Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы социологического исследования государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения 20
1.1. Управление безопасностью дорожного движения в городском социуме в системе социологического знания 20
1.2. Социологический анализ государственно-частного партнерства в современных условиях 46
2. Анализ состояния проблемы управления безопасностью дорожного движения в городском социуме 76
2.1. Общественная оценка управления безопасностью дорожного движения в городском социуме 76
2.2. Экспертная оценка развития государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения 119
3. Приоритеты в развитии государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения 136
3.1. Проект ГЧП по внедрению системы фото- и видеофиксации нарушений правил дорожного движения 136
3.2. Проект ГЧП «Безопасная дорога детства» как средство формирования навыков безопасного поведения детей на дорогах 149
Заключение 162
Библиографический список
- Социологический анализ государственно-частного партнерства в современных условиях
- Экспертная оценка развития государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения
- Проект ГЧП по внедрению системы фото- и видеофиксации нарушений правил дорожного движения
- Проект ГЧП «Безопасная дорога детства» как средство формирования навыков безопасного поведения детей на дорогах
Социологический анализ государственно-частного партнерства в современных условиях
«Экспертная оценка развития государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения» (2014): опрошены 22 эксперта, занимающиеся вопросами безопасности дорожного движения более трех лет (руководители и сотрудники ГИБДД по Свердловской области, Министерства транспорта и связи Свердловской области, комитета по транспорту Администрации г. Екатеринбург, некоммерческой организации «Общество автолюбителей Екатеринбурга», представители бизнеса – руководители малых, средних и крупных предприятий г. Екатеринбург).
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты в сфере обеспечения дорожного движения, развития государственно-частного партнерства РФ и ее регионов, статистические материалы, стенограммы совещаний в формате Открытого правительства по вопросам повышения безопасности дорожного движения, российские и зарубежные печатные и электронные публикации по проблемам управления безопасностью дорожного движения, развития государственно-частного партнерства, результаты всероссийских исследований, проведенных ВЦИОМ.
Соответствие темы требованиям «Паспорта специальностей ВАК». Работа выполнена в рамках специальности 22.00.08 Социология управления. Область исследования – п. 16 «Проблемы эффективности управленческой деятельности». Научная новизна исследования состоит в следующем: уточнено понимание управления безопасностью дорожного движения в условиях высокоурбанизированной среды, трактуемое в контексте теорий «социальной безопасности» и «социального управления» как целенаправленная деятельность управляющей системы по координации и упорядо чению дорожного движения как управляемой системы, согласованию интересов и действий ее элементов в целях предупреждения возникновения до-рожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий; уточнено понимание современного государственно-частного партнерства с позиции социологической науки, что позволило соотнести такие социальные категории, как «партнерство», «сотрудничество», «солидарность», «мобилизация ресурсов» и рассматривать его как эффективную организационно-правовую форму решения общественно значимых задач и проблем на основе сотрудничества, предполагающего согласование интересов государства и бизнеса, объединение их ресурсов, разделение между ними ответственности и рисков, совместное участие в использовании полученных результатов; выявлена роль государственно-частного партнерства в обеспечении социальной безопасности, в том числе управлении безопасностью дорожного движения в городском социуме, заключающаяся в стимулировании консолидации общества для решения задач БДД и формировании безопасности «нового качества» за счет внедрения инновационных технологий и привлечения частных инвестиций; выделены основные элементы ГЧП: уровни взаимодействия в управлении безопасностью дорожного движения; прямые и косвенные субъекты в управлении БДД; инструменты привлечения инвестиций к реализации проектов; определены эффекты прямого и косвенного действия ГЧП; по материалам эмпирических исследований выявлена общественная потребность в оптимизации управления безопасностью дорожного движения в городском социуме, а также дана общественная оценка управления безопасностью дорожного движения как составляющей социальной безопасности и доброжелательности городского социума к детям; на основе анализа эмпирических данных обоснованы приоритетные направления развития государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения в высокоурбанизированной среде – проекты ГЧП по внедрению системы фото- и видеофиксации нарушений правил дорожного движения и формированию навыков безопасного поведения у детей на дорогах; предложен механизм оптимизации управления безопасностью дорожного движения в городском социуме на основе государственно-частного партнерства, включающий в существующую модель элементы проектного управления, а также дополнительные каналы обратной связи с косвенными субъектами управления; определены критерии оценки социальной значимости проектов ГЧП: сокращение количества зафиксированных ДТП на территории муниципального образования, в том числе с участием детей; количество ДТП с летальным исходом участников, в том числе детей; количество человек, в том числе несовершеннолетних, получивших травмы с высокой степенью повреждений; количество человек, в том числе несовершеннолетних, получивших группу инвалидности после ДТП.
На защиту выносятся следующие положения.
Оптимизация управления безопасностью дорожного движения в городском социуме в условиях высокоурбанизированной среды может быть решена при условии учета накопленных в социологической науке теоретико-методологических подходов, интегрирующих теории «социального управления», «социальной безопасности», «социального партнерства», «социальной солидарности» и «мобилизации ресурсов», а также теории современного представления городов как среды, удобной для жизни и доброжелательной к детям, что позволит на практике осуществлять поиск компромиссов между задачами развития дорожно-транспортной системы и задачами обеспечения социальной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения и развития городского социума.
Экспертная оценка развития государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения
На наш взгляд, реализация ГЧП в управлении безопасностью дорожного движения позволит эффективно решать проблемы долгосрочного инвестирования в безопасность дорожного движения при максимальном использовании возникающих при этом возможностей как для государства, так и для бизнеса.
Для государства – обеспечение населения общественными благами в сфере безопасности дорожного движения, стимулирование инвестиционной привлекательности территории, развитие экономики, сокращение расходной части бюджета и пр. Для бизнеса – доступ к общественным ресурсам и материальным активам, экономическая рентабельность, расширение возможностей для инновационной активности и модернизации, распределение рисков, снижение транзакционных издержек, налоговые и иные преференции, формы государственной поддержки и пр.
При этом достигается синергетический эффект, позволяющий получить существенно большую выгоду, чем для каждой из сторон в отдельности, при условии адекватной минимизации прямых и косвенных издержек и двусторонней информационной открытости при реализации ГЧП. В целом для общества управление безопасностью дорожного движения через реализацию ГЧП позволяет решить две задачи – стимулирование консолидации общества и формирование безопасности нового качества за счет внедрения инновационных технологий и привлечения дополнительных ресурсов.
По мнению авторов Доклада Общественной палаты РФ «О состоянии дел в сфере организации и безопасности дорожного движения в регионах
России», «развитие системы ГЧП в сфере организации и обеспечения безопасности дорожного движения целесообразно по следующим направлениям деятельности: автотранспортное (например, общегородская система автотранспортных предприятий как государственно-частных бизнес-партнерств; профессиональные сообщества, объединяющие компании по производству автомобилей и запасных частей к ним, которые могут осуществлять контроль соответствия эксплуатируемых транспортных средств современным условиям обеспечения БДД); содержание и техническое обслуживание автомобильных дорог (например, управление системой уличного освещения, содержание и техническое обслуживание всех сопутствующих объектов дорожного хозяйства); создание и эксплуатация систем по обеспечению управления и контроля дорожного движения на территории (системы фото- и видеофиксации, мониторинга дорожно-транспортной ситуации, весогабаритного контроля, контроля за состоянием дорог, модернизация светофорных объектов, внедрение методов координированного и адаптивного управления); строительство надземных и подземных пешеходных переходов; информационно-образовательное (например, центр повышения квалификации, подготовка водителей транспортных средств); производственно-технологическое (например, разработка и изготовление технических средств для оснащения дорог); ІТ-технологии (например, создание и ведение информационных баз; программное обеспечение, консорциума коммерческих компаний и профессиональных общественных объединений, заинтересованных в развитии массового рынка ИТС (по аналогии с ERTICO в Евросоюзе); - пропагандистское (например, обучение граждан правилам и требова ниям безопасности дорожного движения)»62. Реализация указанных направлений ГЧП по мнению составителей доклада будет способствовать «эффективному привлечению негосударственных структур к участию в сфере организации и обеспечения безопасности дорожного движения и использованию накопленного ими потенциала».
Субъектами ГЧП в управлении безопасностью дорожного движения выступают: прямые: государство (власть) в лице исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление сферой дорожного движения; частный бизнес (инвестор) различных организационно-правовых форм; косвенные: население определенной территории в разрезе групп -участников дорожного движения - водителей, пешеходов, пассажиров, институты развития (банки, венчурные и инвестиционные фонды и пр.), институты общественного участия (эксперты, консультанты и пр.), регуляторы (ГИБДД), вспомогательные субъекты - МЧС, медицинские, дорожные и аварийно-технические службы, автотранспортные предприятия; смежные организации (поставщики, посредники, подрядчики и пр.) и др.
В управлении безопасностью дорожного движения на основе ГЧП мы выделяем следующие уровни взаимодействия: межсубъектные - между прямыми субъектами управления (между государством и бизнесом), а также между прямыми и косвенными; координационные - при наличии нескольких равноправных прямых субъектов как со стороны государства, так и со стороны бизнеса; - между управляющей системой (включающей прямых субъектов) и объектом (управляемой системой) - системой безопасности дорожного движения, состоящей из упорядоченных элементов (см. 1.1); внутри управляющей системы между уровнями управления (вер тикальные связи), между звеньями каждого уровня управления (горизонтальные связи). При этом в рамках взаимодействия прямых и косвенных субъектов ГЧП могут возникать противоречия, влияющие на решение проблем безопасности дорожного движения. К таким противоречиям, по нашему мнению, относятся следующие: между необходимостью внедрения мероприятий, направленных на предупреждение ДТП и предупреждение травматизма во время ДТП в связи с растущими перевозками людей, грузов и пр. и отсутствием в бюджете у государства соответствующих финансовых ресурсов на данные цели; между важностью установления отношений сотрудничества между государством и бизнесом в решении социально-значимых проблем и наличием принципиально разных мотиваторов для участия в проектах ГЧП; между растущей важностью в обеспечении безопасности дорожного движения качественного содержания дорожной инфраструктуры и устаревшими технологиями, используемыми государством и влекущими за собой увеличение ресурсных и эксплуатационных издержек и, соответственно, бюджетные расходы; между важностью комплексного решения проблем безопасности дорожного движения и отсутствием у государства желания привлекать к данному процессу широкую общественность в лице населения, экспертного сообщества, бизнеса, а также существованием межведомственных разногласий в управлении и пр.;
Проект ГЧП по внедрению системы фото- и видеофиксации нарушений правил дорожного движения
В целом, оптимизация процесса управления БДД заключается в следующем. Внедрение системы фото- и видеофиксации нарушений ПДД позволяет получить максимально объективную характеристику (оценку) управляемой системы «среда–человек–автомобиль–дорога», каждого из ее элементов. Именно повышение уровня объективности состояния управляемой системы позволяет повысить качество принимаемых управленческих решений (оптимизировать) в управляющей системе.
Кроме того, реализация проекта ГЧП в управлении БДД позволяет оптимизировать саму модель управления БДД в городском социуме. Модель управления БДД в регионе и ее муниципалитетах представляет собой соединение линейной структуры управления, основанной на вертикальных связях между ее элементами, образующих четкую последовательную иерархию – по данному принципу построены все исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, задействованные в обеспечении безопасности дорожного движения (Управление ГИБДД по Свердловской области, Министерство транспорта и связи Свердловской области, комитет по транспорту Администрации г. Екатеринбург), и функциональной структуры управления, применяемой для реализации функции межведомственного взаимодействия в обеспечении БДД, как правило, в форме межведомственных комиссий, рабочих групп и пр. При этом основной проблемой реализации сложившейся линейно-функциональной модели управления БДД на протяжении многих лет являются межведомственные и межотраслевые коммуникации, поскольку затрагиваются внутриведомственные интересы каждого из субъектов.
Реализация проекта ГЧП в управлении БДД вносит в данную линейно-функциональную структуру элементы проектной структуры, особо эффективной именно при внедрении крупномасштабных и уникальных социально-экономических начинаний, что позволяет наименее затратными способами соотносить интересы и ресурсы, а также получать синергетический эффект при организации взаимодействия субъектов управления.
Наши предложения в рамках диссертационного исследования практически совпали с предложениями вышедших «Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти», утвержденных Распоряжением Министерства экономического развития РФ от 14 апреля 2014 г. № 26Р-АУ, и не только не противоречат им, но и дополняет их каналами обратной связи с косвенными субъектами управления, а именно - общественного участия и публичной экспертизе государственных решений в сфере управления БДД. Это в полной мере соответствует Указу Президента Российской Федерации 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Именно каналы обратной связи, как мы установили в параграфе 1.1, позволяют прямым субъектам управления сформировать адекватные управленческие воздействия на управляемую систему и скорректировать ранее принятые решения.
Социальная эффективность проекта ГЧП по внедрению фото- и видеофиксации нарушений ПДД может быть оценена на основе данных, полученных по результатам внедрения подобных проектов в других субъекта РФ (Республика Татарстан, Московская область, Москва, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Тверская область и др.): - среднее количество регистрируемых нарушений скоростного режима на одно направление движения - 100…200 ед. сут.; - среднее количество регистрируемых нарушений по выезду на запрещающий сигнал светофора на один перекресток - 200… 300 ед. в сут.; 149 - в среднем фиксирование одной камерой до 1500 нарушений скоростного режима в одни сутки; - средний размер штрафа за выявленное нарушение скоростного режима - 550 руб.; - величина штрафа за выявленное нарушение выезда на запрещающий сигнал светофора - 1000 руб.; - средний показатель собираемости по отправленным штрафным квитанциям (без привлечения представителей Управления Федеральной службы судебных приставов по Свердловской области) - не менее 60 % от общего количества выписанных квитанций - и реинвестирование собранных средств в другие мероприятия по обеспечению БДД; - увеличение количества выявленных административных правонарушений, совершенных водителями, в 2,8… 3 раза; - снижение количества ДТП с пострадавшими в 2,5… 5 раз; - снижение показателя выявленных нарушений ПДД по мере «привыкания» участников дорожного движения не менее чем на 17 % в год (со стабилизаций их общего числа на уровне 65 % от первоначального).
Таким образом, предложенный проект ГЧП в сфере управления БДД позволяет решать одновременно несколько задач, связанных, во-первых, с оптимизацией системы управления БДД в крупном мегаполисе, усиливая существующую модель управления элементами проектного управления, а также дополнительными каналами обратной связи с косвенными субъектами управления; во-вторых, с повышением уровня безопасности дорожного движения как составляющей социальной безопасности общества за счет снижения, прежде всего, количества ДТП и числа пострадавших в них, в том числе с тяжелыми травмами, инвалидизацией и летальным исходом.
Проект ГЧП «Безопасная дорога детства» как средство формирования навыков безопасного поведения детей на дорогах
Представители областного министерства транспорта и комитета по транспорту Екатеринбурга не считают данный проект приоритетным в силу того, что определяют для себя актуальными проекты ГЧП, связанные с развитием транспортной инфраструктуры. При этом транспортники считают, что финансировать установку и обслуживание приборов фото- и видеофиксации должно государство в рамках государственных целевых программ, чтобы исключить необъективность и коррупционную составляющую.
Из предложенных экспертами альтернативных проектов по обеспечению БДД следует назвать:
Таким образом, эксперты считают необходимым использовать инструмент ГЧП в решении проблем обеспечения БДД в Екатеринбурге. Вместе с тем, при определении приоритетных проектов ГЧП мнения экспертов существенно разделились: сотрудники ГИБДД считают приоритетным проект ГЧП в сфере установки и эксплуатации средств фото- и видеофиксации нарушений ПДД; «транспортники» и «бизнесмены» находят приоритетными проекты ГЧП в развитии транспортной инфраструктуры города. Причина различия экспертных мнений, на наш взгляд, кроется в ведомственных приоритетах и бизнес-интересах.
Экспертный опрос показал, что и власть, и бизнес имеют достаточно мотивов для участия в проектах по обеспечению БДД в городе. Для власти такими мотивами будет привлечение частного капитала к решению социально значимых задач и повышение эффективности управления за счет использования компетенций и капитала частного бизнеса, для бизнеса - долговременное финансирование, минимизация предпринимательских рисков и возможность использования административного ресурс для развития.
С помощью экспертов мы дали прогноз развития государственно-частного партнерства в решении проблемы безопасности дорожного движения, определили его направления и условия реализации.
Выбор экспертами приоритетных направлений государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения на современном этапе определяется важностью развития городского социума как города, «удобного для жизни» и «доброжелательного к детям».
Условия успешности ГЧП: принятие Федерального закона о ГЧП и необходимых подзаконных актов; конкурентность и прозрачность участия бизнеса в проектах ГЧП; наличие целевой региональной и муниципальной программ обеспечения БДД; привлечение к реализации проектов ГЧП в сфере безопасности дорожного движения не только бюджетных средств и частного капитала, но и заемных средств (российские государственные или частные банки, венчурные фонды).
Поскольку одним из приоритетных направлений ГЧП назван проект по установке и эксплуатации элементов фото- и видеофиксации нарушений ПДД, на наш взгляд, для его успешного развития помимо принятия Федерального закона о ГЧП требуются разработка и принятие национальных стандартов, определяющих единые требования к техническим средствам, осуществляющим фото- и видеофиксацию нарушений ПДД в автоматическом режиме. Это позволит, по нашему мнению, обеспечить высокий уровень объективности фун-кционирования данной системы и высокий уровень доверия граждан к власти и бизнесу, участвующим в реализации проекта ГЧП.
Таким образом, опрос экспертов в целом не диссонирует с определением государственно-частного партнерства как эффективной организационно-правовой формы решения общественно значимых задач и проблем (как правило, финансово затратных, капиталоемких, инфраструктурных и пр.) на основе сотрудничества государства и бизнеса, объединения их ресурсов, разделения между ними ответственности и рисков, совместного участия в использовании полученных результатов.
Ответы экспертов во многом совпали с общественным мнением о сути и перспективах развития ГЧП в Екатеринбурге, исходя из его понимания как города, «удобного для жизни» и «доброжелательного к детям».
Кроме того, экспертный опрос подтвердил правильность нашего понимания социальной эффективности проектов ГЧП, которая заключаются в снижении безопасности для жизни всего общества в целом, что применительно у диссертационному исследованию выражается такими показателями как сокращение количества зафиксированных ДТП, в том числе, с участием детей; количества ДТП с летальным исходом участников, в том числе, детей.
Эмпирические результаты диссертационного исследования, полученные во второй главе, позволили определить приоритетные направления государственно-частного партнерства в управлении безопасностью дорожного движения, отвечающие внедрению современных стандартов и технологий «пассивной безопасности» на дорогах, среди которых названа система фото-и видеофиксации нарушений правил дорожного движения (ПДД).
Усиление контроля за соблюдением ПДД со стороны ГИБДД, по мнению 52,3 % респондентов, в том числе с помощью внедрения систем фото- и видеофиксации (29,4 %), является одним из важных направлений повышения эффективности управления системой БДД в городе. Внедрение системы фото- и видеофиксации нашло поддержку у 59,1 % экспертов. Подавляющее большинство жителей города (66,7 %) позитивно настроены на дальнейшее развитие системы фото- и видеофиксации, соглашаясь с тем, что она будет способствовать как оптимизации дорожного движения, так и повышению дисциплины его участников. Не противоречат этому и результаты Всероссийского опроса ВЦИОМ – 86 % россиян, считают, что видеонаблюдение и использование системы ГЛОНАСС являются эффективными в обеспечении безопасности дорожного движения75.
Более половины экспертов (53,3%) среди приоритетных проектов ГЧП для Екатеринбурга назвали проект по внедрению фото- и видеофиксации нарушений ПДД. Развитие этого проекта ГЧП обусловлено рядом причин, в том числе:
Материалы Всероссийского исследования ВЦИОМ «Безопасность дорожного движения глазами его участников, сотрудников ГИБДД и общества». Режим доступа: http://wciom.ru/ index.php?id=459&uid=113800 высокими темпами прироста автотранспорта в Екатеринбурге и неразвитой транспортной инфраструктурой; ухудшением условий дорожного движения; незнанием правил дорожного движения или сознательным их нарушением; высоким уровнем аварийности и тяжести последствий ДТП и пр.
По данным доклада «Безопасность дорожного движения в России: современное состояние и неотложные меры по улучшению состояния», подготовленного Высшей школой экономики в 2013 г., «Россия (наряду с Китаем, Индией, Бразилией, Камбоджей, Египтом, Кенией, Мексикой, Турцией и Вьетнамом) входит в группу «Risky States - 10» - десятку стран с высоким уровнем транспортных рисков, на которую приходится более половины от общего числа смертей на дорогах мира»76.
С 2000 г. в России и ее регионах наблюдается рост коэффициентов смертности населения моложе трудоспособного и трудоспособного возрастов, инвалидизации населения от несчастных случаев на транспорте, отношения числа погибших к числу пострадавших, социально-экономических издержек от ДТП, а также интенсивный рост числа погибших в ДТП детей.
Ситуация в сфере безопасности дорожного движения в Свердловской области мало отличается от описанной в России в целом. Так, по данным Росстата, Управления ГИБДД ГУ МВД по Свердловской области77, за 10 лет (2003 - 2012) в Свердловской области произошло 75 481 ДТП, в которых пострадали 107 761 человек, из них: 8 773 человека погибли, 98 988 человек -получили ранения (рис. 35).
