Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Понятие социальной ответственности муниципальных
служащих в контексте социального управления 15
1.1. Муниципальная служба в России как социальный институт и ее
организационные формы 15
1.2. Сущность и особенности социальной ответственности
муниципальной службы и муниципальных служащих 36
1.3. Социальное управление и специфика муниципальной службы..53
Глава И. Этико-управленческая составляющая социальной
ответственности в деятельности муниципальных служащих (социальный
анализ мнений муниципальных служащих) 99
Методологические основы и методика социологического анализа профессиональной компетентности муниципальных служащих 99
Оценка соотношения социального статуса, социальных целей и функциональных обязанностей муниципальных служащих 117
2.3. Этический кодекс муниципального служащего в системе
управления муниципальной службой 138
Заключение 164
Сноски и примечания 166
Введение к работе
В России в последнее десятилетие системные социально-политические перемены сопровождаются процессом формирования института государственной и муниципальной службы. Имеется и законодательное оформление этого института, принят Федеральный закон об основах государственной службы, ряд президентских указов, субъекты Российской Федерации приняли собственные нормативные акты, регламентирующие муниципальную службу. Таким образом, управленческая деятельность администраций муниципальных учреждений не является изолированной и самодостаточной. Первичное звено в общей системе власти, которым и является муниципальная структура, действует в интегрированном правовом поле. При этом законодательство регионального уровня и нормативные правовые акты муниципалитета не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Проблемы государственной и муниципальной службы оказались в поле зрения ученых разных специальностей: юристов, политологов, историков, социологов.
Публично-правовой институт муниципальной службы — сравнительно новое для российского государства и отечественной науки явление. Муниципальные учреждения, с одной стороны, проводят в жизнь общегосударственную политику, с другой стороны, обеспечивают реализацию законодательства субъекта Российской Федерации и правовых актов муниципального уровня власти. Все это концептуально создает единую правовую среду, призванную обеспечить целостность развития государства как системы национального жизнеобеспечения. Научное осмысление процесса становления и формирования государственной и муниципальной службы современного российского государства - отрасль знания сравнительно молодая. Традиционно эта отрасль знаний в нашей стране относилась к юридическим наукам, точнее - к государству и праву, области административного права. Но постепенно ситуация меняется и проблемами
государственной и муниципальной службы все чаще интересуются отечественные социологи. Заметим, что существуют такие аспекты функционирования муниципальной службы, которые в отечественной литературе разработаны слабо или не разработаны совсем, а между тем такой чрезвычайно важный институт как муниципальная служба является основой формирования и становления местного самоуправления в Российской Федерации.
Любые аспекты и проблемы муниципальной службы перспективно рассматривать в контексте не только российской государственности, но и гражданского общества, а, следовательно, в тесной связи с административно-государственной теорией. Выстраивание названной в современной теории «вертикали власти» при четком разделении ее ветвей и уро шей при их интеграции едиными общегосударственными целями и задачами - это и есть основа встроенное особенного в управлении конкретными муниципальными учреждениями в единую систему целей и задач государственного развития. При этом всегда имеются специфические цели и задачи жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования, вытекающие из его социально - экономических особенностей. Специфика российского понимания государственной службы открывается уже на терминологическом уровне. Содержание этого термина имеет принципиальное значение, будучи связанным с вопросом: управляет ли государственная и муниципальная служба социально - политическими процессами или служит, исполняет? На этот счет у отечественных исследователей существуют различные мнения. Среди теоретиков государства есть мнение, что она не управляет, а имеет исполнительно -распределительные функции. «Управление» же связано по отношению к гражданам с принятием определенных, как правило, политических решений, являющихся конституционной прерогативой органов законодательной власти. Именно поэтому не во всех европейских языках институт
«государственная служба» описывается только с употреблением слова «служба» (service), встречаются термины «администрация», «government» или «govermance». В Германии чаще встречается эквивалент слова «управление» - «Verwaltung».
Если слово «служба» означает во всех языках примерно одно и то же, то употребляемые с ним прилагательные призваны описывать, кому служат и сама служба как институт и составляющие этот институт чиновники. В европейских языках как уже отмечалось, это прилагательные civil, public, publigue, offentlich - «гражданская», «публичная». В отечественной традиции однозначно выделяется либо служение государству, выражаемое парным термином «государственная служба», либо гражданскому обществу, выражаемое термином «муниципальная служба».
Специфика отражения российской традиции в сознании и поведении чиновников институтов государственной и муниципальной службы связана с термином «кадры», который мало используется в настоящее время; предпочтение отдается термину «государственные» или «муниципальные» служащие. Отметим, что терминологическое обозначение того или иного явления неразрывно связано с практикой. На вопрос о личном восприятии того, кому конкретный чиновник служит, термин «государственная служба» ведет к очевидному ответу - государству, а «муниципальная служба» -обществу, народу, городу.
Актуальность проблемы социальной ответственности
муниципальных служащих обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, современная Россия, к сожалению, унаследовала от России прежней и от СССР устойчивую традицию отчужденности - государства от общества и граждан. Это касается функционирования властных структур на всех уровнях -от федерального до муниципального. В современных условиях такие дистанцированные взаимоотношения подпитываются чрезвычайно популярным в массовом сознании мнением об особых привилегиях
государственных и муниципальных служащих, о чем в современных условиях свидетельствует и статистика и социология. Подобные представления лишь увеличивают пропасть между населением и властью, в лице государственных и муниципальных служащих.
Во-вторых, сохранилась марксистская традиция не столько социального, сколько интеллектуально - нравственного характера, связанная с представлением о построении социалистического государства перед окончательным его отмиранием. В рамках этой традиции и лежит проблема формирования не только профессионально подготовленного слоя служащих, но - мотивированного и обладающего собственной служебной этикой.
В-третьих, в начале 90-х гг. XX века, в полосе разлома политической системы, обнаружилась внутренняя слабость, неорганизованность бюрократического слоя, нестабильность, а подчас и иррациональность его поведения.
В-четвертых, человеческая составляющая муниципальной и государственной службы достаточно сложна и важна. Непрофессиональный чиновник, неквалифицированный и коррумпированный, приносит огромный вред нации и ее экономике.
В-пятых, процесс функционирования муниципальной службы как социального института неразрывно связан с социокультурным полем. В этом социокультурном контексте разворачивается сложный процесс. Общество -это не просто среда существования и источник пополнения персонала. Но общество - это прежде всего «заказчик» определенного набора актуальных для населения услуг. Кроме того, население (или общество) генерирует ряд проблем, проектов, планов, которые оно само разрешить не может. Именно поэтому принятие решений по планам и программам, отражающим интересы граждан, по целесообразному и эффективному расходованию ресурсов и исполнение принятых решений, доведение планов до их эффективной реализации и принимает на себя профессиональная
структура - муниципальная власть. Качество выполнения актуальных для населения услуг, разумеется, зависит от профессиональной подготовки муниципальных служащих и компетентности управления.
В-шестых, престиж муниципальной службы все еще недостаточно высок. Социологические исследования фиксируют падение законопослушности служащих, превалирование корпоративизма над профессионализмом, индивидуализма над стремлением к защите общественных интересов. Более того, в среде муниципальных служащих латентно складываются достаточно влиятельные неформальные, и часто неправовые отношения1. Все вышесказанное выдвигает на передний план специфику социального управления и формирования социальной ответственности муниципальных служащих. Решение этой проблемы требует анализа понятия «социальная ответственность муниципальных служащих», выявления этических основ их профессиональной деятельности, определения соотношения социального статуса, социальных целей, задач и функциональных обязанностей.
Сложность и неоднозначность происходящих изменений предполагает комплексный научно - социологический анализ проблемы. Муниципальные служащие - достаточно большая социально - профессиональная группа со своими идеалами, корпоративными интересами и ценностными оризнтациями. В системе муниципального управления социально -статусные факторы, профессиональная и духовная социализация муниципальных служащих играют огромную роль. Поэтому научное осмысление их социального статуса, социальных целей, функциональных обязанностей дает основание для формирования профессионализма, культуры и социальной ответственности муниципальных служащих. В свою очередь это позволит повысить результативность деятельности муниципальной службы и поднять авторитет муниципальной власти, снять социальное напряжение и уменьшить отчуждение народа от власти.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования в целом обусловлена потребностями сбалансированного в социальном плане реформирования российского общества, успех которого во многом определяется профессиональной эффективностью не только государственной, но и муниципальной службы, повышением степени их социальной ответственности, участием в формировании и становлении гражданского общества. Именно это детерминирует необходимость комплексного анализа механизмов и факторов формирования и развития социальной ответственности социальных служащих современной формации.
Степень научной разработанности данной проблемы нельзя назвать высокой. Тем не менее социологическая разработка пограничных проблем дает достаточно богатый научный материал. Проблема формирования социальной ответственности муниципальных служащих потребовала анализа широкого контекста, в который вошли: а) публикации по различным аспектам государственной службы, гражданского общества, правового государства, социального управления, бюрократии и управления персоналом; б) публикации по правовым аспектам государственной и муниципальной службы; в) публикации по истории зарубежного опыта создания и функционирования государственной и муниципальной службы; д) публикации о роли и месте социологической науки по изучению и сопоставлению российского опыта функционирования государственной и муниципальной службы с уже устоявшимися за рубежом подходами к изучению этой проблемы.
Многие работы имеют междисциплинарный характер, включая не только социологические, но и правовые, управленческие, философские и иные аспекты проблемы. Теоретической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам гражданского общества и правового государства, социального управления, бюрократии, государственной службы и управления персоналом, и прежде
всего классические труды Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Г. Гегеля, К. Маркса, М. Вебера, Н. Бердяева, П. Сорокина, Т. Парсонса, Р. Мертона2.
Для исследования избранной проблематики особую значимость имеют
взгляды Э. Дюркгейма - о целостности общества, главной функцией
которого является воспитание в человеке умения подчинять личные
интересы общественным; М. Вебера - о рациональной бюрократии,
интерпретации профессиональных качеств как единства социального и
индивидуального, его социологической трактовки государственно-
управленческой деятельности как призвания и профессии; Т. Парсонса - о
структуре социального действия и функциях социальной системы. Много
конструктивного в исследование проблемы социальной
ответственности внесли работы П. Сорокина, Ю. Хабермаса, Н. Смелзера, Ж. Маритена, А. Этциони, Э. Фромма, А.И. Пригожина -их идеи относительно объективного и субъективного в формировании личности, влияния разделения труда на формирование профессиональных качеств работника, роли образования как механизма социальных перемен, нравственно-этической составляющей социального и индивидуального бытия стали важнейшими теоретико-методологическими ориентирами исследования3.
Безусловно, методологическое значение для данного исследования имели идеи О. Конта - о динамике социальных процессов; Г. Зиммеля - о социологии как науке о формах социальных процессов; П. Сорокина - об изучении циклических и ритмических повторяемостей в социальных феноменах; А. Г. Здравосмыслова и В. Я. Ядова - о социологических проблемах современного общества; Г. В. Осипова и Ж. Т. Тощенко - о теории управления и концепции социокультурного поля; Н. П. Пищулина, С. П. Пищулина, А. А. Бетуганова - о специфике процессов социального управления.
Взаимодействие институтов власти и общества анализировалось в работах М. Вебера, Т. Парсонса, Ю. Хабермаса, Н. Лумана, П. Бурдье4.
При рассмотрении роли субъектов социального управления в условиях нестабильного общества, социокультурных изменений исследовались работы Г. Веблена, У. Митчелла, У. Гамильтона, Р. Коуза, Д. Норта, А. Этциони, М. Арчера, Э Гидденса, П. Бурдье, П. Штомпки.
Анализ научных исследований по проблемам, связанным с управлением муниципальной службой, свидетельствует о том, что в современных социально-политических условиях идет поиск научных подходов к организации и управлению муниципальной службой. Проблемы становления новой российской государственности, взаимодействия государственной и муниципальной служб, управления кадрами рассматривались в работах Г. В. Атаманчука, В. Э. Бойкова, И. А. Василенко, Г. В. Мальцева, В. А. Мальцева, Е. В. Охотского, А. В. Понеделкова, Н. П. Пищулина, Ж. Т. Тощенко, Ю. И. Стрелова, С. О. Майбороды, В. А. Сулемова, А. М. Омарова5.
Следует отметить, что в Российской Академии государственной службы при президенте РФ издано около 20 выпусков информационного бюллетеня «Государственная служба. Зарубежный опыт», содержащих краткие рефграты наиболее существенных зарубежных публикаций по конкретным проблемам государственной службы. Из зарубежной социологической литературы по данной проблеме отметим книгу R.Mayntz «Soziologie der offentlichen Verwaltung». Heidelberg, 1985.
В ходе исследования использованы социологический, системный, генетический, структурно-функциональный и конкретно-исторический подходы. Таким образом, теоретической и методологической основой исследования являются труды классиков мировой и отечественной социологии, современная философско-социологическая трактовка принципов организации и реальной практики муниципальной службы. Применялись и
общенаучные методы: системный анализ и синтез, позволяющие выделить из первичной эмпирической информации определенные структурные элементы и обобщить, сгруппировать разнородные данные по характерным признакам, ситуационный и структурно функциональный анализ. Кроме того, в эмпирическом исследовании применялись: репрезентативный опрос муниципальных служащих, модифицированный метод изучения межличностных отношений, метод определения доминирующих мотивов, метод самооценки, контент-анализ документов. Использовались также методы статистической обработки экспериментальных данных, корреляционый и регрессионный анализ, факторный анализ. Сочетание различных методов исследования и процедур позволило дополнить, коррелировать данные, полученные в процессе применения каждого метода. Кроме того, исследовательская методология выполнила не только диа тюстическую, но и социализирующую, адаптивную функцию.
Источниковую базу исследования составили законодательные и нормативные акты федеральных и муниципальных органов власти, монографическая литература, научные статьи, социологические и статистические данные о кадровом составе муниципальных служащих г. Самары.
Объектом диссертационного исследования является
профессиональная деятельность муниципальных служащих, в процессе которой проявляется феномен социальной ответственности.
Предметом исследования выступают условия и средства формирования социальной этико-управленческой ответственности муниципальных служащих.
Общая гипотеза исследования: социальная ответственность — важнейшая составляющая профессиональной и нравственной компетентности муниципальных служащих и муниципальной службы как социального института. Она формируется и проявляется по мере осознания
служащим интересов муниципалитета и его жителей как своей приоритетной профессиональной и гражданской задачи, умения расставлять в своей профессиональной деятельности приоритетные потребности людей, муниципальных и государственных организаций.
Цель исследования: изучение условий и факторов формирования социальной ответственности, управленческих механизмов повышения уровня социальной ответственности и институирования этических основ профессиональной деятельности муниципальных служащих.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
исследование институализации муниципальной службы в современных социально - политических и экономических условиях;
анализ феномена социальной ответственности;
определение факторов и условий, влияющих на возможность управления и формирования социальной ответственности муниципальных служащих;
анализ соотношения социального статуса, социальных целей и функциональных обязанностей муниципальных служащих;
выявление социальной ответственности муниципальных служащих как особой интегративной характеристики компетентности и этической культуры муниципальных служащих;
разработка научно обоснованных рекомендаций по
совершенствованию социальной ответственности и повышению этической культуры в деятельности муниципальных служащих.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
определено понятие социальной ответственности, которое следует трактовать как ответственность за действия и отношения, которые регулируются групповыми, то есть социальными ценностями и являются социально значимыми;
проанализирован феномен социальной ответственности
муниципальных служащих в контексте социального управления;
раскрыта сущность и особенности социальной ответственности как критерия профессиональной и нравственной компетентности муниципальных служащих;
раскрыта специфика управления социальной ответственностью, формирования социально направляемых чувств в контексте поведенческого подхода концепции «школы человеческих отношений»;
определены факторы, которыми обусловлена социально-этическая составляющая ответственности муниципальных служащих: социальный стаїус, социальные цели и функциональные обязанности;
разработан социально-управленческий проект этического кодекса муниципальных служащих.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что на основе теоретических и эмпирических социологических исследований установлены и проанализированы корреляционные взаимосвязи социальных целей, функциональных обязанностей и реального поведения муниципальных служащих. Охарактеризован феномен социальной ответственности чиновников на примере муниципалитета г. Самары, что позволило выявить социальные, профессиональные и этические основы их профессиональной деятельности. Выявление этих основ способствовало созданию типовой модели этического кодекса муниципального служащего. Результаты социологического опроса свидетельствует о необходимости практического внедрения этого кодекса, что повысит эффективность и координацию работы муниципалитета, позволит уменьшить риск возникновения конфликтных ситуаций в системе муниципальной службы, между представителями местной власти, направит их взаимодействие в более конструктивное русло в рамках социального партнерства. Практическая значимость исследования состоит в укреплении
доверия населения к власти, способствует формированию гражданского общества, укреплению демократических институтов.
По результатам теоретических и эмпирических исследований автором опубликованы два пособия для муниципальных служащих и научная статья общим объемом в 5,1 п.л. Материалы диссертации обсуждались на международной научно-практической конференции «Социальные процессы и молодежь: взгляд в будущее» (27-28 апреля 2004 г., СФ МГПУ, г. Самара)
Структура диссертации: диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, библиографии и приложения.
