Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы исследования и предпосылки становления кадрового корпуса государственных органов 14
1.1. Теоретико-методологические подходы к истори-ко-социологическому анализу проблем управления персоналом 16
1.2. Эволюция и социальная специфика управления формированием кадрового корпуса государственных органов дореволюционной России 40
ГЛАВА 2. Особенности кадровой работы в советских органах власти 71
2.1. Формирование кадрового корпуса в органах советской власти 71
2.2. Регулирование кадровых процессов в партийных и советских органах 91
ГЛАВА 3. Управление персоналом в органах государственной власти Российской Федерации 111
3.1 Формирование кадрового состава органов государственной власти 111
3.2 Направления совершенствования управления персоналом в государственной гражданской службе 131
Заключение 152
Список использованных источников и литературы 161
Приложения
- Теоретико-методологические подходы к истори-ко-социологическому анализу проблем управления персоналом
- Эволюция и социальная специфика управления формированием кадрового корпуса государственных органов дореволюционной России
- Формирование кадрового корпуса в органах советской власти
- Формирование кадрового состава органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обращение к историческому опыту формирования системы управления персоналом в органах государственной власти России определяется задачами повышения ее эффективности и вытекает из следующих обстоятельств.
Становление и развитие системы управления персоналом связано с решением проблем, обусловленных повышением требований к качеству кадрового обеспечения государственных органов; кардинальными изменениями организации труда и мотивации персонала в организациях; реформированием государственной службы Российской Федерации. Для российской социологической науки и управленческой практики важное значение имеет научная разработка и практическая реализация эффективных механизмов управления персоналом в органах государственной власти, базирующихся на отечественном и зарубежном опыте.
В Российской Федерации сформированы конституционные основы государственной службы как механизма управления, который отличается от действовавшей в дореволюционный и советский периоды управленческой практики. В условиях кардинальных изменений политических, социальных и экономических отношений актуализировалась проблема совершенствования кадровой деятельности в государственных органах, возросло значение обеспечения эффективности управления персоналом в системе государственной службы.
Освоение эффективных форм и методов управления персоналом в органах государственной власти осуществляется в условиях пересмотра исторически сложившихся представлений об организующем и регулирующем воздействии государства на кадровые процессы и отношения, кардинальных социально-политических преобразований в российском обществе и государстве.
В различных структурах государственной гражданской службы ощущается острый дефицит кадров высокого профессионального уровня (знаний, навыков, умений). Результаты социологических исследований свидетельствуют о сохранении тенденции снижения авторитета и престижа государственной гражданской службы среди населения, низкой эффективности государственного управления.
5. Социологические исследования показывают, что формирование эффективной системы управления персоналом в органах государственной власти возможно на основе глубокого научного анализа, оценки исторического опыта формирования и развития государственного управления, его сопоставления с данными современной социальной практики управления персоналом государственных органов. Значительная часть респондентов (51,4%) отмечают, что государство неэффективно занимается формированием кадрового потенциала, а 49,9% опрошенных гражданских служащих заявляют, что в системе государственной службы они достигли значительно меньше того, на что рассчитывали .
Названными выше обстоятельствами обусловлена актуальность исследования проблем становления и развития системы управления персоналом в государственных органах дореволюционной России, структурах власти советского периода, государственной гражданской службе Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам генезиса, становления и развития системы управления персоналом отечественной государственной службы посвящен широкий круг научных публикаций. Важное теоретико-методологическое значение имеют фундаментальные труды Н.М. Карамзина, СМ. Соловьева, В.О. Ключевского и др., которые внесли большой вклад в исследование проблем кадровой деятельности в сфере государственного управления . Позитивные элементы исторического опыта, выделенные в монографиях названных авторов, учтены при выполнении данного диссертационного исследования.
Вопросы развития организационной структуры функционирования государственного аппарата, формирования системы управления персоналом организаций раскрыты в работах А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, В.А. Евреинова, П.В.Журавлева, Н.Л.Захарова, И.М. Катаева, Н.М. Коркунова, Н.К.Нелидова, Ю.Г. Одегова,
1 Индекс: ПФРГС-06.
2 Карамзин Н.М. История государства Российского. Соч. в 12-ти тт. М, 1992;
Соловьев СМ. История России с древнейших времен. Соч. в 18-ти кн. М.: Мысль,
1994; Ключевский В.О. Курс русской истории. Поли. собр. соч. в 8-й тт. М., 1958.
П.А. Рубакина, В.Н. Строева и др.1. Различные кадровые аспекты и проблемы совершенствования форм и методов управления аппаратом российского государства в дореволюционной России анализировались Н.Ф. Демидовой, Б.Б. Дубенцовым, Н.П. Ерошкиным, П.А. Зайончковс-ким, В.А. Ивановым, В.П. Мельниковым, Т.П. Павленко, Т.П. Коржихи-ной, СВ. Куликовым, Н.И. Павленко, А.С. Сениным, СМ. Троицким, Л.Е. Шепелевым и др. . Специфика управления в аппарате органов советской власти исследована в трудах Е.Н. Городецкого, Е.Г. Гимпельсона, В.А. Воробьева, В.П. Манохина, Б.М. Лазарева, Б.М. Морозова, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Пахомова и др.3.
Вопросам формирования кадрового потенциала органов государственного управления в советский и постсоветский период посвящены работы Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Н.Л. Захарова, Н.М. Казанцева, А.Я. Кибанова, А.Ф. Ноздрачева, Д.Н. Овсянко, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, В.Б. Слатинова, В.Ф. Уколова и др. На основе конкретно-
1 Градовский А.Д. Начала русского права. Собр. соч. Т. 8. Ч. 2. Органы управле
ния. СПб., 1907; Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Россий
ской империей. Одесса, 1912; Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России.
Исторический очерк. СПб., 1887; Катаев И.М. Дореформенная бюрократия. СПб.,
1914; Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. СПб., 1997;
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1908; Нелидов Н.К. Юри
дические и политические основы государственной службы. Ярославль, 1874; Рубакин
Н.А. Россия в цифрах. СПб., 1912; Строев В.Н. Столетие Собственной Е.И.В. Канцеля
рии. СПб., 1912; Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления
в России и Устава по определению от Правительства. Киев, 1890.
2 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России 17 в. и ее роль в формирова
нии абсолютизма. М., 1987; Дубенцов Б.Б., Куликов СВ. Социальная эволюция в выс
шей царской бюрократии во 2половине 19-начала 20века//Проблемы социально-
экономической истории России 19-20 вв. СПб., 1999; Ерошкин Н.П. Крепостное само
державие и его политические институты. М., 1981; Зайончковский П.А. Правительст
венный аппарат самодержавной России в 19 веке. М., 1978; Иванов В.А. Губернское
чиновничество 50-60-х гг. 19 в. в России. Калуга, 1994; Коржихина Т.П., Сенин А.С.
История Российской государственности. М., 1995; Павленко Н.И. У истоков Россий
ской демократии // Вопросы истории. 1989. № 12; Шепелев Л.Е. Чиновный мир России
18-н. 20 век. СПб., 2001.
3 Городецкий Е.Н. Рождение советского государства. 1917-1918. М., 1995; Гим-
пельсон Е.Г. Формирование советской политической системы. М., 1995; Воробьев В.А.
Советская государственная служба. Ростов-на-Дону, 1986; Ирошников М.П. Создание
советского государственного аппарата. М., 1967; ПахомовЮ.Н. Советская государст
венная служба. Киев, 1964; Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993; Мано
хин В.П. Советская государственная служба. М., 1966; Мельников В.П., Нечипорен-
ко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и совре
менность. М., 2000; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственно
го аппарата. М., 1957.
исторического и социологического анализа кадровой деятельности органов государственной власти Российской Федерации учеными сделаны выводы о направлениях совершенствования форм и методов управления персоналом в государственной службе, путях улучшения организации и функционировании аппарата органов государственной власти. В научных публикациях содержатся конструктивные предложения по совершенствованию организации управления персоналом государственной службы1. Однако с социологических позиций механизмы повышения эффективности управления персоналом государственной службы остаются недостаточно разработанными.
В 90-е и последующие годы значительный вклад в разработку теории и практики управления персоналом государственной службы вносят ученые Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: С.А. Анисимов, В.М. Анисимов, Н.А. Волгин, А.И. Горбачев, В.Д. Граждан, Т.С. Иларионова, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытов, Е.А. Литвинцева, К.О. Магомедов, В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко, В.М.Соколов, В.А. Сулемов, Б.Т. Пономаренко, А.И. Турчинов и др. . Высоко оценивая степень разработанности исследуемой проблематики, автор в процессе подготовки диссертации отмечает, что целостный историко-социологический анализ становления системы управления персоналом государственной гражданской службы не проводился. В большинстве научных работ раскрыты либо отдельные аспекты исторического опыта управления персоналом, либо констатируется состояние освоения определенной модели управления персоналом с краткой экспертной оценкой и возможными предложениями по ее усовершенствованию. Таким образом, остается актуальной потребность комплексного, разнопланового и системного исследования отечественно-
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Анисимов В.М. Федеральное законодательство о государственной гражданской службе: проблема и механизмы реализации. М.: РАГС, 2006; Глазунова Н.И. Система государственного управления. М, 2002; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М, 1999; Турчинов А.И. Государственная служба Российской Федерации: современное состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления дальнейшего развития. М., 2002.
2 Анисимов В.М. Управление персоналом современной организации. М., 2004; Управление персоналом / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2002.
го опыта управления персоналом государственной службы как самостоятельной проблемы историко-социологического анализа.
Объект диссертационного исследования - органы государственной власти России.
Предмет исследования - формирование системы управления персоналом в органах государственной власти.
Цель исследования состоит в выявлении исторических и социальных аспектов формирования и развития системы управления персоналом в органах государственной власти в дореволюционной, советской и современной России, обосновании направлений повышения эффективности управления персоналом в современной государственной гражданской службе в условиях ее реформирования.
Реализация указанной цели предполагает последовательное решение следующих исследовательских задач:
обоснование теоретико-методологических подходов к исследованию проблем формирования системы управления персоналом в органах государственной власти на различных исторических этапах развития российской государственности;
раскрытие эволюции формирования кадрового корпуса органов государственной власти в дореволюционной России;
исторический анализ социально-организационных аспектов становления кадровой деятельности в государственной службе дореволюционной России;
исследование институциональных факторов формирования и проблем, относящихся к сущности и содержанию регулирования кадровых процессов в советском государственном аппарате;
историко-социологический анализ опыта кадровой деятельности и кадровых технологий, которые использовались в советской государственной службе;
социологический анализ концептуальных основ становления системы управления персоналом в органах государственной власти современной России;
выбор и обоснование путей повышения эффективности управления персоналом в государственной гражданской службе Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию исторических и социальных аспектов формирования системы государственного управления, сочетание принципов историзма, системности, социализации, а также использование возможностей историко-сравнительного, социологического, структурно-функционального методов анализа социальных процессов.
В вопросах методологии историко-социологического исследования автор придерживается мнения ученых, получивших признание в исторической и социологической науке. Формирование системы управления персоналом в государственных органах рассматривается в широком историческом диапазоне, во взаимосвязи и взаимообусловленности с развитием органов государственной власти, кардинальными изменениями в российском социуме. Теоретические положения социологии управления и социологии организаций послужили основой для рассмотрения специфики формирования современной системы управления персоналом государственной гражданской службы.
В качестве источниковой и нормативной базы диссертационного исследования приняты законодательные и нормативные правовые акты, постановления федеральных и региональных органов власти по вопросам кадровой политики, которыми регламентируются процессы формирования кадрового состава гражданской службы, ее прохождения, организации кадровой работы. Автором проанализированы материалы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) по кадровому составу аппарата органов государственного управления; полное собрание законов Российской Империи; собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР (1917-1927 гг.); собрание законов рабоче-крестьянского правительства СССР (1929-1939 гг.); материалы Верховного Совета СССР; Совета Министров СССР (1950-1990 гг.). Изучены научные публикации (1920-1990 гг.) о кадровой деятельности органов власти, а также материалы изданий (1918-2006 гг.) по вопросам кадровой работы и управления персоналом в различных типах организациях.
Эмпирической базой исследования являются данные официальной статистики, а также результаты социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики
Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в том числе с участием автора:
«Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих» (октябрь 2003 г.). Всего опрошено 964 человека. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Научный руководитель исследования - д.с.н., профессор Турчи-нов А.И. Индекс в диссертации: АПГСКП-03.
«Актуальные проблемы функционирования и развития государственной службы Российской Федерации» (ноябрь-декабрь 2003 г.). Опрошено 1 180 государственных служащих. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Магомедов К.О. Индекс: АПГС-03.
«Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации» (март 2006 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1 102 человека. Выборка репрезентативна по возрасту, полу, роду деятельности. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Турчинов А.И. Индекс: ПФРГС-06.
Автором проведен вторичный анализ социологических исследований:
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации» (сентябрь-октябрь 2000 г.). Опрошено 1 210 государственных служащих в 12-ти субъектах Российской Федерации. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Романов В.Л. Индекс: СПРКК-2000;
«Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти» (май 2001 г.). Опрошено 2 707 человек, в т.ч. 1 183 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Турчинов А.И. Индекс: ГКПИВ-01.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
1. Данная диссертация - одна из первых работ, в которой выполнен комплексный историко-социологическии анализ формирования, функционирования и развития системы управления персоналом государ-
ственных органов на различных этапах отечественной истории: дореволюционном, советском, современном. Уточнено содержание понятий «кадры», «персонал», «кадровая деятельность», «кадровая работа», «система управления персоналом», суть которых состоит в обосновании возможности их использования при исследовании кадровых процессов в органах государственной власти. На материалах историко-социологического анализа показана возможность учета отечественного опыта кадровой деятельности государственных органов (стратегия комплектования кадрового корпуса, гибкость и конкурсные начала в отборе персонала на государственную службу, оптимизация методов кадровой деятельности и кадровой работы, управление профессиональным развитием персонала, карьерная стратегия субъектов кадровой политики, управленческие подходы к стимулированию эффективной гражданской службы и др.) в практике управления персоналом в органах государственной власти современной России.
Выявлены тенденции в формировании системы управления персоналом органов государственной власти: рост профессионального уровня государственных служащих; повышение значимости конкурсного отбора в органы государственной власти, внимания субъектов кадровой политики к профессиональному развитию кадров, роли квалификационной оценки персонала, освоения эффективных технологий кадровой работы, использования зарубежного опыта управления персоналом и др. На основе историко-социологического анализа установлены социальные закономерности развития управления персоналом в органах государственной власти: обусловленность профессионального развития персонала потребностями государственных органов в воспроизводстве, развитии и вос-стребованности кадров; преемственность исторического опыта кадровой деятельности и кадровой работы; взаимодействие и взаимосвязанность элементов системы управления персоналом; актуализация потребностей органов государственной власти в изучении и освоении передового отечественного и зарубежного опыта управления персоналом государственных органов; целенаправленное воздействие, реализуемое в кадровых отношениях между субъектами и объектами государственной кадровой политики и др.
Раскрыта зависимость особенностей формирования системы управления персоналом государственных органов от конкретных истори-
ческих условий, приверженности к этатизму, роли государства в развитии кадровых процессов и отношений. Охарактеризована взаимосвязь политического развития российского государства с административными реформами. Показано, что это проявилось на различных этапах отечественной истории в ходе реструктуризации органов государственного управления, укрепления уровней власти в горизонтальном или вертикальном направлениях. Представлена зависимость достижения эффективности государственного управления в значительной мере от авторитета и престижа органов власти, в частности - государственной гражданской службы.
Доказано, что кадровое обеспечение органов государственной власти зависит от таких социальных индикаторов как нормативно-правовое регулирование деятельности персонала, моральное и материальное стимулирование, социальная защита, престижность профессии государственных служащих. Раскрыты принципы и условия, способствующие регулированию воспроизводства кадрового потенциала гражданской службы, включая целенаправленность, открытость, научную обоснованность, технологизацию управления персоналом.
Охарактеризованы с позиций социологии управления различные аспекты и факторы управления персоналом государственной службы Российской Федерации: авторитет гражданских служащих, их профессиональный уровень, социальная значимость деятельности в интересах общества и государства. Раскрыта система взаимодействия между субъектом управления и персоналом по поводу их профессиональной деятельности, включающая: профессиональное обучение, квалификационную оценку, мотивацию и карьерный рост гражданских служащих. Обоснованы приоритетные направления развития системы управления персоналом в органах государственной власти на основе преемственности, учета позитивного и негативного отечественного и зарубежного опыта, а также различных социальных факторов.
Дано социологическое обоснование направлений и механизмов повышения эффективности управления персоналом в государственных органах, нацеленных на усиление исполнительской дисциплины, повышение ответственности служащих, использование современных кадровых технологий, обеспечивающих повышение эффективности и социальной значимости государственной гражданской службы. Предложены меры по совершенствованию деятельности кадровых служб органов государст-
венной власти, которые включают: обоснование кадровых потребностей аппарата государственного управления, прогнозирование и планирование потребностей в профессионально подготовленных кадрах, эффективное применение современных кадровых технологий в органах государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в определении теоретико-методологических подходов к анализу системы управления персоналом в органах государственной власти на различных исторических этапах ее развития, социологической оценке эффективности управления персоналом государственной гражданской службы современной России. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы:
для получения дополнительной эмпирической информации об историческом опыте формирования и развития системы управления персоналом в государственной гражданской службе;
при разработке нормативной правовой базы, регламентирующей кадровую деятельность и кадровую работу в органах власти на федеральном и региональном уровнях;
для сравнительного анализа форм, методов и технологий кадровой работы в аппарате государственных органов.
Материалы выполненного историко-социологического исследования, а также анализируемые модели и механизмы управления персоналом были использованы в управленческой практике Федерального агентства Российской Федерации по атомной энергии, а также при разработке пакета руководящих документов, включающих должностные регламенты, конкурсную документацию, программы профессионального обучения, методики квалификационной оценки и аттестации работников федерального органа исполнительной власти.
Достоверность основных положений и обоснованность результатов работы определяются избранной методологической базой историко-социологического анализа, сочетанием научных принципов, подходов и методов исследования с результатами формирования и развития системы управления персоналом, логикой изучения источниковой базы и научной литературы по теме диссертации, социологической проверкой принятых теоретических положений.
Апробация основных положений и выводов диссертации осуществлена путем представления концептуальных подходов и результатов, полученных автором в научных докладах и тематических сообщениях на:
Международной научно-практической конференции «Инноватит ка государственного управления: прорыв в будущее», г. Москва, ноябрь 2006 г.;
V-й межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Российская наука управления и управленческие кадры: история и современность», г. Москва, март 2005 г.;
VI-й межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Советский период развития социологии и современность», г. Москва, март 2006 г.;
отраслевой научно-практической конференции Росатома «Кадры и образование», декабрь 2005 г.;
методологических семинарах кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (2005-2006 гг.).
По теме диссертации опубликовано семь статей в научных журналах и сборниках общим объемом 3,4 п.л., в которых изложены основные положения настоящей работы, в т.ч. 1,8 п.л. в изданиях, соответствующих требованиям Высшей аттестационной комиссии.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Теоретико-методологические подходы к истори-ко-социологическому анализу проблем управления персоналом
В течение столетий человеческая цивилизация прошла масштабный путь развития, отмеченный характерными тенденциями и социальными закономерностями. На каждом из исторических этапов социального развития в центре преобразований стояли кадры, персонал различного типа формирующихся органов государственной власти. По мере становления российского государства, как института власти, формировалась система управления персоналом государственных органов.
Принципы и факторы управления персоналом органов государственной власти России, в том виде как их воспринимают в последние годы, используются с начала XX в. Однако исторические и социальные предпосылки управления персоналом начали складываться здесь значительно раньше, уходя к истокам становления и развития российской государственности1. В значительной мере этот процесс стимулировался углублением разделения и профессионализации труда, изменением структуры занятости в пользу увеличения доли сферы услуг, развитием факторов конкурентоспособности, наращиванием человеческого капитала, формированием отношений социального партнерства.
По мере развития и укрепления российской государственности, формирования социальных и экономических отношений нарастали тенденции усложнения проблем управления персоналом в виду их многоас-пектности и комплексности. При этом тенденция развития от кадровой работы к управлению человеческими ресурсами становилась все более свойственной различным типам организаций, включая органы государственной власти.
В XX в. теория управления человеческими ресурсами прошла через различные стадии. В начале века возникла теория научного управления, согласно которой управленцы должны были жестко контролировать работу подчиненных. Впоследствии эта теория эволюционировала в бюрократический менеджмент, который был нацелен на системы, увеличивающие производительность труда. Затем был обоснован технократический подход к менеджменту, который рассматривал его традиционные функции: планирование, организацию, кадровое обеспечение, направления действий и контроль. Далее последовало освоение концепции управления персоналом, ориентированное на удовлетворение потребностей как организаций в целом, так и отдельных сотрудников. При этом наиболее эффективной представляется тенденция к развитию ситуационного управления персоналом.
Начиная с 90-х гг. XX в., интерес ученых различных отраслей знания к проблемам управления персоналом государственных органов в значительной мере продиктован необходимостью решения сложных задач социального, политического и экономического развития, которые решают субъекты государственной кадровой политики в ходе административной реформы.
В последние годы в Российской Федерации усиливается тенденция развития социальных процессов, требующих создания эффективно действующего аппарата органов государственной власти, способного справляться со сложными задачами и функциями государственного управления. Интерес к разрешению проблемам управления персоналом государственных органов проявляют ученые различных отраслей знания: социологи, экономисты, политологи, юристы, психологи и др. Как отмечено в монографии1, «это позволяет каждой отрасли науки вычленять для использования в одном объекте (кадры, персонал, трудовые ресурсы) свой предмет, интересующие ее кадровые процессы, отношения, связи, их устойчивость, повторяемость в различных сферах».
Важное значение для теории и практики управления персоналом имеет установление социальных закономерностей. Будучи выражением типичных состояний развития социальных процессов, социальная закономерность выражает многократное повторение общественных явлений. Поскольку кадровые процессы по своей сути и природе имеют социальный характер, то выявление тенденций их социо-исторического развития, закономерностей формирования системы управления персоналом в органах государственной власти представляет актуальную для социологической науки задачу. Ее решение имеет непреходящее значение с точки зрения действия объективных социальных закономерностей развития российского общества и государства. Отметим, что сохранение, совершенствование и использование социальных функций и механизмов кадровой деятельности, сложившихся на различных этапах развития российской государственности важно для выработки стратегии управления человеческими ресурсами в нынешних условиях.
Историко-социологический анализ открывает возможность составить научное представление о состоянии и возможностях формирующейся системы управления персоналом органов государственной власти, оценить возможность достижения целей управления в соответствии с задачами и функциями государственных органов. В целях компетентного и эффективного управления персоналом государственных органов становится необходимым выявление социальных закономерностей управления людьми как в социальном, так и в организационном отношениях, изучение сущностных характеристик и понятий, относящихся к исследуемой проблематике.
В данной работе уточнены сущностные особенности таких понятий как «управление персоналом», «система управления», «управление человеческими ресурсами». Автор считает, что эти термины органично связаны со сложившимися в социологическом сообществе представлениями о «кадрах», «персонале», «человеческих ресурсах», «кадровой политике», «кадровой деятельности и «кадровой работе».
Управление персоналом представляем как управленческую деятельность по сопоставлению и координации социальных, экономических, технологических, информационных и др. процессов, получающих развитие в организации и вне ее. При этом особое значение, как показывает опыт, имеют тенденции развития персонала, его профессионализации, формирования мотивации, отвечающей функциям государственных органов. Разработка основ и реализация кадровой политики нацелены при этом на формирование кадровых отношений, становление системы управления персоналом, представляющей совокупность технологий, способов и методов достижения целей той политики.
Эволюция и социальная специфика управления формированием кадрового корпуса государственных органов дореволюционной России
Истоки становления «государевой службы» в России относятся к XV в. Этот период характеризуется сложным внешнеполитическим окружением российского государства, необходимостью защиты национальной независимости русских земель и княжеств, политической и экономической раздробленностью на фоне слабых связей центра с регионами, отсутствия устойчивого экономического рынка. Политические преимущества и экономические выгоды складывания единого государства состояли в открывающейся возможности общими усилиями организовать противостояние внешним врагам, создания условий для экономического развития государства, формирования единого законодательства.
В складывающейся обстановке государство могло функционировать при условии организации службы в пользу государства. Многие князья стали опираться в своих действиях на «служилых людей», сословие которых делилось на две части: мелких и средних землевладельцев, в большинстве своем зависящих от воли государя, князя и крупных землевладельцев, знатных людей, не только с экономической точки зрения независимых и самостоятельных по отношению к московскому государю, но и располагавших возможностями доступа к власти. Эта категория занимала ключевые посты в сферах гражданского и военного управления, а также в основном органе государственной власти - Боярской думе.
Становление централизованного российского государства завершилось к концу XV в. Его дальнейшее укрепление в XVI в. связано с возрастанием роли царя, который с 1547 г. установил самодержавную форму правления с помощью служилого дворянства. Одновременно с этим происходило формирование кадрового корпуса органов государственной власти.
Крупные феодалы - бояре, которые владели значительными земельными наделами и имели собственные вооруженные силы, становились главной опорой царя. Великий князь московский и царь «всея Руси» разделял с ними власть в высшем законодательном органе - Боярской думе («Боярская дума термин условный). В середине XVI в. выделенная категория служащих стала рассматриваться в качестве высших государственных чиновников, eны Боярской думы назначались царем на основе местничества, т.е. родовитости и близости к особе великого князя. При назначении на государственную должность и замещении высших должностей служилыми людьми на первый план ставились не личные качества назначаемого, а относительное служебное значением фамилий, к которым они принадлежали, а также генеалогическое положение каждого из них в своей фамилии1. В первой Думе состояло около 20 бояр, но начиная с первой половины XVI в., в состав Боярской думы помимо удельных князей и бояр включались и менее знатные лица: окольничьи (второй по старшинству чин), думные дворяне (представители служилого дворянства), а позднее и думные дьяки, занимающиеся думским делопроизводством. К 1690 г. в составе Боярской думы насчитывалось до 153 человек.
На этапе XV-XVIBB. социальный характер (состав) московского служивого класса был разнообразным. Это не только отражалось на его служебной организации, но и со временем обусловило превращение данного кадрового корпуса в социальный слой населения, именуемый дворянством. Различные социальные слои к концу XVI в. составили служебную иерархию, на ступенях которой размещались «по отечеству и по службе» служилые люди, по родословной знатности и по боевой годности, образуя несколько разрядов, или три группы чинов
Анализ показывает, что в XVI в. чины стали присваиваться в установленном законом порядке, через служебную подготовку, образовательные цензы и личную службу. В Московском государстве незнатный городовой сын боярский мог дослужиться до чина жильца или дворянина московского, но редко поднимался выше. Подобная практика назначения на должности отрицательно сказывалась на становлении государственного управления, поскольку должностное положение каждого служащего было определено изначально. При этом никакое служебное соперничество, влияние личных качеств, образование, профессионализм, заслуги, а самое главное подбор служащих (отбор и подбор персонала) не имели особого значения. Петр I впоследствии назовет, местничество «зело жестоким и вредительным обычаем, который как закон почитали» Централизованное государство с единой верховной властью, с общими для всей страны законами, с профессиональным госаппаратом оформилось в XVI веке. Высшим законодательным и управленческим органом России в XVI-XVII вв. стала Боярская дума»1. Этот орган государственной власти был наделен законосовещательными функциями. В его функцию наряду с обсуждением наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики, входило решение кадровых вопросов, связанных с назначением на должности, продвижения по службе, наказания за преступления. Боярской Думой были утверждены своды законов - Судебники 1497 и 1550 года, которые стали общегосударственными сводами законов и вводили единые правовые нормы для органов государственной власти.
Наряду с появлением служилых людей в этот период начал зарождаться и развиваться слой профессиональных чиновников-дьяков. Их роль становилась значительной при возникновении великокняжеской правительственной документации, а затем с появлением функциональной документации в виде посольских, разрядных и писцовых книг началось разделение функций прежде единой канцелярии. Тем самым закладывались основы приказной служебной системы.
Таким образом, в XV-XVI вв. в России происходило формирование и развитие слоя профессиональных военных и гражданских служащих, которые стали прототипом центрального аппарата, который действовал вплоть до петровских реформ.
Формирование кадрового корпуса в органах советской власти
Изучение социальных особенностей становления, развития и функционирования кадров государственного аппарата, анализ кадровой политики, их взаимодействия с социально-политическими институтами общества, определение места и роли этой деятельности в организации и функционировании системы государственного управления представляет значительный научный и практический интерес.
Как известно, результатом Февральской буржуазно-демократической революции в России в 1917 г. стало свержение самодержавия, создание Временного комитета Государственной думы и формирование Временного правительства (март 1917 г.) с новыми исполнительно-распорядительными функциями1. С февраля по октябрь 1917 г. в стране действовали два центра государственной власти: Временный комитет Государственной думы и Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов. Однако продолжали свою деятельность и высшие органы власти: Государственный совет, Сенат, министерства, военно-промышленные комитеты. При этом обозначились тенденции проведения административно-управленческой реформы, создания ряда новых структур государственной власти. Было составлено штатное расписание Министерства земледелия, которое предполагало включение практически всех бывших государственных служащих.
С марта 1917 г. в большинстве городов страны стали создаваться Советы - организации рабочих и солдат, а непосредственно в ходе революции - крестьян и трудящегося казачества, ставшие центрами управления на местах, на основе их впоследствии и была создана советская система государственного управления.
Попытки Временного правительства выстроить новую систему государственного управления не принесли результатов. На П-м Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов большевики получили более 470 голосов из 649. В подготовленном В.И. Лениным обращении «К рабочим, солдатам и крестьянам!» было провозглашено установление советской власти, переход власти к Советам на местах и образование Советского государства. Первые правовые акты - декреты советской власти, принятые на съезде, имели конституционное значение. В них были сформулированы основные направления политики нового государства. Еще одним декретом было образовано первое советское правительство - временное рабочее и крестьянское правительство - Совет народных комиссаров. Его возглавил В.И. Ленин. Отличительной чертой новой власти стала интеграция законодательных и исполнительных функций.
Первое советское правительство состояло в целом из образованных людей различного социального происхождения, а их средний возраст составлял около 36 лет. За плечами у большинства из них был значительный опыт нелегальной и легальной революционной деятельности, имелись научные труды и осмысленные подходы к управленческим проблемам1. На III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (январь 1918 г.) была законодательно оформлена Республика Советов, созданы Советы - народный представительный орган и принят ряд декретов и деклараций. Несколько ранее была принята «Декларация прав народов России», подтвержден (декабрь 1917 г.) декрет о создании Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ), в котором провозглашалось создание единого общеэкономического центра страны. При этом в основу деятельности ВСНХ был положен принцип централизации управления народным хозяйством по отраслям и участие трудящихся в управлении через фабрично-заводские комитеты. Вместо упраздненных старых органов власти сформированы (1918 г.) новые органы государственного управления - наркоматы. Юридическое закрепление сложившихся общественных отношений потребовало разработки и принятия-Конституции РСФСР (июль 1918 г.). Ключевой задачей становилось построение системы управления, способной решать сложные задачи социалистического строительства. В работе «Государство и революция» В.И. Ленин отмечал, что после победы социалистической революции новая власть намерена сломать старый управленческий аппарат. Ведущий замысел состоял в построении нового государства при широком самоуправлении народа. Поэтому основными принципами государственной службы становились выборность и сменяемость чиновников, оплата их труда на уровне средней заработной платы рабочего, всеобщий контроль за мерой труда и потребления1 . Такой подход не требовал создания постоянной и профессиональной государственной службы. Однако практика показала, что экономические и политические преобразования были невозможны без сильного государства и его властных органов, без профессионально подготовленного аппарата государственной власти.
Поэтому в партийных установках относительно подбора кадров указывалась необходимость учитывать не только политические качества, но и профессионально-деловые. Одной из задач советского государственного строительства стало создание и укомплектование органов власти квалифицированными кадрами государственных служащих и формирование новой системы государственной службы. Ряд декретов и постановлений упраздняли иерархию прежней государственной службы. В постановлении СНК (октябрь 1917 г.), посвященном правилам для служащих, указывалось, что все служащие государственных учреждений не имеют права покидать свои должности и обязуются выполнять возложенные на них обязанности, в случае нарушения правил, нерадивости в сдаче дел и отчетности правительству и органам власти, их имущество конфискуется, а сами они подлежат тюремному заключению . Декретом от 10 ноября (24 ноября 1917 г.) были упразднены сословия и чины. Утратили силу регламенты, постановления и уставы, касающиеся государственной службы и государственных служащих.
В ряде документов того времени (программа РКП(б), 1919 г., резолюции IX съезда РКП(б), 1920 г. и др.), подчеркивалась «необходимость использования оставленных в наследство специалистов науки и техники». Особо акцентировалась невозможность решения задачи построения нового механизма управления без специалистов буржуазной школы.
Формирование кадрового состава органов государственной власти
Проблемы становления, развития и эффективного функционирования органов государственной власти, которые отражали бы реальное состояние общества и государства, ее персонала всегда были актуальны. С начала 90-х гг. XX в. перед Российской Федерацией возникла необходимость формирования новой системы государственной службы и управления персоналом, поскольку советская модель для изменившихся условий являлась неприемлемой и требовала реформирования. Достижение целей и задач социальных, экономических и политических реформ требовало формирования качественно нового и квалифицированного кадрового обеспечения органов государственного и муниципального управления.
Становление кадрового корпуса органов государственной власти происходило достаточно сложно, поскольку прежняя система государственной службы утратила свои стратегические цели и ориентиры. Прежде всего, возникла необходимость научного осмысления и теоретического обоснования таких категорий как «государственная служба», «персонал», «кадровые технологии». С начала 90-х гг. они стали иметь не только теоретическое, но и практическое значение. Возникла необходимость создания новой модели государственной службы и управления персоналом. В постсоветский период значительный интерес ученых обращен к социологическим аспектам формирования системы управления персоналом в органах государственной власти. Авторы научных публикаций по данной проблематике1 рассматривали вопросы взаимодействия данного института с государством и обществом, анализировали государственную службу и ее персонал как социологическую категорию. Социологические исследования позволили выделить круг вопросов наиболее актуальных для построения современной модели государственной службы и ее аппарата в новом российском государстве.
В научной литературе отмечается, что четкий и научно обоснованный понятийный аппарат становится важным средством институционализации науки, сохранения предпосылок для развития теории, формирования широкой эмпирической базы1. Такие социологические категории, как «государственная служба», «управление персоналом государственной службы», находятся на стыке понятий, характеризующих государство и гражданское общество. Поэтому, широкое распространение получили представления о государственной службе как о социально-правовом ин-статуте. В тоже время сохраняется актуальность выработки единой концепции, расширения представлений о принципах, которые должны быть положены в основу формирования модели управления государственной службой. Частые реорганизации структуры органов государственной власти, отклонения от нормативно-правовых принципов функционирования государственной службы и ее аппарата обостряют и без того сложные проблемы кадрового обеспечения государственных органов.
В 90-е гг. был принят ряд правовых документов, изначально направленных на стабилизацию положения государственной службы, придание ей относительно самостоятельного характера в сфере государственного управления. Прежде всего, имеются в виду Конституция Российской Федерации (1993 г.) и Положение о федеральной государственной службе (1993 г.). Принятие Федерального закона «Об основах государст-венной службы Российской Федерации» (1995 г.) способствовало созданию относительно самостоятельной формы государственной службы. Однако ее становление в тот период еще не было завершено, поскольку с 1993 по 2002 гт. было принято значительное количество указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства и других нормативных документов, регламентирующих и регулирующих деятельность государственной службы и ее аппарата. Значительное количество законодательных актов, регламентов и положений было направлено на регулирование и эффективное функционирование персонала органов государственной власти.
В качестве примечательной функции федеральной государственной службы выступает кадровое обеспечение, а основной целью гражданской службы как правового института - обеспечение выполнения государственного законодательства, создание правовых, организационных и социально-экономических условий для эффективного функционирования государственного аппарата. Важная закономерность функционирования государственной службы состоит в профессионализации управления. Под профессией понимаем совокупность присущих человеку специальных знаний, умений и навыков, приобретаемых в результате специальной подготовки и длительной практической деятельности и позволяющих ему выполнять установленные функции. Из этого следует, что профессионализм представляет приобретенное качество способностей личности, соответствующее предъявляемым профессиональным требованиям или превосходящее их. Согласно Федеральному законодательству к государственному служащему предъявляются определенные квалификационные требования, наличие которых позволяло ему занимать определенную должность: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы, стаж и опыт работы по специальности, уровень знаний федеральных законов и законов субъектов Федерации.
Одной из актуальных проблем науки и практики функционирования органов государственной власти всех уровней является разработка под создаваемые должностные структуры проектов их профессионально-квалификационных структур, профессиограмм государственных служащих, с учетом названных особенностей государственной службы как профессиональной деятельности. Моделирование профессиональной деятельности как элемента кадровой политики представляет собой синтез аналитических единиц специальности и формирование модели данной деятельности. Профессиограмма, как система сведений о профессии, определяющих условия подбора человека к ней, может быть представлена в описательной форме в виде нормативной или структурной модели.
