Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность, содержание и цели социальной политики и социального управления муниципального образования 20
1.1. Социальная политика и социальное управление как социологические категории 20
1.2. Социальные полномочия органов власти муниципального образования ...34
Глава II. Особенности реализации социальной политики и социального управления в условиях малого города по профилактике детской инвалидности 41
2.1. Малые города и их социальные функции. Город Протвино как муниципальное образование 41
2.2. Особенности и специфика управления социальной сферой в условиях муниципального образования 48
Глава III. Проблемы социальной защиты детей-инвалидов на муниципальном уровне 69
3.1. Основные направления социальной политики в отношении детской инвалидности в г. Протвино, эффективность реализации 69
3.2 Семья как важнейший фактор организации социальной реабилитации детей-инвалидов на муниципальном уровне 94
Заключение 111
Библиографический список использованной литературы 118
Приложение 129
- Социальная политика и социальное управление как социологические категории
- Социальные полномочия органов власти муниципального образования
- Малые города и их социальные функции. Город Протвино как муниципальное образование
- Основные направления социальной политики в отношении детской инвалидности в г. Протвино, эффективность реализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время доктрина развития современного российского общества строится на основе проведения «социальной политики» отвечающей задачам социального государства, однако понимание механизмов, методов её проведения, а так же вновь возникающих задач, вызывают в обществе серьёзные разногласия. Согласно определению, данному в Статье 7 Конституции России указанно, что: «1. Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»1.
Положение о социальном государстве ввиду его общественной важности не только отнесено к основам конституционного строя страны, но и находит свое развитие в других конституционных нормах, определяя многие важнейшие аспекты общественной жизни.
К ним относится целый ряд социальных прав, гарантированных в следующих статьях Основного закона. Это — право на жизнь (статья 20 Конституции РФ), на труд и его оплату (пункт 1—4 статьи 37), на отдых (пункт 5 статьи 37), на защиту материнства, детства и семьи (статья 38), на социальное обеспечение (статья 39), на жилище (статья 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41), на участие и доступ к культурной жизни (статья 44) и другие. При этом «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
1 Конституция Российской Федерации. - М.: Ось-89,2002.
4 положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» (пункт 2 статьи 19 Конституции РФ).
Следует отметить, что задачи социальной политики, определяемые Конституцией Российской Федерации, реализуются в условиях рыночных отношений, которые сами по себе не гарантируют требуемый уровень социального обеспечения населения.
Опыт прошлого свидетельствует, на примере мирового кризиса 30-х годов XX века сопровождавшегося резким нарастанием социальных проблем, что необходимо вмешательство государства в регулирование экономики и социальной сферы.
Взаимозависимость социальной политики от уровня экономического развития общества очевидна, но она не исключает целого ряда проблем. Учитывая важность проводимой государством социальной политики, следует отметить, что она изначально по своей природе не самостоятельна и если она не декларативна, а реальна, то ее основу составляют те ресурсы, которые для обеспечения ее мероприятий могут быть выделены. Даже решения не требующие значительных затрат, включая законодательные, должны приниматься с учетом устанавливаемого ими порядка проведения социальной политики соответствующей уровню экономического развития государства.
Нельзя не отметить, что социальная ситуация в Российской Федерации, несмотря на успехи последних лет все ещё содержит ряд негативных элементов, которые сейчас в условиях финансово-экономического кризиса непременно будут углубляться. Среди них: признаки стагнации и даже деградации отдельных отраслей социальной сферы — образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения; сохранение и даже углубление социальной дифференциации населения, разрыв между богатством и бедностью; прогрессирующая депопуляция населения; значительное ослабление стимулов к труду, ухудшение условий и охраны
5 труда; развитие и накопление опасных ситуаций в сфере девиантного поведения — суицида, алкоголизма, наркомании. Все эти явления в той или иной мере затрагивают и не могут не затрагивать подрастающее поколение, как в целом, так и его различные группы.
Если в целом социальная политика, проводимая государством, может характеризоваться положительно, то её отдельные системные направления особенно с учетом социальной дифференциации, такой оценки не заслуживают. Наиболее остро и болезненно негативные явления в социальной сфере проявляются, конкретизируются и персонифицируются на местном уровне. Именно здесь можно непосредственно и отчетливо отследить и оценить все социальные процессы и явления, где информация о них быстро распространяется, становится достоянием общественности.
Актуальность темы исследования подтверждается и на государственном уровне, что отраженно в Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5.11.2008 г. В котором главный акцент делается на том, что «свободное развитие людей и их социальная защита — всегда будут приоритетом государственной политики». Особое внимание в Послание уделяется формированию современной системы здравоохранения, где в число приоритетов возводится здоровый образ жизни, основы которого должны будут закладываться уже со школы.
Рассуждая сегодня о прошлом, настоящем и будущем России, нельзя не заметить, что среди не услышанных вызовов, невостребованных ресурсов — среди наиболее не понятых и кричащих проблем современности оказался наш муниципальный мир — мир который невозможно возродить без инициативы на местах. Настало время понять: местное сообщество — это не просто территория в пределах определенных границ. Это — важнейшая социальная общность людей, способных при определенных условиях на основе единства совместных ценностей, ответственности перед страной, сопричастности к «малой Родине» преобразовывать местное хозяйство,
повышать качество жизни граждан, вселять в них уверенность в завтрашнем дне. Мировой опыт цивилизации свидетельствует: государство, если оно желает процветать, должно передавать местным властям под их ответственность необходимые ресурсы и полномочия, с тем чтобы люди сами распоряжались своей судьбой, боролись за социальные блага, сами решали, как воспитывать своих детей, лечить больных, заботиться о престарелых, как строить дома и дороги, правильно использовать ресурсы.
Участие автора в этой работе привело к убеждению в её социально-
методической, теоретической и практической значимости.
Функционирование социальной политики государства на муниципальном
уровне в данном исследовании анализируется на примере города Протвино —
города большой, фундаментальной науки нацеленной в будущее (в нем
действует один из отечественных ускорителей элементарных частиц —
прообраз знаменитого зарубежного коллайдера, начавшего действовать в
Швейцарии в конце 2008 г.). С точки зрения социальной проблематики он не
является типичным, тем не менее, в нем существуют как свои
специфические, так и общие с другими малыми городами социальные
проблемы.
Центром науки в городе является Институт физики высоких энергий, который ведет фундаментальные исследования в области физики элементарных частиц высоких энергий. В активе ученых этого уникального города такие всемирно признанные научные результаты, как первое экспериментальное обнаружение ядер антивещества (антигелия и антитрития), экспериментальное подтверждение гипотезы о составном строении протонов из кварков, установление ряда важных закономерностей во взаимодействиях внутриатомных и внутриядерных частиц при высоких энергиях, открытие новых частиц с новыми свойствами, и другие открытия. Помимо фундаментальных теоретических и экспериментальных исследований в институте ведутся работы по радиоэлектронике, вакуумной технике, криогенной технике, электрофизике, сверхпроводимости,
7 информационным технологиям и другим направлениям, имеющим широкое прикладное значение. Высокий уровень российской науки неоспорим и сегодня. Тем не менее, в период так называемого реформирования экономики России в 90-х годах XX века приоритет отечественной науки в системе целей государства неизменно снижался, что не могло не отразиться на состоянии ГНЦ ИФВЭ. Научно-техническая деятельность фактически была исключена из базовых элементов общественного развития. В настоящее время эта тенденция во многом сохраняется. Так российский уровень расходов на науку характерен для стран с сырьевой ориентацией экспорта (0,7% от ВВП). Для сравнения: Японии - 2,32%, США - 2,61%, Франции - 2,32%.
Однако при этом всегда были, и будут оставаться социальные проблемы, ибо от эффективности их решения зависит настоящее и будущее человеческого сообщества, в том числе и малых городов. Особенно пристальное внимание требует муниципальный уровень. Так в 2005 году решением городского Совета депутатов города Протвино принята «Комплексная программа мер социальной защиты населения на 2005-2006 годы». Особенностью и главным отличием этой программы является курс на повышение уровня жизни протвинцев, совершенствование системы социального обслуживания населения и системы социальной зашиты, реализацию семейной политики. Программа устанавливает основные приоритеты, определяет цели и задачи, а так же основные мероприятия, виды социальной помощи, нуждающихся в ней категорий и групп населения.
Практическая реализация данного курса нашло отражение, в частности, в деятельности «Реабилитационного центра для детей и подростков с ограниченными возможностями» основанного в 1996 году при поддержке муниципальных органов власти осуществляющих финансирование за счет собственных средств. Подобные Реабилитационные Центры имеются в ряде других малых и больших городов Российской Федерации. Основной задачей такого рода Реабилитационных центров является медико-социальная и психолого-педагогическая реабилитации детей группы риска и интеграция их
8 в общество. Ясно, что эта проблема по своему значению и решению вытекает за рамки города Протвино.
Необходимость организации подобных центров в настоящее время во многом продиктована, прежде всего, сложившейся ситуацией в плане значительного увеличения числа детей-инвалидов. Согласно статистическим данным сейчас в Российской Федерации проживает 8 миллионов инвалидов, из них детей-инвалидов — 1 миллион, по неофициальным данным и 593,3 тысяч по данным Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по состоянию на 1 января 2005 года1. Но уже в докладе Ольги Самариной на Всероссийском совещании по социальной поддержке инвалидов проходившем в Москве 4 июня 2008 г. (организованного Министерством здравоохранения и социального развития РФ) указывается, что численность инвалидов достигла почти 13 миллионов человек, а это 9 процентов населения страны, причем из них более 640 тысяч — дети2. С учетом прогрессирующих тенденций имеющих место в настоящем, можно предположить, что в последующие десять лет численность детей-инвалидов в России возрастет до 1,5 миллиона человек.
Основными причинами увеличения числа детей-инвалидов являются: ухудшение условий жизни, которые губительно начинают действовать уже в период развития плода; рост врожденных и наследственных патологий; хронизация многих соматических заболеваний; ухудшение экологической обстановки. Не может не вызывать тревоги рост детского травматизма, числа случаев детского алкоголизма, наркомании и токсикомании как следствия социального неблагополучия и скрытой детской безнадзорности.
Основными заболеваниями у детей, которые приводят к инвалидности, являются психические расстройства и расстройства поведения, болезни нервной системы, врожденные аномалии, болезни глаза и другие. Вызывает
Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ:
Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ:
9 тревогу рост у детей заболеваний крови, нервной и эндокринной системы, увеличение заболеваемости инфекционными болезнями. В структуре причин детской инвалидности преобладают нарушения функций психики и центральной нервной системы, умственная отсталость, нервно-психические и нервно-мышечные нарушения, нарушения скелета. Существенную роль играют нарушения слуха, зрения, а также функциональные нарушения при хронических соматических болезнях.
Социально-экономическая ситуация, сложившаяся в России в начале XXI века, характеризуется медленным ростом производства, отсутствием стабильности на финансовом рынке и, как следствие, низким уровнем жизни населения. Все это особенно тяжело отражается на положении социально уязвимых слоев населения, в первую очередь инвалидов.
Тем не менее, в целом наше общество хотя и медленно, но приходит к пониманию того, что отношение к детской инвалидности является показателем нравственного здоровья нации. Социальная защита детей-инвалидов стала больше восприниматься как важнейшая общественная функция социума в целом, многое при этом делается и практически. Так, организация Реабилитационных Центров — многопрофильных, комплексных учреждений, сочетающих медицинскую, социальную и профессионально-трудовую реабилитацию — безусловно, является достижением государственной социальной политики в области детской инвалидности. Однако сегодня недостаточность Реабилитационных Центров становится все более очевидной и в количественном, и, главное, в качественном отношении. Как в свое время оказался явно недостаточным чисто медицинский подход к проблеме детской инвалидности, так и сегодня, о чем можно уже с уверенностью говорить, что, прибегая к одной лишь социальной составляющей реабилитационных процессов, не решить главной проблемы детей-инвалидов — проблемы их социальной интеграции. Необходимо вырабатывать новые методы социального управления реабилитационными процессами детей-инвалидов, которые видятся в том, что на первый план
10 должен выходить психологический, социально-психологический, аспект этих процессов.
Именно в вопросе — о выработке новых форм реализации социальной политики в отношении детей-инвалидов — видится очередной виток актуальности научных исследований этой темы.
Вторым злободневным фактором, определившим содержание и актуальность диссертационной работы, является то обстоятельство, что наиболее остро и болезненно негативные явления в социальной сфере, включая проблемы детской инвалидности, проявляются - конкретизируются и персонифицируются — на местном уровне. При этом информация о них распространяется, становится достоянием общественности весьма быстро, так что именно здесь можно отчетливо отследить и оценить все социальные процессы и явления. В целом государственная социальная политика не может быть решена Центральной властью без совокупных усилий с местным уровнем власти. Необходимо учитывать то, что Центральная власть определяет тенденции развития, координирует социальную деятельность на местных уровнях, используя для этого административные рычаги и стимулы, что находит свое отражение в перераспределении между разными территориями бюджетных средств, выделяемых на социальные нужды. Если все это делается ненадлежащим образом, в том смысле, что не дает должных эффектов, то нарушается равновесие в общей социальной политике в масштабах всего государства. Таким образом, прежде чем реализовывать ту или иную социальную цель, важным является использовать такой механизм, который бы соответствовал и отвечал законам общественного развития и исходил из конкретной социальной ситуации, сущности самой цели.
Относительно вопросов реализации социальной политики в отношении детей-инвалидов, именно на муниципальном уровне, представляется в настоящее время чрезвычайно высоко значимыми. Количество структур, имеющих отношение к решеншо проблем социальной интеграции детей-инвалидов, неоправданно велико: они работают без достаточной
координации своих действий, разрозненно, и это резко отрицательно сказывается на эффективности реабилитационных процессов.
Степень научной разработанности проблемы. Настоящее исследование, хотя оно имеет своим объектом небольшое муниципальное образование со своей спецификой, потребовало изучения широкого круга научной литературы, и, прежде всего операционализации понятий и определений. Понятие «социальная политика» раскрывается в исследованиях П. Д. Павленок1, В. М. Капицына2, В. И. Жукова3, И. Г. Зайнышева4, И. М.
с fi »т
Лаврененко , И. Г. Григорьевой , Е. И. Холостовой .
Анализ основных принципов, механизмов реализации социальной
политики последних лет проведен в работах Н.А. Волгина8, С.А. Глотова
и Л.Н. Кочетковой9, А.Б. Докторович10, В.И. Жукова11, СИ. Калашникова12,
Г. В. Осипова13, Б. В. Ракитского14, Н. М. Римашевской15,
1 Основы социальной работы / Отв. ред. П.Д. Павленок. - М., 1997.
2 Капицын В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимозависимость // Российский
журнал социальной работы. 1998. № 8.
3 Жуков В. И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. — М.:
Академический проект, 2003.
4 Зайнышев И.Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. - М., 1994.
5 Лаврененко И. М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыи и
проблемы трансформации (80-е — первая половина 90-х годов XX столетия): Автореферат
Диссертации д-ра истор. наук. - М., 2000.
6 Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. -
Спб., 1998.
7 Холостова Е.И. Социальная политика и социальная работа. — М.: Издательско-торговая
корпорация «Дашков и К0», 2007.
8 Волгин Н. А. Социальная политика. — М.: РАГС, 2005.
9 Глотов С. А., Кочеткова Л. Н. Социальная политика Российской Федерации: конституционно-
правовые вопросы реализации. — Москва — Саратов: Изд. Центр ИНСР; Саратовский юридический
институт МВД России, 2006.
10 Докторович А.Б. Социально ориентированное развитие общества: теории и методы системного
исследования. — М.: ИКАР, 2003.
11 Жуков В. И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. — М.: Академический проект,
2003.
12 Калашников СИ. Социальное рыночное хозяйство и социальное государство // Человек и труд.
№9, 2003.
13 Социальная и социально-политическая ситуация в России: анализ и прогноз. / Под ред. Г. В.
Осипова. - М., 1995.
14 Ракитский Б.В. Концепция социальной политики для современной России. — М., 2000.
15 Римашевская Н.М. Базисные принципы социальной доктрины России // Народонаселение. №2-3,
2005.
12 И. Н. Соболева' и других.
По вопросам муниципального управления особо весомыми являются работы Л.С. Аникина2, А. Н. Аверина3, Р. В. Бабун4, Н. А. Волгина5, А. В. Вороновой, А. В. Трошихина , Л. Рагозиной .
Особо следует отметить работу С. Б. Мельникова8 разработавшего программу «Социальной и экономической поддержки интересов населения» («СЭПИН»), служащей рекомендацией для руководителей муниципальных образований. Данная программа направлена на внедрение корпоративного метода хозяйствования и решение социальных, экономических, политических проблем развития территорий (муниципальных образований) и регионов (субъектов Российской Федерации). Целью программы является:
создание системы социальной, экономической, экологической и правовой защиты интересов населения местных сообществ;
развитие самоуправления и увеличение числа собственников;
создание надежных механизмов развития корпоративной экономики местных сообществ;
развитие политической активности и создание условий, обеспечивающих сокращение антисоциальных явлений в местных сообществах;
развитие собственных городских (районных) финансовых институтов;
создание надежной системы обеспечения сервиса и комфортных условий жизни людей;
Соболева И. Н. Социальная политика как фактор устойчивого развития // Проблемы теории и практики управления. №3, 2003.
2 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: Опыт
социологического исследования. — Саратов, 1999.
3 Аверин А. Н. Социальная политика органов местного самоуправления в муниципальном
образовании. -М.: РАГС, 2004.
4 Бабун Р. В. Организация местного самоуправления. Спб.: Питер, 2005.
5 Волгин Н. А. Социальная политика в муниципальных образованиях. — М.: Издательство «Альфа-
Пресс», 2006.
6 Воронова AJ3., Трошихин AJB. Местное самоуправление как институт социальной политики. — Белгород,
2002.
7 Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, механизмы
осуществления. -М., 2000.
8 Мельников С. Б. Программ социальной и экономической поддержки интересов населения
(программа «СЭПИН») в вопросах и ответах. - М., 1997.
— организация конкурентоспособного производства товаров, продуктов и
услуг с учетом местных особенностей;
обеспечение занятости жителей местного сообщества, профилактика банкротства предприятий;
структурная перестройка экономики путем значительного расширения социального слоя заинтересованных жителей и сочетания государственного и частного начал, макро- и микро-уровней экономики;
— приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности
и местной промышленности.
Данная программа, будет реализована, если будут люди, которые осознают свои повышенные обязанности по обеспечению семьи, воспитанию детей, бережному отношению к своей «малой Родине».
Значительный вклад в исследование муниципального управления внесли В. Н. Иванов и В. И. Патрушев1.
Социальная политика находит свое непосредственное выражение в социальном управлении, которое исследуется в трудах Е.А. Ануфриева2, Ю. П. Аверина3 и И. М. Слепенкова 4, В.Г. Афанасьева5, Ю.Е. Булыгина6, В.И. Левашова7.
Определенный интерес представляет коллективная монография под общей редакцией Б.Б. Прохорова, которая посвящена экономическим аспектам изучения общественного здоровья. При этом здоровье рассматривается как социально-экономическая категория, которая зависит от экономического состояния общества и в свою очередь влияет на это
Иванов В. Н., Патрушев В. И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. — М.: Муниципальный мир, 2001.
2 Ануфриев Е.А. Понятие «социальное» и предмет социального управления. // Проблемы
социального управления. - М.: РАГС, 1999.
3 Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анализа. — М., 1996.
4 Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - М., 1990.
Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. — М., 1981.
6 Булыгин Ю.Е. Организация социального управления (основные понятия и категории). — М.: Контур, 1999.
Левашов В.И. Социальная политика доходов и заработной платы. - М.: Центр экономики и маркетинга, 2000.
Прохоров Б.Б. Общественное здоровье и экономика. — М.: МАКС Пресс, 2007.
14 состояние, а также служит индикатором социально-экономической ситуации. Основной вывод монографии сводится к тому, что здоровье зависит от множества факторов, но в первую очередь от условий жизни населения, от его доходов, качества жилья, от уровня безработицы.
Постановка проблемы реализации социальной политики в отношении детей-инвалидов была заложена еще в трудах таких известных ученых как Е.И. Холостова и А.И. Осадчих , П.Д. Павленок , Е.Н. Ким и др. Среди зарубежных авторов необходимо упомянуть А.Р. Маллера .
Вопросам, затрагивающим теорию и практику социальной защиты детей-инвалидов, посвящены работы В.М. Астапова, О.И. Лебединской, Б.Ю. Шапиро5, Л.К. Грачева6, Н.Ф. Дементьевой7, Э.К. Неберушкиной8, Л.П. Храпылиной9, Е.Р. Ярской-Смирновой10 и др.
Проблемы распространенности инвалидности среди детей, ее структуры, организационные проблемы и региональные особенности данного явления нашли частичное отражение в работах А.А. Баранова, Р.К. Игнатьевой, В.И. Каграманова11, А.А. Дыскина и Э.И. Танюхиной12, Е.Р. Смирновой и других ученых.
1 Холостова Е. И., Осадчих А. И. Социальная работа с инвалидами. — М.: Институт соц. работы,
1996.
2 Основы социальной работы / Отв. ред. П.Д. Павленок. — М., 1997.
3 Ким Е. Н. Цели и задачи общественной организации инвалидов, ее участие в формировании
государственной политики. Проблемы семьи и детства в современной России, ч. 2. — ML, 1992.
4 Маллер А.Р. Помощь детям с недостатками развития. - М., 2006.
5 Астапов В.М., Лебединская О.И., Шапиро Б.Ю. Теоретико-методологические аспекты
подготовки специалистов социально-педагогической сферы для работы с детьми, имеющими
отклонения в развитии. — М., 1995.
6 Грачев Л.К. Программа социальной работы с семьями, имеющими детей-инвалидов. - М., 1992.
7 Дементьева Н.Ф. Концепция социального обслуживания // Медико-социальная экспертиза и
реабилитация. М., 1998, №2
Неберушкина Э.К. Политика в отношении инвалидов // Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России. — М.: ИНИОН РАН, 2002. Храпылина Л.П. Основы реабилитации инвалидов. — М., 1996.
10 Ярская-Смирнова Е.Р. Социальное конструирование инвалидности // Социологические
исследования. М., 1999, №4.
11 Баранов А.А., Игнатьева Р.К., Каграманов В.И. Методические принципы создания
территориального регистра семей, имеющих детей-инвалидов // Проблемы семьи и семейной
политики. Вып. 3. М., 1993.
12 Дыскин А.А., Танюхина Э.И. Социально-бытовая и трудовая реабилитация инвалидов и
пожилых граждан: Руководство для подготовки социальных работников. — М.: Логос, 1996.
13 Смирнова Е.Р. Семья нетипичного ребенка. Социокультурные аспекты. — Саратов: Изд-во Сарат.
ун-та, 1996.
Медико-социальные особенности детской инвалидности, вопросы их реабилитации отражены в работах Л.Т. Журба и Е.М. Мастюковой , К.Н. Новиковой2, Н.О. Рубцовой3.
В целом как показывает анализ литературы, число исследований, монографий, книг, статей, посвященных проблемам детской инвалидности, растет во всем мире. Но среди них, и это необходимо подчеркнуть, очень мало работ, посвященных муниципальным аспектам социальной защиты детей-инвалидов и оптимизации управления этими процессами.
Следует также заметить, что в целом ряде работ современных авторов медицинский подход к реабилитации детей-инвалидов во многом остается ведущим, социальная же сторона вопроса, часто отодвигается на второй план. Слабым местом разработанности данной темы является также отсутствие работ, исследующих ее системно, во взаимосвязи с различными аспектами социального развития.
До настоящего времени в России так и не создано действенной
комплексной системы социальной интеграции детей-инвалидов. Нет даже
механизма формирования предусмотренных законодательством
индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов, не говоря уже о механизме реализации данных программ.
Практически, ни одним из авторов не была предпринята сколько-нибудь серьезная попытка исследовать социально-психологический аспект проблемы детской инвалидности в приложении к формам реализации социальной политики на муниципальном уровне.
Таким образом, актуальность избранной темы диссертационного исследования определяется не только ее общественной значимостью, но и недостаточной научной разработанностью проблемы.
Журба Л.Т., Мастюкова Е.М. Нарушение психомоторного развития детей первого года жизни. — М., 1981.
2 Новикова К.Н. Социальная реабилитация инвалидов: состояние, проблемы, перспективы. —
Казань, 1996.
3 Рубцова Н.О. Проблемы реабилитации инвалидов средствами физической культуры и спорта //
Социально-бытовая и трудовая реабилитация инвалидов. — М.: Редакционно-издательский Центр
Консорциума «Социальное здоровье России», 1997.
Предварительный анализ проблемы позволил сформулировать
гипотезу исследования, состоящую в том, что становление и реализация
социальной политики муниципальной системой управления возможно лишь
при использовании личностно-ориентированного подхода
(сформулированного П. и Б. Бергер и Р. Коллинзом1), при котором социальная политика рассматривается в ее подчиненности интересам человека.
Целью диссертационного исследования является изучение специфики и особенностей разработки и осуществления социальной политики в отношении детей-инвалидов, проводимой муниципальными органами власти в условиях города Протвино Московской области.
Задачи исследования:
проанализировать проблемы и особенности формирования социальной политики и социального управления на муниципальном уровне в условиях малого города;
выявить состояние и эффективность российского законодательства по вопросам правовой и социальной защищенности детей-инвалидов;
оценить состояние деятельности по социальной реабилитации детей-инвалидов на муниципальном уровне;
разработать формы и методы работы для муниципальных образований по повышению эффективности социальной политики применительно к особой группе населения — детям-инвалидам.
Объектом исследования является муниципальная социальная политика в отношении детей-инвалидов.
Предметом исследования являются процессы формирования и реализации социально-управленческой деятельности органов власти в конкретных условиях муниципального образования города Протвино Московской области, по реабилитации детей-инвалидов.
Бергер Б., Бергер П.Л., Коллинз Р. Личностно-ориентированная социология. — М.: Академический проект, 2004.
При этом под муниципальной социальной политикой понимается деятельность органов местного управления и институтов гражданского общества по регулированию социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, спорта, туризма, жилищно-коммунального сектора и т.д.) с целью создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие граждан — жителей данного муниципального образования.
Теоретико-методологическую основу составили: историко-философский, ценностно-нормативный, системный, сравнительный подходы к исследованию современных проблем реализации социальной политики на муниципальном уровне в отношении детей-инвалидов, а также структурно-функциональный анализ, позволивший рассмотреть муниципальную социальную политику как сложную, развивающуюся систему.
Эмпирическая база исследования представлена официальными документами органов государственной власти, данными социологических исследований, средств массовой информации, интернета. Особую группу эмпирических источников составляют конституционные и иные нормативно-правовые акты (Федеральные Законы, программа «Развитие муниципальной системы образования в г. Протвино на 2006-2010 годы», программа «Развитие муниципального здравоохранения города Протвино на 2005-2009гг.», «Комплексная программа мер социальной поддержки и социальной помощи города Протвино на 2007-2010 годы» и др.).
В диссертации приведены и проанализированы данные социологического исследования, проведенного автором в марте 2008 года на базе Реабилитационного Центра.
Научная новизна исследования определяется:
уточнением содержания и сущности понятий «социальная политика», «социальное управление» применительно к муниципальным образованиям в области социальной реабилитации детей-инвалидов;
определением и оценкой места, роли и функций управленческой
18 структуры малых городов в формировании социальной политики в отношении детей-инвалидов;
- разработкой социально-психологического аспекта решения проблем
социальной интеграции детей-инвалидов в условиях муниципальных
образований;
- предлагается в качестве основного инструмента социальной политики в
отношении детей-инвалидов на муниципальном уровне создание
Социальных Центров Семьи с задачами всесторонней реализации
социальных прав семьи, детей, и, в первую очередь, детей-инвалидов.
Практическая значимость диссертации: ее основные положения, выводы, рекомендации могут быть использованы в работе органами власти муниципальных образований, общественных организаций, в деятельности органов здравоохранения и образования, а так же в преподавании различных социально-гуманитарных дисциплин, как один из социальных ориентиров в происходящей сейчас перестройке образования, в ходе которой не может не учитываться здоровье подрастающего поколения вызывающего серьезную тревогу.
Апробация исследования. Его результаты докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры Социологии и культуры Московского государственного университета приборостроения и информатики. Основные положения диссертационной работы были также представлены на научных конференциях: «Основы социальной работы» (г. Серпухов, 2006г.), «Социальное государство и социальная справедливость: международный и российский опыт» (г. Москва, 2008г.).
Положения, выносимые на защиту: 1. Операционализация1 определений и понятий социальной политики как социологической категории: общее и особенное в социальной политике на муниципальном уровне.
Социологический энциклопедический словарь. / Под ред. акад. РАН Г.В. Осипова. — М.: Норма, 2000. С. 488.
Необходимость при определении социальной политики, ориентированной на социальное государство, её конкретизация в социальном управлении применительно к различным слоям и группам населения, в том числе к малым группам в малых городах.
Обоснование на основе конкретных показателей вывода о социальном неблагополучии общества, если в нем растет инвалидизация населения, особенно детская.
4. Разработаны предложения, направленные на совершенствование
механизмов реализации муниципальной социальной политики в отношении
института семьи, как основы социального благополучия общества.
Структура диссертационной работы включает: введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы.
Социальная политика и социальное управление как социологические категории
С возникновения общности людей, получившим название государства, все они неизбежно проводили политику называемой социальной, которая состояла в распределении ресурсов, поддержании социальной стабильности и поддержки населения и т.д. Естественно, что в обществах с разным уровнем развития, разным политическим строем формировались разные подходы и требования к социальной политике. Не вдаваясь в подробности этой очевидности, отметим, что распространены следующие три модели социальной политики: либеральная, корпоративная, социальная. В общем, виде они характеризуются следующими принципами:
В основе либеральной модели реализуемой в США, Англии, Ирландии и других странах лежит индивидуалистический принцип, предусматривающий личную ответственность каждого члена общества за свою судьбу и судьбу своей семьи. Роль государства в реализации социальной политики незначительна, в основе социальных программ, их финансирования лежат негосбюджетные средства, в первую очередь частные сбережения и частное страхование. При этом государство стимулирует рост личных доходов граждан.
Корпоративная модель (подобная модель реализуется в Японии) предполагает максимум ответственности предпринимателей и организаций (корпораций) за материальное положение и судьбу своих работников. С учетом системы пожизненного найма, максимального вклада работника в успех предприятия, ему предоставляются корпорацией социальные гарантии, включая пенсионное обеспечение, частичную оплату медицинских, образовательных и других услуг. В основе социального обеспечения лежат страховые взносы корпораций и деятельность организаций-работодателей.
В основе социальной модели реализуемой в Германии, Франции, Швеции, Дании, Швейцарии и других странах лежит ответственность всего общества за судьбу своих членов (богатый платит за бедного, молодой за старого). Государство перераспределяет поступающие налоговые отчисления, отвечая за социальное благополучие своих граждан через госбюджет, государственные социально-страховые фонды, различные социальные программы, систему социального обслуживания. При этом действуют и негосударственные (частные) институты социальной политики (фонды, программы и так далее), но они являются вспомогательными, а не доминирующими.
Более углубленное понимание характеризуемых моделей, требует ответ на вопрос: «Что такое социальная политика?». В исследовании доктора философских наук Евгения Александровича Ануфриева достаточно четко обозначена проблематика данного вопроса. Автор указывает, что «когда мы говорим о социальной политики, то фиксируем отличия ее от других видов политики и только. Также недостаточно сводить дело к проводимой государством социальной политике, поскольку каждое государство проводит ту или иную социальную политику. Вопрос в другом: насколько справедлива эта политика, т.е. насколько она отвечает интересам своих граждан и как она ими воспринимается?»1
Существующие определения социальной политики, которые используются в настоящее время в отечественных исследованиях, имеют различное содержание видимо по причине того, что для современного российского государства вопрос о содержании и характере государственной социальной политики еще далеко не решен, и сама социальная политика во многом находится в стадии формирования. Относительно сложившейся ситуации по данному вопросу, важным представляется изучение всего спектра определений «социальной политики».
Например, в «Российской статистической энциклопедии» предлагается следующее определение: «Социальная политика - одна из сфер политической деятельности государства, целью которой является развитие образующих классов общества, социальных групп, слоев, этнических общностей, а также развитие человека. Социальная политика направлена на защиту всех элементов структуры общества и отдельных личностей от деструктивных процессов, имеющих место в обществе на определенных этапах его развития. Социальная политика предполагает в качестве объекта особого внимания социальное обеспечение, системы здравоохранения, народного образования, науки и культуры»1.
Данное определение представляется слишком общим, широким, расплывчатым не проясняющего сути, и потому бесполезное для практики.
Среди отечественных авторов следует выделить точку зрения П. Д. Павленок, по мнению которого «социальная политика государства — это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей»2. Данное определение так же достаточно широко трактует исследуемое явление. Однако рассмотрение социальной политики через призму социального развития общества представляется продуктивным, относительно социального воспроизводства ее структурных компонентов.
Социальные полномочия органов власти муниципального образования
В настоящее время формирование и реализация социальной политики происходит на трех жизненно важных уровнях.
На первом уровне в лице государства разрабатываются социальные нормативы и стандарты (доступ к образованию, здравоохранению, минимальный прожиточный уровень и т.д.), которые гарантируются и закрепляются в определенных правовых нормах и, прежде всего в Конституции РФ и федеральных законах.
Для нормального функционирования следующего уровня, регионального, центральная власть делегирует ресурсы и властные полномочия с целью обеспечения гарантированных населению социальных благ. При этом на основе Конституции РФ, базовых и специализированных федеральных законах, по однотипным направлениям социальной политики, разрабатывается базовое региональное законодательство.
На третьем уровне, представленном муниципальными сообществами, органами местного самоуправления, и центр и субъекты Федерации делегируют ресурсы и властные полномочия, для решения социальных вопросов местного значения.
За основу автором принята гипотеза о том, что целью, предметом и мерой социальной политики как таковой является не только общество в целом, не только большие, но и малые группы, а так же человек как главная ценность. Соответственно в решении социальных задач социального государства очень важен местный уровень. По месту проживания люди получают работу, заработную плату, пенсии, социальные выплаты и пособия, рожают и воспитывают детей, получают образование, медицинскую помощь и так далее. Именно на местах получают реальное воплощение все три эшелона (уровня) социальной политики — федеральный, региональный и собственно местный. С позиций целевого критерия местный уровень — наиболее важен, тогда как федеральная и региональная социальные политики больше ориентированны на их обеспечение и прежде всего финансовое.
Таким образом, если исходить из того, что целью, предметом и мерой социальной политики как таковой является человек, его развитие и защита, то исследованию и регулированию должен подвергаться, прежде всего, местный уровень.
Кроме того, следует отметить, что на местном уровне берут начало все общественно-политические и социально-культурные процессы, проявляются в самой непосредственной форме предпочтения масс, реальные и мнимые противоречия между социальными группами. Здесь закладываются отношения между социумом и государством, формируются основы гражданской активности людей. Местное управление — самая близкая народу ветвь власти. Через местное управление, местные сообщества получают опыт взаимодействия с государственными органами, общественными организациями.
Тем не менее, следует отметить, что развитие местного управления детерминировано уровнем развития гражданского общества. Формирующиеся институты гражданского общества отражают новое качество общественного развития, которое основано на сложившихся формах самоорганизации общества, его саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных (государственно-общественных) и частных (индивидуально-личностных) интересов при определяющем значении последних и безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод. Но в России полнокровное гражданское общество еще не сформировано.
Главным двигателем реформ, по-прежнему, является государство. Местное управление в значительной мере продолжает выполнять декоративную роль демократического элемента российского государства. Оно не только функционирует внутри государственной системы, но и по сути дела находится в прямой зависимости от приоритетов и критериев государственной политики. Многие признаки местного управления, такие, как финансовая автономность, самостоятельность в определении первоочередных задач, привлечение населения к участию в делах местного сообщества, учет мнения населения при принятии решений, на практике полностью не реализуются.
Согласно действующему Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 четко определены между собой полномочия и предметы ведения органов местного управления, дифференцированных по типам муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ). Так же вводятся отдельные отсутствовавшие ранее вопросы местного значения: библиотечное дело, создание условий для массового отдыха, вопросы опеки и попечительства.
Основными отраслями социальной сферы муниципального образования являются: жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальное обслуживание, здравоохранение, культура, образование, санаторно-курортные организации, туризм, физическая культура и спорт, бытовое и торговое обслуживание, организации по погребению и похоронному делу.
Малые города и их социальные функции. Город Протвино как муниципальное образование
Эффективность мероприятий реализации социальной политики, во многом, если не всегда можно достоверно проанализировать, проконтролировать на примере малых городов, в силу их небольшой территории и численности населения, а уже затем с определенной корректировкой использовать те или иные механизмы, инструменты в рамках большей территории. Кроме того, именно в малых городах сильнее проявляются предпосылки к организации публичного самоуправления — коммуникативные связи в малых сообществах более эффективнее, чем в больших. В малых территориальных общностях можно видеть многие проблемные, уязвимые места социальной жизни. При этом при активности населения муниципальных образований более эффективно решаются любые социальные вопросы и наоборот — если население равнодушно, безучастно их решение не могут дать ожидаемого эффекта.
Выделяя в контексте данного исследования категорию, малый город, прежде всего необходимым является, рассмотреть само понятие город. Наиболее часто употребляемыми критериями для формирования понятия «город» выступают следующие: — статистические (величина территории и количество населения); — производственно-функциональные (специфика преобладающих видов деятельности); — архитектурно-градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания); — социально-психологические (нормы общения, поведения).
С социологической точки зрения город представляет исследовательский интерес, прежде всего как специфическая форма общности людей. Его целостность может быть раскрыта на основе понимания социальной (а не архитектурной, технической или экономической) сущности, законов ее развития. Социология исследует город под углом зрения социальных процессов, то есть как условие оптимальной жизнедеятельности различных групп и категорий городского населения. Соответственно городская среда в социологическом плане предстает как среда реализации жизненных потребностей горожанина в жилье, работе, общении, организации и проведении досуга. В свою очередь, как определяется в недавно вышедшей коллективной монографии, посвященной исследованию современного российского города, «социальная политика в широком смысле, включает в себя весь набор вопросов связанных с повседневными нуждами и заботами горожан. И в этом плане задачи социальной политики смыкаются с задачами жизнеобеспечения города и развития местного самоуправления, непосредственно определяя понимание сути «вопросов местного значения», решение которых и составляет компетенцию местного самоуправления. На этом полюсе круг задач социальной политики непосредственно совпадает с предметами ведения местного самоуправления, а сама социальная политика оказывается политикой развития местного самоуправления и вовлечения в него жителей, то есть гражданской политикой, с одной стороны, и политикой, направленной на повышение эффективности и оптимизацию использования наличных ресурсов, то есть управленческой политикой, с другой»1. Соответственно широкая зона, охватываемая социальной политикой, требует точного и внимательного построения системы управленческих решений и действий, в которых она реализуется и которые должны быть соразмерны, с одной стороны масштабу задач, а с другой, реальным возможностям системы управления.
Возвращаясь к понятию малый город, автор, используя количественный критерий, определяет его как, город с числом жителей менее 50 тысяч человек. В России малых городов насчитывается более 700, что составляет 2/3 всех российских городов. Население малых городов России по своим социальным характеристикам: образу жизни, укладу хозяйствования, традиционным системам ценностей, частной, муниципальной собственности, в том числе и по менталитету, личностной структуре представляют собой большое разнообразие. В этом отношении значительный интерес для социологического анализа муниципальной социальной политики представляет город Протвино.
Этот город расположен на юге Московской области (по Симферопольскому шоссе) в 98 км от МКАД и 15 км к западу от г. Серпухова, в лесном массиве на берегу реки Протвы в 5 км от впадения ее в Оку. Город образован на базе одноименного поселка городского типа, возникшего 19 апреля 1960 года в Серпуховском районе Московской области при Институте физики высоких энергий, который основан в связи со строительством ускорителя протонов на энергию 70 ГэВ. Ранее на этом месте населенных пунктов не было. Название поселка и города произошло от названия реки Протвы, на берегу которой он вырос. Его название не менялось. Город (ранее поселок) полностью построен и содержался Минсредмашем. Впоследствии в городе было расположено еще несколько предприятий Минатома.
Основные направления социальной политики в отношении детской инвалидности в г. Протвино, эффективность реализации
Формирование и реализация основ социального государства, социальной справедливости и социальной солидарности довольно часто предусматривает реализацию на практике такого положения как «богатые платят за бедных, здоровые платят за больных, трудоспособные платят за ещё или уже нетрудоспособных». Следует отметить, что государство может быть определено социальным, если в нем особое внимание уделяется развитию таких приоритетных сфер как: улучшение жизнеобеспечения населения, совершенствование системы социальной защиты граждан, развитие института социального партнерства, формирование социокультурной среды, охрана окружающей среды, включающая в себя обеспечение экологической безопасности на уровне страны, региона, муниципального образования, достойное качество жизни и здоровья населения при условии сохранения природной системы, поддержания ее целостности и жизнеобеспечивающей функции.
Однако, выделяя приоритетные сферы указанные выше, значимость которых является во многом безусловной, часто в стороне оказывается такой жизненно важный социальный институт как — семья. Притом, что в настоящее время государственная и муниципальная власть столкнулась с серьезным кризисом и деградацией института семьи, который проявляется в различных формах и, прежде всего таких как: — нарушение структуры и функций семьи; — рост числа разводов и количества неполных семей; — рост количества нерегистрируемых браков; — асоциальный образ жизни ряда семей; — падение жизненного уровня; — ухудшение условий содержания детей; — нарастание психоэмоциональных перегрузок у взрослого населения, непосредственно отражающихся на детях; — распространение жестокого обращения с детьми в семьях и интернатных учреждениях при снижении ответственности за их судьбу.
Все это, находит свое непосредственное отражение в таком социальном явлении как социальное сиротство, которое все больше распространяется в российском обществе, при котором число безнадзорных и беспризорных детей пополняется из семей (полных или неполных), в которых родители в силу тех или иных причин не занимаются воспитанием своего ребенка и не заботятся о нём. Но ещё более важным представляются последствия социального сиротства. Дети, лишенные родительского попечения, наиболее склонны к бродяжничеству, подвержены опасности, стать жертвами насилия и преступлений (объектами сексуальных посягательств и предметом торговли) или быть вовлеченными в преступную деятельность, они рано приобщаются к алкоголю и наркотикам. Распространенность гинекологических патологий у безнадзорных девочек-подростков составляет 12-14%. Нарушение психики отмечено у 70% безнадзорных детей, почти 15% из них — имеют опыт употребления наркотиков и психотропных веществ. Безнадзорные и беспризорные дети наиболее подвержены заболеваниям ВИЧ-инфекцией. Кроме того, сиротство как фактор приводит к нарушению эмоциональных связей ребенка с окружающей его социальной средой, с миром взрослых и сверстников, которые развиваются в более благоприятных условиях, и вызывает глубокие нарушения в развитии человека, то есть становлении его как личности, как субъекта социального взаимодействия. А все это вместе взятое ведет к ещё более серьезной проблеме — инвалидизации населения.
Еще раз следует подчеркнуть, что важнейшим показателем социального неблагополучия населения, отражающим социальную зрелость, экономическую состоятельность, нравственную полноценность общества является инвалидность. Необходимо учитывать тот факт, что проблемы инвалидов затрагивают не только их личные интересы, но и в определенной степени касаются их семей, зависят от уровня жизни населения и других социальных факторов. В результате можно констатировать, что решение проблем инвалидов находится в общенациональной, а не узковедомственной плоскости и во многом определяет лицо социальной политики государства, где основополагающей выступает законодательная сторона данного вопроса.
Согласно Федеральному Закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», принятому в 1995 году, определяется понятие «инвалид» как «лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты»1.
Следует отметить, что основу Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» составили, прежде всего, положения об обеспечении социальной жизнедеятельности инвалидов среди которых: медицинская помощь инвалидам; обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры (на практике зачастую это положение реализуется довольно таїш слабо); право на получение образования; на обеспечение жилой площадью и льготной системы оплаты коммунальных услуг; право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства; право на обеспечение занятости (для этого используется система квотирования мест для приема на работу инвалидов предприятиями, организациями) а так же специализированными рабочими местами и условиями труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалидов.
