Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основания исследования управления социальным развитием муниципальных образований 15
1.1 Теория развития как методология в исследовании муниципальных образований 15
1.2. Особенности субъектов управления социальным развитием муниципальных образований 36
1.3 Самоорганизация как принцип управления социальным развитием муниципальных образований 68
Глава 2. Формирование современной системы управления социальным развитием муниципальных образований ...95
2.1. Характерные черты современной системы управления социальным развитием муниципальных образований 95
2.2 Принципы и механизмы функционирования системы управления социальным развитием муниципальных образований 118
Заключение 152
- Теория развития как методология в исследовании муниципальных образований
- Самоорганизация как принцип управления социальным развитием муниципальных образований
- Характерные черты современной системы управления социальным развитием муниципальных образований
- Принципы и механизмы функционирования системы управления социальным развитием муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность исследования. Актуальность исследования обусловлена различными обстоятельствами.
Во-первых, одной из задач реформирования местного самоуправления, которое проводится в настоящее время, является коренное изменение подходов к формированию муниципальных образований с тем, чтобы они могли предметно заниматься социальным развитием местных сообществ.
Во-вторых, активность населения в проведении реформ во многом сдерживается несовершенством законодательства о местном самоуправлении, которое недостаточно ориентировано на социальное развитие муниципальных образований. Местное самоуправление, как единство права власти местного населения и организационных форм ее осуществления в пределах конкретных территорий, а именно «местная власть» в виде структуры органов управления, слабо связаны с местным сообществом. Причина данного противоречия порождается самой сутью формирующейся системы российского самоуправления, сложившейся в ходе правовой, бюджетной, налоговой и собственно муниципальной реформы.
В ходе реформы местного самоуправления, в частности, в процессе реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформированы на новых принципах территории муниципальных образований и органы местного самоуправления. В то же время, предусмотренные названным законом формы широкого участия населения в осуществлении местного самоуправления не нашли достаточного распространения, что и является характерной чертой этого института публичной власти.
В-третьих, на практике недооценивается такое полномочие органов местного самоуправления, как планирование социального развития муниципальных образований. Это планирование чаще всего рассматривается органами муниципального самоуправления с точки зрения развития муниципального сектора экономики, в то время как целью деятельности этих органов является социальное развитие, что отражено в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, органы местного самоуправления, хотя и выполняют основной объем оказания социальных услуг населению, тем не менее осуществляют управление этой работой по - старинке, на основе опыта, здравого смысла. Их деятельности по ускорению развития социальной сферы на местном уровне не достает помощи со стороны науки. Научная работка избранной темы исследования могла бы способствовать усилению роли социологической науки в управлении социальным развитием муниципальных сообществ.
Актуальность исследования, исходя из значимости названных выше проблем, обусловливается неотложностью их решения и необходимостью в связи с этим формулирования и обоснования целей социального развития муниципальных образований, разработки методов, технологий и инструментов управления их социальным развитием.
Не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
При этом нельзя считать обоснованным радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации, в том числе глав 1,2, 9 Конституции РФ, может привести к выходу за пределы действия Европейской хартии местного самоуправления, новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-экономических и политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет, по сути, к замене местного самоуправления государственным управлением.
В тоже время необходимо отметить, что наличие глубокого и системного кризиса в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации требует перехода к новым методам социального управления муниципальными образованиями, методам, которые помогают преодолеть отчуждение населения от власти на местном уровне, способствуют реформированию ее организационных структур и включению населения в решение собственных проблем под свою ответственность.
Ситуация, сложившаяся в области формирования российского института местного самоуправления как одного из базовых институтов не имеет аналога в мире. При формировании российской системы законодательства был использован как отечественный исторический опыт, так же международный опыт развитых стран мира. Однако не были учтены два момента: во-первых, до 1993 года местное самоуправление в Российской Федерации было встроено в систему государственного административно - командного управления, элементы которого без критического анализа оказались перенесенными в новую структуру местного самоуправления, во - вторых, большинство стран, опыт которых был использован в ходе разработки принципов муниципальной реформы, находятся, как правило, в лучшем социально-экономическом положении. Соответственно, социально-экономические условия деятельности органов местного самоуправления в таких странах значительно отличаются от российских реалий. В начале XXI века в стране выделяется целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), политических (снижение доверия населения к институтам власти), социальных (распад существующей социальной инфраструктуры) проблем. Проявляются как сепаратистские настроения, так и призывы восстановить жесткую централизацию управления.
В сложившейся ситуации развитие местного самоуправления способно сохранить единство. Обеспечить противодействие сепаратистским тенденциям, а в дальнейшем - экономический подъем страны, активное участие граждан, в реализации их конституционных прав при сохранении многообразия национальных, культурных и исторических традиций населения.
В 2003 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, которая положила начало новому этапу в развитии местного самоуправления.
Однако, на наш взгляд, многие проблемы, и в первую очередь, связанные с отсутствием современной системы муниципального управления, основанного на муниципальном знании, недостаточно разработаны, и требуют принятия соответствующих законодательных и управленческих решений. В этой связи исследование сущности муниципального управления и направлений совершенствования социального управления муниципальным образованием, как территориальной единицы местного самоуправления имеет важное научно - практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы.
Теоретико-методологические основы учения о местном самоуправлении и муниципальном управлении были заложены в XIX-начале XX в.в.
Вопросы организации местного самоуправления и муниципального управления на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. В первой половине XIX века эти проблемы освещались в работах М.Вебера, Р. Гнейста, А. Токвиля, Ф.Тейлора, Л. Штейна и других.
В работах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, Л.М. Кагановича, А. Кизеветтера, В.О. Ключевского, К.А. Пажитнова, Р. Пайпса, посвященных дореволюционному периоду и первым годам советской власти, анализируются основные принципы организации и функционирования институтов местного самоуправления в России в условиях их относительной самостоятельности и независимости от институтов государственной службы1.
Работы современных российских авторов С.И.Барзилова, A.M. Брячихина, Н.А.Емельянова, В.Б.Зотова, А.М.Конькова, В.С.Нечипоренко, Г.И.Осадчей, Г.В.Осипова, Л.В.Прибытковой, Б.Т.Пономаренко, А.Н.Широкова, содержат анализ проблем эффективности муниципального управления, рассматриваемых в рамках регионоведения и социальной политики .
Из работ отечественных учёных по теории управления, социального управления, государственного управления можно выделить труды А.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.Д. Граждана, СВ. Калашникова, В.И. Патрушева, А.И. Пригожина.
Важную роль в разработке проблем местного самоуправления сыграли исследования по проблемам государственной гражданской службы, кадровой политики и управления персоналом, осуществленные В.М.Анисимовым, Л.А.Василенко, К.О.Магомедовым, И.Н.Паниным, А.И.Турчиновым.
Работы отечественных учёных, связанные с исследованиями закономерностей и механизмов организации и самоорганизации в открытых нелинейных системах, в число которых входят и все социальные системы, велись с позиции теории социальной самоорганизации. В её разработку внесли значительный вклад B.C. Егоров, Г.А.Котельникова, СП, Курдюмов, Н.Н. Моисеев и другие учёные.4
Связь процессов социальной самоорганизации в России с производимыми в ней реформами5 раскрывается в работах К.Х. Делокарова, B.C. Карпичева, Е.Н.Князевой, В.Л. Романова.
Однако пока недостаточно изучены вопросы о роли государственных и негосударственных субъектов социального управления в социальном развитии муниципальных образований, влияния самоорганизации на этот процесс
Эти обстоятельства определили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объект диссертационного исследования - муниципальные образования.
Предмет диссертационного исследования - управление социальным развитием муниципальных образований.
Цель исследования состоит в выявлении тенденций развития системы управления социальным развитием муниципальных образований.
Задачи исследования:
- обосновать подходы .к исследованию муниципальных образований в контексте теории развития;
- выявить особенности субъектов управления социальным развитием муниципальных образований;
- раскрыть самоорганизацию как принцип управления социальным развитием муниципальных образований;
- изучить характерные черты современной системы управления социальным развитием муниципальных образований;
- исследовать принципы и механизмы функционирования системы управления социальным развитием муниципальных образований.
Теоретико-методологическая основа исследования темы диссертации.
Теоретической базой исследования стали положения П.Бурдье о социологии социального пространства; Ф.Будона и П.Штомпки - о типах и тенденциях социальных изменений; А.Файоля, Г.Эмерсона, Ф.Тейлора, Г.Форда - об управлении как науке и искусстве; М.Вебера - о рациональной бюрократии как управленческом строе; Л.А.Велихова, Л.И.Абалкина, Д.С.Львова, А.Г.Воронина, А.И.Радченко, А.Н.Широкова, - о местном самоуправлении и муниципальной службе как социальных явлениях и др.
В диссертации использован ряд научных методов исследований: социологический, системный, • процессный, структурно -функциональный и др.
Источниковую базу настоящей работы составили положения Конституции Российской Федерации; федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007г.); указы и распоряжения Президента Российской Федерации; нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; национальные проекты социального развития, материалы Государственного совета РФ по вопросам развития местного самоуправления; Европейская Хартия городов, Европейская Хартия о местном самоуправлении; документы государственной статистики.
Эмпирическую базу исследования составили:
результаты социологического исследования «Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации», проведенного кафедрами организации социальных систем и антикризисного управления, государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ с участием автора в октябре 2004г. Опрошен 1121 респондент из числа муниципальных служащих в 19 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, а также стажу работы. Руководитель проекта - д.с.н., Турчинов А.И.; руководитель исследования - д.с.н., проф. К.О.Магомедов. Индекс в диссертации: ФР МСУ -04.
Кроме того, осуществлен вторичный анализ исследования, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ:
«Мнение муниципальных служащих и населения о взаимодействии территориальных органов власти и местного самоуправления» (февраль-март 2005 г.); опрошено 1310 москвичей и 260 экспертов; руководитель исследования-д.ф.н., проф. Соколов В.М. Индекс: ММСН-05.
Основные результаты исследования, полученные автором и их научная новизна.
1. Социальное развитие муниципальных образований раскрыто как процесс изменения качеств, взаимоотношений, социального сознания субъектов жизнедеятельности в муниципальных образованиях -муниципалитетов, граждан и их объединений, в определенной мере государственных структур. Раскрыты тенденции социального развития муниципальных образований: интенсивный рост количества муниципальных образований; упрощение структуры образований, из которых выделяются новые образования; расширение социальных функций органов местного самоуправления; более широкое использование кадрового потенциала в решении вопросов местного значения.
2. Выявлены особенности деятельности исполнительных и представительных органов как субъектов управления социальным развитием муниципальных образований: возникновение стратегического подхода к их развитию; приближение к потребителям социальных услуг; формирование системы учета, учет их ожиданий; приоритет в регулировании управленческих отношений; создание общих правил общежития и условий социального и экономического развития локального хозяйства; совмещение органами муниципального управления функций заказчика, организатора и координатора предоставления населению социальных услуг.
3. Доказана необходимость социальной самоорганизации в управлении социальным развитием муниципальных образований: включение в процессы управления спонтанных, слабо структурированных социальных процессов (протестные движения, спонтанная инициатива); социальной активности граждан, а также влияние индивидуальных действий членов местного сообщества (информационное, организационное и т.д.) на органы муниципального управления на трех уровнях социальной реальности. Они представлены уровнями: нижним (уровень муниципальных образований), средним (взаимодействие муниципального образования и структур субъектов Федерации), высшим (взаимодействие муниципальных образований с государством и обществом в целом). Следствием этого влияния являются, прежде всего, перемены в составе органов управления, решаемых ими задачах и методах работы.
4. Выявлены некоторые тенденции управления социальным развитием муниципальных образований, имеющие существенное значение для обеспечения основных жизненных потребностей населения и повышения качества его жизни: становление системы муниципальных услуг, адекватных современным требованиям граждан; расширение взаимодействия структур государственного и муниципального управления; развитие социальных основ местного самоуправления как совокупности регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу реализации социальных функций структур муниципального управления.
В связи с этим выделены задачи системы управления социальным развитием: внедрение стратегий и программ комплексного социально -экономического и духовно-культурного развития муниципальных образований; координация деятельности предприятий, относящихся к различным формам собственности, по социальному развитию муниципальных образований; формирование рынка социальных услуг; создание более гибких систем мотивации муниципальных служащих; упорядочение собственной деятельности органов муниципального управления, исходя из запросов местных сообществ.
5. Выявлены основные условия реализации принципов и механизмов функционирования системы управления социальным развитием муниципальных образований: разработка новой концепции управления социальным развитием муниципальных образований в соответствии заявленным в современном законодательстве целям и принципам местного самоуправления; изменение его территориальной основы, перенесение центров управления социальным развитием ближе к местам проживания населения; внедрения новых, более эффективных форм участия населения в решении вопросов местного значения; установление обязательного перечня муниципальных услуг населению;
формирование муниципальной службы как социально-управленческого института.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования заключается в том, что его основные положения могут быть использованы при принятии законодательных актов о специфике, содержании, форме и методах введения переходного этапа в процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих и в практике управления различных уровней власти.
Содержащиеся в работе предложения могут способствовать более полному и эффективному использованию механизмов управления социальным развитием муниципальных образований в целях реализации социальной миссии муниципального образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены на заседании кафедры организации социальных систем и антикризисного управления. Выводы, полученные в ходе проведенного исследования, а также практические рекомендации докладывались автором на научно-практических конференциях: «Нелинейная динамика и постнеоклассическая наука» (2003 г., Москва); Межвузовская научно -практическая конференция аспирантов и молодых ученых «Социология власти: основы теории и развития практики» (2007г., Москва).
Структура исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка используемых источников и литературы.
Теория развития как методология в исследовании муниципальных образований
В свете философского и научного потребления развитие - это понятие, характеризирующее качественные изменения объектов, появление новых форм бытия, существование различных систем, сопряженное с преобразованием их внутренних и внешних связей. Развитие фиксирует бытие системы как единство прогресса и регресса, обновления и разрушения, самоутверждения и самоуничтожения. Развитие - это изменение явления или процесса, ведущее к появлению нового качества.6
Развитие в социологии определяют как необратимое, направленное, закономерное изменение, характеризующееся трансформацией качества, переходом к новым уровням организации.7 Под социальным развитием в социологической науке понимаются эмпирически доказанные факты изменений, вызывающие постоянное обогащение и дифференциацию структуры организации отношений между людьми, обогащение науки, техники, институтов, расширение возможностей удовлетворения личных и общественных потребностей. Понятие «социальное развитие» представляет собой конкретный вид социального изменения, несет в себе оценку изменения и является необратимым, направленным и закономерным. Если развитие, происходящее в некоторой системе, приближает её к определенному идеалу, оцениваемому положительно, то развитие оценивается как прогресе. Если изменения, происходящие в некоторой системе, ведут к исчезновению и объединению её составных элементов или существующих между ними отношений, то система подвергается регрессу. Социальное развитие - это, прежде всего, социальный процесс, связанный с качественными или количественными изменениями, прогрессивными или регрессивными изменениями.
Согласно трактовке социологического словаря Карпичева B.C. «социальное» (от лат. Socialis - общий, обществнный) - это межчеловеческое, мера человеческого в обществе и общественного в человеке, подвижная мера взаимодействия между «Я» и «Мы». По Аристотелю, человек - «общественное животное». Социальное существует объективно, начинается там, где возникает общение (П.А. Флоренский); человеческая сущность только в общении, в единстве человека с человеком, опирающемся на реальность различий между «Я» и «Ты» (Л. Фейербах); сущность человека не есть абстракт, присущий отдельному индивиду, составляет ансамбль общественных отношений (К. Маркс). Социальное, по М. Веберу, - следовательно, наделенное смыслом, ориентировано на других и индивидов. Социальность - это взаимообусловленность жизни людей.
И.Валлерстайн8 рассматривает развитие как ключевое слово для современного мира, он считает, что развитие имеет два аспекта качественный («органический») и количественный («арифметический»). Развитие как достижение количественно большего - это прометеевский миф, в основе которого лежит реализация всех наших желаний. Капиталистическая система впервые придала этим желаниям социально легитимный характер. Действительно, 10-20% мирового населения в рамках развитых капиталистических стран имеют очень высокий уровень потребления. Например, США или Швеция по сравнению с 50-, 100- и 300- летней давностью увеличили доход на душу населения и упрочили демократические институты.
Изучив ряд источников, мы приходим к выводу, что понятие «развитие» часто ставят рядом с понятием «становление», если рассмотреть «развитие» в контексте самоорганизации наиболее распространенную точку зрения на это понятие дает Э.Г. Юдин. Он считает, что развитие есть «такая смена состояний, в основе которой лежит невозможность по тем или иным причинам сохранение существующих форм функционирования, прежде недоступный и невозможный для него, а условием такого выхода является условие изменения организации объекта».9
Свою точку зрения по понятию «развитие», выражают П.В. Алексеев и А.В. Панин. Они считают, что из развития должны быть исключены моменты возникновения самой системы и момент ее распада, прекращения ее существования, возникновение связано с прохождением и вместе с ним дает становление. Бытие системы есть уже определенное качество, изменяемое, но сохраняемое на всем протяжении его существования. И далее авторы делают вывод о том, что развитие представляет собой такое изменение состояния, которое происходит при условии сохранения ее основы, то есть некоторого сходного состояния.10
Таким образом, это определение позволяет разделить понятие «становление» и «развитие» в определенной очередности, как фаза динамического процесса. Из первичного - становления, далее идет развитие. Развитие дает новое качество, но сохраняется основа, позволяющая идентифицировать это качество. По мнению Романова В.Л., развитие - это характеристика динамики бытия в определенной форме, но любая форма конечна, и развитие только поддерживает ее сохранение.
Самоорганизация как принцип управления социальным развитием муниципальных образований
Уточним определение такого ключевого понятия для нашего исследования как «самоорганизация» и «социальная самоорганизация».
Под самоорганизацией понимаются процессы спонтанного формирования элементов системы, подсистем, а также связей и отношений между ними. При этом поведение данных элементов не подчинено какой-либо общей программе. Как отмечает К.Х. Делокаров, под самоорганизацией следует понимать «...способность к саморазвитию тех или иных систем, использующих при этом не только приток энергии, информации, вещество извне, но также внутренние возможности».66 Организация структур и функций самоорганизующейся системы определяет, прежде всего, не окружающей средой, а устанавливается самой системой.
Процесс самоорганизации определяется тем, что функционирование систем, ввиду их внутренней пластичности и гибкости регулируется больше динамическими соотношениями, нежели жесткими механическими структурами. Как утверждает академик Н.Н.Моисеев, «каждое состояние социальной системы является бифуркационым. Именно это приводит к резкому ускорению всех процессов самоорганизации общества»67 Неотъемлемыми элементами процесса самоорганизации являются самовосстановление, т.е. способность систем непрерывно воспроизводить свои основные параметры при поддержании целостности структуры, а также способность творчески выходить за свои физические и интеллектуальные пределы в процессе обучения, развития и эволюции. Самоорганизующиеся системы способны в процессе своего функционирования самостоятельно изменять собственную структуру.
Наиболее полно процессы самоорганизации исследуются в рамках синергетики. Синергетика - междисциплинарный научный подход, в центре внимания которого находятся принципы и законы образования упорядоченных структур. Данный подход раскрывает универсальные механизмы самоорганизации, объясняет единый рисунок событий в разных областях действительности. Основополагающими категориями синергетики являются: открытость, нестабильность, неравновесность, нелинейность. Согласно принципам синергетики, во вселенной есть процессы созидания и разрушения. Хаос не только разрушает, но и созидает. Он открывает новые пути развития процессов самоорганизации. Общество в целом, социум является самоорганизующейся системой. В тоже время, процессам самоорганизации подвержены и составляющие его подсистемы. Результатами функционирования данных процессов выступает формирование различных структур, устойчивых связей и отношений. В социологической литературе существуют различные подходы в трактовке понятия социальная самоорганизация: под ней понимается и система, и структура, и функции управления, и коллектив людей. Критический анализ вышеперечисленных трактовок, проведенный В.А. Костиным и Н.Б.Костиной, позволил им дать уточненное определение социальной организации, под которой имеется в виду, упорядоченность совместной деятельности и отношений множества индивидов.69 Такой подход по мнению данных исследователей, приводит к следующим выводам:
а) социальная организация является свойством процесса, а не вещью или объектом, то есть состоянием деятельности людей;
б) люди как субъекты деятельности выступают условием существования и развития организации, а не её элементами.
А.И. Пригожий рассматривает социальные организации в трех аспектах:70
во-первых, как инструмент решения общественных задач, средство достижения целей, вследствие чего на первый план выступают организационные цели и функции, эффективность результатов, стимулы;
во-вторых, как человеческую общность, специфическую социальную среду, что ведет к взгляду на нее как на совокупность социальных групп, статусов, норм, отношений, сплоченности-конфликтности;
в- третьих, как безличную структуру связей и норм, построенных иерархически, а также во взаимодействии с внешней средой.
Характерные черты современной системы управления социальным развитием муниципальных образований
Решение проблем управления социальным развитием муниципальных образований может идти по нескольким направлениям.
1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах.
В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития.
Статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 13191 к полномочиям органов местного самоуправления отнесены принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Эти полномочия, по существу, включают в себя и стратегическое планирование. Однако на практике, выполняя требования Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления в лучшем случае разрабатывают кратко- и среднесрочные планы и программы развития, не уделяя достаточного внимания стратегическому планированию. Здесь сказываются как непонимание роли стратегического планирования, так и отсутствие необходимых знаний и навыков. На данном этапе реформы местного самоуправления требуется оказание методической помощи органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти и привлечение к разработке стратегий развития муниципальных образований высококвалифицированных специалистов научных и консалтинговых организаций.
2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления. В этой сфере необходимо выделить три уровня регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления и, соответственно, три уровня проблем.
Во-первых, можно отметить неполноту и противоречивость федерального законодательства в области местного самоуправления. Например, отсутствуют федеральные законы, определяющие статус выборных лиц местного самоуправления, принимающих в соответствии с их полномочиями ключевые решения по вопросам развития муниципальных образовании; регулирующие особенности возникновения, реализации и прекращения права муниципальной собственности, являющейся одной из экономических основ местного самоуправления. Имеются противоречия в законодательстве по вопросам непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (местные референдумы, муниципальные выборы), участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях (прежде всего, участие муниципальных образований в организациях межмуниципального сотрудничества, имеющих целью объединение ресурсов для социально-экономического развития). Эти проблемы могут быть решены только в процессе планомерной законотворческой работы на федеральном уровне.
Во-вторых, названный выше Федеральный закон существенно изменил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования организации местного самоуправления. К ним, в соответствии со статьей 6 Федерального закона , относятся правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных названным законом. Эти случаи и порядок отличаются от ранее установленных одноименным Федеральным законом от 1 сентября 1995 года № 154-ФЗ. В связи с этим необходимо проведение объемной законотворческой работы по приведению регионального законодательства в области местного самоуправления в соответствии с федеральным.
В-третьих, исходя из новых формулировок вопросов местного значения, полномочий по их решению, требуется разработка и принятие системы муниципальных правовых актов. Состав и структура этих актов могут быть определены как из положений упоминавшегося Федерального закона, так и других федеральных законов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления. Но это требует большой подготовительной работы по выявлению всех вопросов, подлежащих регулированию муниципальными правовыми актами, определению приоритетов в их разработке и принятии и навыков владения юридической техникой, что затрудняется отсутствием либо недостаточной квалификацией муниципальных юристов с учетом большого числа вновь образованных муниципальных образований.
3. Формирование социальных норм и нормативов, государственных минимальных социальных стандартов.
Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных нормативов и норм, государственных минимальных социальных стандартов, в соответствии с которыми в муниципальном образовании предоставляются услуги населению за счет средств местного бюджета.
Принципы и механизмы функционирования системы управления социальным развитием муниципальных образований
В реформировании местного самоуправления любой страны прямо или опосредованную, доминирующую или второстепенную роль играет множество факторов. Почти в каждом государстве самоуправление уходит своими корнями в стремление общества к независимости, к потребности в том, чтобы местная власть в прямом (географическом) и переносном смысле была можно ближе к гражданам, к социуму, к их запросам и потребностям.
В сегодняшнем мире местное самоуправление имеет достаточно большое распространение, что на наш взгляд объясняется несколькими основными причинами.
Во-первых, правильно организованное местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию и предприимчивость, ведет к высокому развитию общественных сил, ведь местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего именно местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным и успешной деятельности последних.
Во-вторых, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, а не искусственно к центру, оставляя провинцию и периферию бессильными.
В-третьих, местное самоуправление связывает администрацию с народом, наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как собственному делу.
И, в-четвертых, местное самоуправление дает гражданам практическое знакомство с общественными делами.
С другой стороны, опыт прошлого в общемировом масштабе доказывает то, что местное самоуправление наиболее полно институционализируется и стабильно интегрируется в уже существующие и действующие структуры государственного управления, делит с ним всю полноту власти в стране когда:
а) ему обеспечена полная конституционная и законодательная защита перед лицом авторитарных или диктаторских режимов;
б) институциональные основы сложились путем органичного развития в результате политических устремлений центральной власти;
в) местные органы власти отчетливо сознают полезность и необходимость подлинного местного самоуправления;
г) органы местного самоуправления могут эффективно противостоять пагубному влиянию борьбы за власть между различными уровнями управления.
Сегодня в мире выделяют две основных модели местного самоуправления. Во-первых, это англосаксонская модель (Австралия, Великобритания, Канада, США), когда местные представительные органы «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует».
В основу англосаксонской системы самоуправления положено четкое разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений. Дела провинции - хозяйственные, судебные и частично административные - находятся в ведении жителей прихода. Для данной модели характерно отсутствие на местах полномочных представителей центральных властей, опекающих местные представительные органы и определенная изолированность политических процессов на национальном и местном уровнях. Наряду с представительными органами в странах с англосаксонской системой местного самоуправления (и, в первую очередь, в США) населением может избираться и ряд должностных лиц. Контроль за деятельностью местных органов власти в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления осуществляется преимущественно косвенным путем: через центральные министерства, а также судебные органы.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного самоуправления, она основывается на сочетании прямого государственного управления (государственной администрации) на местах и местного самоуправления. Агенты государственной администрации, функционирующие в рамках французской модели в отдельных территориальных единицах, осуществляют надзор за деятельностью местных представительных органов, а также выполняют иные функции общегосударственного характера. В рамках континентальной модели в некоторых областях может сохраняться определённая иерархическая соподчиненность различных уровней управления.
В отличие от стран с англосаксонской системой местного самоуправления в государствах с французской системой местные органы могут принимать участие и в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента), поскольку их делегаты представляют большую часть соответствующих избирательных коллегий.
В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального характера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы). Обе модели базируются на многих сходных принципах, и основой местного управления здесь являются представительные органы, формируемые населением в результате свободных выборов.
С другой стороны, мы можем выделить шесть крупных категорий стран в сегодняшнем мире, на примере которых, видна вся полнота, многообразие систем местного самоуправления, их наиболее важные черты:
1. Федеративные государства (Германия, Швейцария, Австрия). В Германии система управления делится на три уровня: федеральной, земельный и местный. Каждому уровню присущи свои специфические полномочия и ответственность. Местные органы власти решают два вида задач: так называемые свободно выбираемые задачи, когда на местах решают, какие функции и как реализовывать; и обязательные, предписанные сверху, центральным правительством.
