Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Транспарентность как атрибут государственного управления 8
1.1 Государственное управление как социальный процесс 8
1.2 Антропологические предпосылки государственного управления 12
1.3 Государственное управление как публичный и информационный процесс 20
Глава 2. Институционализация транспарентности государственного управления в условиях транзитивного общества 36
2.1 Транспарентность объекта государственного управления 36
2.2 Внутренняя транспарентность субъекта государственного управления 50
2.3 Внешняя транспарентность субъекта государственного управления 77
2.4 Транспарентность государственного управления как предмет оценки в СМИ и оптимизационной нормативной модели 116
Заключение 140
Библиографический список 146
- Государственное управление как социальный процесс
- Антропологические предпосылки государственного управления
- Транспарентность объекта государственного управления
- Внутренняя транспарентность субъекта государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы. Социально-политический транзит современного российского общества характеризуется высокой степенью готовности к использованию технологий управления в постиндустриальных (информационных) обществах. Однако, с одной стороны, «прозрачность» или транспарентность государственного управления признается значимой ценностью в официальных документах российского правительства, с другой стороны, на сегодня очевидна слабость её инстшуционализации в нормативной системе и практике управления РФ.
Сложность применения в российском обществе передовых технологий государственного управления связана не только с расплывчатой конфигурацией интересов его основных акторов, но и с нечеткостью применяемых парадигм и дефицитом познавательных моделей транзитивного общества, транслируемых в сферу массового сознания. Во многом это обусловлено неадекватностью применяемых познавательных средств самой природе транзитивного общества. Категории и концепции современной социологической науки, как правило, отражают реальности развитого индустриального общества, требуя существенных усилий по их адаптации к исследованию российского социума. Кажущиеся нейтральными понятия «политических институтов», «социальных групп», «элит», «гражданского общества» сформировались в ином историко-культурном контексте, отражая социальный опыт и менталь-ность определенной, в первую очередь, западной цивилизации, а отнюдь не универсальные категории познания государства, общества и их взаимодействия. В связи с этим актуальной задачей отечественной социологии является поиск адекватных объяснительных моделей и концепций развития транзитивного общества, позволяющих глубже понять характер и динамику социально-политических процессов в современной России.
Степень изученности темы. Транспарентность государственного управления не была предметом специального исследования в отечественной социологии, хотя некоторые аспекты этой проблемы получили освещение в отечественной и зарубежной литературе. Проблема стала конвенциональной для отечественной социологической, политологической и правоведческой литературы с середины 90-х гг. XX в. Значимым фактором развития отечественных исследований транспарентности стали публикации книг Д.Ваттимо, Р. Дарен-дорфа, Н.Лумана, С.Гарфинкеля, П.Монро, Г.Саймона, М.Олсона, Э.Роуза.
Проблематика управленческой коммуникации, включая изучение вопросов мотивации индивида как партнера публичной власти и функций информационной «прозрачности» в системе государственного управления прослеживается в работах М.С.Вершинина, В.Н.Костюка. Проблема влияния транспарентности на изменение технологий администра-
тивной коммуникации рассматривалась в исследованиях М.Н.Афанасьева, СГарфинкеля, ИДракера, И.Р.Гимаева, Н.И.Глазуновой, Л,А,Калиниченко, А.Лоутона, Э.Роуза, Э.Тоффлера, М.В.Удальцовой. Общие проблемы информационной политики государства ставились в работах Ю.А.Нисневича. Значительная литература посвящена проблеме информационного обеспечения государственного управления. Наиболее существенны исследования Г.В.Атаманчука, Н.ИГлазуновой, В,В.Лобанова. Ряд аспектов изучаемой проблемы освещались в публикациях по социологии СМИ и PR Э.Б.Жарниковой, Л.Н.Федотовой, А.Р.Тузиковым, А.Ю.Дорским, В.И.Кравченко, О.В.Краевой, М.А.Шишкиной, Д.Олыианским, Э.Денисом и Д.Мэррилл. Значителен массив правоведческой литературы по проблемам информационного права, в которых содержатся ценные замечания социологического характера по данной проблеме. Это работы М.А. Федотова, В.П.Иванского, А.А.Снытннкова, Л.В.Тумановой, А.А.Фатьянова, А. Серго.
Значительное количество публикаций, затрагивающих проблему диссертации, доказывает ее конвенциональный характер для социальных наук. Однако разнопредметный характер отмеченных исследований требует серьезных усилий по интеграции их достижений на базе социологического знания как исходного и наиболее общего научного описания общества. Состояние изученности темы обусловило задачи и содержание данного исследования, включая теоретическое осмысление проблемы транспарентности государственного управления (без которого ее постановка и решение на других уровнях обществозиания будет бессистемным и неэффективным), эмпирическое подтверждение концептуальной схемы и управленчески-прикладные рекомендации по реализации Концепции административной реформы.
Цель исследования — разработка модели транспарентности как социального феномена государственного управления.
Задачи исследования, необходимые для реализации его цели:
Исследовать транспарентность государственного управления как социальный феномен.
Раскрыть изменение видов и форм институционализации транспарентности государственного управления в условиях транзитивного общества.
Разработать и реализовать методику проведения контент-анализа российской прессы по проблеме транспарентности государственного управления.
На основе проведенного теоретического и эмпирического исследования предложить комплекс организационных и институциональных рекомендаций по совершенствованию информационного обмена в процессах государственного управления в условиях современного этапа административной реформы.
Объект исследования — информационное взаимодействие в системе государственного управления.
Предмет исследования — транспарентность государственного управления как неотъемлемый атрибут управленческой коммуникации.
Теоретико-методологические основания исследования. Диссертация основывается на систем но-деятельностном подходе, теории социального отчуждения, концепции транзитивного социума и социологии управления. В работе применен метод антропологического измерения социальных институтов, разработанный Л.фон Мизесом, Ф.А. фон Хайеком, Дж.Бьгокененом и М.Олсоном. В эмпирической части работы реализованы принципы контент-анализа печатных СМИ, позволяющие реконструировать основные тренды развития общественного мнения россиян.
Информационная база исследования включает: (1) Законодательные акты, постановления и нормативные документы конституционного, административного права и информационного права РФ, США, стран Европейского союза как источник изучения устойчивых социальных конвенций в сфере управленческих коммуникаций. (2) Результаты собственного контент-анализа ряда изданий центральной российской прессы. (3) Статистические данные, приведенные на официальных сайтах государственных органах; сведения, содержащиеся в периодических изданиях печатных и электронных СМИ. (4) Данные аналитических обзоров и социологических исследований, проведенных отечественными и зарубежными экспертами. Вторичными информационными источниками для диссертации стали результаты следующих социологических исследований, отраженные в публикациях бюллетеня РАГС «Социология власти»: 1) Общие результаты выборочного социологического опроса населения РФ. 1-7 октября 2003 г. Опрошено 1500 человек в 20 субъектах РФ. 2) Кадровый потенциал органов исполнительной власти. Результаты выборочного социологического опроса населения РФ. 17-27 ноября 2003 г. Опрошено 1076 руководящих работников федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ (в должности не ниже руководителя отдела) в 16 субъектах РФ. 3) Гражданское общество и государственная служба в условиях проведения административной и судебно-правовой реформы. Результаты выборочного социологического опроса населения РФ, 27 сентября-4 октября 2004 г. Опрошено 210 человек в 20 субъектах РФ. 4) Результаты выборочного социологического опроса экспертов Российской Федерации. 23-30 сентября 2005 г. Опрошено 200 руководителей кадровых служб органов исполнительной власти субъектов РФ и федеральных органов исполнительной власти в 20 субъектах РФ. 5) Государственная служба и гражданское общество России в условиях проведения административной и судебно-правовой реформы. Результаты выборочного социологического опроса населения РФ. 27 сентября^ октября 2005 г. Опрошено 200 человек в одном субъекте
РФ — Самарской области.1 6) Всероссийский опрос ВЦИОМ (Аналитического центра им. ЮЛевады). 14—17 октября 2005 г. Опрошено 1600 человек в 153 населенных пунктах 46 субъектов РФ.
Социологические данные по этим вопросам представлены в табличной форме без комментариев. «Открытые» вопросы фиксировались в графе «Другое».
Основаниями использования вторичных информационных источников являются: фиксация в отчетах сведений о выборке респондентов по численности и территориальной представленности (генеральной выборочной совокупности), определение степени статистической погрешности; корректность вопросов, предложенных респондентам; сопоставимость вопросов в случае проведения мониторинга общественного мнения; публикация в специализированных социологических изданиях.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании модели транспарентности государственного управления как социального феномена, и представлена следующими положениями:
концептуализации представления о транспарентности государственного управления средствами социологического знания;
выявления видов, способов и форм реализации транспарентности государств енного управления в транзитивном обществе;
выявления об информационных потребностей индивидов, обоснованного теорией общественного выбора и результатами эмпирических исследований;
определения характера освещения и степени значимости проблемы транспарентности для лидеров центральных СМИ;
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предлагает практические рекомендации по совершенствованию административной коммуникации между органами власти и населением. Также материалы работы могут быть использованы:
при изучении организационных деформаций института государственной службы с целью нормализации ее деятельности;
для более эффективного решения проблемы повышения организационной культуры работников отечественной системы государственного управления;
1 Исследование было проведено социологами РАГС, поскольку результаты предшествующи этапов общефедерального опроса в Самарской области были наиболее близки к результати опросов по стране в целом ( б). В диссертации использованы данные этого опроса согласно гипотезе социологов РАГС об их репрезентативности на федеральном уровне. Эта результаты отражены в таблице 6, однако, они не могу рассматриваться как достоверные и поэтому приводятся как информация о наличии тенденций в административной коммуникации. Аналитика этих данных не проводилась.
при выработке программ оптимизации управленческой коммуникации между органами власти и населением;
при составлении программ изучения общественного мнения по вопросам организации публичной власти;
в преподавании курса «Социология управления», «Государственная служба в РФ», для подготовки специалистов в области PR, а также при написании общих и специальных работ по проблемам общей и отраслевой социологии.
Апробация работы. Результаты исследования апробированы в ходе выступлений автора на региональных, всероссийских и международных научно-теоретических и научно-практических конференциях и методологических семинарах 2004-2006 гг.: региональной научной конференции «Проблемы образования в трансформирующемся обществе» (г. Новосибирск, 2004 год); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития российской государственности» (Томск, ТГУ, 2005 год), II Всероссийской научно-практическая конференция «Державинские чтения» (Москва, Российская правовая академия министерства юстиции РФ, 2006 год), III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей права, свободы и справедливости, г.Новосибирск, НГАУ, 2006 г.); III Международной научной конференции «Национальный семиозис и культура» (Сыктывкар, Международная Академия наук, Коми ГУ), международном методологическом семинаре по проблемам международных отношений, организованном НОФМО (Научным образовательным форумом по изучению международных отношений и Фондом Карнеги (г. Смоленск, 2006 год).
Основные положения исследования нашли отражение в выступлениях на научных сессиях преподавателей НГУЭУ, а также на научных конференциях, организованных кафедрой социальных коммуникаций и социального управления —«Социальные взаимодействия в транзитивном обществе» (г. Новосибирск, 2005—2006 гг).
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы (167 наименований). В приложении к диссертации представлено 6 схем, 10 таблиц. Структура работы определена целью исследования и отражает последовательность решения познавательньк задач.
Государственное управление как социальный процесс
Проблема транспарентности государственного управления в качестве значимой темы изначально предполагает определенное представление об активности социального субъекта в лице индивида, группы, социальной общности. Выявление содержания и границ индивидуальной и групповой активности предопределяется исходным видением социальной реальности и приверженностью исследователя тем или иным объяснительным парадигмам и концепциям. В конечном счете основания социологического исследования выбираются в зависимости от того, насколько успешно они формулируют, позволяют решать и интегрировать в целостную систему знаний об обществе те проблемы социальной науки, которые являются общепризнанными для социологов различных школ и направлений.
Социологическое знание основано на допущении, что общество представляет собой отчужденную (конфликтную) кооперацию индивидов, реализуемую в условиях конкурентной борьбы за распределение и перераспределение жизненно важных ресурсов. Такая кооперация жестко закрепляет социальные статусы и социальные роли индивидов в зависимости от доступа к социальным благам. Исходное понимание социальной реальности создает фундаментальную особенность социологического знания: отчужденная кооперация носит системный, самовоспроизводящийся характер и наделяет индивидов определенной социальной функцией, задавая соответствующие варианты поведения и конформистский тип массового сознания. По выражению А.Турена, «центральной в классической социологии была идея соответствия между институционализацией ценностей и социализацией действующих лиц» [134,15].
Подобное видение социальной реальности задает следующие дилеммы:
1. как совместить порождающую общество деятельность индивидов с независимостью от них общественной системы (дилемма «субъект или система»);
2. как совместить статику и динамику во взглядах на общество, если представление о социализированном индивиде предполагает лишь воспроизводство системы: массовое сознание «практично», т.е. не содержит ничего избыточного относительно практики и не может создать ей даже гипотетической альтернативы. Любые девиации успешно блокируются системой (дилемма «статика или динамика»).
Производным от перечисленных выше является вопрос о том, как совместить самоуправление системы и управляющее воздействие на нее? Если для индивида управление всегда выступает внешним и принудительным процессом, то для общества управление не отделимо от его существования, т.е.является внутренним процессом. Всякая система упрочивает себя, заменяя исходные гетерогенные составляющие гомогенными. Для социальной системы такими гомогенными элементами являются социализированные индивиды. Таким образом, идентичность (равенство индивида с самим собой в любой ситуации) не может быть признаком социального агента и находится за пределами социологии. Французский ученый А.Турен отмечал; «для социолога исходная точка должна быть следующая: призыв к идентичности означает призыв к несоциальном}7 определению социального действующего лица» [134, 97]. Эти же мысли высказывает Р.Дарендорф: индивид исчерпывается ролевой структурой и за ней не скрывается никакая идентичность, человеческая подлинность [55,192].
Убедительное решение данной дилеммы должно исходить из представления о взаимодействии индивида и общества в процессе социализации. Об этом писали американские социологи, полагая, что социальное воздействие должно рассматриваться как формируемое в зависимости от общепринятых ожиданий, усвоенных индивидами в процессе их воспитания и социализации. Подобный подход предполагал отказ как от «сверхсоциализировэнной» концепции действующего субъекта (актора), переоценивавшей значение социальных предписаний, заставляющих акторов менять роли, так и «теории действия», которая отрицала взгляд на индивида как на пассивного реципиента социального порядка и утверждала, что структура сама является продуктом индивидуального действия [57, 85].
Предпосылкой понимания государственного управления как социального процесса является представление об обществе как системе социальной деятельности, сформулированное В.П.Фофановым в монографии «Социальная деятельность как система». Автор исходит из определения общественного отношения как совокупности разнонаправленных действий субъектов, приводящих к отчуждению.2 Конкуренция интересов и соответствующее ей конфликтное целеполагание взаимно нейтрализуются: результаты взаимодействия не совпадают с интересами и целями ни одного из субъектов. В итоге участники социального взаимодействия попадают в ситуацию отчуждения, когда вынуждены действовать в условиях, которые не контролируют, использовать средства, имеющиеся в наличии, но не соответствующие их ожиданиям. Однако, детерминация поведения субъектов носит не абсолютно-однозначный, а статистически-вероятностный характер, располагаясь в интервале от оптимального (обеспечивающего расширенное воспроизводство системы) или допустимого (ведущего к простому воспроизводству системы) до критического (обеспечивающего суженное воспроизводство или деградацию системы).
Представление об обществе как системе общественных отношений позволяет рассматривать процесс социального управления как процесс взаимодействия субъекта и социальной системы.
Общество, как и составляющие его структуры, представляет собой открытую, чрезвычайно сложную систему, содержащую два механизма воспроизводства — самоорганизации и управления. В совокупности они обеспечивают адаптацию системы к изменяющимся условиям существования и ее устойчивость. К первому из названных механизмов можно отнести все формы межличностного общения в повседневной жизни (товарообмен в пределах свободного рынка, взаимодействие различных общественных объединений и т.д.). Второй представляет собой результат деятельности властных структур, замкнутых на непосредственно или опосредованно подчиняющиеся им элементы общества: нижестоящие управленческие звенья, производственные и непроизводственные объединения, общественные или профессиональные организации, социальные группы и т, д. Оба механизма не изолированы друг от друга, а связаны сложной системой отношений взаимной зависимости.
Общественную систему образует иерархия общественных отношений, объединенных а) генетическими и б) управленческими связями. Каждое последующее общественное отношение возникает тогда, когда механизм самоорганизации в предшествующем общественном отношении оказывается недостаточным, вызывая необходимость «внешней» по отношению к нему управленческой структуры. Эта иерархия отображается на схеме I Приложения.
Кризис самоорганизации социальной системы характеризуется следующими признаками: 1. кризисом социализации индивидов, т.е. их воспроизводства как носителей социальных ролей; 2. деградацией социальных институтов, обеспечивающих выполнение индивидами социальных норм; 3. кризисом легитимации (невозможностью осуществления социального контроля над индивидами в вышеуказанных целях).
В ситуации кризиса самоорганизации в каждом общественном отношении с необходимостью возникают механизмы как самоорганизации, так и управления (воздействующие на нижестоящие элементы общественной системы).
Существо управления состоит в том, что субъект своими направленными воздействиями определяет и контролирует состояние управляемого объекта, побуждая его изменить свою деятельность для достижения заданных (извне) целей или результатов, сформулированных самим субъектом. В свою очередь объект воздействует на субъекта, способствуя или препятствуя исполнению им своей роли в процессе управления. Таким образом, в процессе управлении выделяется субъект управления, определяющий содержание и формы управленческих воздействий, и подвергающийся управленческому воздействию объект управления. Социальное управление носит упорядоченный характер, поскольку ни один из его элементов не является самодостаточным. Социальные субъекты, представляющие управленческие структуры соответствующего типа общественного отношения — техноло- гические, экономические — контролируют лишь фрагменты бытия общественного целого и не располагают ни ресурсами, ни должной легитимностью, чтобы организовать взаимодействия индивидов в масштабе всего общества. Единственным социальным субъектом, обладающим соответствующими возможностями, является государство — социальный институт, представляющий общество в целом и выступающий субъектом самого высокого типа управления — политического и правового. Таким образом, в наиболее развитом виде социальное управление осуществляется как государственное управление, представленное правовыми и политическими институтами как его субъектами.
Связь государственного управления с кризисом общественной самоорганизации описал венгерский исследователь: «в обществах, где проявляется должная солидарность, вряд ли есть необходимость в государстве: отношения могут регулироваться сложившимися обычаями, верой и другими нормативньши ожиданиями. Когда настает час государства? Тогда, когда управление, обеспечивающее порядок, нужно создавать искусственно, особенно когда средством для этого служат общие основные правила, подкрепленные принуждением, т.е. право» [147, 33]. Государственное управление не отменяет действия стихийных процессов самоорганизации, а существует наряду с ними. Только в случае обоюдного согласования действий управляющих и управляемых можно говорить о наличии управления: «взаимосвязь управленческого и индивидуально — психологического содержания мотивации основана на том обстоятельстве, что управление человеческими ресурсами в отличие от управления техническими системами обязательно содержит в себе как необходимый элемент согласование целей объекта и субъекта управления» [138, 18]. Субъект государственного управления ориентирован на интересы управляемых и учитывает их в своей деятельности. Указанные виды социального регулирования — государственное и общественно-анонимное — взаимосвязаны.
Антропологические предпосылки государственного управления
В силу системного характера общества свойства массового социального агента воспроизводятся на всех уровнях социальной реальности, включая структуры управления. Социальная деятельность предполагает изоморфизм субъекта и объекта деятельности. Го-меостазис системы реализуем в том случае, если качество субъекта и объекта становится сопоставимыми и система переходит в режим самовоспроизводства и самоуправления. Соответственно, интенсивно протекающая управленческая деятельность свидетельствует о несовпадении и конфликте свойств этих социальных акторов.
Деятельность управляющих структур реактивна, т.к. является ответом на активность объекта управления, направлена на ее преодоление и упорядочивание. Элементарный объект административного государственного управления — это индивид (носитель социальных ролей и в этом смысле содержащий в себе свойства общественных отношений, в которые он включен). Воздействуя на индивида, государственное управление опосредованно воздействует на общественные отношения. Однако, каждый отдельный административный управленческий акт не может регулировать общественное отношение как целое в силу ограниченности компетенции каждого отдельного государственного служащего или государственного органа. Поскольку элементарный объект государственного управления является совокупностью индивидов, его свойства описываются как обобщенное, статистическое значимое антропологическое качество.
Общественные отношения представляют сложное единство непосредственной (субъ-ектно-объектной) активности индивидов и результативной деятельности (в виде норм, навыков, умений, технологий, а также созданных индивидами вещей). Тогда общественное отношение может быть представлено в качестве объективации основных качеств индивидов, т.е. в виде антропологической проекции. Такое допущение позволяет добиться единства описания объекта и субъекта управления в рамках указанной проекции. В классической социологии сложилось представление, что целью управленческого воздействия является социализация индивида. Однако состояние социализации понимается по-разному в зависимости от решения вопроса о необходимости интериоризации социальных норм в сознании индивида. Дилемма «субъект или система» конкретизируется на уровне описания элементов социальной теории. Индивид как агент социальной реальности описывается при помощи двух конкурирующих антропологических моделей. Эти модели дают различное понимание источников поведения индивидов. Французский социолог писал об этих моделях так: «первая отталкивается, что свойственно современности, от человеческих индивидов, которые затем рассматриваются в рамках общества... Во второй исходят из того обстоятельства, что человек является социальным существом» [63,10].
В итоге современная наука воспринимает объект социального управления как Homo economicus, либо как Homo sociologicus. Примечательно, что у истоков и того и другого понимания стоял М.Вебер, соотносивший эти антропологические модели соответственно с «целерациональным» и «ценно сгнорациональным» поведением индивида. С точки зрения М.Вебера, развитое социальное поведение может быть проанализировано на примере агента капиталистического хозяйства Homo economicus, соизмеряющего средства своей деятельности с изменяющимися целями поведения (модель цел ер аци о пального поведения).
Целерациональное поведение означает, что из всех возможных альтернатив человек выбирает то, что согласно его ожиданиям, наилучшим образом соответствует его интересам в условиях ограниченных возможностей. Рассмотрим цель, средства и результаты це-лерационально действующего индивида — Homo economicu a.
(1) Homo economicus — а-социалъпый, автономно действующий субъект. Его поведение автономно в том смысле, что он самостоятельно определяет цель, не ориентируясь ни на какие внешние стандарты (одобрение общества, традиции, нормы сословно-корпоративной этики). Согласно М.Веберу «целерационально действует тот индивид, чье поведение ориентировано на цель, средства и побочные результаты его действий, кто рационально рассматривает отношение средств к цели и побочным результатам и, наконец, отношение различных возможных целей друг к другу» [49,629]. У М.Вебера цели экономического поведения носят сугубо частный характер: они безразличны к интересам других индивидов и принципам социальной системы. Такая установка называется «методологической робинзонадой». Связь «робинзонады» с признанием неполноты социализации индивида отмечается современным исследователем: «индивидуализм Homo economicus непосредственно сопряжен с его атомизмом, с относительной независимостью принимаемых решений и установлением опосредованной социальной связи — преимущественно через соотнесение результатов действия» [120, 54]. А-социалыше мотивы действий Homo economicus порождают а-социальный, ненормативный тип поведения индивида, не связанного никакими нормами, в том числе и пунктами договоров, контрактов, соглашений, обещаний и т.д. Между тем, именно в нормах поведения выражен социальный интерес (коллективные позитивные ожидания), через них происходит учет интересов другого индивида. Однако, с точки зрения личной выгоды оно будет неразумным, так как нормативное поведение означает проигрыш, утрату шансов на то, чтобы добиться наибольшей пользы в конкретной ситуации. По мнению М. Вебера, «с целераци о калькой точки зрения ценностная рациональность всегда иррациональна» [49, 630]. А-нормативность экономического поведения является условием его эффективности, позволяя Homo economicus игнорировать любые соображения, кроме личной выгоды. Поведение Homo economicus ориентировано на изменяющиеся цели, зависящие исключительно от его интереса.
(2) Homo economicus — «максимизатор» выгоды, достигающий наилучшего результата ограниченными (но адекватными цели) средствами, способный добиться продуманной цели — личного благополучия и успеха. Homo economicus а-социален по средствам деятельности. Согласно принципу рациональности, индивид выбирает средства деятельности таким образом, чтобы максимизировать их полезность, т.е. стремится к достижению наилучшего результата при минимальных издержках. По словам Г. Саймона, в экономической теории человек, действующий строго рационально, «это максимизатор, соглашающийся лишь на лучший вариант» [123,17], целью которого является достижение максимальных результатов при данных затратах ресурсов или минимизация затрат при достижении намеченных целей. При этом он имеет полную информацию о положении других индивидов и своих собственных предпочтениях и Б соответствии с этой информацией строит свое поведение, руководствуясь принципом максимизации. В современной социальной теории обосновано, что сильная версия Homo economicus предполагает девиантное поведение {оппортунизм, действие согласно возможности, наличным средствам). О. Уильямсон различал две формы ненормативного поведения — активную и пассивную, проявляющиеся как оппортунизм ex ante и ex post [136, 43].
Транспарентность объекта государственного управления
Проблема транспарентности объекта содержит две взаимосвязанные ее постановки:
1. Как и в какой форме и степени возможна транспарентность индивида в отношении государственного органа (насколько персональный информационный ресурс может приобрести публичный характер в отношении государства)?
2. Как и в какой степени государство регулирует обмен информации между индивидами (насколько персональный информационный ресурс может приобрести публичный характер в частных отношениях индивидов)?
Первый аспект проблемы можно зафиксировать как проблему публичной транспарентности объекта государственного управления, а второй — как проблему частной транспарентности этого объекта, т.е. транспарентности для других индивидов. Как будет показано ниже, публичная и частная транспарентность индивида взаимосвязаны.
Системно-деятельностный подход к обществу позволяет сформулировать проблему транспарентности объекта государственного управления в предметной области социологии. Основанием ее постановки является представление о множественности модусов существования индивида в системе государственной власти: в виде «частного человека», реализующего свои интересы вне- и помимо регулирования государством; в виде «публичного человека», реализующего общие интересы всех и потому подпадающего под государственное регулирование. Взаимосвязь модусов существования индивида описывается при помощи общепризнанной в современной литературе модели государства как «общественного договора», в котором публичный человек надстраивается над частным, но не отменяет его.
В системе государственной власти публичный человек выступает носителем следующих функций:
1. Источника власти, формирующего правовую основу общества посредством принятия Конституции и иных нормативных актов посредством института референдума. Индивид также определяет персональный состав большинства высших государственных органов: он делегирует принадлежащие ему властные полномочия другим индивидам, наделяя их статусом должностных лиц.
2. Объекта государственного управления, подчиняющегося власти государственных институтов и должностных лиц.
3. Получателя услуг государственных учреждений в натуральном, денежном виде или в форме соответствующих правовых и организационных условий.
Объем транспарентности индивида будет зависеть от того, какой модус существования «публичного» человека будет признан определяющим и исходным, а какой — производным и дополнительным. Современные представления об объеме транспарентности индивида в процессах государственного управления сформировались под влиянием политического либерализма. Их отражением являются и положения Конституции РФ (ст.23, ст.24) в этом вопросе. Либерализм исходил из понимания человека как self-made man, автономного и самодостаточного, т.е. как Homo sociologicus социальной теории, демонстрирующий социально ответственное, нормативное поведение. В этом смысле добросовестный индивид — прежде всего публичный человек, ориентированный на общественные нормы. Либеральная концепция публичного человека в качестве нормы предполагает и строго определенное представление о типе транспарентности индивида в системе государственного управления. Если поведение, описываемое моделью Homo sociologicus, является наиболее вероятным, то объем персональной информации об индивиде в государственных органах ограничен. Тотальная опека над социально-ответственным человеком является излишней. Частью либеральной концепции публичного человека является модель ограниченной транспарентности индивида как объекта государственного управления, проявления которой классифицируется;
1. По типу социальной коммуникации индивида: публичная (доступность персональных сведений об индивиде для органов государственного управления) и частная транспарентность (доступность персональных сведений индивида другим участникам частных отношений).
2. По степени доступности персональных данных для государственных органов: актуально доступная (часть персональной информации постоянно доступна государственным органам в порядке текущего государственного управления и включена в государственный информационный ресурс); актуально недоступная (часть персональной информации «закрыта» для государства при любых обстоятельствах, т.е. в принципе нетранспарентна); потенциально доступная (часть персональной информации «закрыта» для государства, но последнее может инициировать ее открытие при помощи специально установленных процедур). Последние две категории персональной информации принято именовать конфиден-гршъньши сведениями10 о личности. По такому основанию устанавливается определенная структура персональных сведений. (См. таблицу 22 Приложения).
3. По содержанию актуально доступная государственным органам персональная информации включает: а) идентификационные признаки личности (позволяющие определить данного человека как уникальное существо). Государство фиксирует (а в некоторых случаях запрашивает у негосударственных учреждений) следующие идентифицирующие человека параметры: номинативные и метрические (собственные имя, отчество, фамилия, возраст), биометрические (группа крови, трехмерное изображение черепа, изображение радужной оболочки глаза, дактилоскопические и т.д. в зависимости от возможностей государства). Идентификационные признаки личности сами по себе малоинформативны для определения социального статуса личности, но и их использование выступает средством поиска и включения неизвестных ранее государственным органам сведений о лице в состав государственных информационных ресурсов, т.е. идентификационные признаки актуализируют потенциально значимую персональную информацию; б) фискальные признаки личности, получаемые при помощи общегосударственной регистрации наиболее существенной части имущественных прав и доходов.
Либерализм существенно расширил содержание актуально недоступной (нетранспа-рентной) для государства персональной информации. С тех пор религиозные, идеологические, моральные приоритеты личности сами по себе не могли быть предметом государственного наблюдения и регистрации. Особую сложность в исследовании вызывает та часть персональной информации, которая является потенциально транспарентной для государства, но может стать и актуально доступной для него. Современная социальная практика связывает раскрытие персональной информации с чрезвычайной ситуацией, каковой является факт девиации. Раскрытие персональной информации отменяет конфиденциальность личных сведений, которая в прочих обстоятельствах гарантируется и защищается. В этой связи такая опасная для общества процедура должна быть тщательно регламентирована. В Российской Федерации актуализация для государства конфиденциальной персональной информации не реализуется в актах коммуникации «индивид—государство». На индивида не возлагается обязанность предоставлять свои персональные данные государственным органам" в целях удостоверения факта девиации (правонарушения). Статья 51 Конституции РФ предусматривает: «Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников». Однако, при этом содержание и объем устанавливаемых государственными органами сведений о личности становится практически неограниченными по мере роста тяжести расследуемой девиации. Так, Уголовно-процессуальный кодекс РФ относит к предмету судебного следствия «обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого» [20; пункт 3, ч.1, ст.73.].
Внутренняя транспарентность субъекта государственного управления
Субъект государственного управления — агрегированный субъект. Им является государственный аппарат как целое, внутри себя разделенный на относительно структурно и функционально обособленные составляющие — государственные органы (организации, учреждения). Поскольку в значительной степени управление — информационный процесс, связанный с созданием и потреблением управленческой информации, его успешность зависит от обмена этой информацией внутри субъекта. Достаточное информационное обеспечение управленческой деятельности предполагает внутреннюю транспарентность субъекта государственного управления. В свою очередь, постановка и решение проблемы внутренней транспарентности зависит от того, применительно к какой организации государственного аппарата идет речь. Является ли он элементом устойчивой демократической государственности или транзитивного государства; реализует функции государственного управления или подвержен организационным деформациям? В зависимости от решения этих вопросов увеличивается или сокращается количество форм внутренней транспарентности субъекта государственного управления, а также интенсивность их проявления. На уровне «элементарной клетки» такого субъекта—государственного органа (государственного учреждения или организации) выявляются следующие формы внутренней транспарентности: 1. транспарентность государственных служащих для их руководителя; 2. ведомственная транспарентность государственного органа в порядке его служебной подчиненности и поднадзорностн (информационная прозрачность для вышестоящих органов и органов надзора); 3. транспарентность государственного органа для образующих его государственных служащих; 4. межведомственная транспаретностъ (информационная прозрачность для государственных органов иной ведомственной принадлежности и находящихся с ним в отношениях служебной координации); 5. транспарентность государственного органа в системе разделения властей (транспарентность для законодательного органа и судов).
История государственного управлення показывает, что его постоянной проблемой является управляемость самих агентов государства. Государственные служащие — большая по численности группа населения. Они включены в обширные социальные связи, значимые для их личного благополучия. Они учитываются в профессиональной деятельности и совсем не способствуют роли беспристрастного посредника, которая требуется от государственного служащего [74, 97]. Агенты государства ожидают достойного вознаграждения их работы, имеющий значимый для общества эффект и не всегда согласны с официальным выражением этого признания. Наконец, государственные служащие объединены в специальные корпорации (органы), у которых— как и у всех социальных коллективов — есть собственный интерес, несовпадающий с интересом социального целого или других органов. Все это создает проявления массовой активности агентов государства, далеко выходящую за пределы служебных полномочий и поручений.
Ощутима тенденции к «приватизации» государственной должности [43, 121]. В теории социального управления эта ситуация описывается как «организационная патология». Согласно М. В.Удальцов ой, ее формой является «господство структуры над функцией, когда организационные системы, будучи созданными для выполнения той или иной функции, стремятся к самодовлеющему поведению, превращая цель в средства, а средства — в цель» [135, 46]. Организационная патология связана с «приватизацией» публичного, «когда какой-либо орган управления формирует собственные цели так, что подчиняет им работу управляемых объектов» [135, 47].
В терминах данной работы организационная патология есть результат мотивации, описываемый моделью Homo economicus в ее сильной версии, а по своим внешним проявлениям — общественная девиация. Применительно к государственному управлению организационная патология— прежде всего деформация целей государственной организации и вслед за этим — деформация самого процесса. Патология всегда существует в свете нормы. Норма государственного управления— поддержание общественного интереса (общего интереса всех граждан) [53,66]. Питательной почвой организационной патологии является то, что нормативное понятие «общественный интерес» неясно и многозначно [111,102]. Поскольку общественный интерес не может быть ясно сформулирован, государственный служащий может действовать в частных и групповых интересах [111,103], деформируя цели управления.
Организационная патология в разной степени присуща любому государственного аппарату. Это общая проблема государственного управлення. По мнению современного автора, «в цивилизованном обществе всегда стоит задача: как достичь такого состояния, чтобы осуществление власти не воспринималось отдельными должностными лицами лишь только как их привилегия» [72, 72].
Организационная патология государственного управления не является случайной деформацией. Ее истоки находятся в 1) истории формировании современного государственного аппарата; 2) особенностях его функционирования; 3) конкретной социальной ситуации. Рассмотрим их.
1. Влияние патримониальной организационной культуры. Данный вид патологии типичен для транзитивных сообществ, унаследовавших устаревшие государственные институты и присушую им систему ценностей, в значительной степени влияющих на массовое сознание и поведение государственных служащих. Организационная патология по своим историческим основаниям может быть интерпретирована как патримониальная организационная культура [55]. Ее особенностями являются:
1. Преобладающее значение личного интереса над интересами и требованиями государственной слуэюбы. Это связано со смешением административных и трудовых отношений внутри государственного органа. Такое смешение, по мнению Н.М.Казанцева — исследователя этого явления в России, связано с институтом контракта, оформляющего положение государственного служащего как персонализированную связь с руководителем государственного органа, Персоиалистское качество института государственной службы возникает, когда отношение государства и его служащего исчерпывается формой отношений найма в конкретный государственный орган по контракту с его руководителем [73,70-72]. В таком случае институт государственной службы оказывается вторичным по отношению к государственному руководителю ведомства и ему служащему гражданину, т.е. государственная служба как бы вручается ему в пользование. Государственная должность при этом становится институтом служебного и дисциплинарного долга перед вышеначальствующим лицом, а не государством и его гражданами. Публичный институт службы всему государству просто отсутствует, а вместо него имеет место быть институт службы в государственном органе по поручениям его руководителя. В Российской Федерации вследствие долгой неурегулированности института государственной службы нормами публичного права и преобладания норм корпоративного и частного права, государственная служба приобрела черты персоналистического правового института, суть которого во многом противоречит публичности государства.
2. Допустимость установления неформальных связей внутри государственного органа как средства управления рисками карьерного продвижения. Государственный служащий стремится компенсировать профессиональные ошибки выполнением лично-значимых для руководителя поручений. Такие патрон — клиентские связи гарантируют продолжение карьерного роста или минимизацию взыскания [41,11].
