б) создать единую межведомственную информационную базу должников между ФССП, органами внутренних дел, Федеральной пограничной службой ФСБ РФ, Федеральной таможенной службой, а также обеспечить доступ Службы судебных приставов к информационным базам иных органов исполнительной власти: ГИБДД, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и других ведомств, имеющих информацию об имуществе должника.
Научная и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, предложенные в работе, могут быть использованы в процессе совершенствования организации и деятельности системы органов принудительного исполнения судебных актов, осуществлении правоприменительной практики ФССП и ее территориальных органов. Отдельные выводы и предложения диссертанта могут использоваться в ходе дальнейшего изучения судебной власти, организации принудительного исполнения судебных актов, исполнительного производства, гражданского и арбитражного процесса, в преподавании дисциплин «Гражданское процессуальное право», «Арбитражный процесс», «Исполнительное производство», «Правоохранительные органы».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре организации судебной и правоохранительной деятельности Российской академии правосудия. Основные положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в монографии и 12 научных статьях (в том числе 4 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК Министерства образования и науки РФ), опубликованных автором. Результаты проведенного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Курском государственном университете, Российской академии юридических наук (при МГУ им. М.В. Ломоносова), Новгородском государственном университете им. Ярослава Мудрого.
Материалы исследования были использованы при разработке учебно-методических комплексов и проведении лекционных, семинарских и практических занятий по курсам «Правоохранительные органы», «Исполнительное производство», «Судебное право РФ» в Курском государственном университете.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Публично-правовые функции органов принудительного исполнения в Российской Федерации
В соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46). Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации9. Однако, по статистическим данным на 2008 г., фактически было исполнено около 43 % исполнительных документов, основанных на судебных актах . То есть неудовлетворенными остались законные интересы значительного числа российских граждан и организаций. При этом судебная ветвь власти в Российской Федерации фактически лишена возможности реального воздействия на эффективность выполнения собственных решений.
В Концепции судебной реформы 1991 г. отмечается, что «значение даже объективно правильных судебных решений сводится на нет неэффективностью их исполнения - оно не гарантирует ни быстрого и полного восстановления нарушенных прав, ни сдерживание противоправного поведения в будущем»11. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 12 июля 2007 г. № Ю-П, по смыслу ч. 1 ст. 46 Конституции исполнение судебного решения, в том числе вынесенного в пользу кредитора в случае нарушения должником гражданско-правового обязательства перед ним, следует рассматривать как элемент судебной защиты12. Поэтому завершающей стадией правоприменительного процесса (в том числе и судебного разбирательства) должно быть реальное исполнение вынесенного правоприменительного акта.
В общей теории права еще нет единого мнения в вопросе количества стадий правоприменительного процесса, и, в частности, по поводу включения в данный процесс в качестве последней стадии исполнения правоприменительного акта. Точку зрения о наличии особой стадии правоприменения - исполнения юрисдикционного акта, поддерживают Л.А. Морозова, Н.И. Матузов, А.В. Малько и некоторые другие авторы 3. Подчеркивая значимость исполнения как заключительной стадии правоприменительного процесса Н.И. Матузов подчеркивает, что невыполненное решение сводит на нет весь правоприменительный процесс14. Однако большинство исследователей теории государства и права настаивают на том, что правоприменение завершается вынесением правоприменительного акта15, отдельные авторы в качестве завершающей стадии правоприменительного процесса выделяют доведение содержания принятого решения до сведения заинтересованных лиц16.
Часто отдельные заинтересованные лица (должники) стремятся уклониться от выполнения предписанных им судебными и другими правоприменительными органами решений. Как поступить, если правоприменительный процесс уже завершен? С.С. Алексеев утверждает, что дополнительные действия по организации применения права нередко представляют собой особые, самостоятельные акты применения права17. Таким образом, получается, что правоприменительный процесс, осуществленный в суде, порождает новый правоприменительный процесс по принудительному исполнению судебного акта и так может продолжаться до бесконечности. Между тем в ходе реализации правовой нормы, составной частью которой является применение права, ее предписания должны быть воплощены в жизнь, исполнены фактически, и сделано это должно быть, по нашему мнению, в рамках единого процесса применения права.
Сегодня еще не сложилось целостного восприятия понятия организации принудительного исполнения судебных актов. Задачу определения данной дефиниции усложняет неоднозначность подходов к пониманию самого термина организации. В частности организация определяется как строение, устройство, структура чего-либо , то есть фактически сводится к понятию системы. С дру-гой стороны организация может рассматриваться как совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого . Организация может употребляться применительно к биологическим, социальным и некоторым техническим объектам.
Социальная организация характеризует способы упорядочения и регулирования действий отдельных индивидов и социальных групп. В этом случае организация, в сущности, сводится к понятию управления20. При этом предусматривается существование специальных субъектов и правил, с помощью которых осуществляется воздействие на индивидов и социальные группы. В случае с организацией принудительного исполнения судебных актов, как государственной функцией, субъектом управления становятся государственные органы осуществляющие управление в данной сфере. Такого рода отношения всегда включают в себя элементы власти и подчинения, строго императивный характер правового регулирования. С точки зрения теории публичного права здесь всегда будут присутствовать особые структурно оформленные государственные институты и императивные методы публично-правового регулирования21.
Эволюция возникновения, становления и развития органов принудительного исполнения судебных актов в России
Институт принудительного исполнения в нашей стране имеет многовековую историю. Меняясь с течением времени, он, тем не менее, до настоящего времени сохранил в себе ряд черт, заложенных в процедуру принудительного исполнения решений суда еще в древнейшие времена. Исходя из этого, мы можем проследить процесс его возникновения, становления и развития в целом.
В догосударственный период производством принудительного исполнения занимался сам взыскатель. Однако такой порядок мог привести либо к злоупотреблению своим правом со стороны последнего; либо к активному противодействию со стороны должника, что отрицательно сказывалось на итогах исполнительного производства, возбуждая многочисленные конфликтные ситуации. С возникновением и развитием государства положение изменяется. Государство начинает постепенное вмешательство в процесс разрешения гражданских споров: во многих странах создаются специализированные судебные органы, а вслед за ними и органы принудительного исполнения судебных актов, которые постепенно вытесняют «самоуправство».
Исследованием вопросов становления и развития органов принудительного исполнения в России занимается целый ряд авторов83. Отдельными исследователями поднималась и проблема периодизации истории отечественных органов принудительного исполнения. Однако единой позиции по данной проблеме так и не выработано. Отсутствуют четкие хронологические рамки возникновения данного института. Нет единых критериев, на основании которых выделяются те или иные этапы в развитии органов принудительного исполнения.
Так Т.А. Зезюлина дает периодизацию развития органов принудительного исполнения до реформ середины XIX в., основываясь на особенностях законодательного регулирования и организации исполнительного производства . Автором выделяется три этапа: XV - первая половина XVI в.; середина XVI — середина XVII в.; XVII — первая половина XIX в., что, исходя из представленных критериев, является не совсем точным. Одним из первых нормативных актов, содержащим нормы об исполнительном производстве была «Русская Правда» X в., где впервые упоминаются и должностные лица осуществляющие принудительное исполнение: «вирник», «мечник», «ябедник», «детский», которые собирали виры, взыскивали судебные пошлины и т.п. Общей же чертой законодательства об исполнительном производстве указанного периода была его крайняя неупорядоченность и размытость, ведь соответствующие нормы содержались в целом ряде нормативных документов и даже в межгосударствен-ных договорах . Такой критерий необходим при выделении более поздних этапов развития органов принудительного исполнения, начиная с 1864 г., когда появляются Учреждение судебных установлений и Устав гражданского судопроизводства, содержащие отдельные положения об организации и осуществглении принудительного исполнения .
Ряд исследователей справедливо отмечают тесную связь организации исполнительного производства с возникновением и развитием судебной системы88. Однако такая связь не всегда была организационной. В отдельные периоды, например, с начала XVIII в. до 1864 г., она носила лишь функциональный характер, ведь органы принудительного исполнения в то время были отделены от суда и эта компетенция сосредотачивалась в руках полиции89. Судебные же реформы, проводившиеся, в той или иной мере, при каждом новом монархе практически никак не отражались на организации исполнительного производства. В рамках исполнительной власти принудительное исполнение организовано и в современной России . Поэтому вряд ли будет правомерным привязывать периодизацию истории органов принудительного исполнения только лишь к развитию отечественной судебной системы.
В.М. Голубев, исходя из особенностей развития всей судебной системы, существовавшей правовой базы и государственных институтов, выделяет шесть периодов в истории судебных приставов: X - XV вв.; конец XV — конец XVII вв.; XVIII в. - 1864 г.; 1864 - 1917 гг.; 1917 - 1991 гг.; с 1991 г. Однако автор не во всем придерживается исследования именно института приставов. Несколько , необоснованными являются, представленные В.М. Голубевым хронологические рамки истории приставов (X в. - современность). Доказано, что первое документальное упоминание об этих должностных лицах датируется XIII или XIV вв.91 В.М. Голубев указывает, что период с XVIII в. до 1864 г. был «бесприставным», хотя таким же можно назвать и советский период развития органов принудительного исполнения.
В решении проблемы периодизации истории органов принудительного исполнения может помочь обращение к, уже упомянутой нами, теории моделей исполнительного производства. Так, исходя из их места в государственном механизме, выделяются судебная, административная и смешанная модели организации исполнительного производства.
По нашему мнению, критерием периодизации истории органов принудительного исполнения в России может стать их место в механизме государства. В данном случае другой подход к классификации моделей исполнительного производства (по способу организации профессии судебного исполнителя) не совсем подходит, так как в России принудительное исполнение судебных актов осуществляли только государственные органы. Следует также отметить, что изменения в системе принудительного исполнения во многом зависели от конкретных исторических, социально-экономических и политических факторов, требовавших смены либо модернизации той или иной модели принудительного исполнения.
Исходя из предложенного выше критерия, историю развития российских органов принудительного исполнения можно разделить на пять этапов: XI — XVII вв. (судебная модель организации принудительного исполнения), XVIII -середина XIX в. (преобладает административная модель), 1864 - 1917 гг. (смешанная - судебно-административная модель), 1917 — 1997 гг. (судебная модель), 1997 г. - современность (административная модель).
В Средневековой Руси исполнение судебных актов осуществлялось в основном самостоятельно взыскателем. Причем в период ранней российской государственности, при малочисленности общин споры разрешались гласно, «на миру». Виновный не мог сопротивляться разбору дела и исполнению решения (в противном случае против него встала бы вся община), а «обиженный» всегда мог рассчитывать на поддержку своего рода и ближайших соседей92. В это время еще не существовало какого-либо отдельного института органов принудительного исполнения. Право удовлетворения исковых требований после вынесения судебного решения наступало немедленно .
Организация деятельности Службы судебных приставов в Российской Федерации
В соответствии с начатой в 2004 г. очередной реформой органов исполнительной власти в Российской Федерации были разделены функции политического управления определенными сферами отношений, функции оказания услуг и функции контроля. Первые сосредоточились в руках министерств, вторые — в федеральных агентствах, третьи — в федеральных службах . В результате, согласно Указам Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 13 октября 2004 г. «Вопросы Федеральной службы судебных приставов», Департамент судебных приставов при Министерстве юстиции был преобразован в Федеральную службу, которая фактически перешла в подчинение Президенту214.
Согласно ч. 1. ст. 5. Федерального закона «О судебных приставах», Положение о ФССП РФ, ее структура и штатная численность утверждаются Президентом РФ. Президент назначает и освобождает от должности директора ФССП - главного судебного пристава Российской Федерации, а также его за-местителей . За Министерством юстиции сохраняются лишь полномочия по координации и контролю деятельности, находящейся в его ведении ФССП, а также функции по принятию нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности этой службы (ст. 7.).
Непосредственная подчиненность ФССП главе государства говорит об особой значимости решаемых ею задач. Служба осуществляет функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности .
Как видим, административная реформа 2004 г. установила двойное подчинение Службы судебных приставов Президенту и Министерству юстиции РФ, что может затруднить оперативное решение организационно-правовых вопросов ее функционирования. Коль скоро наметилась тенденция к обособлению органов принудительного исполнения, нужно довести его до конца и вывести ФССП из юрисдикции Минюста, подчинив Президенту России. Это позволит, во-первых, оптимизировать работу службы в плане увеличения самостоятельности в решении внутриорганизационных и кадровых вопросов, а также нормативного регулирования ее деятельности. Из круга норм, регламентирующих принудительное исполнение, уйдет целый ряд актов, принимаемых Министерством юстиции. Что даст возможность увеличить самостоятельность ФССП в сфере нормативного регулирования организации исполнительных действий-, а также оперативнее разрешать вопросы об образовании в своей структуре новых подразделений, преодолевать проблемы принудительного исполнения. Во-вторых, повысится статус самого ведомства, которое по своему положению встанет на один уровень с министерствами.
Сегодня ФССП РФ состоит из центрального аппарата, девяти управлений и территориальных управлений в субъектах Российской Федерации. До реформы служба судебных приставов не обладала статусом юридического лица, то есть не имела возможности быть истцом или ответчиком в суде. Таковым, в случае необходимости , выступало Министерство юстиции либо его управление в субъекте Российской Федерации. Согласно указанному Положению, ФССП РФ стала юридическим лицом со своими наименованием, печатью с изображением Государственного герба РФ и т.д. Данный факт говорит о еще большей обособленности Службы от Минюста и об указанной тенденции к созданию самостоятельного образования с прямым подчинением Президенту РФ.
Как уже отмечалось, возглавляет ФССП ее директор — главный судебный пристав РФ. Это должностное лицо обладает организационно-административными и контрольными полномочиями. Организационные полномочия директора ФССП заключаются в следующем: он осуществляет руководство деятельностью службы судебных приставов; в пределах установленной компетенции издает приказы, указания и распоряжения по вопросам организации деятельности Службы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками; в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Службы; осуществляет ее финансовое и материально-техническое обеспечение219.
Контрольные полномочия главного судебного пристава РФ в исполнительном производстве можно разделить на две группы — текущий и последующий контроль. В» рамках текущего контроля за исполнением судебных актов, согласно п. 10 Положения о ФССП, он обеспечивает и контролирует, в соответствии с законодательством РФ, исполнительное производство, возбужденное в отношении одного и того же должника в различных территориальных органах ФССП. Приостанавливает исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действия (бездействие) подчиненных ему должностных лиц службы судебных приставов, передает исполнительное производство из одного подразделения Службы в другое, определяет подразделение судебных приставов, которое будет осуществлять сводное исполнительное производство если исполнительные документы в отношении одного должника или нескольких должников по солидарному взысканию предъявлены в территориальные органы ФССП нескольких субъектов РФ220.
Директор ФССП к тому же осуществляет федеральный контроль над исполнением наиболее сложных и актуальных исполнительных производств . Речь идет, например, о значимости исполнительного производства для Российской Федерации; ситуации, когда одной из сторон исполнительного производства является Российская Федерация; поручении Президента или Правительства РФ; наличии фактов возбуждения исполнительных производств в отношении одного и того же должника в нескольких подразделениях служб судебных приставов субъекта РФ или в подразделениях служб судебных приставов различных субъектов РФ; поступления подтвержденной документально информации об оказании неправомерного воздействия органами власти на судебного пристава-исполнителя при исполнении им должностных полномочий; возможности действия судебного пристава-исполнителя по применению мер принудительного исполнения, имеющих в дальнейшем значение для обобщения практики и разработки конкретных методических рекомендаций для Службы в целом.
Развитие современной модели принудительного исполнения в Российской Федерации
В отечественной юридической литературе предлагается множество вариантов дельнейшего развития современной модели организации принудительного исполнения судебных актов. Проанализировав работы ученых-юристов по данной проблематике, мы можем выделить три основных направления в реформировании организации принудительного исполнения. Первое направление касается дальнейшего развития ныне действующей административной модели путем увеличения ее правоохранительной составляющей и дальнейшего обособления, вплоть до полного отделения от Минюста, службы судебных приставов. Второе направление предполагает частичную или полную приватизацию организации исполнительного производства с ликвидацией ФССП и передачей ее полномочий в части принудительного исполнения частным структурам. И, наконец, третье предусматривает в той или иной форме воссоздание института приставов при суде, либо путем рассредоточение функций по принудительному исполнению между судебными и исполнительными органами государственной власти, либо путем полной замены административной модели на судебную. Остановимся подробнее на каждом из указанных направлений.
На сегодняшний день ряд ученых и высокопоставленных чиновников выражают уверенность в возможности оптимизации исполнительного производства путем дальнейшего совершенствования действующей модели организации принудительного исполнения судебных актов ". По мнению сторонников этой точки зрения, решить одну из основных проблем исполнительного производства, связанную с непомерной нагрузкой судебного пристава-исполнителя, поможет введение должности помощника судебного пристава-исполнителя . Одновременно планируется усилить внутриведомственный контроль за принудительным исполнением.
Так, бывший заместитель директора ФССП В.В. Головин утверждает, что методы внутреннего контроля более оперативны и действенны, чем механизмы внешнего контроля. Например, главный судебный пристав в субъекте Федерации может гораздо быстрее разобраться с любой жалобой и отреагировать на нее, чем суд или прокуратура3 . В аппарате территориального органа должны быть созданы отделы, осуществляющие контроль по конкретным направлениям: отдел организационно-аналитической работы, отдел организации и контроля исполнительных производств. В то же время предполагается исключение из судебной компетенции вопросов бесспорного характера в сфере исполнительного производства (в частности, отложение, прекращение, приостановление исполнительного производства) с передачей их разрешения судебному приставу-исполнителю (с. санкции старшего судебного пристава). Это позволит, по мнению исследователей, повысить оперативность совершения исполнительных действий, поскольку задача судов - последующий, а не предварительный судебный контроль, разрешение споров в сфере исполнительного производства393.
В процессе дальнейшего реформирования действующей системы принудительного исполнения предполагается усилить полномочия ФССП в сфере дознания и административной практики, в частности расширить перечень составов преступлений, расследованием которых занимаются отделы дознания,. преступлениями, предусмотренными статьями 295 УК РФ «Посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие», 296 УК РФ «Угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия», 298 УК РФ «Клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, судебного пристава-исполнителя» . Для решения проблемы розыска должника и его имущества планируется наделить ФССП полномочиями по осуществлению оперативно-разыскных действий.
Реализация указанных мероприятий в значительной степени расширит правоохранительную составляющую в деятельности ФССП, в связи с чем вполне логичным станет законодательное закрепление за ней статуса правоохранительной службы и, соответственно, возведение судебного пристава-исполнителя в ранг служащего правоохранительной службы.
Вместе с тем увеличение штата ФССП, усиление ее правоохранительной составляющей и все большая автономизация Службы, по мнению М.Ю. Бурмакова, влечет опасность дезинтеграции Минюста397. Автор утверждает, что преодолеть многие трудности принудительного исполнения можно в рамках Министерства юстиции путем усиления интеграции его служб, в частности ФССП и ФСИН. С помощью такой интеграции можно, например, решить проблему розыска имущества должника или должника-организации. Согласно ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы» и ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»398, ФСИН имеет полномочия по осуществлению оперативно-разыскных мероприятий и вполне может заниматься разыскной деятельностью в процессе исполнительного производства. При этом предлагается передать функции по розыску должника-гражданина и ребенка подразделениям Минюста. И.Ю. Бурмаков полагает, что такое сближение ФССП и ФСИН является объективной тенденцией, так как обе службы занимаются исполнением судебных решений и последняя может стать логичным дополнением силовой составляющей ФССП399. Однако позиция И.Ю. Бурамкова, представляется довольно спорной. Нами уже отменалось выше, что ФССП и ФСИН выполняют разные по своей природе функции. Интеграция могла бы состояться в случае обращения взыскания в рамках исполнительного производства на личность должника путем, например, ограничения его передвижения по территории Российской Федерации или лишения свободы вплоть до погашения долга.
На практике дезинтеграция Минюста и так нарастает. С 2005 г. ФССП перешла практически под полный контроль Президента РФ. Целый ряд исследователей предлагает вообще вывести Службу из Минюста и полностью переподчинить ее Главе государства. Так, Д.Н. Смола считает необходимым преобразовать ФССП в Судебную полицию. «Создание этого органа, — с точки зрения автора, — обусловлено необходимостью формирования эффективной системы принудительного исполнения, которая могла бы сочетать, помимо основных функций непосредственного исполнения актов, правосудия и охраны установленного порядка деятельности органов правосудия, функции оперативно-разыскного и следственного характера»400. Судебная полиция России должна иметь статус самостоятельного органа исполнительной власти и напрямую подчиняться Президенту РФ.
М.В. Филимонова предлагает пойти по пути Украины и преобразовать ФССП в Службу государственных исполнителей401. Автор считает, что понятие «государственный исполнитель» наиболее полно и точно отражает специфику субъекта, осуществляющего исполнительное производство, так как приставами исполняются решения не только судов, но и иных юрисдикционных органов. Однако в данном случае придется выделить из структуры Службы государственных исполнителей судебных приставов по ОУПДС.
