Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Принципы деятельности государственного управления по оказанию услуг населению в современных условиях 12
1.1. Понятие, концепция и практика современного государственного управления, ориентированного на предоставление услуг населению 12
1.2. Виды государственных услуг населению 29
1.3. Зарубежный опыт оказания государственных услуг населению 44
Глава 2 Состояние, проблемы и перспективы становления в России современной системы оказания государственных услуг населению 63
2.1. Политика Российской Федерации по развитию системы государственных услуг населению 63
2.2. Мнение населения о качестве государственных услуг в современном российском обществе 86
2.3. Меры по созданию в России современной системы оказания государственных услуг населению 102
Заключение 120
Список использованной литературы 127
Приложения 141
- Понятие, концепция и практика современного государственного управления, ориентированного на предоставление услуг населению
- Зарубежный опыт оказания государственных услуг населению
- Политика Российской Федерации по развитию системы государственных услуг населению
- Меры по созданию в России современной системы оказания государственных услуг населению
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших показателей становления социального государства и соответствующей этому ориентации действий органов государственного и муниципального управления является обеспечение максимальной доступности и высокого качества государственных услуг, предоставляемых населению и организациям. В связи с этим регулярное выявление мнений потребителей государственных услуг - физических и представителей юридических лиц к деятельности государственных и муниципальных учреждений по их получению позволяет обеспечить обратную связь, необходимую для постоянного совершенствования взаимодействия государства с гражданами.
Проведение социологических исследований, обеспечивающих научную основу общественной оценки системы оказания государственных и муниципальных услуг, позволяет своевременно осуществлять меры, направленные на оптимизацию взаимоотношений органов власти различных уровней с получателями услуг, на совершенствование нормативно-правовой базы развития социально-экономических и иных отношений в обществе, на укрепление кадрового потенциала корпуса государственных и муниципальных служащих. Социологические исследования позволяют выявить причины недостаточной удовлетворённости юридических и физических лиц процедурами оформления документов, имеющих большое значение в деле повышения уровня и улучшения качества жизни.
Без эффективного решения проблем обеспечения широкой доступности и высокого качества государственных и муниципальных услуг гражданам едва ли возможен переход от традиционного государства к социально сервисному государству, устанавливающему с обществом равноправное партнёрство. В настоящее время этот переход затруднён наличием множества административных барьеров, избыточной бюрократизацией деятельности органов государственной власти и муниципального управления, недостаточным развитием информационных технологий в практике предоставления государственных услуг населению.
С учётом этого актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью, теоретического осмысления сущности государственных и муниципальных услуг, выраженной в органической взаимосвязи системы их предоставления с качеством жизни россиян. Не менее существенное значение имеет анализ состояния реальной государственной политики в сфере оказания услуг населению на государственном и муниципальном уровнях. Наконец, заслуживает пристального внимания поиск путей оптимизации системы предоставления государственных услуг, в том числе с помощью улучшения её информатизации.
Степень научной разработанности темы исследования.
Ряд мыслителей эпохи Просвещения обосновали положения о социальном государстве, которое не должно находиться над обществом, но должно его обслуживать, защищать его субъектные права. Тема государства, как «социального работника», оказывающего обществу услуги, разрабатывается в трудах А.Смита, Д.Рикардо и других
представителей классической экономической теории. Эта тема широко представлена в работах Дж.Кейнса, который считал, что общественная самоорганизация (в экономике это - рынок) важна, но должна находиться в планируемом государственным управлением пространстве, иначе самоорганизация перестанет быть «социальной», неизбежно окажется, как он полагал, «эгоистической», чуждой ценности общественного блага.
Трактовки социального государства получили дальнейшее развитие в неоклассической экономической теории, в частности, в доктрине равноправного партнёрства между государством и обществом. Социальное государство рассматривается в качестве партнёра общества, который «социален» не за счёт обложения рынка большой налоговой данью, перераспределяемой на социальные программы, а, прежде всего, за счёт того, что даёт рынку возможность развиваться по законам справедливой конкуренции. Тем самым оно даёт возможность наращивать национальную социально-экономическую эффективность — социальный и материальный капитал общества.
В последнее время проведено большое количество социологических исследований эффективности деятельности органов государственной власти, важнейшим критерием оценки которой является доступность и качество услуг, оказываемых органами государственной власти и муниципального управления населению и бизнесу. В их числе эмпирические исследования Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Государственного университета «Высшая школа экономики», Фонда Общественного Мнения и ряд других.
Несмотря на очевидный рост внимания научного сообщества к проблеме предоставления государственных услуг населению, инициированного Министерством экономического развития РФ, актуальность её дальнейшего изучения весьма высока. Это обусловлено, как минимум, двумя обстоятельствами. Во-первых, тем, что предоставление высокого качества государственных и муниципальных услуг, расширение их доступности для организаций и населения, является приоритетом развития сферы государственного и муниципального управления Российской Федерации, а также одним из ключевых условий достижения стратегических целей социально-экономического развития страны. Во-вторых, оценка гражданами качества и доступности государственных (муниципальных) услуг является важным фактором, определяющим уровень их доверия к государству.
Именно поэтому социологические методы определения удовлетворённости граждан доступностью и качеством государственных услуг широко используются в практике зарубежных стран, и должны получать всемерное развитие в Российской Федерации.
Объест исследования - практика предоставления государственных и муниципальных услуг российскому населению и организациям.
Предмет исследования - обеспечение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
Цель исследования - выявление уровня организации и проблем предоставления государственных и муниципальных услуг российскому населению и организациям для дальнейшей оптимизации этой деятельности.
7 Для достижения этой цели в диссертации решены следующие задачи:
осуществлён анализ концепции современного государственного управления, ориентированного на предоставление услуг населению и организациям;
классифицированы виды государственных услуг, предоставляемых населению и организациям и их реальная востребованность в сложившейся практике;
проанализирован зарубежный опыт оказания услуг населению и организациям;
определена оценка реального состояния современной практики по развитию системы государственных и муниципальных услуг населению в современных условиях;
выявлено отношение различных категорий физических и представителей юридических лиц к качеству и доступности государственных и муниципальных услуг;
предложены меры по оптимизации системы оказания государственных и муниципальных услуг населению и организациям с учётом информатизации системы государственного управления.
Теоретико-методологическую основу диссертации составили общенаучные методы структурно-функционального и конкретно-исторического анализа, а также специальный метод кластерного анализа эмпирических данных. Основными методами эмпирического исследования являются массовый анкетный и экспертные опросы, опросы фокус-групп, в
интерпретации результатов которых использованы количественные методы исследования с применением корреляционного анализа.
Эмпирическая база диссертационного исследования.
Диссертация основана на данных общероссийских репрезентативных исследований, осуществлённых с непосредственным участием диссертанта. В их числе:
-
исследование, проведённое в 2011 г. по заказу Минэкономразвития РФ Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по теме «Общая удовлетворённость граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций». Объем выборки опрошенных - 4150 респондентов в 20 субъектах Российской Федерации;
-
исследование, проведённое в 2011 г. по заказу Фонда реструктуризации предприятий Институтом социальных исследований по теме «Оценка текущих количественных и качественных показателей деятельности Росреестра, включая социальную оценку (Обследование качества обслуживания Заказчиков)». Объем выборки опрошенных - 2604 физических и 400 юридических лиц - получателей государственных услуг.
Эмпирическую базу диссертации составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, комментарии к законодательству, публикации по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных функций по контролю и надзору (включая данные, содержащиеся в сети Интернет).
Научная новизна, основные результаты исследования, полученные лично автором.
1. Предложен алгоритм социологической оценки качества оказания государственных услуг, сутью которого является разница между восприятием оказания услуги и ожиданиями клиентов.
В числе индикаторов оценки использованы следующие:
- среднее время ожидания в очереди при обращении граждан в
государственный (муниципальный) орган (минуты);
- уровень превышения установленных нормативных сроков
предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со
сферой предпринимательской деятельности (проценты);
уровень удовлетворённости граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых непосредственно в органах государственной власти и органах местного самоуправления (проценты);
уровень удовлетворённости граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ (проценты);
- уровень издержек бизнеса на преодоление административных
барьеров (доля издержек бизнеса на преодоление административных
барьеров в выручке, которая определяется на основе регулярного
мониторинга уровня издержек малых предприятий на преодоление
административных барьеров (проценты));
- иные показатели, формируемые на основе регулярного
мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных
услуг и исполнения государственных и муниципальных функций;
-
Осуществлена классификация государственных услуг. В их числе - федеральные, муниципальные, делегированные; обязательные, добровольные, элементарные, комлозитивные (межведомственные), материально-бытовые, социально-культурные.
-
На основе анализа зарубежного опыта выявлены следующие основные подходы к совершенствованию процесса предоставления государственных и муниципальных услуг:
бюджетирование, основанное на разработанных индикаторах эффективности и результативности предоставляемых услуг, регламентах и стандартах;
проведение мониторинга степени удовлетворённости граждан предоставляемыми услугами;
- прозрачность деятельности органов исполнительной власти,
выраженная в предоставлении ими своевременной, регулярной и в
доступной форме информации о государственных услугах в соответствии с
принципами "обратной связи" с потребителем услуг, с работой механизмов
защиты прав пользователей услуг.
4. Определены основные факторы неудовлетворённости населения
качеством государственных услуг. В их числе низкое качество процесса
предоставления услуг в целом, их несоответствие стандартам
государственных услуг; слабая оперативность и доступность, сложность
процесса предоставления услуги, некачественная информация о порядке и
процедуре оказания услуг; неразвитость практики оказания государственных услуг в электронном формате; низкое качество документов, регулирующих процесс предоставления услуги; неразвитость инфраструктуры государственных услуг; низкая культура обслуживания потребителей; отсутствие или неэффективность механизма обжалования действий (бездействия) должностных лиц, непосредственно ответственных за предоставление государственных услуг; высокая коррупция при оказании государственных услуг.
5. Предложены меры улучшения деятельности органов
государственной власти и муниципального управления по оказанию
государственных услуг населению. В их числе а) активизация процесса
регламентации государственных услуг, разработка классификатора услуг,
организационное и методическое обеспечение процесса создания и
функционирования многофункциональных центров оказания
государственных услуг; б) построение полноценной системы электронного
правительства (e-government), позволяющей перейти от оказания
преимущественно информационных к интерактивным услугам;
обеспечить доступ в Интернет всех потребителей государственных услуг; повысить информационную грамотность населения.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Ключевым аспектом концепции развития практики государственного управления является ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей, как базовой правовой и социальной ценности, эффективное и качественное оказание услуг населению.
-
Совершенствование управленческой деятельности органов исполнительной власти и муниципального управления по оказанию услуг населению требует налаживания надёжной «обратной связи» с получателями услуг. Это предполагает создание института оценки общественным мнением качества государственных услуг, унифицированных перечней, стандартизации и регламентации, разработки показателей системы оценки эффективности и качества услуг на уровне федерации, её субъектов и муниципальных образований.
-
Информация о государственных услугах должна представляться её потребителям своевременно, регулярно и в доступном формате. Она должна быть чёткой, достоверной и исчерпывающей. Необходимо улучшение инфраструктуры предоставления услуг, оснащение деятельности органов власти современными информационно-коммуникативными технологиями, позволяющими расширить доступ потребителей к государственным услугам и информации о них.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования теоретико-методологических положений и прикладных результатов диссертации в научном обеспечении актуальной в Российской Федерации реформы государственной службы, а также соответствующих образовательных курсов; в практической деятельности исполнительных органов власти при организации и осуществлении управления оказания услуг населению и повышения их качества.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Результаты исследований изложены в научных отчётах,
представленных в федеральные органы государственной власти, опубликованы в авторских статьях и обсуждены на методологическом семинаре в РАНХиГС. Диссертация прошла обсуждение и была рекомендована к защите на заседании кафедры от 21 июня 2011 года (Протокол №12) и принята к защите на заседании диссертационного совета от 21 февраля 2012 года (Протокол № 11).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух
глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка
использованной литературы.
Понятие, концепция и практика современного государственного управления, ориентированного на предоставление услуг населению
Методологической основой административного реформирования в современном мире является концепция «нового государственного управления», которая ориентирует на замену традиционных способов администрирования, опирающихся на правила и авторитет, рыночными, движимыми конкуренцией. Ключевым аспектом концепции «нового государственного управления» является ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности. Государственное управление превращается «из структуры, ориентированной не столько на результат, сколько на сохранение своей властно-бюрократической роли в обществе, в гибкий, инновационный, механизм, ориентированный на решение проблем и демонстрирующий предприиичивость"1ь Новое государственное регулирование требует от правительств "сосредоточиться на достижении результатов, взяв на вооружение конкурентные, инновационные и предпринимательские стратегии рыночного типа" . Все эти изменения позволяют экспертам говорить о смене самой парадигмы государственного управления, о смене его цели и смысла, переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций», к задаче - «государство для граждан».
Переход государственной службы на клиентскую ориентацию потребовал решения новых задач и реализации соответствующих функций в сфере государственного управления. Возникла необходимость выявлять потребности потребителей в конкретных государственных услугах и формулировать содержание государственных услуг, разрабатывать регламенты и стандарты деятельности (Рис. 1).
Утверждение регламентов - совокупности правил, определяющих и регулирующих процесс деятельности организации, требования к порядку и нормативам его осуществления - позволяют упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти (ОИВ) перед обществом, сделать государственные услуги более доступными, открытыми и прозрачными, улучшить процедуры контроля и оценки деятельности ОИВ.
Разработка административных регламентов не только улучщает положение потребителей услуг, но оптимизирует исполнение государственных функций, поскольку обеспечивает; 1) устранение избыточных административных процедур; 2) упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков их исполнения; 3) предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; 4) возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.
Аналогичную роль играет стандартизация услуги - нормативное закрепление системы требований к содержанию, порядку и условиям оказания государственной (муниципальной) услуги в интересах её получателя3. Стандарт государственной услуги служит:
- минимизации издержек (расходов времени и иных ресурсов) получателя государственной услуги;
- минимизации действий, количества документов требуемых от получателя государственной услуги;
- возможности виртуального (заочного) обращения получателей государственной услуги в орган, ее оказывающий;
- закреплению измеряемых требований к качеству и доступности государственной услуги;
- учету мнения, предпочтений и интересов получателей государственной услуги, защите и обеспечению их прав на качественную и доступную услугу.
Очевидно, что регламентированные и стандартизированные государственные услуги должны быть качественными. Однако понятие «качественные услуги» не имеет единого определения. Требования качества государственной услуги трактуются в научной литературе и на практике с позиций: 1) степени соблюдения предписанных требований и стандартов; 2) соответствия предоставляемых услуг их стоимости; 3) общей совокупности технических, технологических и эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга будет отвечать нуждам потребителя; 4) степени удовлетворения ожиданий потребителей .
Преобладающей точкой зрения на понимание качества и своевременности государственных услуг можно считать их ориентированность в первую очередь на удовлетворенность потребителей в этих услугах . Качество государственной услуги определяют как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять потребности получателя в отнощении содержания (результата) услуги. Качество государственного обслуживания, в свою очередь, понимают как совокупность характеристик процесса и условий оказания услуги, обеспечивающих удовлетворение потребности получателя в отнощении процесса оказания услуги .
В коллективной монографии ученых Высщей щколы экономики качество государственной (муниципальной) услуги представляют, во-первых, качеством содержания её конечного результата и, во-вторых, качеством получения услуги, связанного с комфортностью и доступностью. При этом под качеством конечного результата услуги понимаются требования к её конечному результату с точки зрения соответствия услуги стандарту и регламенту в части полноты и своевременности её оказания (например, потребитель получает в установленный регламентом срок полный комплект, правильно составленных и заполненных в соответствии со стандартом, требуемых документов, правильно рассчитанное пособие и пр.). Авторы утверждают, что качественная государственная услуга должна создавать возможность для потребителя получить максимальный конечный эффект. Дело в том, что результат государственной услуги зачастую не обладает самостоятельной ценностью, а служит основой для получения других благ (субсидии, земельного участка и пр.). В этом случае потребитель заинтересован не только в минимальном расходовании ресурсов (например, на получение указанного выше комплекта документов), но и в том, чтобы полученный комплект документов, требовал минимальных исправлений и дополнений, сохранял свою силу максимальное время для получения искомого конечного эффекта. В свою очередь, качество получения услуги ученые рассматривают как оценку (объективную в виде соответствия принятому стандарту и субъективную в виде оценки потребителя) условий в которых оказывается услуга и ресурсов затрачиваемых потребителем на её получение. Критерии качества и комфортности (включая доступность) государственных (муниципальных) услуг - это совокупность количественных и качественных параметров, позволяющих измерять, учитывать, контролировать и оценивать результат предоставления данных услуг .
В зарубежной и отечественной литературе достаточно полно описана система потребностей потребителей по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг. Ее основными компонентами являются:
- информационная подсистема потребностей - обратная связь, содержание информации, полнота, доходчивость, воспринимаемость;
- функциональная подсистема потребностей - контакт с клиентом, решение проблем, разрешение жалоб и первичных конфликтов, конфиденциальность, надежность, безопасность, удобное место расположения учреждения, благоустроенность помещения, разумное время оказания услуги, ожидания услуги, подготовка к получению услуги;
- удобный способ оказания услуги, возможность виртуального обращения, отношение к клиентам, профессионализм;
- эмоциональная подсистема потребностей (точность и аккуратность, удовлетворённость клиента) (Рисунок 2).
Зарубежный опыт оказания государственных услуг населению
Опыт многих зарубежных стран свидетельствует о том, что государственные услуги стали важнейшей составной частью государственного управления. Собственно, институт государственного управления и призван служить (оказывать услуги) обществу. Бесспорным принципом взаимоотношений общества и государственного управления стало: не общество для государственного управления, а государственное управление для общества. Государственное управление как власть над обществом - нонсенс, извращение самой правительственной миссии. состоящей именно в поставке обществу необходимых услуг, которые люди не могут оказать себе сами. Поэтому государство по отношению к обществу просто обязано быть генеральным поставщиком услуг. В конституциях Испании и Португалии, Швейцарии, Чехии, Финляндии содержатся положения о публичной деятельности, публичных работах, финансах, публичных институтах, государственном обслуживании граждан, государственных услугах. Нормы о государственных услугах дополняют конституционные нормы о правах граждан и оказании им помощи в обеспечении здорового образа жизни. Так, в Конституции Швейцарии есть понятие «государственные услуги» в аспекте социальных целей (п. 4 ст. 41). Во Франции понятие публичной службы охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах государства. Это -государственные службы обеспечения суверенитета, социальные и культурные службы, службы экономического характера.
Процесс предоставления государственных услуг соверщенствуется в рамках общих преобразований системы управления в государственном секторе. Сравнительный анализ причин реформирования государственного сектора в разных странах, предпринятый Всемирным Банком в целях обобщения международного опыта проведения административной реформы20, свидетельствует, что усоверщенствование предоставления государственных услуг является важнейшим побудительным мотивом административной реформы и реформы государственной службы в большинстве стран (Таблица 2).
Опыт показывает, что реформирование системы предоставления государственных услуг является непростой задачей и представляет собой длительный процесс. Например, система "Хартии услуг", инициированная Великобритании в 1991г., была рассчитана на 10 лет, но совершенствование ее отдельных компонентов продолжается до сих пор. Программа "Первый приоритет - клиенты", принятая в США в 1993 г., также продолжается. Мероприятия реформы в области государственных услуг, начатые в Малайзии в начале 80-х гг., включены в 5-летние планы развития и стратегический план "Перспектива-2020".
Длительные сроки проведения реформ в сфере повышения эффективности государственного сектора объясняются масштабностью поставленных целей и задач, а также большим количеством участников процесса реформирования. Комплексная трансформация включает формирование нового поколения государственных служащих, разрушение укоренившихся в обществе стереотипов, культивирование новых форм взаимодействия между государством и гражданами, утверждение положительного имиджа государственной службы. Мощным стимулом к внедрению новых подходов, механизмов и принципов в сфере управления госсектором является фактор технического прогресса
Так, первым шагом британского правительства в улучшении системы оказания государственных услуг населению стало принятие в 1982 г. плана “Инициативы в управлении финансами”, вторым опубликование в 1987 г. доклада “Совершенствование управления работой правительства: следующие шаги” с изложением программы развития государственной службы и мер по повышению эффективности и качества государственных услуг. В 1991 г. была разработана концепция «Хартии граждан»- 10-летняя программа, нацеленная на повышение стандартов и полезности государственных услуг, улучшение их организации и распределения. В 1997 г. правительство лейбористов пересмотрело данную программу, включив ее в качестве составной части в более широкую инициативу по совершенствованию работы исполнительной власти.
Наконец, в марте 1999 г. опубликована Белая книга “Модернизация правительства”, представляющая долговременную программу реформирования государственного управления. Эта программа установила принципы, которые должны лежать в основе деятельности государственных учреждений и организаций, предоставляющих услуги населению, а также обязательства правительства в данной области, К числу таких принципов отнесены четкие стандарты услуг, открытость и полнота информации, предоставление консультаций населению и возможность выбора услуг, их полезность, эффективность и др.
Значимость, которая придается реформе государственного сектора и предоставлению государственных услуг, объясняет установление координации данного процесса на самом высоком уровне. Как правило, она осуществляться одним уполномоченным государственным органом, который для обеспечения должного уровня координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками процесса реформирования наделяется соответствующим статусом. В США ответственность за выработку конкретных рекомендаций по повышению качества государственных услуг была возложена на Межведомственную Комиссию по пересмотру деятельности государственных учреждений, созданную 3 марта 1993 г. Президентом Б. Клинтоном и возглавленную вице-президентом А. Гором. Комиссия состояла из 250 высокопоставленных государственных чиновников, представляющих федеральный и местный уровни власти, а также независимых консультантов.
В Польше вопросы реформирования государственного управления координируются Правительственным Уполномоченным по реформе государственной системы при канцелярии премьер-министра. В функции данного органа входит разработка стратегических направлений реформ в сфере государственного управления и контроля за их исполнением, а также проведение приватизации и координация международной помощи.
В Великобритании было создано отдельное Ведомство по реформе государственных услуг (Office of Public Services Reform) при аппарате премьер-министра страны, глава которого подчинён непосредственно премьер-министру. В Малайзии реформами по повышению качества государственных услуг занимается Отдел Административной Модернизации и Управленческого Планирования (MAMPU), образованный в 1977 г. в качестве подразделения канцелярии премьер-министра. Главной задачей MAMPU является проведение административных реформ в государственном секторе в целях повышения качества государственных услуг и эффективности деятельности государственной службы.
Стержнем реформ государственного управления стала технология «бюджетирования, ориентированного на результат», смещающая акценты бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами", на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов, на сопоставление достигнутых конечных результатов с ресурсами, потраченными на их достижение. Экономическая эффективность стала пониматься как экономия расходов при сохранении прежнего объема услуг или увеличение объема услуг при сохранении того же объема финансирования. Социальная эффективность - как степень достижения запланированных целей. Широко стали применяться формализованные методы оценки государственной службы. Органы власти стали ориентироваться на систему количественных и качественных показателей, систему регламентов работы с гражданами. Например, в Великобритании такая система носит название "стандартов работы с гражданами" и определяет для государственных служащих показатели работы с населением. Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы каждому государственному учреждению предписаны обязательства по отношению к гражданам. Помимо этого, правительство осуществило процедуру "упрощения получения многих видов услуг", ввело новые правила приема платежей у населения. На повестку дня повсеместно был поставлен вопрос о качестве государственных услуг. Обществу как потребителю услуг нужны не любые, но качественные услуги - по рыночной логике спроса/ предложения. Устойчивый общественный спрос на услуги - спрос, естественно на качественные услуги, и государство обязано этот спрос удовлетворять. Однако ключевой момент состоит в том, что это свое обязательство государство будет выполнять лищь в условиях реального над собой общественного контроля. В иных институциональных условиях -когда стандарты государственных услуг определяются самим государственным управлением и просто «спускаются» обществу -ломается механизм спроса/предложения, который и есть наиболее надежный механизм контроля качества. Обществу делается «предложение, от которого невозможно отказаться», и разговор о качестве подобного «навязчивого сервиса» становится бессмысленным.
Политика Российской Федерации по развитию системы государственных услуг населению
Конституционной предпосылкой ориентации деятельности органов власти Российской Федерации на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности, является статья 2, фиксирующая, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а также статья 7, согласно которой государственная служба, являясь механизмом реализации функций гоеударства, должна осуществлять политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то есть служить своеобразным инструментом реализации потребностей граждан.
Принят ФЗ от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Он призван урегулировать отношения, возникающие в связи с предоставлением услуг федеральными и региональными органами исполнительной власти, местного самоуправления, а также органами внебюджетных фондов. Предполагается, что подзаконными актами федерального, регионального и местного уровня будут утверждены перечни необходимых и обязательных услуг, а также размер платы за их предоставление. Закон определяет следующие основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг:
1) правомпрность предоставления государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия;
2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг;
3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг;
4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг;
5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.
Осуществляемые в РФ административная, бюджетная реформы, реформа государственной службы, нацелены на улучшение качества государственных услуг. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительетва РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р предусмотрено к 2010 г. повышение удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, оказываемых государственными органами власти и муниципального управления с 14 до 70%. Поставлена задача разработать и утвердить стандарты государственных услуг, оказываемых органами государственной власти, освободить их от избыточных и препятствующих развитию предпринимательства функций, модернизировать систему информационного обеспечения деятельности государственных органов, а также осуществить ряд иных мероприятий (Рисунок 7).
Изменения, внесенные Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2008 года № 157-р в Концепцию административной реформы, предусматривали продолжение проведения реформы в 2009 и 2010 годах. В частности, планировалась работа по следующим основным направлениям совершенствования государственных услуг;
-создание многофункциональных центров на территориях субъектов РФ, обеспечивающих предоставление комплекса государственных услуг государственными ОИВ и органами местного самоуправления в режиме «одного окна»;
- переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде, включая создание:
- создание системы региональных порталов государственных услуг, объединяющих в единое информационное пространство данные о государственных услугах, оказываемых как федеральными ОИВ, так и ОИВ субъектов Российской Федерации, обеспечивающий любому пользователю сети Интернет простой и эффективный поиск информации и её предоставление, включая дистанционное (либо частично дистанционное) получение услуг с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью;
- образование единого федерального сайта (портала) государственных услуг в сети Интернет, объединяющего в единое информационное пространство данные о государственных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти;
- учреждение общероссийского государственного информационного центра, обеспечивающего взаимодействие информационных систем ОИВ между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами для оказания государственных услуг гражданам и организациям.
- образование телефонных центров (call-центров), позволяющих гражданам по единому многоканальному телефону получить информацию по необходимым им государственным услугам, о месте и порядке их предоставления.
Федеральный Закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусматривает получение государственной услуги при помощи универсальной электронной карты, которая будет являться документом, удостоверяющим личность. Специальные электронные приложения позволят получать с помощью такой карты банковские услуги, а также услуги, связанные с обязательным медицинским и пенсионным страхованием.
Бюджетная реформа, внедряющая принципы бюджетирования, ориентированного на результат, также имела целью повысить качество предоставления государственных услуг. В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации был введен новый механизм управления государственными и муниципальными услугами - государственное (муниципальное) задание. Государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Введение нормы об установлении государственного (муниципального) задания обуславливает необходимость формирования четких требований к качественным и количественным показателям оказания государственных (муниципальных) услуг, в том числе путем разработки стандартов качества и административных регламентов предоставления услуг.
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях» 174-ФЗ, ориентировал на рационализацию управления бюджетной сферой и повышение внебюджетного финансирования деятельности государственных учреждений. В России принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Цель Закона - улучшить обслуживание населения, повысить качество услуг в образовании и в других социально значимых сферах. В существующем правовом статусе, как сказано в пояснительной записке к законопроекту, «у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов». Чтобы такие стимулы появились. Закон предусматривает изменение правового положения бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов. В частности, он изменяет механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объёмом прав — они переводятся со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания. Им предоставляется право заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение.
Меры по созданию в России современной системы оказания государственных услуг населению
Негативное отношение населения к оказываемым услугам, которые, к сожалению, всё же имеют место, требует совершенствования работы исполнительных органов власти, повышения роли государственных и муниципальных услуг в системе современного публичного управления, создания механизмов разрешения конфликтов в этой сфере. Без обеспечения удовлетворенности потребителей услуг невозможна общая эффективность системы государственного и муниципального управления.
Задача повышения качества и доступности государственных услуг населению - важнейшая составляющая административной реформы, мероприятий, направленных на внедрение административных регламентов предоставления государственных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров, а также услуг в электронном виде. Идёт процесс формализации деятельности органов власти, разработки системы количественных и качественных показателей, измеряющих результаты этой деятельности. Оказание государственных и муниципальных услуг, определяемых законодательством о государственной (муниципальной) службе и нормативной правовой базой, регламентирующей оказание государственных и муниципальных услуг, закладывается в положениях об органе власти и его структурных подразделениях. Стандарты государственных услуг, реализуемых на базе нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность властных институтов, разрабатываются как составная часть административных регламентов.
Однако разработка административных регламентов и формализация деятельности неоправданно затянулись. По оценкам Счетной палаты РФ, в конце 2009 года у 20 процентов субъектов бюджетного планирования оценка обоснованности определения целей и задач была ниже удовлетворительного уровня. По обоснованиям соотношения между затратами федерального бюджета и предполагаемыми результатами неудовлетворительная оценка выставлена более чем 70 процентам субъектов бюджетного планирования75. Не налажена система статистического учета, которая позволяла бы в полной мере оценивать эффективность работы ОИВ и качество предоставляемых государственных услуг. Отсутствуют систематические данные о состоянии государственного управления в субъектах РФ. Не унифицированы перечни региональных государственных услуг: например, в Нижегородской области 30 наименований, а в Ярославской — 175. Не регламентирован перечень документов, которые гражданин должен предоставить для получения государственной услуги76. Не разработаны показатели комплексной системы оценки эффективности публичных услуг на уровне федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
В связи с этим остро стоит задача внедрения в практику исполнительных органов власти принципа управления по результатам, разработки классификатора услуг, активизации процесса регламентации государственных услуг, доработки действующих административных регламентов, в том числе межведомственных административных регламентов предоставления государственных услуг. Необходимо организационно и методически обеспечить процесс создания и функционирования многофункциональных центров оказания государственных услуг (МФЦ), предоставляющих государственные услуги по принципу "одного окна", определить ответственный за этот процесс федеральный орган исполнительной власти. Поэтому необходима разработка и введение административного регламента, определяющего деятельность Единой клиентской службы. В свою очередь, она должна предусматривать;
- улучщение графика работы учреждения;
- увеличение пропускной способности учреждения;
- создание информационной службы в месте предоставления услуги и в режиме круглосуточной работы call-центра по телефону;
- оптимизацию средств визуального информирования потребителей об услугах и учреждении, предоставляющем государственную услугу;
- усиление контроля за реализацией административных регламентов, включая время, затраченное на ожидание приема у специалиста (в очереди) и получение фактического результата обращения; территориальное расположение и комфортность помещения учреждения, предоставляющего государственную услугу.
Целесообразно создавать многофункциональные центры оказания государственных услуг на основе принципа максимальной комплексности предоставляемых услуг (федеральные, региональные, муниципальные и пр. услуги); дополнения основных услуг сопутствующими услугами (копирование документов, прием платежей и иные банковские услуги, нотариальные и юридические услуги и пр.).
Острой проблемой является построение электронного правительства (е-government), предусмотренное Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года77, Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации78, а также планом перехода на оказание услуг в электронном виде .
По степени автоматизации предполагается три основных варианта оказания государственных услуг в электронном виде:
- информационная услуга, или предоставление в электронном виде бланков заявлений и прочих документов (заполнить которые требуется при оказании государственной услуги), а также информации о регламенте оказания государственной услуги в традиционном виде;
- интерактивная услуга, не имеющая юридических последствий: автоматизированная подготовка документов в электронном виде, заверяемых после их распечатывания собственноручной подписью заявителя; организация электронной записи на прием к сотруднику учреждения или органа власти; информирование гражданина о ходе оказания предоставляемой ему государственной услуги;
- интерактивная услуга, имеющая юридические последствия, оказываемая полностью в электронном виде, без необходимости личной явки получателя услуги в учреждение или орган государственной власти; юридическую значимость такой услуге придает заверение всех участвующих в ходе ее оказания документов электронной цифровой подписью.
В настоящее время в России на порталах государственных услуг разных уровней наиболее широко представлены информационные услуги. Федеральный портал gosuslugi.ru, по замечанию Президента РФ, «пока функционирует просто как единый государственный справочник, что неплохо, но мало. Он достаточно системный, содержит укрупнённые виды услуг, пользоваться им удобно, но и только. Информация там есть, но возможность реализации своих потребностей, то есть оказание услуги в электронном виде в настоящий момент отсутствует. Ещё многое предстоит сделать для того, чтобы граждане смогли использовать этот портал для заказа и получения соответствующих справок, для оплаты пошлин, сборов и вообще для того, чтобы он уже функционировал в полноценном интерактивном виде»80.
Для построения полноценного электронного правительства необходимо решить ряд проблем. Во-первых, проблему «лоскутной автоматизации», наличия огромного числа несовместимых систем и служб. Так, региональные порталы государственных услуг не совместимы с федеральным gosuslugi.ru, - это системы с разным функционалом и интерфейсом, не имеющие единого типового рещения, единой для всех платформы. В большинстве регионов РФ также самостоятельно разрабатывают собственные электронные паспорта (смарт-карты с сертификатами электронной цифровой подписи либо биометрической идентификационной информацией, хранящие паспортные данные, данные больничной карточки, полиса медицинского страхования, дипломы и аттестаты об образовании, водительские права и документы государственной регистрации прав на недвижимость, банковскую платежную информацию и т.д.). Такая практика не согласуется с научно-обоснованной концепцией построения электронного правительства, не ориентирована на реализацию всех его функций.
Министерство связи и массовых коммуникаций, которое отвечает за создание архитектуры e-government, длительное время не может решить проблему интеграции региональных порталов в общую сеть государственных услуг: оно лишь создало закрытую сеть regionalochka.ru и предложило регионам самим договариваться, как они будут подключаться к общему порталу, т.е. переложило решение задачи на местную власть, не имеющую, как правило, для этого необходимых материальных ресурсов.
Во-вторых, переведение всех государственных услуг в электронный вид требует обеспечения доступа в Интернет всех потребителей этих услуг, т.е. всего населения страны. По разным оценкам, на сегодня в России доступ к Всемирной паутине имеют от 21% до 42% населения, причем оптимистичные данные приводит Министерство связи и массовых коммуникаций. По данным ВЦИОМ, общее число интернет-пользователей в стране составляет 31%, и из них только 11% пользуются Сетью ежедневно. Для большинства потенциальных пользователей Интернет материально не доступен.
