Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические положения социально - нормативного регулирования государственной кадровой политики в системе органов федеральной исполнительной власти 17
1.1. Кадровая политика, как стратегическое условие формирования квалифицированного корпуса федеральных государственных служащих 17
1.2. Социально - нормативное регулирование кадровой политики 37
Глава II Социологическая диагностика социально-нормативного регулирования кадровой политики в системе федеральных органов исполнительной власти 56
2.1. Основные количественные и качественные характеристики федеральных государственных служащих 56
2.2. Система мотивации и социальные ожидания государственных служащих федеральных органов исполнительной власти 85
2.3. Направления и методы оптимизации социально - нормативного регулирования кадровой политики 123
Заключение 154
Список использованной литературы 157
Приложения 169
- Кадровая политика, как стратегическое условие формирования квалифицированного корпуса федеральных государственных служащих
- Социально - нормативное регулирование кадровой политики
- Основные количественные и качественные характеристики федеральных государственных служащих
- Направления и методы оптимизации социально - нормативного регулирования кадровой политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изменение политического и экономического уклада общественной жизни в России, развитие рыночных форм собственности определяют направленность трансформации российского государства из административно-бюрократической системы в социально ориентированную модель. Однако практика показывает недостаточную эффективность государственного управления, что особенно остро проявляется в деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Необходимость восприимчивости государственного аппарата к современным требованиям неоднократно подчеркнута Президентом России В.В. Путиным в ходе ежегодных посланий к Федеральному Собранию Российской Федерации . Утверждена Концепция административной реформы , реализация которой предусматривает внедрение государственного управления по результатам. Поэтому целесообразно в качестве ключевого фактора эффективности административной реформы в России выделить реализацию кадровой политики в системе федеральных органов исполнительной власти, направленной на формирование высококвалифицированного, мобильного и управляемого кадрового корпуса федеральных государственных гражданских служащих, обладающих знаниями, умениями и навыками, позволяющими ответственно и эффективно осуществлять профессиональную служебную деятельность.
Анализ теоретических исследований и практический опыт показывают, что реализация кадровой политики осложнена комплексом проблем, к которым, в первую очередь, относятся:
не разработанность правового статуса кадровой политики и отсутствие действенных социальных механизмов ее реализации;
недостаточный социальный статус государственных служащих;
1 // Российская газета. - 1999. - №60; 2001. - №66; 2002. - №71; 2005. - №86; 2006. - №97.
2 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р об утверждении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-
2008 гг. и Плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006-2008 гг. // СЗ РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
несовершенство нормативного обеспечения кадровых технологий, которые, как правило, не содержат конкретных и определенных процедур или сложны в практическом применении ввиду высокой трудоемкости;
доминирование авторитарно - бюрократической организационной культуры, что определяет ориентацию служебной деятельности на исполнение административных предписаний, промежуточную деятельность, а не на результат.
Актуальность темы исследования обуславливается востребованностью формирования системы мониторинга кадровых процессов и создания практических механизмов повышения эффективности деятельности государственных служащих, для чего необходимо разрешение ряда противоречий:
- между низким социальным и правовым статусом государственных
служащих и необходимостью формирования кадрового корпуса
высококвалифицированных специалистов, способных в условиях динамично
меняющихся общественных отношений эффективно и результативно
обеспечивать решение задач государственного управления;
- между регламентацией процесса служебной деятельности и
необходимостью действовать в нестандартных ситуациях;
между необходимостью сохранения рациональных способов служебной деятельности и созданием возможностей для индивидуального развития государственных служащих;
между потенциалом государственного служащего и возможностью его реализации в рамках деятельности по формально - определенным правилам;
между ценностями и социальными ожиданиями государственных служащих, с одной стороны, и целями и нормами государственных органов, с другой;
между формальной и неформальной структурами отношений в государственном органе.
Опыт управленческой работы показывает, что разрешение указанных противоречий возможно посредством социально - нормативного регулирования кадровой политики, основанного на признании первостепенной роли мотивации и индивидуальной подготовки в развитии самостоятельности и профессионализма государственных служащих при четком и обоснованном нормативном обеспечении кадровых процессов и отношений.
Степень разработанности проблемы
Проблематика кадровой политики, как феномена социального управления, носит многоплановый характер и поэтому находится на пересечении методологических и предметных областей анализа различных научных дисциплин. Концептуальные подходы к исследованию проблем кадровой политики содержатся в работах классиков социологического знания, в том числе таких, как:
Г. Форд, Ф.И. Тейлор, Г. Эмерсон, А. Файоль, К. Маркс, М. Вебер (классическая теория управления);
Ф. Герцберг, Д. Макгрегор, А. Маслоу, В. Врум, Д. Карнеги, У. Оучи (теория человеческих отношений и человеческих ресурсов);
Т. Парсонс, Э. Дюркгейм, Р. Мертон, Л. Берталанфи (теория структурно-функционального анализа).
Т. Парсонс предложил определение социальной системы как организации, характеризующейся специфическим распределением социальных ролей, с одной стороны, и нормативно-ценностными установками - с другой3. М. Вебер, исследуя проблематику отношений в сфере государственного управления, выявил основные признаки такого феномена, как бюрократия, замкнутой социальной группы, реализующей «власть тайны» . Э. Дюркгейм показал влияние интенсивной профессионализации и специализации труда на усложнение социальных связей и социальной организации общества5. В рамках исследовательского поля диссертации актуальна концепция
3 Парсонс Т. Понятое общества: компоненты н их взаимоотношения }} THESIS: теория и история экономических и социальных институтов и систем. - 1993. -
Т. 1,-Вып.2.
4 Вебер М. Избранные произведения: пер. с нем. - М.: Проітгесс, 1990.
s Дюркгейм Э. О разделении общественного труда Метод социологии. - М„ 1996.
социальной мобильности П. Сорокина как основной системы координат, позволяющей определить и использовать положение индивидов или социальных групп в пределах социального пространства6.
Исследования кадровых процессов в соотношении с социально -политическим устройством, системой социокультурных норм и динамикой развития социальной структуры общества представлены в современной зарубежной социологии и политологии7. В рамках психологического направления исследуемой проблематики важны мотивационные механизмы персонала, предложенные Ф. Герцбергом, Д. Макгрегором, А. Маслоу, В. Врумом, У. Оучи, К. Альдерфером, Д. Макклелландом, А. Адамсом, Л. Портером. История кадровой политики представлена в работах М.В. Довнар -Запольского, Л.И. Семенниковой, Б.С. Гершунского, Н.Я. Данилевского. Правовые аспекты социально - нормативного регулирования раскрыты в трудах С.С. Алексеева, Г.Г. Шмелевой, В.И. Леушина, А.А. Малиновского, А.М. Яковлева, Н.И. Матузовой и А.В. Малько.
Системный анализ проблематики кадровой политики осуществляется учеными Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации8. Комплексное исследование социально -профессионального аспекта кадровой политики проведено А.И. Турчиновым, который акцентирует ее деятельностный характер, определяя индивидуальную профессионализацию в качестве одного из эффективных способов не только
6 Сорокин П.А. Границы и предмет социологии //Новые идеи в социологии. - СПб., 1913. - Сб.1. - С. 96.
7 См.: Дрор Й. Кадры двадцать первого века // Государственная служба. Кадры на рубеже веков. Зарубежный
опыт. - M.: РАГС, 1998. - №3.; Мандел Э. Власть и деньги (общая теория бюрократии). - М., 1992; Моска Г.
Правящий класс // Социологические исследования. - 1994. - №10.; Галь Ж-М. Управление людскими
ресурсами. - М., 1995.; Джилас M. Лицо тоталитаризма. - М., 1992.; Блейк Р., Моутон Д. Научные методы
управления - М., 1987.; Веблен Т. Теория праздного класса. - М.,1993.; Дизель М.П., Мак-Кинли Р.У.
Поведение человека в организации. - М., 1993.; Макмиллан И. Японская промышленная система: проблема
ормирования и развития. - М., 1989. и т.д.
См.: Р. Тихонов, Н. Пищулин, В. Ковалевский. Кадры: вопросы теории, государственной политики и практики. - М., 1993.; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под. ред. С.Пирогова. Рук. авт. колл. В. Сулемов. - М., 1996.; Государственная кадровая политика и механизм ее реализации (кадроведение) / Под ред. Е.В. Охотского. - М., 1997.; Современная кадровая политика и эффективность управления / В. Игнатов и др. - Ростов - на - Дону, 1998.; Турчинов А.И., Панин И.Н. Теоретическая модель системы механизмов реализации государственной кадровой политики // Механизмы реализации государственной кадровой политики. Сб. научных статей. - М. - Курск, 2003.; Савченко С.Д. Государственная кадровая политика в органах государственной власти как основа эффективного государственного управления // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. - М., 2002.; Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика / Под общ. ред. В.М. Соколова, А.И. Турчинова - М.: Статут, 2006.; Деркач А.А. Психология профессиональной деятельности кадров государственной службы. M., 1997.
повышения результативности труда, но и социализации личности9. Основательные исследования кадровой политики как социального феномена, ее приоритетов, целей, задач, принципов, форм, методов и механизмов реализации, подтвержденные обширными статистическими данными, содержатся в трудах В.А. Сулемова и А.Я. Кибанова10.
Применительно к теме исследования большой интерес представляют исследования А.С. Карпенко и М.А. Ковалевой, в которых с позиций акмеологии раскрыты методы совершенствования индивидуальных качественных характеристик государственных служащих11.
Большую практическую значимость имеют результаты социологических исследований, проведенных в 1997-2002 г.г. кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС, целью которых являлось изучение общественного мнения об основных признаках и динамике социальных отношений в области кадровой политики, анализ социальных индикаторов оценки кадрового корпуса с точки зрения статусного положения государственных служащих, системы мотивации и социальных ожиданий персонала12.
Вместе с тем анализ литературы и научных исследований позволяет выявить отсутствие единого подхода к определению категорий в области научного изучения кадровой политики, незавершенность процесса формирования понятийного аппарата, недостаточную разработанность проблем социально - нормативного регулирования кадровой политики. В этой связи возникает необходимость разрешения противоречия между недостаточной теоретической разработанностью исследуемой проблемы и потребностью формирования целостного подхода к практическому решению актуальных теоретических и прикладных проблем кадровой политики.
9 Турчинов А. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М.:
Московский психолого - социальный институт. Флинта, 1998.
10 Сулемов В.А. Государственная кадровая политика с современной России: теория, история, новые реалии.
М.: Издательство РАГС, 2006.; Кибанов А.Я.. Основы управления персоналом. - М., 2007.
11 Карпенко А.С., Ковалева М.А. Индивидуальная работа с персоналом в государственной службе. - М., 2005.
12 Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. - М. - Орел., 2002.
Теоретике - методологическая основа исследования.
Работа базируется на принципах диалектического, исторического, системного и структурно - функционального подходов с учетом исследования основных факторов, обуславливающих кадровые процессы и отношения в системе федеральных органов исполнительной власти. Это позволило в рамках социологии управления теоретически операционализировать такие понятия и категории, как «кадровая политика», «социально - нормативное регулирование», «субъектный потенциал», «субъектно - объектные отношения», а также выявить логические связи и зависимости между состоянием качественных характеристик кадрового корпуса, эффективности служебной деятельности и методами социально - нормативного регулирования.
В исследовании использованы публикации социологов, юристов, философов, экономистов, педагогов по обозначенным в диссертации проблемам13. Фундаментальной теоретической основой работы послужили концепции Ф. Герцберга, Д. Макгрегора, А. Маслоу, А.Н. Леоньтева, В. Врума, У. Оучи, К. Альдерфера, Д. Макклелланда, А. Адамса, Л. Портера, Э. Лоуера, Г. Эмерсона.
Диссертационное исследование носит теоретико-прикладной характер, что обусловило обращение к выводам и обобщениям, содержащимся в работах А.И. Турчинова, И.Н. Панина, Ю.В. Синягина, К.О. Магомедова, Г.В. Атаманчука, Л.А. Беляевой, В.Д. Граждана, А.А. Звягина, А.А. Ионовой, А.Ф. Ноздрачева, А.И. Рубинштейна, С.Д. Савченко.
В процессе работы использовались методы компаративного анализа,
См.: Ионова А.И. Этика и культура государственного управления / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. Второе издание. - М.: Издательство «Флинта». Московский психолого - социальный институт, 2005.; Синягин Ю.В. Психологические механизмы формирования руководителем управленческой команды. - М., 2001. ; Андреева Г.М. Социальная психология. - М.: изд-во МГУ, 1988.; Кунц Г., О Доннел С. Управление. Системный и ситуационный анализ управленческих функций.: Пер. с англ. - М.: Прогресс, 1981.; Мескон М.Х., Альбер М., Хедоури Ф. Основы менеджмента.: Пер. с англ. - М.: Дело ЛТД, 1995.; Свенцицкий А.Л. Социальная психология управления. - Л.: ЛГУ, 1986.; Граждан В.Д. Социология управления, ее предмет и роль в системе обществознания // Ученые записки РАГС. Выпуск I. / Под общей редакцией B.K. Егорова, В.П. Чичканова, B.M. Герасимова. - М.: Издательство РАГС, 2004.; Леушин В.И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. - Красноярск, 1987.; Шмелева Г.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. - Львов, 1988.; Вопленко Н.Н. Акты толкования норм советского социалистического права. - Саратов, 1972.; Малиновский А.А. Правовой вакуум - новый термин юридической науки // Государство и право. -1977. - №2. и т.д.
включенного наблюдения, анкетирования, анализа вторичных данных социологических исследований.
Цель диссертационного исследования: выявить и исследовать основные тенденции и закономерности специфики кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти и разработать предложения по организации эффективной практической модели ее социально - нормативного регулирования.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих исследовательских задач:
Выявление сущности и природы кадровой политики как социального явления, ее основных признаков и характеристик для эффективности государственного управления.
Определение понятия «социально - нормативное регулирование кадровой политики», форм, методов и их значения в повышении качественного уровня кадрового корпуса государственных служащих.
Систематизация эмпирических индикаторов, определяющих профессиональные качества государственных служащих.
Анализ социальной направленности процессов в сфере социально -нормативного регулирования кадровой политики.
Определение средств и форм социально - нормативного регулирования.
Выявление системы мотивации государственных служащих.
Анализ социальных ожиданий, интересов и потребностей государственных служащих, определяющих эффективность служебной деятельности.
Выявление путей и средств повышения эффективности социально -нормативного регулирования кадровой политики.
Объектом исследования является кадровая политика как система управленческих действий руководящего состава федеральных органов
исполнительной власти.
Предметом исследования является социально - нормативное регулирование кадровой политики как система социальных элементов, формальных и неформальных связей между ними.
Эмпирическая база исследования основана на результатах комплексного социологического исследования проведенного в 2005 - 2006 годах в рамках реализации концепции кадровой политики в Управлении Федеральной регистрационной службы по Волгоградской области. В соответствии с разведывательным планом были выявлены следующие переменные: на уровне самооценок опрашиваемых социальные ожидания государственных служащих; удовлетворенность социально-нормативным статусом; социальная значимость профессии государственного служащего; мотивы, интересы и потребности государственных служащих; самооценка их уровня организационной культуры; систему их профессиональных и ценностных ориентации. Для проведения анкетного опроса была составлена репрезентативная выборка в количестве 749 человек.
В качестве вторичного анализа социологических данных были использованы результаты комплексных исследований кадровой политики, осуществленные на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. В рамках работы проведен анализ данных официальной ведомственной статистики на различных уровнях, нормативных правовых документов14, регулирующих деятельность в сфере государственной
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ [Текст] // Российская газета. - 2003. - № 104. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года №79-ФЗ [Текст] // Российская газета. - 2003. - № 104. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р [Текст] // С3 РФ. - 2005. - N 46. Ст. 4720. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 15.08.2001г. ПР-1496 [Текст] // Сборник нормативных правовых актов по вопросам государственной службы и кадровой политики. - М., 2003. Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649 [Текст] // Российская газета. - 2004. - №106., от 14.11.2005 № 1319 [Текст] // Российская газета. - 2005. -№257., от 23.12.2005 № 1522 [Текст] // Российская газета. - 2005. - №294., с изменениями, внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 № 295 [Текст] // СЗ РФ. - 2005. - №12. Ст. 1023., от 27.03.2006 № 261
службы и кадровой политики. В диссертации использованы также материалы стажировки автора, организованной Управлением кадров Администрации Президента Российской Федерации в соответствии с проектом «Поддержка реализации Президентской Программы подготовки государственных служащих Российской Федерации» (Итальянская республика, г. Рим, университет Luiss Management «Управление людскими ресурсами в государственной администрации» в период с 21 марта по 04 апреля 2004 года). Кроме того был применен метод включенного наблюдения, осуществленного диссертантом в период с ноября 2004 года по март 2007 года, в том числе в условиях проведения неоднократных реорганизационных мероприятий территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Надежность и достоверность основных результатов диссертационного исследования. Достоверность результатов исследования обоснована репрезентативностью исходной и обобщенной социологической информации, применением теории и методологии социологической науки, логикой построения доказательных выводов, а также апробацией работы.
Надежность научных положений определяется непротиворечивыми теоретическими и методологическими концепциями, комплексным
[Текст] // СЗ РФ. - 2006. - №14. Ст.1509.). Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 об утверждении Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)» [Текст] // Российская газета. - 2002. - №223. (в ред. Указа Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 [Текст] // СЗ РФ. - 2005. - № 51. Ст. 5514.). Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. N 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» [Текст] // СЗ РФ. - 2005. - N 40. Ст. 4017. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. N110 [Текст] // СЗ РФ. - 2005. - N 6. Ст. 437. Указ Президента Российской Федерации «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. N 111 [Текст] // СЗ РФ. - 2005. - N 6. - Ст. 438. Указ Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. N 112 [Текст] // СЗ РФ. -2005. - N 6. - Ст. 439. Указ Президента Российской Федерации «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. N 113 [Текст] // СЗ РФ. - 2005. - N 6. Ст. 440. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006г. №763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» [Текст] // СЗ РФ. - 2006 - №31 (1ч., ст.3459). Указ Президента Российской Федерации от 30 декабря 2006г. №1490 «О повышении окладов месячного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы» [Текст] // СЗ РФ - 2007 - №1 (1 ч., ст.209).
использованием качественных и количественных методов исследования (анкетированием, включенным наблюдением, анализом документов), корректным соотношением собственных эмпирических данных с представительными данными социологических исследований. Научные выводы и практические результаты автора базируются на законодательных и подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации.
Научная новизна исследования.
Основные результаты и научная новизна работы заключается в следующем:
Раскрыт социологический смысл понятий «кадровая политика», «социально - нормативное регулирование кадровой политики», выделены и исследованы их целевой, ценностный и нормативный аспекты.
Осуществлен социологический анализ социально - нормативного регулирования кадровой политики, определены и сформулированы его структура, цели, задачи, функции и методы.
Определены основные характеристики мотивационной сферы, направленность и качество отношений и позиций социальных групп государственных служащих, возможные варианты их реагирования на различные методы социально - нормативного регулирования.
Разработаны предложения по совершенствованию нормативно -правовой базы федерального уровня и сформирована оригинальная практическая модель социально - нормативного регулирования кадровой политики.
Положения, выносимые на защиту.
1. Одним из основных условий создания системы эффективного государственного управления является деятельностная кадровая политика, направленная на развитие и востребованность субъектного потенциала государственных служащих.
2. Социально - нормативное регулирование кадровой политики
рассматривается как система социальных элементов и норм, реализация
которых направлена на формирование рациональных моделей служебного
поведения, позволяющих добиться оптимальных результатов в достижении
целей государственных органов.
Правовая не разработанность кадровой политики, недостаточный социальный и материальный статус государственных служащих, а также действующие в настоящее время административно - авторитарные формы и методы социально - нормативного регулирования не позволяют сформировать и эффективно использовать необходимый профессиональный потенциал государственных служащих.
В современных условиях эффективным является социально -нормативное регулирование кадровой политики, основанное на личностно-ориентированном подходе и комплексном воздействии на систему ценностей и мотивацию государственных служащих.
5. Реализация эффективной кадровой политики предполагает создание
механизма социально - нормативного регулирования, включающего
следующие основные элементы:
- коллективный субъект социального управления, состоящий из
руководящих должностных лиц разного уровня иерархии;
нормативные акты и организационно - распорядительные документы, четко определяющие предмет и порядок служебного взаимодействия, а также компетенцию участников;
система мотивации и корпоративная культура, содержащая набор ценностей и норм, адекватных требованиям государства и социальным ожиданиям государственных служащих;
специальный субъект регулирования, выполняющий организационно -методические и контрольные функции (создание данного субъекта целесообразно на базе подразделений по организации государственной службы и кадровой работе);
- объект, представленный государственными служащими, обладающими необходимым потенциалом развития профессионализма, организационной и правовой культуры.
Теоретическая и практическая значимость работы. Данные исследования позволяют использовать сделанные выводы и выработанные предложения в практической деятельности государственных органов (к работе прилагаются разработанные автором локальные акты и организационно -распорядительные документы). Основные положения и результаты исследования могут быть использованы при экспертизе эффективности социально - нормативного регулирования кадровой политики и проведении инноваций в системе государственной службы. Материалы исследования планируется использовать в подготовке лекционных и практических занятий для таких дисциплин как «Теория организации», «Социология права», «Социология управления», «Управление персоналом», при формировании спецкурса, а также при проведении курсов повышения квалификации и профессиональной подготовки государственных служащих. Представляется возможным применять полученные выводы и социологические данные в работе органов регионального управления при разработке планов и программ развития персонала и повышения эффективности кадровой политики.
Апробация работы.
Ряд положений и выводов исследования использовались руководством Федеральной регистрационной службы в процессе принятия управленских решений. В частности, в соответствии с внесенными автором предложениями разработаны проект Концепции реализации кадровой политики в Федеральной регистрационной службе и методические рекомендации по проведению проверок по вопросам кадрового обеспечения территориального органа Росрегистрации.
Основные положения диссертации стали основой докладов автора на
следующих мероприятиях: 1) семинаре - совещании руководителей кадровых подразделений Росрегистрации «Актуальные проблемы реализации кадровой политики», г. Москва, 05 - 08 декабря 2005г.; 2) семинаре, организованном Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы совместно с РАГС по теме: «Пути повышения эффективности стажировок государственных служащих за рубежом», г. Москва, 31 марта 2005г.; 3) научно - практической конференции «Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской Федерации», г. Волгоград, 30 ноября 2004г.; 4) межвузовской региональной научно - практической конференции «Россия на пути к гражданскому обществу и правовому государству», г. Волжский, 21 октября 2005 г.; 5) научно - практической конференции «Выборы как основа доверия к власти», г. Волжский, 25 ноября 2004г.; 6) первой Общероссийской научно - практической конференции «Молодежь и формирование гражданского общества в России», г. Волгоград, 6-7 октября 2005г.; 7) научно -практической конференции «Творчество молодых - региону», г. Волгоград, 14-15 марта 2007 г. Материалы исследования используются при проведении образовательного процесса в Институте переподготовки и повышения квалификации Волгоградской академии государственной службы в рамках курсов «Государственная служба и кадровая политика», «Управление персоналом», «Социология государственной службы».
Основное содержание диссертации изложено в публикациях автора общим объемом 1,7 п.л.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и списка библиографии. Работа включает в себя 7 таблиц, 11 рисунков (диаграмм), которые содержат статистические данные и результаты обработки социологической информации. Общий объем работы составляет 168 страниц.
В первой главе раскрываются основные теоретико-методологические положения исследования, с позиций социологии управления формируется
категориальный аппарат, дается определение и классификация кадровой политики и социально - нормативного регулирования, исследуются основные признаки данных социальных явлений, противоречия и особенности развития.
Во второй главе проводится комплексное исследование процессов реализации кадровой политики и ее социально - нормативного регулирования, а также исторических, социокультурных и демографических факторов, влияющих на эти процессы, выявляются качественные характеристики кадрового корпуса государственных служащих, определяется эффективность их деятельности. Анализируются качество нормативно - правовой базы, регламентирующей отношения в сфере государственной службы и кадровой политики, определяются проблемы и противоречия. Проводится анализ результатов анкетного опроса, проведенного автором в рамках исследования, который позволяет выявить социальные ожидания и состояние мотивационной сферы государственных служащих. В свете основных теорий мотивации исследуются условия, определяющие профессиональную деятельность государственных служащих, с учетом их социально-психологических характеристик и особенностей.
Завершающим этапом исследования являются предложения по формированию кадровой политики, основанной на социально -психологических и коммуникативных методах воздействия и индивидуальном подходе в работе с персоналом.
В заключении подводятся итоги работы, формулируются основные выводы, обозначаются перспективы дальнейшего анализа рассматриваемых проблем.
В приложении сосредоточены образцы локальных актов и организационно - распорядительных документов, подготовленных автором, позволяющих практически реализовать модель социально - нормативного регулирования кадровой политики.
Кадровая политика, как стратегическое условие формирования квалифицированного корпуса федеральных государственных служащих
Социальный феномен, как кадровая политика невозможно изучать без четкой определенности в категориальном аппарате, так как наиболее значимые понятия составляют базу исследования и позволяют оценивать те или иные процессы и явления, создают, своего рода «систему координат». Чтобы отчетливо сформулировать позицию диссертационной работы в рамках социологии управления необходимо определить основные термины, установить их взаимосвязи, субординацию, иерархичность и системность, для чего автором обобщены и проанализированы основные определения ученых, разрабатывающих указанную проблематику.
Применительно к теме исследования представляется необходимым анализ основных понятий разработанных исследователями в разных областях социального знания. Так, в проекте «Концепции государственной кадровой политики Российской Федерации», который является одним из основных теоретических документов, государственная кадровая политика определена как «стратегия государства по воспроизводству (формированию) и востребованности кадрового потенциала общества», а под кадровым потенциалом общества понимается «часть трудовых профессионально подготовленных ресурсов общества, способных участвовать в существующих видах трудовой деятельности». Под субъектом кадровой политики понимается «субъект социального управления, осуществляющий через кадры организации целенаправленное воздействие на социальные отношения». Объектом кадровой политики выступает «профессионально подготовленная часть трудовых ресурсов общества, включенная в сферу деятельности субъекта кадровой политики». При этом кадровая политика субъекта управления представляется как целенаправленная деятельность субъекта управления по кадровому обеспечению достижения целей и задач организации.
Отметим, что понятие «объект кадровой политики» практически тождественно понятию «кадровый потенциал», при этом в обоих случаях определена только часть трудовых ресурсов, без четкого критерия классификации, что затрудняет вычление основных признаков объекта, необходимых для избежания неопределенности в практическом применении.
Субъект кадровой политики справедливо позиционирован как субъект социального управления, однако, по сути определения, предметом его воздействия являются кадры организации, а объектом - социальные процессы. В Концепции понятие «кадры» отражено как часть персонала организации, обладающая профессиональными способностями и статусом, необходимым для достижения целей организации (отметим, что знания, умения и навыки в качестве признаков не указаны). При этом персонал организации определен как часть трудовых ресурсов общества, включенных в сферу деятельности субъекта кадровой политики. Данное смешение понятий может привести к неоднозначному толкованию при решении прикладных проблем реализации кадровой политики.
Интересной представляется формулировка понятия «кадровые технологии», которые определены как средства управления количественными и качественными характеристиками состава персонала, обеспечивающие достижение целей организации, и ее эффективное функционирование. Однако основные признаки кадровых технологий, отличающих данное понятие от иных средств управления характеристиками персонала не указаны. Не приведена также структура данного понятия, что не позволяет, в частности, провести грань с термином «механизмы кадровой политики», которые постулированы как институциональные средства субъекта кадровой политики, обеспечивающие достижение целей кадровой политики.15.
Можно констатировать, что системный подход использовался в Концепции государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти. Основные характерные признаки кадровой политики авторы формулируют следующим образом: «кадровая политика федеральных органов исполнительной власти является важнейшим элементом системы профессионального государственного управления и представляет стратегию и тактику государства по формированию, воспроизводству, развитию, рациональному распределению персонала государственного аппарата, разработке и применению передовых технологий и способов управления персоналом, обеспечению надлежащих условий для его эффективной работы». Целью кадровой политики является «создание главного ресурса государственного управления - профессионального, интеллектуального, высоконравственного, действующего на правовой основе, обладающего качествами общественного служения, работоспособного кадрового корпуса, составляющего основу государственного аппарата России», что, по мнению авторов, будет способствовать выходу из кризисного состояния и возрождению России, успешной реализации ее национальных интересов.
Представляется, что данные определения в целом комплексно и точно отражают суть кадровой политики, как социального феномена. Вместе с тем, на наш взгляд, нуждается в уточнении деятельностный характер кадровой политики в виде дополнения ее цели термином «использование» применительно к понятию «кадровый корпус». Необходимо также отметить, что кадровый корпус по смыслу определения позиционирован как основа государственного аппарата, что не позволяет говорить о всех государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность в системе федеральных органов исполнительной власти.
Социально - нормативное регулирование кадровой политики
В ходе реализации административной реформы набирает обороты процесс институционализации, т.е. определения и закрепления в правовых нормах социальных статусов и ролей, порядка взаимодействия субъектов отношений, с целью замены спонтанного поведения на предсказуемое, которое можно моделировать и регулировать с помощью правовых норм. Практика показывает, что этот положительный, по сути, процесс, развивается без учета наработанного опыта управления качественными характеристиками государственных служащих в традициях авторитарно - директивного стиля государственного управления. Принимаемые документы, определяющие процедуры по оказанию государственных услуг, а также порядок внутренней организации и взаимодействия государственных органов, отличаются отсутствием гибкости, избыточной нормативностью. Они не учитывают сложившуюся практику, и, зачастую, противоречат не только основам социологии управления и менеджмента, но и положительной зарубежной практике реформирования системы государственной службы, а также принципиальным положениям Концепции административной реформы в части создания системы управления по результатам.
Для понимания основных причин такого положения вещей представляется необходимым исследовать институциональную среду реализации кадровой политики, представляющую собой совокупность социально - нормативных связей и отношений, методов (приемов и способов) управляющего воздействия, внешне выраженных в форме кадровых технологий (в случае стандартного развития ситуации) или оперативных мер организационного характера (в случае возникновения нестандартных ситуаций), опосредующих кадровые процессы.
В контексте социологического знания целесообразно выделить «сквозную» составляющую, присущую всем институциональным элементам, функциям, связям и отношениям в области кадровой политики как подсистемы государственного управления, а именно - необходимость их упорядочения, регулирования.
С позиций социологии управления представляется возможным определить социальное регулирование как субъективный процесс упорядочения общественных отношений, создание и реализацию социальных норм, регламентирующих поведение людей в целях достижения позитивного и конструктивного воздействия на социальные процессы.
Под социальной нормой следует понимать обусловленное объективными обстоятельствами, созданное в результате сознательно -волевой деятельности людей, правило поведения общего характера, регулирующее посредством разрешения, запрещения и обязывания поведение людей, оказавшихся в условиях, предусмотренных нормой. Социальная норма является стандартом и мерой общественно позитивного поведения, выражающим типичные социальные связи и отношения, обязательность которой обеспечивается соответствующими средствами и объединениями людей .
Целесообразно, по мнению автора, выделить нормативное регулирование как упорядочение при помощи общих правил (социальных норм), распространяющееся на всех акторов взаимодействия, и индивидуальное регулирование как упорядочение поведения людей при помощи разовых решений, относящихся только к строго определенному случаю или конкретным лицам.
Применительно к теме диссертационного исследования, с учетом административно - правового характера служебной деятельности в государственных органах, представляется возможным говорить о комплексном и многоплановом характере социально - нормативного регулирования кадровой политики.
При существовании советской модели государственного управления власть исходила из принципа единства государства и общества, чем определялось стремление регламентировать максимально большее число сторон общественной жизни, при этом применялась достаточно жесткая правовая регламентация, носящая нормативный характер37.
Теоретики марксизма-ленинизма исходили из представления о том, что система управления, являясь частью надстройки общества, полностью определяются теми процессами, которые происходят внутри экономического базиса. Таким образом, социально - нормативному регулированию изначально отводилась второстепенная, вспомогательная роль формы выражения государственной воли вовне, а создание норм рассматривалось как формальнологический процесс, в результате которого происходит простое приложение закона к тем или иным жизненным обстоятельствам.
Вместе с тем, с точки зрения социологии управления, в конечном итоге и субъектом и объектом управляющего воздействия является человек, как индивидуум, имеющий социальную и биологическую природу. В связи с этим Г.В. Атаманчук отмечает следующие характерные качества людей, выступающих в роли объектов управления :
1. Самоактивность (собственная импульсивность) управляемых объектов, что выражается в их способности к самодвижению (инициатива на основе внутренних (собственных) побудительных причин (потребностей, интересов, мотивов, установок и т.д.).
2. Целенаправленная активность с ориентацией на конкретные предметы, явления, отношения, результаты.
3. Адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия.
4. Способность к самоуправлению своей жизнедеятельностью и своим развитием. Упорядоченность производственного процесса происходит не только вследствие активности субъектов управления (сверху), но и благодаря разумному поведению самих управляемых объектов (так сказать, снизу), которые умеют, особенно по горизонтали, координировать свою деятельность.
5. Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.
Государственные служащие, действующие на основании и во исполнение правовых актов, являются, при этом, обычными людьми со своими ценностями, социальными установками, личными целями и задачами, имеющими разум, волю и способность к оценке, преломляя через указанные качества управленческие воздействия в отношении них, а также государственную волю, через них реализуемую.
Основные количественные и качественные характеристики федеральных государственных служащих
Как было сказано выше, основными критериями качества государственного управления являются его эффективность и результативность, проявляемые во внешне выраженном социальном эффекте. Вместе с тем, результаты анализа вторичных данных социологических опросов выявляют весьма критическое отношение граждан к государственным органам и должностным лицам и результатам их деятельности.
Характерными представляются мнения населения и экспертов о преобладающем характере системы государственного управления в стране, указанные в таблице52.
Следует обратить внимание на относительную стабильность распределения массовых мнений о практике государственного управления, в совокупности которых доля суждений о присутствии демократии минимальна. В отличие от оценок, выраженных в массовом сознании, в экспертных оценках чаще фигурирует бюрократический произвол, реже - неразбериха, которые, в принципе, являются разновидностью ущемления законности в правоприменительной практике.
Граждане считают, что государственные служащие в первую очередь защищают не интересы граждан (8,3%), ведомства (38,0%) и тем более не интересы государства (24,0%), а свои собственные интересы (60,5%). Мнения экспертов иные: интересы граждан (32,5%), ведомства (55,5%), государства (60,0%), свои собственные интересы (24,5%) .
Подавляющее большинство опрошенных отмечают такие отрицательные черты, как «оторванность чиновников от народа», далее следуют «закрытость в своей работе», «расхождение между словом и делом», отсутствие патриотизма.54.
Население видит в основе профессиональной мотивации государственных служащих, прежде всего, стремление запять престижное место в обществе (53.6%), повышение материального благополучия посредством поступления па работу в государственные органы власти и управления (51.7%) и возможность приобретения необходимых в жизни полезных связей (33,7%). При этом стремление полнее реализовать свои профессиональные качества и желание принести пользу обществу и государству, назвали очень немногие участники опроса (7,4% и 7,2% соответственно).
По субъективным оценкам населения в наименьшей степени государственных служащих характеризует справедливость с (1,66 балла по трехбалльной шкале, где 3 - наивысшая оценка), уважение к законам (1,88 балла) и ответственность за дело (1,87 балла).
Анализ материалов опроса позволяет выделить три основные группы негативных качеств, наиболее распространенных, по мнению населения, среди государственных служащих:
1) профессионально - деятельностные отклонения: бюрократизм (52,1%), коррумпированность и взяточничество (49,0%), стремление использовать свою работу в корыстных целях (37,4%), пренебрежение к законам (21,1%);
2) профессионально - нравственные отклонения: безразличное, неуважительное отношение к людям (47,9%); непорядочность, нечестность (25,1%), отсутствие принципиальности (12,6%);
3) профессионально - функциональные отклонения: имитация бурной деятельности (29,1%); безответственное отношение к своим служебным обязанностям (21,5%)55.
В числе основных причин нарушения своих прав граждане относят: произвол чиновников, сознательное нарушение ими законов (46,0%), взяточничество (43,0), несоответствие законов и других предписаний условиям реальной жизни (34,5%), указывают в качестве причины свое незнание законов и других решений власти всего 20,2% респондентов, чиновников в отсутствии знания законов, постановлений и других нормативных документов упрекают только 8,9% пострадавших56.
Количество респондентов из числа населения, уверенных, что сокращение и обновление бюрократических структур принесут положительный эффект, достигает почти 2/3 от общего объема основной выборки57. При этом результаты опроса, свидетельствуют об отсутствии информированности и понимания у населения процессов обновления российской государственности. Процентные данные о респондентах из числа населения и экспертов, не представляющих смысла и целей реформ, осуществляющихся в России, указаны в таблице .
Обращает на себя внимание большое количество «не ведающих» и совершенное отсутствие положительной динамики в повышении уровня знаний в течение трех лет в условиях широкой информационной компании и доступности информации о проводимых реформах.
На первое место среди человеческих качеств, которыми наделены сегодня работники многочисленных бюрократических учреждений, респонденты значительным большинством голосов (почти 2/3) поставили равнодушие к людям, на второе - продажность (58,5%), третье — безразличие к интересам страны (41%)5.
Направления и методы оптимизации социально - нормативного регулирования кадровой политики
Результаты исследования позволяют выявить следующие основные социокультурные, исторические, организационные, правовые факторы, обусловливающие тенденции и закономерности реализации кадровой политики в системе федеральных органов исполнительной власти:
весьма низкие качественные характеристики трудовых ресурсов общества, отсутствие общей культуры, неразвитость политического и правого сознания, социальная апатия и инфантилизм населения;
недоверие граждан к государственной службе и институту государства, негативное восприятие образа государственного служащего;
доминирование в системе государственного управления административно - бюрократической организационной культуры, ориентация служебной деятельности на исполнение административных предписаний, а не на результат;
традиционное понимание управления как функции, а не специальности, недостаточное количество профессионалов в сфере современного управления при девальвации качества знаний современных выпускников ВУЗов;
отсутствие единого системообразующего фактора, субъекта реализации кадровой политики - органа по управлению государственной службой, низкий статус служб по управлению персоналом, что определяет дробление и распыление управленческих функций и невозможность формирования единообразной практики социально - нормативного регулирования кадровой политики;
крайне низкий социальный статус и недостаточный уровень правовой и материальной защищенности государственных служащих и его несоответствие требованиям, предъявляемым к профессионально -личностным качествам государственных служащих;
неразработанность правового статуса кадровой политики, как основной обеспечивающей подсистемы, определяющей эффективность государственном управления в целом, что делает невозможным создание и нормативное закрепление эффективных механизмов ее реализации, преобразующих концептуальные идеи в реальную практику формирования, развития и обеспечения востребованности кадрового потенциала;
отсутствие единого подхода к реализации кадровой политики в системе государственных и муниципальных органов исполнительной власти в части создания равных условий оплаты труда, взаимосвязи классных чинов государственной и муниципальной службы, пенсионного обеспечения при явно худшем положении федеральных государственных гражданских служащих;
недостаточное качество нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы кадровой политики, наличие противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе и подзаконных актах, отсутствие адекватности норм практическим условиям их реализации;
неразработанность механизмов подбора кадрового состава, отсутствие четкой системы профессиональных квалификационных требований, действенных технологий мотивации и стимулирования служебной деятельности и объективной оценки показателей служебной деятельности государственных служащих и системы контроля над соблюдением ими запретительных норм законодательства о государственной службе.
Указанные факторы обуславливают комплекс взаимосвязанных проблем, осложняющих реализацию и социально - нормативное регулирование кадровой политики и создают предпосылки для проявления аномалий, обуславливающих низкий авторитет государственных служащих у населения (коррупция, бюрократизм т .д.):
недостаточный уровень управленческой культуры руководителей, профессионализма персонала кадровых служб органов государственной власти, несоответствие их статуса уровню ответственности за качество и рациональное использование профессионального потенциала кадрового корпуса государственных служащих;
отсутствие системности воздействия и непоследовательность кадровой политики, кадровый волюнтаризм при отсутствии прогнозирования динамики развития кадровых процессов;
низкий престиж государственной службы как профессии;
ограниченность кадровых ресурсов, обусловленная оттоком высокопрофессиональных сотрудников, при высокой текучести кадрового состава в целом и сложности комплектования вакансий квалифицированными специалистами;
сложность практического применения кадровых технологий и их неэффективность ввиду громоздкости и описательного характера, порождающая субъективизм и формализм в оценке результатов служебной деятельности и ошибки в решении кадровых вопросов;
разочарованность в социальных ожиданиях, несоответствие и неразделенность норм, регламентирующих деятельность в государственных органах ценностям государственных служащих, что обуславливает восприятие их как неприятной необходимости и распредмечивание деятельности;
неразвитость корпоративной культуры, слабое осознание государственными служащими принадлежности к значимой социальной группе, выполняющей почетную функцию общественного служения;
отсутствие у гражданских служащих мотивации, определяющей эффективность, результативность и высокое качество служебной деятельности;
отставание темпов повышения профессионального уровня государственных служащих от динамичных перемен в общественных отношениях, недостаточный уровень профессионализма государственных служащих.
Анализ результатов исследования, а также практический опыт позволяет определить, что кадровую политику в федеральных органах исполнительной власти в целом характеризует наличие признаков пассивной и реактивной, авантюристической, корпоративной кадровой политики, осуществляющейся, во многом, в условиях авторитарного или попустительского стиля руководства, без формирования положительной мотивации деятельности государственных служащих.
Похожие диссертации на Социально-нормативное регулирование кадровой политики в системе федеральных органов исполнительной власти
