Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретические основы управления профессиональным обучением кадров государственной гражданской службы 16
Раздел П. Диагностика факторов актуализации потребности в профессиональном обучении 42
Раздел III. Технология оценки потребности в профессиональном обучении кадров гражданской службы региона 79
Заключение 118
Библиографический список 127
Приложения 156
- Теоретические основы управления профессиональным обучением кадров государственной гражданской службы
- Диагностика факторов актуализации потребности в профессиональном обучении
- Технология оценки потребности в профессиональном обучении кадров гражданской службы региона
Введение к работе
Актуальность исследования.
Государственная гражданская служба представляет собой управленческую деятельность, характеризующуюся высоким уровнем сложности и напряженности. По мнению самих гражданских служащих функционирующая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих не только не способствует положительным изменениям в кадровом составе чиновников, но и часто, напротив, тормозит развитие кадрового потенциала государственной службы и «цементирует» существующее положение вещей1. Президент РФ В.В. Путин в выступлении говорил о том, что нынешняя система работы государственных органов «тормозит, а во многих случа-ях - просто останавливает преобразования» .
В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» отмечалось, что имеющиеся образовательные учреждения, в целом, не обеспечивают необходимого уровня профессиональной подготовки государственных служащих. Указывалось, что недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной службы, что особенно важно в контексте настоящей работы. В качестве одной из основных проблем Программа рассматривала «сохранение консервативной системы переподготовки и профессионального развития государственных служащих».
Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.4 была утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. В настоящее время в соответствии с указанной
См.: Паршин М.В., Кирсанов М.В. Современные кадровые технологии в системе государственной службы // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. - М.: Минэкономразвития. - С. 54. Режим доступа:
2 Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2001. - 4 апреля.
Указ Президента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 47. -Ст. 4664. 4 Консультант плюс: Версия проф.
4 Концепцией осуществляется реформирование государственной гражданской службы, направленное на повышение эффективности деятельности служащих. Одной из наиболее значимых задач реформы гражданской службы является построение системы управления эффективностью деятельности служащих на основе разработки регламентов осуществления государственных функций и стандартизации оценки с применением критериев эффективности и результативности.
Профессионализм гражданского служащего, а особенно служащего регионального органа экологической безопасности, во многом определяет результативность исполнения им своих обязанностей. Качественное профессиональное обучение способствует росту профессионализма у служащего и повышению результативности его деятельности. Изучая функционирование системы управления профессиональным обучением кадров органов экологической безопасности любого региона, мы особо акцентируем внимание на общесоциальной значимости профессионализма служащих данных органов, которые находятся на переднем крае борьбы за обеспечение экологической безопасности региона. К сожалению, существующие статистические данные не позволяют определить количественные и качественные показатели служащих органов экологической безопасности России, выделить региональные органы экологической безопасности в качестве обособленного объекта исследования.
При расследовании и пресечении экологических правонарушений, служащим органов экологической безопасности региона приходится сталкиваться с противоречиями законодательства, трудностями, связанными с отсутствием наработанной практики в данном направлении профессиональной деятельности, с отсутствием и нехваткой кадров, подготовленных в соответствии со спецификой деятельности.
Доминирующий административно-бюрократический подход к управлению профессиональным обучением кадров гражданской службы, ориентированный на стабильность, устойчивость, закрытость системы службы, ис-
5 ключает возможность ее активного развития для успешного осуществления проводимых реформ. Командное воздействие с четким выделением субъекта и объекта управления не способствует гибкому регулированию, разумному сочетанию процессов управления и самоорганизации. Изменчивость, нестабильность как имманентное свойство социального бытия XXI века настоятельно требует применения других подходов к управлению.
Анализ вышеизложенного позволяет сформулировать актуальность темы настоящего исследования, которая определяется необходимостью актуализации потребности персонала и органов экологической безопасности в профессиональном обучении служащих; эффективного управления профессиональным обучением и повышения его самоорганизационного потенциала; оптимизации процесса управления профессиональным обучением в соответствии с требованиями реформирования гражданской службы; изучения механизма сочетания управления и самоорганизации в системе профессионального обучения.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблемы развития кадров гражданской службы, повышения их профессионализма постоянно привлекают внимание исследователей, работающих в самых разных научных областях, что отчетливо прослеживается на примере диссертационных исследований. Вопросы подготовки, переподготовки, повышения квалификации служащих освещаются в педагогических1, психологических2, экономических3, юридических4, социологических5 и других диссертационных исследованиях.
Жигачев А.К. Непрерывное развитие профессиональной компетентности государственных служащих: Дис. ... канд. пед. наук. - Челябинск, 2002. -196 с. и др.
Гончаров Ю.Н. Личностные особенности профессионального развития государственных служащих: Дис.... канд. психол. наук. - М., 1997. -183 с. и др.
3 Ольховский В.В. Управление развитием кадрового потенциала государственной службы: Дис. ... канд. экон. наук. - М., 1999 и др.
Востриков П.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 214 с.
Турчинов А.И. Профессионализация как деятельностная основа кадровой политики: Дис. ... д-ра. социол. наук. - М., 1998. - 388 с; Соловьев О.В. Регулирование кадровых процессов в региональных органах власти: : Дис.... канд. социол. наук. - Белгород, 2002 и др.
Лукьяненко А.Е. Совершенствование управления персоналом государственной службы (структурно-функциональный аспект): Дис.... канд. филос. наук. - М., 1996. -171 с.
Отдельные вопросы профессионального обучения государственных и муниципальных служащих рассматриваются в литературе по теории государственного управления1, с необходимостью включаются в учебники по управ-лению персоналом государственной службы . Особо следует сказать о монографиях, посвященных исключительно, либо в значительной степени, вопросам профессионального обучения государственных и муниципальных слу-
жащих - это работы Ю.Н. Аксененко и Б.И. Шумратова , С.Г. Атаманчука и В.И. Матирко 4 , Ю.С. Васютина 5 , В.А. Гневко 6 , В.Г. Игнатова и
7 8 Q
В.К. Белолипецкого , Т.Г. Калачевой , ряд работ А.А. Хохлова , а также других авторов10. Многочисленные коллективные монографии, сборники статей, тезисы докладов на конференциях посвящены управлению персоналом госслужбы, в том числе и вопросам профессионального обучения гражданских служащих11.
Сущность процессов самоорганизации изложена в работах по синерге-
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с; Госу
дарственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. - М:
Статут, 2002. - 592 с. и др.
2 Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков, А.В. Управление персоналом государственных органов: сис
тема организации и функционирования. - М.: Наука, 1999. - 573 с; Управление персоналом государственной
службы: Учебно-методическое пособие. - М.: Изд-воРАГС, 1997. - 536 с. и др.
3 Аксененко Ю.Н., Шумратов Б.И. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация, потенциал разви
тия. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1998. - 288 с.
4 Атаманчук С.Г., Матирко В.И. Государственная служба: кадровый потенциал: Учеб. пособие. - М.: Дело,
2001. - 216 с; Атаманчук С.Г., Матирко В.И. и др. Обучение государственных служащих: Современное со
стояние и перспективы: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.И. Матирко. - М.: Дело, 2002. - 255 с.
5 Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправле
ния. - Орел: ОРАГС, 1998. - 373 с.
6 Гневко В.А. Государственная и местная политика подготовки и профессионального роста муниципальных
служащих // Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика. Государственный и местный уровни. -
СПб.: АНБ, ИУЭ, 1998, с. 159-255.
7 Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной служ
бы: контекст истории и современность. - Ростов-н/Д.: МарТ, 2000. - 256 с.
8 Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Федерации: методологический и
методический подходы к анализу проблемы. - Н. Новгород: Изд-во ВАГС, 1998. - 189 с.
9 Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти (социологический анализ). - М.: Мос
ковский психолого-социальный ин-т, 2000. - 272 с. и др.
10 Патокина О.А., Федотов, Ю.В. Проблемы подготовки государственных служащих: международный опыт
и российская практика. - СПб.: Изд-во СПб ун-та, 1998. - 61 с. и др.
" Кадровые процессы в региональных органах власти: опыт, проблемы, тенденции. Материалы «круглого стола» 1 марта 2000 г. - Орел: Изд-во ОРАГС, 2000. - 158 с; Переподготовка и повышение квалификации государственных служащих и эффективность их работы / Под ред. В.Э. Бойкова, Ю.М. Забродина. - М.: Изд-во РАГС, 2000. - 182 с; Профессиональная переподготовка и повышение квалификации государственных служащих: опыт, проблемы и пути совершенствования: материалы учебно-методического семинара 13-14.12.2001 г. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 303 с. и др.
7 тике Е.Н. Князевой, СП. Курдюмова, В.В. Васильковой, B.C. Егорова . Освещение вопросов самоорганизации в системе государственной службы является предметом исследования пока еще лишь в редких случаях. На высоком теоретическом уровне исследуются процессы самоорганизации в докторских диссертациях А.В. Новокрещенова и В.Л. Романова2, изучается социо-синергетический подход в работах А.А. Хохлова, отдельные его элементы -в работах Г.В. Атаманчука, А.И. Турчинова, В.П. Бранского 3 , Г.А. Котельникова4. Но нет работа, посвященных вопросам оценки потребности региональных органов экологической безопасности и их служащих в профессиональном обучении.
В отдельных переводных работах зарубежных авторов оценка потребности в обучении (training needs assessment - TNA) рассматривается как единственный предмет исследования и предлагается к применению методика TNA в государственной службе (public personnel management)5. Некоторые вопросы оценки потребности в профессиональном обучении затрагиваются в диссертационных и других исследованиях российских авторов, в публикациях по управлению персоналом. Они носят общий характер и не касаются деятельности органов экологической безопасности в регионе. Несмотря на обилие исследований в области государственной службы РФ, есть еще немало проблем, которые ждут своего решения. В частности, это касается актуализации потребности региональных органов экологической безопасности и их служащих в профессиональном обучении. Публикаций по данной теме нет.
1 См. например: Пригожий И. Философия нестабильности // Вопросы философии. - 1991. - № 5. - С. 46-52;
Князева Е.Н. Курдюмов СП. Синергетика: начала нелинейного мышления // OHC: Обществ, науки и совре
менность. - 1993. - № 2. - С. 38-51; Князева Е.Н., Курдюмов СП. Синергетика как новое мировидение: диа
лог с И. Пригожиным // Вопросы философии. -1992. - № 12. - С. 3-20; Василькова В.В. Порядок и хаос в раз
витии социальных систем (Синергетика и теория социальной самоорганизации). - СПб.: Лань, 1999. - 480 с.
Егоров B.C. Рационализм и синергизм. - М.: Советский спорт, 1997. - 308 с.
2 Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей как основа становления и развития ме
стного самоуправления: Дис. ... д-ра социол. наук. - Екатеринбург, 2003. - 404 с. Романов В.Л. Социальная
самоорганизация и государственное управление: Дис... д-ра социол. наук. - М., 2001. - 313 с.
3 Бранский В.П. Теоретические основания социальной синергетики // Вопросы философии. - 2000. - № 4. -
С. 112-129.
4 Котельников Г.А. Теоретическая и прикладная синергетика. - Белгород, 2000. - С. 93-107.
5 Hays S.W., Reeves T.Z. Personnel management in the public sector. - Dubuque: Wm. С Brown publishers, 1989.
8 Однако, несмотря на обилие исследований в области государственной службы РФ, еще немало вопросов, в том числе уровня понятийного и категориального анализа, которые еще ждут своего решения1.
Специфика деятельности региональных органов экологической безопасности связана с психологической напряженностью служащих, осуществляющих борьбу с правонарушителями природоохранного законодательства. Противоречия законодательства, отсутствие наработанной практики и высокий коэффициент текучести кадров являются причиной снижения качества исполнения возложенных на служащих обязанностей. Низкое качество исполнения должностных обязанностей служащими оказывает негативное влияние на осуществление государственного экологического контроля в регионах. При этом возрастает обеспокоенность населения экологическими проблемами, занимающими лидирующее положение в первой тройке наиболее важных и актуальных вопросов современной жизни.
Социосинергетический подход к анализу процессов социального управления успешно применяется учеными Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС), в частности, все большее число сторонников получает парадигма единства процессов самоорганизации и управления . В учебные курсы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС включена новая дисциплина «Социальная самоорганизация и государственное управление»3. Изучению процессов самоорганизации в соотношении с процессами управления посвящены ряд диссертационных исследований и работ других авторов4.
См.: Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции: Автореф. дис.... д-ра. юрид. наук. - М, 2006. - С. 9.
2 См.: Стратегии динамического развития России: единство самоорганизации и управления. Материалы
Первой международной научно-практической конференции. В 3-х т. / Под общ. ред. В.Л. Романова. - М.:
Проспект, 2004.
3 См.: Единство самоорганизации и управления. Интервью с проф. В.Л. Романовым // Государственная
служба. - 2004. - № 4. - С. 127.
Пожарский С.Д. Предмет, принципы и методы синергетической акмеологии: Дис. ... канд. психол. наук. -СПб., 2002. - 240 с; Егурнов Л.Л. Диалектика самоорганизации и управления в сложных системах: Дис. ... канд. филос. наук. - М., 2003. - 128 с. и др. См. например: Карпичев B.C. Социальное управление в контексте социосинергетического знания // Глобализация: синергетический подход / Под ред. В.К. Егорова. - М.: Изд-во РАГС, 2002, с. 229-232
9 В анализе кадровых процессов, связанных с профессиональным обучением гражданских служащих, на примере отдельного органа исполнительной власти (описание единичного объекта через категорию типичного) целесообразно использовать социологическую методология качественных исследований, которая разработана достаточно хорошо, хотя и количество публикаций методологического характера невелико . Однако данные работы аккумулируют зарубежный опыт применения методологии качественных исследований, исчисляемый многими десятилетиями интенсивной деятельности в этом направлении. В России качественный подход долгое время не приветствовался, поэтому здесь значительно меньше наработок, чем в количественных исследованиях. Самые, возможно, известные примеры применения качественных исследований - это изучение производственных коллективов А.Н. Алексеевым и И. Козиной2.
За рубежом качественному подходу уделяется намного больше внимания, выходит ряд периодических изданий, непосредственно посвященных Qualitative Research, особое внимание, следует обратить на материалы методологического характера, адаптированные для применения в системе госслужбы . Следует отметить также и другие работы зарубежных авторов4, в том числе, посвященных case study5.
Актуальность настоящего исследования и степень разработанности темы исследования в научной литературе позволяют сформулировать основную проблему исследования, которая заключается в противоречии между необходимостью построения качественно новой модели управления профессиональным обучением кадров, работающих в региональных органах эколо-
Семенова В.В. Качественные методы: введение в гуманистическую социологию. - М.: Добросвет, 1998. -292 с; Белановский С.А. Метод фокус-групп. - M.: Магистр, 1996. - 272 с; Ковалев Е.М., Штейнберг И.Е. Качественные методы в полевых социологических исследованиях. - М.: Логос, 1999. - 384 с. и др.
2 Алексеев А.Н. Драматическая социология и социологическая ауторефлексия / А.Н. Алексеев. - СПб.: Нор
ма, 2003. - 592 с; Козина И. Особенности стратегии case study при изучении производственных отношений
на промышленных предприятиях России // Социология: методология, методы, математические модели. -
1995.-№5-6.-С. 65-90.
3 Case Study Evaluations. GAO/PEMD-91-10.1.9. - Washington, D.C., United States General Accounting Office,
1990.
4 Bogdan, R., Taylor, S.J. Introduction to Qualitative Research Methods: A Phenomenological Approach to the So
cial Sciences. - N.Y.: Wiley, 1975.
5 Yin R. Case study research: design and methods. - Newbury Park, CA: Sage, 1994.
10 гической безопасности, и отсутствием научно-методического обоснования технологии оценки потребности в таком обучении.
Объект исследования - профессиональное обучение государственных гражданских служащих, обеспечивающих экологическую безопасность.
Предмет исследования - управление профессиональным обучением кадров региональных органов экологической безопасности.
Целью исследования является технологизация управления профессиональным обучением кадров региональных органов экологической безопасности.
Задачи исследования:
- предложить аналитическую модель управления профессиональным
обучением кадров гражданской службы;
провести диагностику факторов актуализации потребности региональных органов экологической безопасности и их служащих в профессиональном обучении;
разработать технологию оценки потребности в профессиональном обучении гражданских служащих региона.
Гипотеза исследования состоит в том, что внедрение оценки потребности в профессиональном обучении усилит самоорганизационные процессы в управлении профессиональным обучением государственных гражданских служащих, актуализирует потребности в таком обучении и, в свою очередь, повысит эффективность управления им.
Теоретико-методологические основы исследования.
Исходными теоретическими предпосылками для характеристики подходов к управлению профессиональным обучением кадров гражданской службы являются теоретические положения классиков социологии М. Вебера о рациональной бюрократии и П. Штомпки о социальных изменениях.
В качестве основного методологического положения была взята модель управления для самоорганизующихся систем Р.Ф. Абдеева, позволяющая предложить переход от традиционной модели профессионального обучения
к аналитической. С помощью аналитической модели проводится описание профессионального обучения кадров гражданской службы. Принципиальным моментом изучаемых характеристик системы профессионального обучения, является выявление признаков, свойственных самоорганизующимся системам: открытость, сложность, неравновесность, нелинейность. Указанные характеристики проявляются при задействовании в системе профессионального обучения второго контура обратной связи.
Теория «социального отбора» В.П. Бранского, отвечающая на вопрос, почему и как происходит выбор системой того или иного альтернативного пути развития, и объясняющая функционирование самоорганизационных механизмов, позволит осуществить демонстрацию выбора системой профессионального обучения своего особенного пути развития. Один из ключевых принципов социолого-синергетического подхода Г.А. Котельникова о том, что синергетические идеи должны проверяться методами социологии, даст возможность предложить конкретную управленческую технологию оценки потребностей служащих и региональных органов экологической безопасности в профессиональном обучении.
Эмпирическую базу исследования составляют:
нормативные акты федерального и регионального уровней о государственной гражданской службе;
нормативные акты, регламентирующие деятельность органов экологической безопасности региона (на примере Белгородской, Воронежской и Липецкой областей);
Должностные регламенты служащих региональных органов экологической безопасности, регламенты исполнения государственных функций, другие инструктивные и статистические материалы;
данные проведенного автором настоящей работы в 2003-2006 гг. диагностического исследования в органах экологической безопасности Белгородской, Воронежской и Липецкой областей.
12 Научная новизна результатов исследования состоит в следующих положениях:
обоснована двухконтурная аналитическая модель управления профессиональным обучением кадров государственной гражданской службы;
разработана технология двухуровневой оценки потребности как служащих (элементный уровень), так и региональных органов экологической безопасности (системный уровень) в профессиональном обучении.
Положения, выносимые на защиту.
Аналитическая модель управления профессиональным обучением кадров государственной гражданской службы включает два контура прямой и обратной связи. Бесперебойная и непрерывная работа второго контура обратной связи связана с функционированием семантического и прагматического фильтров. Сочетание этих фильтров позволяет отслеживать ошибки в организации профессионального обучения, корректировать программы и планы профессионального развития служащего. Важным преимуществом предложенной аналитической модели является возможность усиливать самоорганизационный потенциал организации, который, в свою очередь, оптимизирует функционирование семантического и прагматического фильтров. В качестве семантического и прагматического фильтров предлагается использовать технологию оценки потребности в профессиональном обучении.
В результате диагностики выделены структурные, функциональные и психологические факторы актуализации потребности в профессиональном обучении. Структурные факторы включают личностно-профессиональные характеристики служащих (возраст, пол, образование, стаж работы) и описание структурных подразделений регионального органа экологической безопасности. Они являются ключевыми в описании начальных условий внедрения технологии оценки потребности в профессиональном обучении и системы управления профессиональным обучением кадров в целом. К функциональным факторам относятся полномочия региональных природоохранных органов, механизм принятия в них решений по обучению служащих, а также
13 показатели эффективности и результативности деятельности. Они позволяют определить текущее состояние системы управления профессиональным обучением и оценить целесообразность внедрения технологии. Наиболее значимые психологические факторы, определяющие успешность дальнейшего использования технологии, характеризуются показателями организационной культуры, уровнем социальной активности служащих, их инновационной и самоорганизационной готовности, адаптивности, мотивации к обучению, инициативности и лидерства.
3. Технология оценки потребности в профессиональном обучении включает в себя процедуры обнаружения проблем деятельности; определения источника проблемы; анализа работ/задач; выявления индивидуальных проблем и оценки служащих; анализа способов решения проблем; разделения способов решения, связанных и не связанных с обучением; разработки программ обучения и принятия управленческих решений, содержащих критерии оценки результативности обучения. Успешность внедрения данной технологии определяется не только свойствами самой технологии, но и их соответствием внутренним тенденциям системы, в которую она внедряется. Специфика технологии состоит в том, что при проведении оценки потребности в профессиональном обучении фокус внимания сосредоточен на проблемах деятельности как организации, так и ее служащего.
Научно-практическое значение проведенного исследования состоит в том, что его результаты вносят вклад в увеличение объема научного знания в таких областях, как социосинергетика, социология управления, управление персоналом гражданской службы. Выводы по итогам настоящего диссертационного исследования могут быть использованы при разработке общих и специальных курсов лекций по социологии, управлению персоналом, государственному и муниципальному управлению.
Результаты исследования представляют собой комплексную разработку, включающую методологические, организационно-правовые и социально-психологические аспекты мероприятий по внедрению технологии оценки по-
14 требности в профессиональном обучении. Разработка готова к непосредственному применению в деятельности кадровых служб не только региональных органов экологической безопасности, но и других органов исполнительной власти субъектов РФ.
Внедрение и апробация результатов исследования.
Результаты диссертационного исследования апробированы посредством докладов и обсуждений: на II Всероссийской научно-методической конференции «Современный российский менеджмент: состояние, проблемы, развитие» (Пенза, 2004); на II Международной научно-практической конференции «Экология, образование, наука, промышленность и здоровье» (Белгород, 2004); на III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы исполнения экологического и земельного законодательства в Российской Федерации» (Пенза, 2004); на Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экологическая культура как основа экологической безопасности региона» (Белгород, 2005); на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы управления персоналом организации» (Пенза, 2005); на II Всероссийской научно-практической конференции «Сорокинские чтения» (Москва, 2005).
Материалы и практические выводы по результатам диссертационного исследования были использованы автором в организации переподготовки кадров и разработке организационной документации. Полученная в результате исследования информация стала основой методических рекомендации по оценке в региональных органах экологической безопасности потребности в обучении. Эти рекомендации были апробированы в практической деятельности региональных органов экологической безопасности Тамбовской и Ульяновской областей.
По материалам диссертации опубликовано 10 работ общим объемом 3,0 печатных листа.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой социологии Белгородского государственного технологического университета им.
15 В.Г. Шухова и кафедрой социальных технологий Белгородского государственного университета.
Основные положения исследования нашли отражение в научных работах автора, опубликованных в журналах «Государственная служба», «Закон и право», научных сборниках.
Материалы и практические выводы по результатам диссертационного исследования были использованы автором в организации переподготовки кадров государственной экологической инспекции Белгородской области (далее по тексту - ГЭИ БО), при разработке проектов нормативных актов, регламентов и приказов по деятельности ГЭИ БО в рамках осуществления административной реформы. На основе материалов исследования разработаны методические рекомендации по организации оценки потребности в профессиональном обучении в региональных органах экологической безопасности, которые были апробированы в практической деятельности региональных органов экологической безопасности Тамбовской и Ульяновской области
Структура диссертации состоит из введения, трех разделов, заключения, библиографического списка и приложений.
Теоретические основы управления профессиональным обучением кадров государственной гражданской службы
В настоящее время в государственной гражданской службе проводится большая работа по совершенствованию управления профессиональным обучением кадров. Другое дело, что в рамках господствующего административного подхода такая работа имеет свои границы и потенциал развития в этих условиях пределен. Поэтому следует согласиться с выводом, сформулированным в современной литературе1, что традиционные управленческие схемы, административные технологии исчерпали свой потенциал и в мире, и в России уже в конце 80-х годов XX века.
Что касается характеристики административного подхода к управлению, то его сущность можно продемонстрировать с помощью цитаты из Программы КПСС, принятой XXI съездом партии (1962 г.), в которой говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе пере-стала быть особой профессией» .
В отличие от партийных деятелей, ученые-сторонники административного подхода к управлению, все же употребляют понятие «профессионализм». «Важнейшее средство обеспечения профессионализма, - говорит Д.Н. Бахрах, - номенклатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата необходимо исходить из нерасторжимости триады: профессионализм - стабильность - лояльность»3.
В целом, приведенная цитата достаточно емко характеризует позицию сторонников административного подхода: ни «стабильность», ни «лояль 17 ность» не вызывают возражений, но отсутствие в характеристике средств обеспечения профессионализма понятий «обучение», «подготовка», «профессиональное развитие» говорит о многом.
Следует отметить, что мы не ставим знак равенства между понятиями «ученый-административист» (юрист, являющийся специалистом по административному праву) и «сторонник административного подхода». Среди исследователей, работающих в области социологии управления, теории управления, также есть сторонники административного подхода. Причем, объясняется это положение не тем, что «абсолютное разделение теории государственного управления и собственно административного права невозможно, ибо они являются по сути разными ветвями одной науки об управлении» , а тем, что в теории государственного управления долгое время господствовал «бюрократический подход», идущий от теории бюрократии М. Вебера в ее, возможно, даже ухудшенном виде.
М. Вебер был убежден, что в рационально-организованном обществе управлять государством должны люди профессионально подготовленные, имеющие специальное образование, поскольку от них требуется компетентность. Только в этом случае от них можно ожидать целерациональных действий и, соответственно, эффективного управления страной2. Но не вспомнили об этом мнении социолога на XXI съезде КПСС, принимая резолюцию, о которой говорил Д.Н. Бахрах, не вспомнили и позже, принимая Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», где не было норм, регулирующих профессиональное обучение служащих.
Таким образом, для административного подхода характерен, во-первых, линейный взгляд на механизм функционирования системы гражданской службы: административное решение, распоряжение вышестоящего начальника непременно должно вызвать требуемую реакцию ровно в том объеме, который обозначен во властном решении. Именно поэтому п. 4 ст. 62 Фе 18 дерального Закона РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (далее по тексту - Закон о ГГС) определение потребности в профессиональном обучении гражданских служащих осуществляется преимущественно на основании административных актов.
Во-вторых, важнейшей чертой административного подхода является тенденция рассматривать стабильность, устойчивость, стопроцентную контролируемость системы гражданской службы как идеальное состояние системы. Поэтому так мало уделяется внимания профессиональному обучению служащих, внедрению в систему гражданской службы инновационных технологий профессионального развития служащих, учитывающих потребности служащего и органа исполнительной власти.
Между тем, возможны и другие подходы к организации управления профессиональным обучением кадров гражданской службы. Одним из них является системный подход. Необходимо сказать, что системный анализ управления предполагает возможность реализации двух стратегий представления «системного объекта» - аналитической и синтетической. Аналитическая стратегия предполагает, если изобразить схематически, такую последовательность операций, как декомпозиция — анализ — синтез , а синтетическая стратегия - иной порядок, который Р.Л. Акофф, являющийся, по мнению, Ю.М. Плотинского, одним из наиболее авторитетных специалистов в области системного анализа, менеджмента, исследования операций , описывает следующим образом: 1) Идентификация целого (системы), частью которого является интересующий нас предмет; 2) Объяснение поведения или свойств целого; 3) Объяснение поведения или свойств интересующего нас предмета с точки зрения его роли (ей) или функции (ий) в целом, частью которого он является .
Иначе говоря, «на системном уровне любой социальный объект можно представить в виде некой системной целостности, которая обусловлена зако 19 номерным характером связей и отношений между его элементами. Именно эти закономерности и являются основой моделирования...» . Данный вывод является определяющим для нижеследующего описания управления профессиональным обучением кадров государственной гражданской службы, построенного преимущественно с использованием синтетической стратегии.
Ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 устанавливает, что государственная служба в РФ подразделяется на такие виды, как гражданская, правоохранительная, военная государственная служба.
Государственная гражданская служба (далее в настоящей работе - гражданская служба) определяется п. 1 ст. 3 Закона о ГГС как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Диагностика факторов актуализации потребности в профессиональном обучении
Поскольку предметом исследования является управление профессиональным обучением кадров региональных органов экологической безопасности, необходимо проведение диагностики системы профессионального обучения кадров государственной экологической инспекции Белгородской области (далее по тексту - ГЭИ БО или Инспекция), ориентированной, прежде всего, на выявление факторов перехода от традиционной модели управления профессиональным обучением к аналитической. Это означает, если отталкиваться от изложенного в первом разделе настоящей работы, что нам необходимо проанализировать факторы задействования в системе семантического фильтра - внедрения технологии ОПО, позволяющего актуализировать потребности в профессиональном обучении.
Прежде чем приступить к диагностике, необходимо сказать о том, что представляет из себя ГЭИ БО и ее кадровый состав.
Уровень профессиональной подготовленности работников органов по охране природы занимает, как отмечалось выше, важное место в обеспечении экологической безопасности. В ноябре 2002 года, Постановлением главы администрации Белгородской области1 была создана Инспекция, которая осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды. Отличительной особенностью деятельности ее работников является выявление и пресечение экологических правонарушений2.
Кадровый состав Инспекции соответствует основным законодательным требованиям . Штатное расписание Инспекции включает 67 гражданских служащих. Фактический списочный состав на момент фиксации результатов
Одной из особенностей деятельности Инспекции, оказывающих значительное влияние на планирование профессионального обучения кадров и реализацию таких планов, является территориальная распределенность отделов государственного экологического контроля. Таких отделов в Инспекции 22 (по числу районов Белгородской области). При этом численность сотрудников отдела может составлять от 1 до 5 человек.
В соответствии сп. 1.4 Положения об Инспекции, основной целью деятельности ГЭИ БО является осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной или иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (далее по тексту - госэкологоконтроль). Осуществление госэкологоконтроля подразумевает, как отмечалось выше, разнообразие функций Инспекции и многогранность деятельности ее служащих. В Положении об Инспекции закреплены 13 функций Инспекции, среди которых имеются нормотворческие, правоприменительные, организационные и др.
Аналогичный «объем» функций закреплен в нормативных актах об охране окружающей среды Воронежской и Липецкой областей, хотя формулировки могут быть разными. Так, в Положении об экологической инспекции администрации Воронежской области, утвержденном Постановлением Администрации от 6.08.2002 г. № 723, установлено 6 функций и в целом аналогичный ГЭИ БО объем полномочий. В Положении о комитете экологии администрации Липецкой области, утвержденном Распоряжением Главы администрации от 8.08.2003 г. № 806-р, закреплено 20 функций Комитета по охране окружающей среды, а в ст.ст. 6-9 Закона Липецкой области от 26.12.2002 г. «Об охране окружающей среды Липецкой области» сделан особый акцент на осуществлении госэкологоконтроля. В настоящее время региональное законодательство обновляется, но принципиальной разницы в объеме функций региональных органов экологической безопасности новыми актами не может быть установлено в силу принципа разграничения полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в РФ.
На основе принципов, закрепленных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. и последующих изменений в законодательстве в настоящее время осуществляется расширение перечня задач и функций ГЭИ БО и закрепление за ней новых полномочий в сфере охраны окружающей среды.
Обозначенные изменения требуют осуществления значительных усилий по переподготовке кадров, формирования региональной системы профессионального развития гражданских служащих по направлениям административной реформы, определения направлений профессионального обучения кадров по профилю деятельности каждого органа исполнительной власти. При этом представляется необходимым создание технологического обеспечения актуализации потребности в профессиональном обучении.
С целью прояснения логики исследования разработана схема анализа факторов актуализации потребности в профессиональном обучении гражданских служащих и системы гражданской службы (см. Приложение 1), в которую включены элементы, описание которых позволит, по нашему мнению, проанализировать процесс внедрения ОПО. Схема диагностики основана на своеобразной конвергенции двух направлений исследования: оценки потребности в обучении и анализа самоорганизационных процессов, которые возникают в процессе экспериментального проведения ОПО.
Технология оценки потребности в профессиональном обучении кадров гражданской службы региона
В ходе диагностики факторов актуализации потребности в профессиональном обучении кадров региональных органов экологической безопасности выявлено, что внедрение элементов технологии оценки потребности в профобучении позволяет накапливать, структурировать и анализировать информацию, поступающую по каналам обратной связи, поэтому ОПО может выполнять функцию семантического фильтра в системе. В итоге оказывается задействован второй контур ОС.
В результате диагностики установлено, что 1) для актуализации потребности в профессиональном обучении кадров целесообразно в деятельности системы управления профессиональным обучением применять технологию оценки потребности в профобучении; 2) определены условия успешного внедрения технологии ОПО.
Таким образом, дальнейшее изложение целесообразно построить по следующему алгоритму:
1. Обобщение результатов анализа законодательства о государственной гражданской службе и внесение предложений по его совершенствованию, которые позволят реализовать законодательные условия внедрения в систему управления профессиональным обучением кадров гражданской службы региона оценки потребности в профобучении как кадровой технологии.
2. Описание технологии ОПО по результатам анализа зарубежных источников и с учетом специфики российской системы государственной службы; направленности на активизацию самоорганизационных процессов в системе управления профессиональным обучением кадров.
Проведенный во второй части настоящей работы анализ федерального законодательства о гражданской службе позволяет говорить о необходимости внесения в Закон о ГГС изменений, направленных на упорядочение норм, регламентирующих функционирование системы управления профессиональным обучением кадров гражданской службы.
Об успешной реализации предложений автора настоящей работы по внедрению в системе управления профессиональным обучением кадров гражданской службы технологии оценки потребности в профобучении можно будет говорить при наличии следующих законодательных условий.
1. Перечень оснований для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, содержащийся в ст. 62 Закона о ГГС, предполагает только одно направление коммуникации в системе управления профессиональным обучением кадров - осуществление субъектом регулирования управленческого воздействия.
П. 4 ст. 62 Закона о ГГС содержит только три основания 1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе; 2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе; 3) результаты аттестации гражданского служащего. В каждом из этих трех случаев процессы в системе управления профессиональным обучением кадров инициируются изданием того или иного административного акта (приказ о назначении гражданского служащего на иную должность и т.д.). Чтобы информация могла поступать от объекта регулирования по каналам обратной связи, необходимо этот перечень дополнить таким пунктом, как «обеспечение возможности поддерживать уровень квалификации гражданского служащего, достаточный для исполнения им своих должностных полномочий».
Такая формулировка предполагает, что: 1) субъект регулирования имеет информацию об уровне квалификации гражданского служащего, направляемого на обучение; 2) «включение» механизма профессионального обучения может происходить в том числе и по инициативе служащего - он знает о своих потребностях в профессиональном обучении, докладывает исполнительному органу о необходимости такого обучения и соответствующий курс обучения может быть включен в заказ, формируемый субъектом регулирования; 3) формулировка «уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий» указывает, что профессиональное обучение осуществляется строго в соответствии с требованиями к должности. Введение четвертого основания направления гражданского служащего на обучение позволит совершенствовать механизм оперативного планирования в системе управления профессиональным обучением кадров.
Похожие диссертации на Управление профессиональным обучением государственных гражданских служащих : на примере региональных органов экологической безопасности
