Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания профессионального развития государственных гражданских служащих 20
1.1. Сущность и теоретико-методологические подходы к исследованию профессионального развития государственных гражданских служащих.. 20
1.2. Анализ зарубежного опыта профессионального развития государственных служащих 40
Глава 2. Социолого-управленческий анализ практики профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации 60
2.1. Специфика и проблемы профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации в современных рыночных условиях 60
2.2. Анализ социологических исследований профессионализма государственных гражданских служащих Российской Федерации 97
Глава 3. Систематизация и управление социальными технологиями профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации 119
3.1. Систематизация социальных технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих 119
3.2. Факторы управления эффективностью социальных технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих 136
Заключение 144
Нормативно-правовая база в сфере профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации 148
Литература
- Анализ зарубежного опыта профессионального развития государственных служащих
- Анализ социологических исследований профессионализма государственных гражданских служащих Российской Федерации
- Систематизация социальных технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих
- Факторы управления эффективностью социальных технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
обусловлена факторами теоретического и практического характера и, прежде всего, несоответствием профессиональных качеств федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации требованиям повышения качества государственного управления.
Решение указанной проблемы осуществляется в условиях глубокой модернизации основ государственного управления. Это определяет необходимость проведения серьезного научного анализа и последующей разработки практических социальных технологий профессионального развития государственных гражданских служащих, прежде всего, на федеральном уровне. Этот уровень организации государственной гражданской службы заслуживает особого внимания научных экспертов как высший уровень государственного управления, референтный для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
От профессиональных качеств государственных служащих непосредственно зависит качество государственного управления в России. Однако выводы российских и международных экспертов, данные социологических опросов общественного мнения, оценки со стороны высшего руководства страны свидетельствуют, что качество государственного управления и большинства социальных институтов находится на низком уровне.
Интегральным показателем эффективности функционирования государственного управления, официально признанным и компаративно рассчитываемым по методике Организации Объединённых Наций, является Индекс развития человеческого потенциала. В течение прошедших 20 лет значение Индекса определяет место России в седьмом десятке стран мирового рейтинга.
Конфликтогенность ситуации заключается в несоответствии природных богатств, человеческих и других ресурсов России уровню жизни работающих российских граждан, имеющих высокий профессиональный потенциал.
Постоянно растут требования общества к государственной гражданской службе, призванной профессионально обеспечивать исполнение полномочий государственной власти и регулировать общественные отношения. Противоречие между возросшими требованиями общества к государственной службе в условиях рыночной экономики и низким уровнем профессионализма гражданских служащих, несоответствие этим требованиям
мотивационных установок и профессиональных качеств гражданских служащих признается различными политическими силами и большинством россиян как одна из острых социальных проблем.
Очевидно, что неизбежная модернизация государственных
приоритетов возможна при условии адекватного изменения
профессиональных качеств гражданских служащих. Это определяет
необходимость социологического анализа процессов
профессионального развития гражданских служащих и теоретического обоснования инновационных подходов к технологизации развития их профессиональных качеств.
Таким образом, актуальность социологического анализа процессов профессионального развития гражданских служащих обусловлена их неадекватностью в условиях рыночной конкуренции требованиям повышения эффективности государственного управления и недостаточностью теоретического обоснования инновационных подходов к социотехнологизации профессионального развития.
В настоящее время в исследованиях государственной службы отсутствует системный социологе-управленческий анализ практики моделирования социальных технологий развития профессиональных качеств государственных служащих. Социологический подход может комплексно объединить, социетально проанализировать результаты междисциплинарных исследований и системно изучить социальный объект. С помощью инструментария социологии управления возможна разработка новых теоретических подходов к моделированию инновационных технологий профессионального развития в процессе реформирования государственной службы.
Теоретического обоснования требует первоочерёдность формирования концептуальных оснований анализа, разработки и внедрения инновационных социальных технологий профессионального развития гражданских служащих на федеральном уровне. Это обусловлено тем, что именно этот уровень стратегически задает параметры профессионализма государственных гражданских служащих Российской Федерации, он же является референтным для организации государственной гражданской службы на субфедеральном уровне.
Таким образом, решение проблемы социотехнологизации процесса профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих является одной из важнейших задач государственной политики, поскольку непосредственно определяет профессионализм и эффективность государственного управления России.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ различных теорий и методологических подходов как в России, так и за
рубежом свидетельствует о том, что в науке идет длительный поиск действенных, соответствующих новым общественным требованиям схем профессионального развития государственных служащих.
Отсутствие современного решения проблемы профессионального
развития государственных служащих обусловливает необходимость
комплексных исследований и междисциплинарный характер
диссертационной работы. Тематика профессионализации
государственных служащих разрабатывается под эгидой государства в философии, психологии, праве, экономике, педагогике, культурологии и т.д. Но системное понимание данной проблемы видится в позиции социологии, рассматривающей ее с точки зрения соответствия потребностям общественного развития и имеющей необходимый комплекс научных средств и методов исследования для ее решения.
Основы социологического анализа проблемы профессионального развития государственных служащих заложены в работах О.Конта, Г.Спенсера, П.Бурдье и других. Базовые для моделирования профессионального развития дефиниции раскрываются в трудах Г.Спенсера, Г.Зиммеля, Э.Дюркгейма, П.Сорокина, это: социальное поведение, социальные роли индивидов, устойчивые формы социальной практики и т.д. П.Бурдье выявил взаимосвязь профессионального образования и экономических процессов, детерминированность социального развития. П.Сорокиным разработана программа социологической подготовки управленцев.
Для настоящего диссертационного исследования особую значимость представляют классические научные труды Ю.П.Аверина, В.Г.Афанасьева, А.А.Богданова, В.И.Жукова, М.Крозье, А.Печчеи, К.Поппера. Эти научные работы важны для понимания причин модернизации российского общества и реформирования государственной службы, а также для определения адекватных общественным запросам механизмов развития профессиональных качеств государственных служащих.
Отечественные и зарубежные исследования государственной службы (М.Вебер, В.Вильсон, К.Д.Кавелин, Г.В.Атаманчук, Л.А.Калиниченко, Л.Эрхард) позволяют определить социальную природу и предназначение государственной службы как социального института, её общественный статус, подотчетность государственной власти, объективные закономерности развития, обусловившие реформирование государственной службы и изменение профессиональных качеств государственных служащих.
Социолого-управленческий взгляд на проблемы управления профессиональным развитием и профессионализацию деятельности государственных служащих представлен в научных трудах
А.И.Турчинова, В.Д.Граждана, В.И.Лукьяненко, Е.В.Охотского, Б.Т.Пономаренко, В.А.Сулемова, Г.И.Зинченко и др.
Учёными выявлены проблемы социальных ролей и статусов индивидов, социальных норм и инноваций, разработки моделей управления. Раскрыта детерминированность ценностей, методов профессионального образования и ориентации социальных субъектов (Р.Будон, Р.Коллинз и др.). Новейшие взгляды на профессиональное образование в условиях кризисного глобализационного развития раскрываются с позиции компетентностного подхода (В.А.Сенашенко, В.А.Кузнецова, В.С.Кузнецов). В научных трудах Т.Шульца, Г.Беккера разработаны положения теории человеческого капитала. Особое внимание учёных в условиях рыночной экономики сосредоточено на формировании рынка образовательных услуг и инвестировании в человеческий капитал. Среди таких работ можно отметить труды А.А.Деркача, Г.Е.Зборовского, А.С.Запесоцкого и др.
В центре внимания современных российских социологов находится проблематика технологических инноваций как канала социальной мобильности и фактора, определяющего изменения в обществе. Исследования социальных технологий В.Н.Иванова, В.И.Патрушева, О.А.Уржа важны для проблематики данного исследования.
В различных теоретических подходах раскрыты направления и факторы профессионального развития государственных служащих, но теоретически не решена задача технологизации процессов профессионализации. Разработка инновационных социальных технологий управления процессами профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих - это научное решение значимой практической проблемы средствами социологии управления. Это обусловило выбор объекта и предмета, разработку целей и задач исследования.
Объект исследования: процессы профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих России.
Предмет исследования: социальные технологии
профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих России (далее - гражданские служащие).
Цель исследования: на основе социолого-управленческого анализа профессионального развития гражданских служащих систематизация социальных технологий профессионального развития гражданских служащих и повышение эффективности управления ими в соответствии с задачами реформирования государственной гражданской службы в современных социально-экономических условиях.
В соответствии с целью, объектом и предметом исследования в работе были определены следующие задачи:
уточнить категориальный аппарат исследования профессионального развития гражданских служащих;
изучить научные подходы и выявить сущность профессионального развития государственных служащих;
провести проблемный анализ зарубежного опыта профессионального развития государственных служащих и возможностей его применения в современной России;
исследовать специфику и проблемы профессионального развития гражданских служащих федерального уровня в современных условиях;
провести компаративный анализ социологических исследований гражданских служащих, с целью выявления соответствия применяемых технологий сути и приоритетам реформирования государственной гражданской службы;
разработать оптимальную модель профессионального развития гражданских служащих, соответствующую современным требованиям государственного управления;
систематизировать традиционные и инновационные социальные технологии профессионального развития гражданских служащих;
определить факторы управления эффективностью социальных технологий профессионального развития гражданских служащих в современных социально-экономических условиях.
Проблема, которая раскрывается в ходе исследования, заключается в несоответствии профессиональных качеств гражданских служащих требованиям реформирования государственной гражданской службы, обусловленным объективной необходимостью повышения эффективности государственного управления в России.
Гипотеза исследования состоит в том, что определяющим фактором развития профессиональных качеств гражданских служащих может стать системная технологизация профессионального развития, отвечающая требованиям реформирования государственной гражданской службы и повышения эффективности государственного управления в России.
Теоретико-методологические основания исследования обеспечивают общеметодологические принципы системно-диалектического и конкретно-исторического анализа; управленческий, компаративистский, структурно-функциональный, процессный, деятельностный, синергетический подходы к исследованию социальных явлений и процессов. Это позволило системно исследовать
процессы профессионального развития гражданских служащих на федеральном уровне; построить теоретические основания систематизации социальных технологий профессионального развития как задачи повышения эффективности государственного управления.
В процессе исследования применялись общетеоретические методы научного познания, к которым относятся анализ и синтез, дедукция и индукция, теоретическое моделирование. Анализ практики управления профессиональным развитием гражданских служащих проводился с помощью эмпирических методов наблюдения, первичного и вторичного анализа данных социологических опросов, интервью экспертов по изучаемой проблематике, контент-анализа управленческой документации, сайтов государственных органов, а также других методов.
Информационной базой исследования послужили нормативные правовые акты, материалы научно-исследовательских проектов; аналитические доклады институтов РАН, а также контент-анализ управленческой документации, сайтов государственных органов.
Эмпирическую базу исследования составили результаты
социологических исследований, проведённых с участием автора:
материалы экспертного социологического исследования,
организованного при непосредственном участии автора «Совершенствование механизма формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих, а также проведение мониторинга практики применения законодательства в этой сфере» (октябрь-ноябрь 2010 г.). В опросе приняли участие 72 представителя ФОИВ, 11 - иных государственных органов.
Проведён компаративный анализ материалов социологических исследований гражданских служащих.
Ценность для данного исследования представляют материалы
сравнительных зарубежных исследований, посвященные
институциональному анализу и эффективности национальных систем профессионального развития государственных служащих.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в решении социологической проблемы систематизации социальных технологий профессионального развития гражданских служащих. Проведённое исследование носит комплексный междисциплинарный характер, что позволило обосновать положения, обладающие научной новизной:
- разработано теоретическое основание социолого-
управленческого анализа профессионального развития гражданских
служащих и уточнён категориальный аппарат исследования: категории «профессиональное развитие», «необходимые профессиональные качества и компетентность» в проекции на социальный объект -федеральных государственных гражданских служащих России;
выявлены сущность и содержание профессионального развития гражданских служащих федерального уровня;
на основании проблемного анализа зарубежного опыта профессионального развития государственных служащих выявлены лучшие практики и раскрыты возможности их применения в России;
раскрыты специфика и проблемы профессионального развития гражданских служащих федерального уровня;
на базе проведённого компаративного анализа социологических исследований гражданских служащих выявлены проблемы соответствия применяемых технологий сути и приоритетам реформирования государственной гражданской службы;
разработана оптимальная модель профессионального развития гражданских служащих, соответствующая современным требованиям государственного управления;
систематизированы социальные технологии профессионального развития гражданских служащих и алгоритм их внедрения;
определены факторы управления эффективностью социальных технологий профессионального развития гражданских служащих в современных социально-экономических условиях России.
Положения, выносимые на защиту:
-
Разработано теоретическое основание социолого-управленческого моделирования социальных технологий профессионального развития гражданских служащих в современных социально-экономических условиях, которое состоит в формировании методологии социальной технологизации процесса профессионального развития гражданских служащих: раскрытии сущности и содержания профессионального развития гражданских служащих; формулировании целей и задач социальных технологий профессионального развития, их классификации по основным типам (функционально-процессные технологии и технологии структуризации профессионального развития); определении системы субъектов реализации социальных технологий профессионального развития гражданских служащих и механизмов их взаимодействия; выявлении факторов управления эффективностью социальных технологий.
-
Выявлена сущность профессионального развития в проекции на социальный объект - гражданских служащих: «профессиональное развитие - целенаправленный процесс формирования, актуализации и
приращения профессиональных качеств гражданских служащих и квалификационно-должностного роста, осуществляемый в соответствии с усложнением управленческих задач и функций и обусловленный необходимостью повышения эффективности федерального государственного органа»; особую значимость в ходе профессионального развития имеет обоснование согласования интересов, взаимовыгодности и солидарной ответственности самого гражданского служащего и федерального государственного органа за достижения высокого уровня профессионального развития и повышение эффективности.
-
На основании проблемного анализа зарубежного опыта профессионального развития государственных служащих выявлены лучшие практики и раскрыты возможности их применения в современной России (ассесмент-центры, корпоративное обучение, управление знаниями и компетенциями, сертификация, профессиональные ассоциации, краудсорсинг и форсайт). Эффективность применения лучших зарубежных практик и технологий профессионального развития гражданских служащих обеспечивается реализацией концепций качества, контроллингом процессов и результатов.
-
Раскрыта специфика профессионального развития гражданских служащих федерального уровня, которая состоит в понимании доминантности этого уровня государственного управления; его референтности для государственных гражданских служащих субфедерального уровня. Анализ действующей правовой базы раскрыл слабость процессуальных норм и санкционирования должных форм и методов профессионального развития гражданских служащих, низкий исполнительский уровень правоприменения. Выявлены основные организационные проблемы профессионального развития: слабость научно-методической базы; низкая мотивированность и слабая связь профессионального развития и должностного продвижения; отсутствие эффективных механизмов профессионального образования; недостаточная подготовленность специалистов кадровых служб к технологизации профессионального развития; недостаточность полномочий и ответственности за организацию и контроль профессионального развития. Существующие программы и технологии профессионального развития гражданских служащих слабо ориентированы на компетенции должности и повышение эффективности деятельности.
-
На базе проведённого компаративного анализа социологических исследований государственных гражданских служащих Российской Федерации сделан вывод о несоответствии
применяемых технологий профессионального развития сути и приоритетам реформирования государственной гражданской службы.
-
Разработана оптимальная модель профессионального развития гражданских служащих, которая включает совокупность социально востребованных, научно разработанных и нормативно закреплённых в законодательстве Российской Федерации целей, ценностей, принципов, процессов и технологий, направляющих и обеспечивающих процесс формирования, актуализации и приращения профессиональных качеств гражданских служащих, соответствующих должностным обязанностям и адекватных требованиям повышения эффективности федерального государственного органа.
-
Систематизированы социальные технологии профессионального развития гражданских служащих; раскрыта роль инновационных социокультурных технологий (функционально-процессные технологии и технологии структуризации профессионального развития): инновационная процедура квалификационного экзамена как элемента государственной оценки профессиональных знаний и потенциала гражданского служащего; технология центров оценки и обучения гражданских служащих; разработка параметров программ профессионального развития гражданских служащих федеральных государственных органов и индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих; новые формы и методы дополнительного профессионального образования гражданских служащих (далее - ДПО), в том числе зарубежные стажировки, самообразование; технологии независимой общественной, научной, профессионально-ассоциативной экспертизы.
-
Определены факторы управления эффективностью социальных технологий профессионального развития гражданских служащих в современных социально-экономических условиях России, к которым можно отнести: научное обоснование и независимую экспертизу и социально ответственное управляющее воздействие, отвечающее требованиям реформирования государственной службы и повышения эффективности государственного управления России.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение состоит в том, что исследование содержит научное решение задачи систематизации традиционных и инновационных социальных технологий профессионального развития гражданских служащих, что способствует получению нового социолого-управленческого знания.
Уточнение категорий относительно профессионального развития гражданских служащих в совокупности дополняет и углубляет теорию
государственной службы, вносит определённый вклад в социологию управления. Проведённый теоретический анализ может послужить основанием для новых разработок в данном направлении социологии.
Практическая значимость определяется тем, что предложенные социальные технологии профессионального развития гражданских служащих могут служить основой качественного реформирования профессиональной деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Апробация и внедрение результатов работы.
Основные положения и выводы исследования докладывались на IV Всероссийском социологическом конгрессе (Москва, 2012 г.) на международных и всероссийских конференциях (Афанасьевские чтения по проблемам системности социального, государственного и муниципального управления. - Москва, РГСУ, 2011 и 2012 гг.; Ивановские чтения по проблемам социальных технологий управления. - Москва, РГСУ, 2011 и 2012 гг.); научно-практических конференциях, «круглых столах», совещаниях, проводимых в рамках научно-методического, учебно-методического и информационно-аналитического обеспечения дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих (2009-2011 гг.).
Выводы исследования легли в основу научного анализа и экспериментального моделирования социальных технологий в процессе профессиональной служебной деятельности автора, использованы в практике работы федеральных государственных органов, в том числе межведомственных рабочих и экспертных групп и комиссий государственных органов, применены в качестве теоретического основания в ходе подготовки проектов нормативных правовых актов и иных документов.
По теме диссертации опубликовано 7 статей, из них 4 в журналах, рекомендованных ВАК РФ.
Структура диссертации. Диссертационное исследование общим объемом 148 страниц включает введение, три раздела, заключение, библиографический список правовых источников и научной литературы (217 наименований), приложения.
Анализ зарубежного опыта профессионального развития государственных служащих
Глубокий системный кризис, как в мире, так и в России, актуализировал интерес к изучению сущности, механизмов и субъектов государственного управления как структурообразующего компонента развития мирового сообщества и национальных государств. Усилилось внимание учёных к анализу теоретико-методологических основ и обновляемой политико-социальной сущности институтов государственной власти и управления.
Российское общество в настоящем переживает сложные трансформационные политические, социальные, экономические и нравственно-культурные процессы. Трансформация коренных оснований российского социума происходит в условиях напряжённости и противоречивости развития демократизационных процессов, дестабилизации жизненных перспектив значительной части населения.
Противоречивость процессов трансформации обусловлена тем, что характеристики российского общества в настоящее время не адекватны глобальным политическим, социально-экономическим и культурологическим изменениям, которые происходят в мире и в полной мере проецируются на Россию. Снижены адаптационные возможности многих социальных групп, растёт разрыв между уровнем жизни различных категорий населения, между уровнем жизни в разных регионах России,
Очевидно низкое качество жизни россиян по сравнению с развитыми странами. По методике Организации Объединённых Наций систематически рассчитывается рейтинг стран по Индексу развития человеческого потенциала. Россия занимает в мировом рейтинге 72-место в мире по рейтингу расходов государства на гражданина; 127-е место по показателям здоровья населения; 111-е место в мире по средней продолжительности жизни; 134-е место в мире по продолжительности жизни мужчин и т.д. Указанные причины объективно детерминирует глубину и характеристики политического и социально-экономического кризиса в России, и являются, с одной стороны, причиной модернизации, но, с другой стороны, значительно усложняют процесс её проведения.
Для обеспечения жизнедеятельности и развития российского социума в жёстких мировых конкурентных условиях необходим ценностный и научный анализ реальной ситуации и основных проблем государственного управления. Ценностный анализ государственного управления следует проводить с позиции насущных и стратегических интересов российского народа.
Научный анализ и многовековой исторический опыт общественного развития свидетельствуют о непосредственной взаимосвязи уровня профессионализма государственных служащих и качества государственного управления. Это обусловливает научный интерес к изучению сущности, содержания направлений и технологий профессионального развития государственных гражданских служащих. В связи с этим усиливается внимание учёных к анализу теоретико-методологических основ профессионального развития государственных гражданских служащих как задачи реформирования государственной службы и повышения эффективности государственного управления России.
Отсутствие современного научного и практического решения проблемы профессионального развития служащих обусловливает необходимость комплексных исследований и опору на совокупную целостность методологических подходов. Исходными принципами анализа профессионального развития государственных служащих служат системно диалектический, процессный, деятельностный, синергетический и конкретно-исторический методологические подходы.
Системная методология анализа исследуемого объекта позволяет изучить логику развития функций и полномочий федеральной государственной службы и процессов профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих РФ. Системный подход обусловливает возможность выявления целостной совокупности факторов, определяющих эффективность социальных технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих.
Системное понимание данной проблемы заключается в позиции социологии - то есть, с точки зрения соответствия потребностям общественного развития. Основы социологического анализа проблемы профессионального развития государственных служащих заложены в работах социологов: О. Конта, Г. Спенсера, П. Бурдье и других. Базовые для моделирования профессионального развития дефиниции раскрываются в трудах Г. Спенсера, Г. Зиммеля, Э. Дюркгейма, П. Сорокина, это: социальное поведение, социальные роли; устойчивые формы социальной практики и т.д. П. Бурдье выявил взаимосвязь профессионального образования и экономических процессов, детерминированность социального развития.
Институты социализации общества изучены Т. Парсонсом, среди них один из важнейших - образование, он предложил рассматривать учебные учреждения как социальные системы2, - это особенно важно для моделирования социальных технологий профессионального развития государственных служащих. Учёными выявлены проблемы социальных ролей и статусов, социальных норм и инноваций, разработки моделей управления. Раскрыта детерминированность ценностей, методов
Новейшие взгляды на профессиональное образование в условиях кризисного глобализационного развития раскрываются с позиции компетентностного подхода . В научных трудах М. Вебера, В.Г. Афанасьева разработаны положения теории человеческого капитала. Особое внимание учёных в условиях рыночной экономики сосредоточено на формировании рынка образовательных услуг и инвестирования в человеческий капитал. Среди таких работ можно отметить труды А.А. Деркача, Г. Е. Зборовского, А.С.Запесоцкого .
Социология управления предоставляет для решения проблемы профессионального развития служащих необходимый комплекс научных средств и методов исследования, раскрытых в трудах Ж.Т. Тощенко, Е.М. Бабосова, Г.Е. Зборовского, Н.Б. Костиной и др.
Для настоящего диссертационного исследования особую значимость представляют классические научные труды, посвящённые разработке теоретико-методологических оснований изучения процессов организации и общества . Эти научные работы важны для понимания причин модернизации российского общества и реформирования государственной службы, а также для формирования адекватных профессиональных качеств государственных служащих.
Социолого-управленческий взгляд на проблемы управления профессиональным развитием государственных служащих и профессионализацию деятельности представлен в научных трудах А.И. Турчинова, В.Д.Граждана, В.И. Лукьяненко, Е.В. Охотского, Б.Т. Пономаренко, В.А. Сулемова, Зинченко Г.И. и др.
Отечественные и зарубежные исследования государственной службы Вебера М., Атаманчук Г.В., Кавелина К.Д. Романова В. Л., Калиниченко Л.А., Василенко И.А., Вильсона В. позволяют определить социальную природу и предназначение социального института государственной службы, общественный статус, её подотчетность государственной власти, объективные закономерности развития, обусловившие реформирование
Аверин Ю.П., Слепенков Н.М. Основы теории социального управления. -М, 1990; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. Общество: системность, познание и управление. - М., 1981; Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. В 2-х кн. - М.: Экономика, 1989; Егоров В.С. Социальный реализм. - М.,1999; Здравомыслов А.Г. Потребности, интересы, ценности. М., 1986; Крозье М. Основные тенденции современных сложных обществ// Социально-политический журнал. - 1992 - № 7; Курдюмов СП. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. - М., 1990; Общая теория управления. Курс лекций - М., 1994; Парсонс Т. Система современных обществ. - М.,1997; Печчеи А. Человеческие качества. - М, 1985; Поппер К. Открытое общество и его враги. Пер. с англ. Т.1,2. - М, 1992; Социальное управление. Курс лекций. - М: Изд-во РАГС, 2000; Тойнби А. Дж. Постижение истории. - М., 1991. государственной службы и изменение профессиональных качеств служащих .
Анализ социологических исследований профессионализма государственных гражданских служащих Российской Федерации
Целевая система современной российской государственной гражданской службы выстраивается, исходя из приоритетов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, обновлённой в 2011 году и известной как Стратегия развития России 2020 года и программы «Инновационная Россия 2020». Основной целью стратегического развития Российской Федерации является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надёжно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
Важнейшей составляющей инновационной экономики является формирование эффективно функционирующего кадрового потенциала, отвечающего требованию непрерывного обновления знаний, умений и навыков.
За реализацию основной цели стратегического развития Российской Федерации отвечает государственный аппарат, и, непосредственно, - за профессиональную разработку и эффективное функционирование механизмов реализации государственных целей отвечает государственная гражданская служба.
Правовой и организационный статус федеральной государственной гражданской службы закреплён в Федеральном законе от 27 мая 2003 года К58-Ф3 «О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральная государственная служба определена в этом Федеральном законе как «профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации»\.
В системе федеральной государственной службы российскими законодателями особо выделена федеральная государственная гражданская служба. Федеральная государственная гражданская служба нормативно определена в Федеральном законе от 27 мая 2003 года К58-Ф3 «О системе государственной службы Российской Федерации» как «профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации»2.
Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся исключительно в ведении Российской Федерации.
В силу специфики задач и статуса, федеральная государственная гражданская служба на высшем уровне участвует в разработке и реализации основной цели стратегического развития Российской Федерации, и, более конкретно, - отвечает за разработку и эффективное функционирование федеральных механизмов реализации государственных целей. Поэтому отдельным блоком в выделен блок «Эффективное государство» и особое внимание правительства Российской Федерации нацелено на качественное профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих. Это отражено в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 -2013 гг.)», утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261; в федеральной программе «Подготовка и
переподготовка резерва управленческих кадров (2010 - 2015 годы)», утверждённая распоряжением Правительства РФ от 22 апреля 2010 года № 636-р; в решениях Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, в частности -в определении задач по организации эксперимента по разработке и исполнению программы по профессиональному развитию государственных гражданских служащих в государственном органе.
Таким образом, специфика Федеральной государственной гражданской службы обусловлена следующими аспектами: - это высший уровень государственного управления, на этом уровне государственные служащие участвуют в разработке и определяют качество реализации общегосударственной политики во всех сферах жизнедеятельнеости общества; - федеральный уровень государственной службы, референтен для региональных государственных гражданских служащих. Федеральная государственная гражданская служба имеет двойственный статус подчинения - федеральной государственной власти и федеральным структурам государственного управления. Двойственный статус подчинения определяет функции и подотчётность федеральных государственных гражданских служащих, и, в конечном счёте - уровень и содержание компетенций их должностей.
Специфика и основные цели, функции и полномочия федеральной государственной гражданской службы опосредуются в характеристиках состояния кадрового корпуса федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Выяснив специфику и основные характеристики федеральной государственной гражданской службы, можно определить содержание профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих.
Систематизация социальных технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих
Качественный управленческий анализ предполагает проведение сравнительных исследований, ориентированных на высокие международные стандарты. С этой целью автором были изучены материалы экспертного опроса служащих системы Организации Объединённых Наций в октябре - декабре 2005 года.
Согласно результатам исследования, международные служащие ООН из предложенных технологий профессионального развития наиболее предпочтительными назвали технологии контекстного обучения, связанные с повышением уровня своей компетентности по должности -48% опрошенных; инновационные технологии, с использованием информационных интерактивных и мультимедийных средств - 52%.2
Критический анализ результатов социологических исследований проблем, связанных с профессиональной подготовкой государственных служащих, требует проектирования новых параметров профессиональной подготовки, изменения технологий и критериев оценки подготовки, разработки нормативов и стандартов качества.
В соответствии с целью и задачами исследования, для проверки гипотезы автором было инициировано экспертное исследование «Совершенствование механизма формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих, а также проведение мониторинга практики применения законодательства в этой сфере». Программа разработана и исследование проведено совместно с учёными Российской академии государственной службы при Президенте РФ в октябре - ноябре 2010 г. В экспертном опросе приняли участие 72 руководителя кадровых служб федеральных органов исполнительной власти, 11 - иных государственных органов.
Экспертное исследование включало два взаимодополняющих блока; контрольно-диагностический блок содержал официальные статистические отчёты относительно исполнения норм российского законодательства в отношении профессионального развития государственных служащих; экспертный аналитический опросник по оценке действующих технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих и возможных способов их совершенствования.
Экспертный аналитический опросник способствовал апробации инструментария для перспективного мониторинга профессионального развития гражданских служащих. В качестве основных элементов экспертного опроса выделены эмпирические объекты: индивидуальные программы профессионального развития государственных гражданских служащих, программы развития государственных органов, планы профессиональной подготовки и т.д. Они являются структурообразующими для исследования, обеспечивая его целостность и перспективную функциональность (см. приложение).
В процессе подготовки инструментария экспертного социологического исследования использованы методологические разработки и методические рекомендации, которые содержатся в трудах известных зарубежных и отечественных социологов (П.Сорокина, Бурдье, Гидденса, Г.В.Осипова, Е.М.Бабосова, В.А.Ядова, Г.Е.Зборовского и др. ).
Результаты экспертного социологического исследования руководителей кадровых служб государственных органов проанализированы относительно практики профессионального развития государственных гражданских служащих. Проведённое социологическое исследование позволило понять уровень профессионализма служащих; какие субъекты управления и как должны внедрять инновационные технологии профессионального развития и осуществлять контроль качества образовательных услуг и компетентность служащих, эффективность их применения в деятельности.
В ходе исследования выявлена актуальная проблема непосредственно связанная с деятельностью кадровых служб.
При планировании дополнительного профессионального образования в большинстве случаев основанием для направления на обучение являются нормативно установленные требования к периодичности обучения госслужащих. Другие инструменты планирования, в том числе, предусмотренные в Указе Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 года № 1474, используются крайне слабо.
Так, при планировании основанием для направления на обучение является: 66% - нормативно определенная периодичность - истечение трех лет со времени предшествующего повышения квалификации гражданского служащего; 9,1% - направление на повышение квалификации впервые принятых на должность государственной гражданской службы по истечении испытательного срока или шести месяцев после поступления на гражданскую службу; 8% - повышение квалификации в связи со служебной необходимостью; 2,5% - назначение гражданского служащего в порядке должностного роста на иную должность гражданской службы на конкурсной основе; 1,2% - решение аттестационной комиссии о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы при условии успешного освоения им образовательной программы; 0,8% - включение гражданского служащего в кадровый резерв для замещения должности гражданкой службы на конкурсной основе; 0,8% - направление на профессиональную переподготовку в случае изменения вида профессиональной служебной деятельности гражданского служащего; 0,3% - направление на профессиональную переподготовку при назначении гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «помощники (советники)», «специалисты» или «обеспечивающие специалисты», в порядке должностного роста на должность гражданской службы категории «руководители».
Также обращают на себя внимание должностные регламенты и входящие в них квалификационные требования. Государственные органы формально подходят к разработке этих документов, зачастую в них включаются обобщенные формулировки и критерии оценки профессиональных знаний и навыков гражданских служащих. То же можно сказать и об индивидуальных планах, которые не отражают специфику должностных обязанностей гражданских служащих и стратегические ориентиры их карьерного роста.
Очевидно, что при таком поверхностном отношении кадровым службам не удастся сформировать для образовательных учреждений внятные установки для определения содержания обучения и разработки практико-ориентированных образовательных программ.
Значительно снижает возможности эффективной организации дополнительного профессионального образования и его научно-методического обеспечения отсутствие взаимодействия государственных органов, координации их работы в области дополнительного профессионального образования.
Привлечение специалистов профильных государственных органов к разработке требований к образовательным программам, определению критериев качества и уровня квалификации исполнителей и их последующему отбору - реальная возможность для осуществления дифференцированного подхода при организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на ДПО госслужащих с учетом потребностей отдельных профессионально-квалификационных групп.
Факторы управления эффективностью социальных технологий профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих
Теоретическое исследование, в центре которого был анализ социальной проблемы несоответствия между возросшими требованиями общества к государственной службе в условиях рыночной конкуренции и далеко не полным соответствием этим требованиям мотивационных установок и профессиональных качеств государственных гражданских служащих. Это определило роль и направления социолого-управленческого анализа процессов профессионального развития государственных гражданских служащих и теоретического обоснования технологизации развития профессиональных качеств государственных гражданских служащих и приведения социальных технологий в систему.
В системе профессионального развития государственных служащих исследована смена парадигм, обусловленная объективными причинами политического и социально-экономического характера. Раскрыта роль идеологии и инновационных технологий непрерывного профессионального развития «от результата», которые утверждаются в развитых государственных службах мира. Технологический инструментарий новой парадигмы профессионального развития государственных служащих ориентируется на набор компетенций должности, в зависимости от которых формируется комплекс компетентности государственного служащего. Компетентностный подход выражает принципы идеологии «от результата»: целеполагание, самостоятельность, инициативность, повышение сложности управленческих решений, ответственность.
В ходе теоретического анализа практики доказано, что в условиях нарастающей конкуренции профессиональное развитие государственных служащих Российской Федерации необходимо организовывать на рыночных принципах, предполагающих соревнование государственного. частного и корпоративного секторов профессионального образования. Это означает конкурентность выбора содержания и технологий профессионального развития государственных, частных и корпоративных учебных заведений и софинансирование профессиональной подготовки.
Компаративистский анализ зарубежного опыта показал, что существуют устойчивые зависимости между целевыми ориентирами и качеством профессионального развития служащих, а также уровнем ответственности органов, уполномоченных организовать и контролировать национальную политику в сфере государственной службы и профессиональное развитие служащих. Эта зависимость обусловливает необходимость модернизации управляющего воздействия и технологий профессионального развития государственных служащих России.
В центре внимания автора был специфический социальный объект -процессы профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих РФ. На основании исследования научных подходов содержания и роли федеральной государственной гражданской службы в процессе государственного управления в Российской Федерации и действующего российского законодательства был сделан вывод о том, что профессиональное развитие федеральных государственных гражданских служащих РФ обладает специфичностью. Специфика заключается в доминанстности и референтное этого уровня государственного управления по отношению к профессиональному развитию других видов и уровней государственной службы Российской Федерации.
Исследование профессионального развития служащих в федеральных государственных органах выявило, что существующие процессы профессионального развития развиваются противоречиво, сталкиваются с нерешёнными правовыми, организационными и финансовыми проблемами. Следствием этого является то, что профессиональное развитие федеральных государственных гражданских служащих Российской Федерации не в полной мере нацелено на целе-программную систему деятельности федеральных государственных органов и реализацию задач реформирования государственной службы. Сделан вывод о том, что существующие программы и технологии профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих РФ слабо ориентированы на компетенции должности и повышение эффективности деятельности.
В итоге теоретического анализа и эмпирических исследований подтверждена основная гипотеза, что определяющим фактором профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих должна стать систематизация технологий и внедрение в практику инновационных социальных технологий, отвечающих требованиям реформирования государственной службы и повышения эффективности государственного управления.
Ключевым аспектом управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих является создание системы социальных технологий и решение организационных проблем использования социальных технологий. Это - основной вопрос эффективности профессионального развития государственных гражданских служащих, его нацеленности на решение задач государственных органов. На основе разработанной системы социальных технологий можно не только способствовать профессиональному развитию государственного гражданского служащего, но и определять траекторию его карьеры.
Результатом теоретического и эмпирического исследования стало то,
что раскрыты факторы эффективности социальных технологий, к которым можно отнести социально ответственное целенаправленное управляющее воздействие; создание системы научно обоснованных технологий и независимую экспертизу качества профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих. Это, по существу, основные факторы управления эффективностью социальных технологий, отвечающие требованиям реформирования государственной службы и повышения эффективности государственного управления России.
Систематизация традиционных и инновационных социальных технологий управления процессами профессионального развития государственных гражданских служащих на научной основе - это решение значимой теоретической и практической проблемы средствами социологии управления. Это научное решение, в котором остро нуждается современная практика управления.
Неизбежна модернизация государственных приоритетов, которая возможна при адекватном изменении профессиональных качеств государственных гражданских служащих в результате воздействия эффективных социокультурных технологий.
С целью действенного реформирования государственной службы и целенаправленного профессионального развития служащих требует практического воплощения научно обоснованное и юридически закреплённое решение об организационном формировании центральной полномочной структуры, которая может организовывать, обеспечивать контроль и нести ответственность за профессиональное развитие государственных служащих Российской Федерации. Такие центральные структуры управления действуют практически в каждой развитой стране и обеспечивают эффективность государственной службы.
В перспективе решение теоретической и практической проблемы систематизации и управления эффективностью социальных технологий процесса профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих является одной из важнейших задач государственной политики, поскольку непосредственно определяет профессионализм и эффективность государственного управления России.
