Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические подходы к анализу управления социальной работой как вида социального управления 20
1.1. Социальная работа в регионе: понятие и содержание 20
1.2. Управление социальной работой в регионе: особенности теоретического осмысления 41
1.3. Зарубежные модели социальной работы: организационно-управленческие особенности 58
Глава 2. Механизм управления социальной работой в республике Татарстан 80
2.1. Нормативно-правовые основы управления социальной работой в регионе 80
2.2. Организационные основы управления социальной работой в регионе 99
2.3. Информационные основы управления социальной работой в Республике Татарстан 131
Заключение 148
Список использованных источников и литературы... 159
Приложения 192
- Социальная работа в регионе: понятие и содержание
- Управление социальной работой в регионе: особенности теоретического осмысления
- Нормативно-правовые основы управления социальной работой в регионе
- Организационные основы управления социальной работой в регионе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное социально-экономическое и политическое положение диктует необходимость разработки принципиально новой концептуальной модели социальной работы на региональном уровне как важного компонента единой государственной социальной политики в области социальной защиты населения. Необходимость ее создания обусловлена переходом от патерналистских и попечительских принципов предоставления социальных услуг населению, существовавших в советское время, к новым рыночным отношениям и изменившимся социальным условиям. Научный интерес к этой проблеме вызван и тем, что переход экономики страны на рыночные отношения в 1990-е гг. не сопровождался усилением внимания к социальным последствиям такого перехода. Игнорирование роли социальных факторов в экономическом развитии привело к значительному падению реальных доходов населения, резкой имущественной дифференциации общества, обеднению большей части населения. Многие виды социальных услуг перестали быть бесплатными и доступными для всех.
Эта тенденция прослеживается и в настоящее время. Несмотря на рост реальных располагаемых денежных доходов россиян, численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2004 г. составила 17,8% от общей численности населения, или 25,5 млн. человек1, а по данным фонда «Общественное мнение» «субъективно бедными» считают себя 58,6 млн. россиян (41%). Получается, что россиян, считающих себя бедняками, на 33,1 млн. больше, чем указывает официальная статистика .
В этих условиях остается актуальным вопрос о социальной помощи малообеспеченным слоям населения. Традиционно сложившийся подход рассматривает социальную помощь, представленную в нашей стране системой соци-
1 Социальное положение и уровень жизни населения России. - М.: Федеральная служба государственной статистики, 2004. - С. 27.
Социологические наблюдения (2002-2004). - М.: Ин-т Фонда «Общественное мнение», 2005. - С. 95.
*
альной защиты, как составную часть государственной структуры региона или страны.
Является общепризнанным, что система социальной защиты влияет на все слои населения, однако не определено, в каком соотношении находятся потребности различных категорий населения и возможности системы социальной защиты. В связи с тем, что помощь в России носит стандартный, зачастую унифицированный характер для различных категорий населения, она не всегда отвечает динамично изменяющимся потребностям различных слоев регионального социума .
Данное обстоятельство приводит к тому, что объективно формирующаяся государственно-общественная система управления социальной защитой насе-
'* ления в настоящее время нуждается в нормативно-правовом, организационно-
управленческом, информационном и кадровом закреплении. Это положение требует совершенствования механизма управления социальной работой, поиска новых ресурсов и резервов, правильности их использования для достижения максимальной результативности, а также внедрения новых моделей социальной помощи. Кроме того, значительную проблему представляет неопределенность роли различных категорий населения в формировании системы социальной защиты населения, поскольку система социальной помощи является также полем деятельности и развития гражданского общества. В связи с этим воспринимать социальную помощь, как это делается сейчас, как состоящую исключительно из государственных институтов, ошибочно.
'щ> Создание и дальнейшее развитие институтов гражданского общества
подразумевает отказ от жесткой централизации государственного управления. В вопросах совершенствования социальной помощи на первый план выходят региональные системы социальной работы. И именно социальная работа, обладающая большим потенциалом общественной инициативы, может предложить адекватную для России модель социальной помощи. Вследствие этого взаимо-
Плигузов А.С. Государственно-общественные основы системы социальной защиты различных слоев регионального социума: Дис. д.с.н. - Саранск, 2002. - С. 74.
действие различных систем социальной работы нуждается в активном научном изучении, в первую очередь, в региональном аспекте.
Недостаточность концептуальных разработок в области управления социальной работой на уровне региона значительно снижает эффективность социальной защиты, ведет к неэффективному использованию потенциала государства и общественных организаций. И именно данное обстоятельство актуализирует научные разработки, связанные с изучением функционирования организационно-управленческого механизма социальной работы и устранением ключевых проблем, связанных с его действием.
Степень научной разработанности проблемы. Сложность поставленной проблемы, слабая разработанность теоретико-методологических основ исследования потребовали широкого поиска, анализа, синтеза всех имеющихся отечественных и зарубежных подходов в исследовании данной тематики. Проблемой изучения различных аспектов социальной помощи общественные науки занимаются давно, однако проблема, связанная со спецификой управления социальной работой в отечественной литературе до настоящего времени глубоко не затрагивалась. Ранее в отечественной социологии рассматривались только отдельные области социальной сферы и социальные объекты, связанные с изучаемой темой. С другой стороны, в отечественной науке лишь в последние годы стали появляться серьезные исследования по проблемам социальной работы в целом.
Применительно к проблеме нашего исследования все работы условно можно подразделить на три группы.
К первой группе относятся работы, посвященные изучению феномена социальной работы, ее исторических предпосылок и этапов развития как в России, так и за рубежом. В последние годы в отечественной науке активно развиваются исследования теории, методики и методологии социальной работы, среди которых ведущее место принадлежит публикациям СИ. Григорьева,
Л.Г. Гусляковой, В.И. Жукова, Е.И. Комарова, П.Д. Павленка, A.M. Панова, М.В. Фирсова, Е.И. Холостовой, Е.Р. Ярской-Смирновой, и др.1
В них анализируется и обобщается складывающийся опыт социальной работы, подготовки специалистов, организации и деятельности социальных служб, управления в области социальной работы. Большой вклад в изучение методологических проблем социальной работы, в некоторой степени связанных и с организационно-управленческим механизмом внесли Е.И. Холостова и П.Д. Павленок, исследования которых оказали значительное влияние на развитие практической деятельности социальной работы в России и в Республике Татарстан, в частности. Е.Р. Смирнова-Ярская отмечает, что современная система управления социальной работой в России, кадровый состав социальных служб сформированы еще советской системой управления, характерными чертами которой являются формальное и бюрократическое отношение к нуждам и потребностям людей.
См.: Григорьев СИ., Гуслякова Л.Г. Формирование моделей социальных служб в сельских районах России // Социально-экономические проблемы формирования рынка труда и социальной зашиты населения / Межрегиональная науч.-практическая конф. - Барнаул, 1992. - С. 23-26.; Гуслякова Л.Г. Библиографический указатель по социальной работе: В 3 ч. - Барнаул, 1999; Гуслякова Л.Г. Социальная работа как научная теория, деятельность и учебная дисциплина: дис. ...д. социол. наук. - Барнаул, 1995; Жуков В.И. Реформы в России 1985-1995 гг. - М., 1997. - 415 с; Жуков В.И. Социальная политика: парадигмы и приоритеты. - М: МГСУ, 2000. - 312 с; Комаров Е.И. Федеральные целевые программы: опыт разработки и осуществления // Экономист. - 1998. - № 1. - С. 25-31.; Панов A.M., Холостова Е.И. Российская энциклопедия социальной работы: в 2 т. - М.: ИСР, 1997; Панов A.M., Холостова Е.И. Социальная работа: вопросы и ответы. - М.: ИСР, 1997. - 264 с; Панов A.M. Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом. - М., 1994 - 115 с; Панов A.M. Социальное обслуживание населения как новый сектор социальной сферы // Ученые записки МГСУ. - 1996. - № 3. - С. 29-43; Фирсов М.В. Методологические проблемы инсти-туционализации социальной работы - М.: МГСУ, 2000. - 368 с; Фирсов М.В. Социальная работа в России: теория, история, общественная практика : дис. ... д. ист. наук. - М., 1997. -256 с; Холостова Е.И. Словарь-справочник по социальной работе. - М.: Юрист, 1997. -424 с; Ярская-Смирнова Е.Р. Профессионализация социальной работы в России // Социологические исследования. - 2001. - 2001. - № 5. - С. 86-95; Ярская-Смирнова Е.Р., Романова П.Н. Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России. - М.: ИНИОН РАН, 2002. - 456 с; Ярская-Смирнова Е.Р. Социальная работа в России: профессиональная идентичность // Социальные проблемы образования: методология, теория, технологии. — Саратов: СГТУ, 1999. - С 24-32; Сафронова В.М. Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии [Текст] / В.М. Сафронова. - М. 1992. - 270 с.
К этой же группе относится целый ряд диссертационных исследований по экономическим1, юридическим2, историческим3, социологическим и другим наукам5, авторы которых ставят задачу определения оптимальных путей управ-
См.: Ахинов Г.А. Экономические основы социальной политики государства в условиях переходной экономии России: Дис. д.э.н. - М.. 1998. - 287 с; Бекренев Л.Л. Формирование и развитие негосударственной системы социальной защиты населения региона: Дис. к.э.н. - СПб., 1996. - 156 с; Бекренев Л.Л. Методологические основы формирования и развития интегративной системы социальной защиты населения в регионе: Дис. д.э.н. - СПб., 2002. - 378 с; Викторов О.Н. Регулирование механизма социальной защиты населения региона в условиях экономического кризиса: Дис. к.э.н. - СПб., 1998. - 179 с; Захаров Е.П. Организационно-экономический механизм функционирования благотворительных фондов: Дис. к.э.н. - М., 2002. - 156 с; Зяблинцев Е.Г. Место и роль негосударственных фондов в реализации социальных услуг: (На материалах Свердловской обл.): Дис. к.э.н. -М., 1997. - 163 с; Исакова Г.К. совершенствование социальной защиты населения в условиях переходной экономики: Дис. к.э.н. - Махачкала, 2002. — 184 с; Кадомцева СВ. Экономические основы системы социальной защиты: Дис. д.э.н. - М., 1997. - 231 с; Кравченко А.А. Организационно-экономический механизм социальной защиты работников предприятий в условиях рынка: Дис. к.э.н. - М., 2002. - 143 с; Луговских Н.И. Управление развитием социальной службы малого города в условиях перехода к рынку: Дис. к.э.н. - М., 1996. — 163 с; Михайлов А.Б. Экономические основы социальной защиты населения в переходный период: Дис. к.э.н. -Казань, 1999. - 175 с; Тарасов П.С. Социальная защита населения: теория, опыт, направления развития: Дис. д.э.н. - Саратов, 1999. - 324 с; Тишин Е.В. Формирование и реализация социальной защиты населения при переходе к рыночной экономике: Дис. д.э.н. - СПб., 1994. - 371 с; Якушев Л.П. Экономические основы формирования многоукладной системы социальной защиты в России: Дис. д.э.н. - М., 2000. - 347 с. и др.
2 См.: Благодир А.Л. Правовое регулирование социального обслуживания граждан:
Дис. к.ю.н. - М., 2002. - 189 с; Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служа
щих: Дис. к.ю.н. — Екатеринбург, 2001. — 168 с; Деркачева Т.В. Правовое регулирование го
сударственной социальной помощи: (Федеральный и региональный аспекты): Дис. к.ю.н. -
М., 2002. - 189 с. и др. и др.
3 См.: Бабенко Н.А. Государственная социальная политика: методология, тенденции и
проблемы ее реализации в Российской Федерации в 1990-х годах: Дис. к.и.н. - М., 2000. -
211 с; Иванова Е.В. Внедрение в российскую систему благотворительности зарубежного
опыта социальной работы в конце XIX начале XX века: Дис. к.и.н. - М., 1998. - 190 с; Ку-
манова А.А. Исторические традиции и современные модели управления социальной защитой
населения: (Региональный аспект, 1990-е годы): дис. к.и.н. - М., 2000. - 192 с; Пападука
Ю.Н. Опыт и проблемы формирования современной системы социальной защиты инвалидов,
1991-2000 гг. (На материалах Москвы и Московской области): Дис. к.и.н. - М., 2002. - 235 с;
Субаева О.Н. Становление системы социальной защиты населения РФ в 1991-1995 гг.: (Ис-
торико-социологический анализ): Дис. к.и.н. - М., 1999. - 190 с. и др.
4 См.: Кузьмина В.А. Социальная защита населения в России: (Социологический ана
лиз на примере Республики Мордовия): Дис. к.с.н. - М., 1998. - 141 с; Ли Су Ен. Совершен
ствование системы социального обеспечения в России в период перехода к рыночной эконо
мике: Дис. к.с.н. — М,, 1997. - 222 с; Лоншакова Т.Е. Комплексный подход к организации
социального обслуживания: (Социологический анализ): Дис. к.с.н. -М., 1999. - 168 с. и др.
5 См.: Цыбулевская Е.А. Феномен социальной заботы: Опыт философского анализа:
Автореф. дис. ... канд. философ, наук. - Тюмень, 1999; Кубликов НИ. Педагогические основы дея
тельности институтов социальной сферы на муниципальном уровне: Автореф. дис. канд. пед. наук—М, 1999.
ления социальными реформами, предоставления социальных гарантий, улучшения качества жизни, разработки инновационных моделей социальной защиты.
В их числе особо следует отметить исследования СВ. Кадомцевой и П.С. Тарасова, касающиеся теоретических проблем организации и управления социальной защитой населения с экономической точки зрения1. В этих работах отмечается, что периодом возникновения социальной работы как общественного явления, потребовавшего разработки концептуальных основ, особой теории, является последняя четверть XIX века. Именно в это время в ряде индустриально развитых стран происходит институционализация социальной работы: возникают группы людей, профессионально занимающихся социальной работой, создаются учебные заведения, готовящие социальных работников, открываются первые факультеты социальной работы .
Вторая группа работ касается собственно управленческих проблем в области социальной защиты и социальной работы.
Кадомцева СВ. Экономические основы системы социальной защиты: Дис. д.э.н. — М., 1997; Тарасов П.С. Социальная защита населения: теория, опыт, направления развития: Дис. д.э.н. - Саратов, 1999.
2 См.: Албегова И.Ф. Институционализация социальной работы в современной России: теория и практика. - Ярославль: ЯрГУ, 2004 - 268 с; Бородкина О.И. Западные модели социальной работы: теоретические аспекты // Вестник Санкт-Петерб.ун-та. - М., 1996. — № 27. - С. 52-58.; Винанд М. Социальная система и социальная работа в Федеративной Республике Германии. - 2-е изд., перераб. - Франкфурт-на Майне, 1999. - 124 с; Дашкина А.Н., Холостова Е.И., Колков В.В. Зарубежный и отечественный опыт социальной работы. — М.: Социально-технологический институт, 1999. - 278 с; Доэл М., Шадлоу С. Обучение практике социальной работы: международный опыт и перспективы : пер. с англ. - М.: АО «Аспект Пресс», 1995. - 237 с; Дубинский В.И. Социальная помощь в Германии. - М.: Социально-технологический институт, 1998. - 115 с; Иванова Е.В., Иванова Ж.Е. Зарубежный опыт социальной работы в рамках российской благотворительности- М.: АСМИ, 2000. - 170 с; Исаева Т.Л. Некоторые вопросы социальной политики и подготовки специалистов к социальной работе в Великобритании // «Актуальные проблемы подготовки кадров для социальной сферы на региональном уровне». Международная научн.-практическая конф. (1997 ; Тамбов). - Тамбов, 1997 - С.70-73.; Нехаев В.В. Нехаев Т.Г. Подготовка социальных работников в Европе // Семья в России. - № 1. - С.84-89.; Шанин Т. Социальная работа как культурный феномен современности: новая профессия и академическая дисциплина в контексте социальной теории и политической практики нашего дня) // Вопросы философии. - № 11. — С.55-72.
Значительный вклад в развитие теории управления социальной защитой внес шведский ученый Еста Эспинг-Андерсен, который еще в конце 1980-х гг. разделил все промышленно развитые страны с рыночной экономикой на три типа в зависимости от критериев, на основе которых в этих странах строится система социальной защиты (проверка нуждаемости, проверка выполнения установленных обязанностей, то есть факт простой принадлежности к установленной группе или категории населения, установленной продолжительности трудовой деятельности). Это следующие типы - «либеральный», «консервативный» и «социал-демократический»1. В зависимости от этих трех типов в конкретных странах и развиваются те или иные модели управления социальной защитой населения. По данным критериям современную модель управления социальной защитой в России можно отнести к либеральной.
Настоятельная необходимость подготовки специалистов в области управления социальной работой, социального менеджмента, организации социальных служб обусловила рассмотрение научных основ и практики социальной работы в управленческом аспекте. Значительную роль в осмыслении сущности социальной деятельности и, в частности, государственного управления ею, оказали работы Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотско-го ; в понимании взаимодействия государства и институтов гражданского общества - работы И.К. Варламова, B.C. Карпичева, Ю.В. Колесникова, К.О. Ма-гомедова, В.Л. Романова, В.Г. Смолькова3.
См. Международный опыт в области социальной защиты. - М., 1994. - С. 2; Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. - Cambridge: Polity Press, 1990.
2 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.; Граждан В.Д.
Деятельность и управление (социологический аспект). - М., 1998.; Нечипоренко B.C. Госу
дарственное управление как основная функция государственной службы // Власть и управ
ление: материалы конференции. - Вып. 1. - Ростов-на-Дону, 1997.; Охотский Е.В. Государ
ственная служба как консолидирующий фактор социального развития // Научные доклады. -
Вып 1-М., 1999. и др.
3 См.: Варламов И.К. Гражданское общество и государство: личность, общество и го
сударство // Гражданское общество. - М., 1993.; Карпичев B.C. Социальный вектор государ
ственной службы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и пер
спективы. - М., 1997.; Государственная служба как институт реализации функций государст
ва // Власть и управление. Материалы конф. - Вып 1. - Ростов-на-Дону, 1997.; Колесников
Ю.В. Гражданское общество в структуре социума // Гражданское общество. - М., 1993.; Ма-
Отметим, что многие труды российских ученых, в значительной мере представляющие адаптированные к нашим условиям модели управления зарубежных авторов, ориентированы, в основном, на уточнение ряда аспектов общетеоретического плана.
Особо выделим оригинальные работы В.Г. Афанасьева, И.В. Бестужева-Лады, А.А. Богданова, Н.Н. Моисеева, А.И. Пригожина и некоторых других, в которых рассматриваются методологические проблемы построения глобальных моделей поведения системы «человек - окружающая среда», дается прогнозное обоснование важнейших нововведений и преобразований, раскрываются вопросы системности в управлении и оптимизации функционирования и развития систем .
Для развития теории и практики управления социальной работой в России существенное значение имеют проекты ТАСИС. Один из них - «Реформа системы социальной защиты в Российской Федерации», реализованный 2000-е гг. в трех регионах России: Тульской и Ростовской областях, республике Коми, был направлен на внедрение западных принципов социальной работы в отечественную систему социальной защиты. Задачами другого проекта являлось распространение моделей социальной работы Самарской, Пензенской, Московской областей и Республики Чувашия в другие регионы страны.
Вместе с тем в настоящее время отсутствуют комплексные монографические работы по данной тематике, имеются диссертационные исследования, касающиеся лишь отдельных вопросов управления в сфере социальной защиты населения и в социальной работе в условиях социально-экономического ре-
гомедов К.О. Управление гражданским обществом. - М., 1997.; Самоорганизация гражданского общества. — М., 1997.; Диалектика взаимодействия правового государства и гражданского общества. — М., 1997.; Романов В.Л. Гражданское общество — способ реализации частного интереса // Гражданское общество. - М., 1993.; Смольков В.Т. Гражданское общество и государство // Гражданское общество. - М., 1993. и др.
1 См.: Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. - М, 1981.; Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. - М, 1993.; Богданов А А. Тектология: Всеобщая организационная наука : в 2 кн. - М, 1989 - 2 кн.; Моисеев Н.Н. Человек Среда. Общество. - М., 1982.; Пригожий А.И. Современная социология организаций - М., 1995 и др.
формирования. Среди них определенное значение имеют работы Н.И. Лугов-ских, А.А. Кумановой, Е.С. Козиной, Л.Н. Сенных, P.M. Садыкова, А.С. Плигу-зова и др., в которых предприняты первые попытки исследования актуальных проблем управления развитием социальных служб малых городов в условиях перехода к рынку, современных моделей управления социальной защитой населения в различных регионах России и т.п.1. В них указывается на связь современной системы управления социальной защитой населения с отечественными и в какой-то степени западными историческими традициями, на необходимость разработки принципиально новых моделей социальной помощи населению.
Третья группа работ, самая малочисленная, посвящена изучению опыта социальной защиты населения в Республике Татарстан. Эта группа включает в себя исследования Р.Х. Ахметзянова, Ф.И. Гайнуллиной, Г.В. Морозовой, К.Н. Новиковой, Г.В. Мухаметзяновой, И.В. Терентьевой и др.2
Луговских Н.И. Управление развитием социальной службы малого города в условиях перехода к рынку: Дис. к.э.н. - М, 1996; Куманова А.А. Исторические традиции и современные модели управления социальной защитой населения: (Региональный аспект, 1990-е годы): Дис. к.и.н. - М., 2000; Козина Е.С. Управление системой социальной защиты населения региона: социологический аспект: дис. к.соц. н. - М., 2003; Сенных Л.Н. Управление в области социальной защиты населения: Дис. к.ю.н. - Воронеж, 2002; Садыков P.M.. Проблемы оптимизации управления системой социальной защиты сельского населения в условиях реформирования общества: Дис. к. с. н. - Уфа, 2001; Плигузов А.С. Государственно-общественные основы системы социальной защиты различных слоев регионального социума: Автореф. дис. к. с.н. - Саранск, 2002; Хубулури Е.И. Организация российской системы социальной защиты на принципах социального маркетинга: Автореф. дис. к.с.н. - Ростов н/Д, 2001; Жирякова С.Н. Организация социальной защиты в малом городе: Автореф. дис. к.с.н. - Белгород, 2003; Крестов А.В. Становление государственной региональной системы социальной защиты населения (социологический анализ): Дис. к.с.н. - М., 2000.
2 См.: Ахметзянов Р.Х. Политика социальной защиты населения Республики Татарстан в конце 80-х - первой половине 90-х годов: автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Казань, 2000.; Гайнуллина Ф.И. Становление системы социального партнерства в Республике Татарстан. - М., 1998.; Гайнуллина Ф.И., Мирсияпов ТА. Профсоюзы и государственная власть в условиях общественных перемен конца XX века. Опыт Татарстана. - Казань, 1996 — 214 с; Морозова Г.В. Социальные последствия реформирования: федеральный и региональный уровни // Социально-политические аспекты федерализма: модель Татарстана. Материалы Международного семинара. - Казань, 1998. - С. 61-64.; Мухаметзянова Г.В., Мухаметзянова Ф.Ш. Подготовка специалиста социальной сферы: региональный аспект. - Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. - 284 с; Терентьева И.В. Социальная политика в переходный период: Модель Татарстана: Автореф. дис. к.с.н. - Казань, 2002.; Фомин А.А. Деятельность профсоюзов Республики Татарстан в условиях перехода к рыночной экономике (1985-1995 гг.):
Несмотря на всю важность изложенных в данных работах подходов, в них практически не рассматривается проблема управления социальной работой в Республике Татарстан, а исследуются исторические, социально-экономические, политические или педагогические аспекты развития социальной работы.
Исключение составляют лишь диссертация и несколько брошюр К.Н. Новиковой, министра социальной защиты Республики Татарстан, посвященные проблеме управления системой социального обслуживания населения Республики Татарстан1. В ее работах выявлены основные управленческие ресурсы системы социальной защиты населения Республики Татарстан, разработана типология управленческих ресурсов. Определены объективные и субъективные факторы, воздействующие на характер социального самочувствия представителей социально незащищенных групп населения. Кроме того, в ее работах предпринята попытка обоснования концептуальных подходов к управлению социальным обслуживанием населения с использованием как отечественных, так и западных моделей, обрисованы основные проблемы, связанные с управлением социальным обслуживанием, предложены конкретные мероприятия по совершенствованию функционирования системы социальной защиты Республики Татарстан. Однако в сферу ее научного внимания попала несколько иная тематика, лишь косвенно связанная с проблемой нашего исследования.
Отдавая должное вкладу отечественных ученых в изучение вопросов управления социальной работой, следует отметить, что необходимо обобщить, систематизировать и в некоторых случаях переосмыслить разработанные ранее подходы с учетом новой социально-экономической и правовой ситуации. Кроме того, анализ общей и специальной литературы показывает, что до настояще-
Автореф. дис. канд. ист. наук. - Казань, 1997; Муратов Р.Ф. Некоторые аспекты социальной политики-Казань, 1998 и др.
1 Новикова К.Н. Управленческие ресурсы системы социальной защиты населения (на материалах Республики Татарстан): Дис... к.с.н. - М., 2001; Управленческие ресурсы решения проблем и кризисных ситуаций в социальной сфере Республики Татарстан. - Казань, 2001; Новикова К.Н. Управление системой социальной защиты населения: региональный аспект. - Казань, 2004; Она же. Управление системой социального обслуживания населения. — Казань, 2005.
го времени не предпринимались попытки специального рассмотрения организационно-управленческого механизма социальной работы на уровне регионов и формирования региональных моделей этого социального института под влиянием общих и особенных условий. Дискуссионным остается вопрос о влиянии различных факторов, в том числе субъективных, на формирование и реализацию социальной работы в России.
Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования является актуальной и нуждается в дальнейшей разработке. Данное положение предопределило характер цели и задач исследования.
Объектом исследования выступает система социальной работы в Республике Татарстан.
Предметом исследования является механизм управления социальной работой на региональном уровне.
Цель исследования - выявление специфики организационно-управленческого механизма управления социальной работой на региональном V уровне.
Для достижения поставленной цели были выделены следующие задачи:
Уточнить категориально-понятийный аппарат и обосновать теоретико-методологические подходы к исследованию механизма управления социальной работой;
Исследовать зарубежные модели управления социальной работы;
Изучить механизм управления социальной работой в регионе, выявить нормативно-правовые, организационные и информационные основы управления социальной работой на примере Республики Татарстан;
Разработать концептуальную модель общественно-государственного управления социальной работой в регионе.
Хронологические рамки исследования охватывают 1991-2005 гг., в которые происходила наиболее интенсивная институционализация социальной ра-
боты: началась подготовка специалистов в вузах и официально оформилась профессиональная деятельность социальных работников и т.д.
Территориальные границы исследования охватывают административные границы Республики Татарстан, как субъекта Российской Федерации, одним из первых в 1990-е гг. избравшего свой вариант институционализации социальной работы.
Теоретико-методологическая основа исследования. Для определения теоретической и методологической основы данной работы был привлечен широкий круг фундаментальных и прикладных работ по проблемам теоретической социологии, социологии управления, социальной психологии, педагогики, истории и социальной работы. Автор опирался на идеи:
А.А. Богданова - об упорядочении организационных связей, обеспечивающих формирование и регулирование социальных процессов1;
А.И. Пригожина - о социальной организации и ее функционировании как целостной социальной системы2;
Д. Осборна и П. Пластрика - о дебюрократизации государственного управления3;
Г.Л. Гусляковой, В.И. Жукова, Г.В. Морозовой, Г.В. Мухаметзяновой, В.А. Никитина, П.Д. Павленка, Е.И. Холостовой, М.В. Фирсова, Е.Р. Ярской-Смирновой - об институциональной и интегративной сущности социальной работы .
1 Богданов А А. Тектология: Всеобщая организационная наука : в 2 кн. - М, 1989.
2 Пригожий А.И. Современная социология организаций. - М., 1995.
3 Осборн Д. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства / Д.
Осборн, П. Пластрик. - М: Прогресс, 2001.
4 См.: Гуслякова Л.Г. Социальная работа как научная теория, деятельность и учебная
дисциплина : дис. ... д. социол. наук. - Барнаул, 1995.; Жуков В.И. Социальная политика:
парадигмы и приоритеты. - М.: МГСУ, 2000; Панов A.M., Холостова Е.И. Российская энцик
лопедия социальной работы : в 2 т. - М.: ИСР, 1997; Панов A.M., Холостова Е.И. Социальная
работа: вопросы и ответы. - М.: ИСР, 1997; Фирсов М.В. Методологические проблемы ин
ституционализации социальной работы — М.: МГСУ, 2000. — 368 с; Фирсов М.В. Социальная
работа в России: теория, история, общественная практика : дис. ... д. ист. наук. - М., 1997. -
256 с; Ярская-Смирнова Е.Р. Профессионализация социальной работы в России // Социоло
гические исследования. - 2001. - 2001. - № 5. - С. 86-95.; Ярская-Смирнова Е.Р., Романова
П.Н. Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России. - М.: ИНИОН РАН,
Поставленные в диссертационной работе задачи решались на основе общенаучных методов: сравнительного, логического, комплексного анализа. Работа строилась на применении методов социального прогнозирования, моделирования, программно-целевого подхода, статистического анализа.
При этом автор руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического в познании.
Среди методов получения первичной социальной информации использовались такие методы, как анализ документов, анкетный опрос, неформализованное интервью, экспертный опрос, «фокус-группы».
Источниковую базу диссертации составили:
нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Татарстан: Конституция РФ, федеральные законы, законы Республики Татарстан, постановления Правительства РФ, постановления Правительства РТ, принятые в период с 1991 по 2005 гг.;
данные государственной социальной статистики;
материалы периодической печати;
материалы социологических исследований;
документы министерств и ведомств Республики Татарстан по состоянию дел в области социальной работы (отчеты, прогнозы и др.).
Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений и практических рекомендаций являются:
- материалы неформализованного интервью с клиентами социальных
служб;
материалы двух фокус-групп;
материалы анкетного опроса клиентов социальных служб;
2002. - 456 с; Ярская-Смирнова Е.Р. Социальная работа в России: профессиональная идентичность // Социальные проблемы образования: методология, теория, технологии. - Саратов: СГТУ, 1999. -С 24-32.;
- результаты опроса 25-ти экспертов, работающих в Министерстве соци
альной защиты Республики Татарстан, управлениях социальной защиты горо
дов Казани, Набережных Челнов, Нижнекамска, Альметьевска, в вузах, веду
щих подготовку специалистов по социальной работе.
Научная новизна работы определяется как самой постановкой научной проблемы, так и полученными в ходе исследования результатами. Данная диссертация - одно из первых специальных исследований, в котором сделана попытка изучения организационно-управленческого механизма социальной работы на региональном уровне.
К основным элементам научной новизны исследования можно отнести следующее:
дана авторская интерпретация понятий «социальная работа в регионе» и «управление социальной работой в регионе» с позиции социологии управления;
определены теоретико-методологические подходы к исследованию управления социальной работы в рамках системного подхода;
выявлена организационно-управленческая специфика зарубежных моделей социальной работы;
исследованы основные элементы механизма управления социальной работой в Республике Татарстан в разрезе его составляющих;
выявлена роль инициативного саморегулирования социальной работы в условиях муниципальной реформы;
по результатам исследования обоснована необходимость разработки и реализации общественно-государственной модели управления социальной работой в регионе.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Социальная работа в регионе представляет собой совокупность принципов, методов и мероприятий органов государственной власти, общественных организаций и отдельных лиц, проживающих на территории субъекта России-
ской Федерации, направленных на обеспечение достойного уровня жизни населения территории. Целью социальной работы на региональном уровне выступает обеспечение социальной защищенности населения территории путем повышения эффективности механизма предоставления различных видов социальной помощи, а также проведение превентивных мероприятий по предотвращению попадания в трудные жизненные ситуации отдельных индивидов и социальных групп.
Управление социальной работой в регионе понимается как деятельность государственных и общественных органов, руководителей организаций и служб социальной работы по нормативно-правовому, организационному и информационному обеспечению деятельности специалистов социальной работы и лиц, добровольно помогающих специалистам.
Спецификой социальной работы за рубежом является то, что для нее характерно большое внимание к изменению среды обитания индивида, а также членов его семьи для их поддержки и развития. В реализации задач социальной работы за рубежом главное место уделяется местным органам самоуправления и общественной инициативе, а в своем содержании она охватывает разнообразные группы населения различными социальными услугами и видами помощи. Опыт организации социальной работы в зарубежных странах, особенно ее общественных форм, применим в нашей стране с учетом ее социально-экономического положения.
Социальная работа в Республике Татарстан реализуется в рамках социального обслуживания населения, которое наряду с пенсионным обеспечением, социальным страхованием, социальной поддержкой (помощью) является составной частью государственной системы социальной защиты населения. Это не отвечает требованиям, которые предъявляются к социальной работе в зарубежных странах. С учетом долговременных тенденций развития мировой цивилизации именно социальная работа должна стать основной моделью помощи населению России.
Формирующаяся региональная модель управления социальной работой включает в себя три уровня: региональный, муниципальный и уровень территориального общественного самоуправления. Новая модель наиболее адекватна потребностям гражданского общества и включает в себя работу с социальной микросредой муниципального сообщества (социально-психологическая, социально-организаторская, волонтерская, программная работа) и с клиентами.
Возрастание роли социальных механизмов рыночного типа, преодоление иждивенчества в социальной сфере возможно в результате преобразования как объективных условий социально-экономического развития, так и традиционных представлений и ожиданий населения. Для того чтобы рыночные механизмы заработали во благо социальной сферы, необходимо прилагать усилия как минимум в двух направлениях:
развитие платных услуг, предоставляемых учреждениями социальной защиты;
стимулирование рынка социальных услуг.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется самой актуальностью исследования организационно-управленческого механизма региональной социальной работы. Теоретическая значимость заключается в формулировке новых обобщений, что вносит вклад в развитие социологии управления и смежных отраслей социологической науки.
Практическая значимость диссертационного исследования и апробация его результатов вытекают из необходимости взаимодействия новых организационных структур, уточнения их компетенции, очерчивания их функций, форм и методов работы, определения рациональной модели управления социальной работой. Результаты исследования могут быть использованы в профессиональной подготовке специалистов социальной работы и муниципального управления, в процессе преподавания учебных дисциплин. Представленные в работе выводы и рекомендации могут служить концептуальной основой для дальней-
шего развития института социальной работы на региональном и местном уровнях.
Основные положения работы использовались диссертантом при разработке содержания курса «Технологии социальной работы» для студентов специальности «социальная работа» факультета социальных и гуманитарных технологий Казанского государственного технологического университета.
На основании диссертации могут быть подготовлены методические рекомендации и учебные пособия для практического использования специалистами социальной работы.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были доложены на отчетных и итоговых научно-методических конференциях КГТУ (Казань, 2004, 2005 гг.); на научных конференциях молодых ученых, аспирантов и студентов социально-экономического факультета КГТУ (Казань, 2002-2005 гг.); на V Республиканской школе студентов и аспирантов «Жить в XXI веке» (Казань, 2005 г.) и отражены в 7 публикациях. Общий объем опубликованных по теме исследования работ составляет более 2 п.л. Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедр социальной педагогики и психологии; государственного, муниципального управления и социологии КГТУ и была рекомендована к защите.
Структура и объем диссертации определяется логикой, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 303 наименования, 7 приложений. Объем диссертации составляет 191 страниц компьютерного текста.
Социальная работа в регионе: понятие и содержание
Социальная работа, как автономная область научной и практической деятельности, характеризуется определенной системой понятий и терминов.
В отечественной науке сложились различные подходы к определению предмета исследования социальной работы как самостоятельной области научного познания. Одни исследователи предлагают изучать механизмы реализации жизненных сил и социальной субъектности индивида1, другие - социальные отношения, возникающие в результате взаимодействия клиента и социальных служб . Отсутствие четкого представления о предмете исследования социальной работы связано с попытками редуцировать смысловое значение понятия в контексте иного феноменологического ряда, понятийного поля3. Определяющую роль имеет при этом акцент на первой части словосочетания «социальная работа» - социальная, социальность. По мнению Ю.В. Готье, это приводит к смешению познавательных ориентиров, которые направляются не на сам процесс, а на определяющие его условия1. В результате все многообразие социаль-ной работы сводится к одной из ее форм - социальной практике .
В зарубежном теоретическом опыте также отражены разные подходы к определению сущности понятия «социальная работа». Категория «социальная работа» была впервые предложена в 1900 г. американцем Саймоном Паттеном (Simon N. Patten, 1900 г.) для обозначения деятельности добровольных помощников в сеттльменте при решении гражданско-правовых дел3.
В настоящее время семантическое значение этого термина значительно расширилось и не имеет однозначной интерпретации, поскольку это связано с различными стратегиями поддержки нуждающихся людей.
В зависимости от узкого или широкого понимания сущности социальной работы границы предметной познавательной области во многих странах мира определяются по-разному, исходя из национальных и культурных традиций. Так, Ассоциация социальных работников Великобритании в 1989 году дала следующее определение: социальная работа - это ответственная профессиональная деятельность, помогающая людям, сообществам устранить личные, социальные и ситуативные, т.е. обстоятельственные трудности, влияющие на них. Социальная работа помогает им преодолеть эти трудности посредством поддержки, защиты, коррекции и реабилитации. Это деятельность патронажа, социальной помощи, социального обеспечения, социального образования, исправления и надзора над правонарушителями, направленная на диагностику, контроль и реабилитацию лиц, нуждающихся в социальной помощи .
Международная Федерация социальных работников в июле 2001 г. дала свое определение социальной работы как профессии, способствующей «социальным изменениям, решению проблем в человеческих отношениях, а также воодушевлению и освобождению людей для улучшения их общего благополучия. Применяя теории человеческого поведения и социальных систем, социальная работа вмешивается на тех этапах, когда люди взаимодействуют со своим окружением. Принципы прав и социальной справедливости являются фунда-ментальными для социальной работы» .
Один из известнейших теоретиков социальной работы Р.Л. Баркер в словаре по социальной работе дает определение социальной работы как прикладной науки, помогающей людям достичь оптимального уровня психологического функционирования и влияющей на социальные изменения, улучшающие самочувствие людей и профессиональной деятельности, помогающей личностям, группам и общностям повысить или сохранить свою способность к социальному функционированию и создающей условия, необходимые для достижения этой цели3.
В самом общем виде всю деятельность, попадающую под международное определение социальной работы, можно распределить на следующие категории:
- социальное обслуживание - предоставление социальных услуг для обеспечения жизнедеятельности клиентов;
- социальное консультирование — предоставление информации о состоянии социальных служб и условиях их функционирования, а также о возможных последствиях обращений в социальные службы, при этом ответственность за принятые решения несет только сам клиент;
- социальное патронирование - осуществление оперативного сопровождения клиента в его жизнедеятельности, защита его интересов (правовая и социальная адвокатура);
- социальное обучение и просвещение - обучение навыкам самообслуживания и социального взаимодействия, передача клиенту информации о социальном пространстве в виде, доступном для него и пригодном к непосредственному или опосредованному применению;
- социальное обеспечение - передача клиентам материальных средств и услуг на безвозмездной основе за счет государственных или иных источников;
- социальное страхование - накопление материальных и иных средств для использования их в страховых случаях1.
Это перечисление уже само по себе указывает на системный характер социальной работы, что, в свою очередь, требует рассмотрения ее родовых и видовых связей с другими системами помощи.
Управление социальной работой в регионе: особенности теоретического осмысления
Социальная работа, будучи деятельностью, ориентированной на социальную сферу, изначально пыталась найти свои теоретические основания в социальных науках и, прежде всего, в социологии, социальной психологии и педагогике. Но обращение исследователей социальной работы к теории - это одна сторона вопроса. Другая - заключается в том, что в современных условиях со циальные науки и, прежде всего, социология обязаны «повернуться лицом» к социальной работе для того, чтобы оценить существующее положение в этой области, определить направление дальнейшего продвижения реформ и принципы, которые должны быть положены в основу управления социальной работой.
В настоящее время в полной мере можно говорить лишь о зарубежных теориях управления социальной работой каждая из которых предполагает свой принципиальный подход к клиенту1. С момента первых попыток теоретического обоснования социальной работы в конце XIX в. выделяется несколько подходов к ее научному осмыслению. Теоретический уровень социальной работы до 1930-х гг. можно представить как случайное проникновение разных теорий и концепций в содержание социальной работы. Но уже с 1930-х гг. некоторые исследователи пытались сгруппировать различные теоретические конструкции, включаемые в содержание социальной работы, а также выявить их специфику2. Это позволило, с одной стороны, определить статус социальной работы как науки, а с другой - обосновать адекватность технологий практики управления социальной работы существующим теориям и концепциям.
Системный анализ теоретических подходов к построению научного знания в области социальной работы по их отношению к смежным наукам, оказывающим на него наиболее сильное влияние, позволил западным и отечественным ученым выделить три основные группы теорий3: 1) социолого-ориентированные; 2) психолого-ориентированные; 3) комплексно-ориентированные4.
В рамках каждой из теорий присутствует свой особый подход к пониманию управления.
1. Социолого-ориентированные теории наиболее тесно связаны с социологическими концепциями и социологией управления, в частности. Социология лежит в основе теорий социальной работы, направленных на структурную социальную работу, связанную с оптимизацией деятельности учреждений социальной сферы, обеспечивающих социальную защиту различным нуждающимся социальным группам и повышение эффективности социальной политики в обществе. Именно в этих теориях наибольшее значение придается проблеме управления социальной работой. Большая часть этих моделей основана на теориях систем Л. фон Берталанфи, А. Минахана, Т. Парсонса, А. Пинкуса и др.1
В рамках этих представлений сформировалась широко распространенная точка зрения о том, что людям могут помочь три типа систем: во-первых, неформальные или естественные системы (семья, группа друзей, объединение по интересам и др.); во-вторых, формальные системы (общинные группы, профсоюзы, общественно-политические организации и т.п.); в-третьих, системы, существующие в обществе в виде учреждений, ведомств, функционально ориентированных организаций (больницы, библиотеки, школы и др.)
В данном контексте задачи социального работника в области управления дифференцируются на две группы: с одной стороны, они связаны с оптимизацией деятельности учреждений, организаций и ведомств, способных оказать помощь людям в решении их проблем, с другой стороны, речь идет о содействии нуждающимся в использовании ими учреждений социальной работы для удовлетворения своих потребностей, об активизации самозащитных потенций человека как саморегулирующейся системы.
Общим для всех системных моделей является акцентирование ими внимания на изменение окружающей среды; внимание к анализу прямого воздействия одной личности на другую; признание возможности достижения желаемого результата различными путями. С методологической точки зрения, подобный подход выступает как интегративный, поскольку он направлен на одновременную работу как с отдельными индивидами, так и с социальными группами и общностями, в которые они включены.
Среди современных социолого-ориентированных теорий учеными принято выделять функционализм, «модели жизни» экологической теории, социально-радикальную и марксистскую модели.
Функционализм предполагает выявление структур, элементов, фрагментов социального взаимодействия и их функций, подлежащих изучению. В этой связи социальная работа рассматривается как функция, выполняющая обязательства перед обществом, а также перед отдельным человеком, «слабыми» группами населения по обеспечению их стабильности.
«Модели жизни» экологической теории представляют собой одну из концепций взаимодействия психологической и социальной систем. Управленческая деятельность социального работника при данном подходе связана не только с взаимодействием с клиентом, но и с окружающей его средой. Этот подход проявляется и в управлении системой социальной помощи населению. Особое место в нем уделяется проблеме взаимоотношений социального работника и клиента, которые рассматриваются в контексте теории социальных ролей. При этом подходе в управлении наибольшее внимание придается процессу связи (взаимодействия, взаимовлияния), способов (механизмов, средств), регуляции деятельности социальной группы, личности, способствующих реализации их жизненных сил. В рамках этой парадигмы в настоящее время разрабатываются профессиограммы, обусловливающие конкретные специализации социальной работы (например, «Организатор социальной работы», «Менеджер социальной работы» и др.).
Нормативно-правовые основы управления социальной работой в регионе
Правовой аспект обеспечения социальной работы имеет важнейшее значение для организации и функционирования социальных служб, обеспечения гарантий качественного обслуживания их клиентов. Правовое регулирование необходимо, во-первых, для обеспечения социальных гарантий; во-вторых, воспроизводства различных социальных услуг, необходимых для постоянного удовлетворения потребностей клиентов социальных служб; в-третьих, регламентации технологий социальной работы, видов и форм предоставления социальных услуг; в-четвертых, определения основополагающих принципов организации обратной связи и обмена информации внутри системы социальной работы.
Несмотря на это понятия, «социальная работа» и «социальный работник» крайне редко употребляются в нормативно-правовых актах Российской Федерации и Республики Татарстан. На запрос в информационной базе справочной правовой системы «Консультант Плюс: Республика Татарстан» мы получили 74 нормативно-правовых акта РТ из 19478, имеющих в своем составе словосочетания «социальная работа» и «социальной работник». Анализ этих документов показал, что они лишь косвенным образом затрагивают вопросы социальной работы, и, как правило, эти термины не определяют содержание нормативных актов.
Таким образом, можно говорить лишь о начале становления законодательства в области регулирования социальной работы в Республике Татарстан.
Однако определенная тождественность понятий «социальное обслуживание» и «социальная работа», отмеченная нами в первой части нашего исследования, позволяет считать, что понятие «правовое обеспечение социальной работы» неразрывно связано и, в какой-то степени, совпадает с понятием «механизм правового регулирования социального обслуживания». Последнее понятие включает все юридические средства, участвующие в правовом регулировании социального обслуживания, и те отношения, в которых осуществляется становление и развитие социальных служб, предоставление гражданам социальных услуг1. Принятие целого ряда федеральных и республиканских нормативных документов создало широкую правовую базу для развития социального обслуживания. Достаточно сказать, что за период с 1996 г. только в РТ по данному вопросу было принято 13 постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан; задачи развития сети учреждений социального обслуживания вошли в 4 республиканские программы, в том числе по борьбе с преступностью, профилактике наркомании, поддержке семей с детьми, молодежи. Изучение механизма правового регулирования социальных служб на территории Республики Татарстан позволяет более четко раскрыть основные компоненты правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения системы социальной работы.
Процесс становления механизма правового регулирования социальной работы в Республике Татарстан может рассматриваться как в контексте регулирования широких общественных отношений, так и непосредственно процессов, связанных с созданием и функционированием территориальных социальных служб. В первом случае речь идет о нормативно-правовых актах международного, федерального и республиканского уровня, определяющих основные социальные права граждан республики и применяемых в разных областях деятельности (юриспруденция, экономика). Для социальной работы они создают определенное поле, в котором она может беспрепятственно реализовывать свои функции.
В настоящее время в Республике Татарстан сложились два уровня правового обеспечения социальной работы: федеральное и региональное законодательство; при этом до 2001 г. некоторые нормы регионального законодательства превосходили нормы федерального. Это одно из важнейших отличий Республики Татарстан от многих других регионов, в которых до сих пор не приняты региональные законы и подзаконные акты, обеспечивающие устойчивую организацию и финансирование социальных служб.
Отставание федерального законодательства по нормативному регулированию деятельности социальной работы стимулировало разработку и принятие республиканских нормативных документов (минимальных социальных стандартов и норм обеспеченности, минимальных государственных гарантий, перечня учреждений социального обслуживания по ведомственной принадлежности и т.д.). Было разработано множество отраслевых нормативно-правовых актов по повышению эффективности деятельности службы (критерии оценки деятельности территориальных центров социального обслуживания, критерии оценки деятельности отделений социального обслуживания, критерии оценки деятельности центров помощи семье и детям, приютов для несовершеннолетних детей и т.д.).
В последние годы нормативно-правовая регламентация на федеральном уровне обладает большей силой по сравнению с аналогичными актами республики и направлена на обеспечение единого правового поля социальной работы в Российской Федерации.
Организационные основы управления социальной работой в регионе
Управление социальной работой является одним из компонентов системы макроэкономического и социально-политического регионального управления. Условия выполнения социальной работы в социальных службах во многом определяют ее эффективность и включают: материальную базу, разветвленность учреждений и доступность их нуждающимся гражданам, кадры, источники и устойчивость финансирования и др.
Эти составляющие значительно различаются в различных субъектах РФ. На сегодня вполне уверенно можно говорить о сложившейся системе управления социальной работой на муниципальном (районном) уровне, так как она соответствует системе административного управления и регламентирована законодательно. В ее основе лежат две модели организации социальной работы в системе социальных служб, которые традиционно можно характеризовать как централизованную и децентрализованную.
Централизованная модель организации социальной работы наиболее полно соответствует структуре управления в РФ, сохраняющей свои черты с советских времен.
Основными элементами такой системы являются следующие: - ясное определение служебных обязанностей и ответственности; - максимальная специализация; - вертикальная структура власти; - повиновение власти; - компетентность на базе технических знаний; - максимальное использование норм и правил; - беспристрастность при осуществлении руководства; - познаграждение определяется служебным положением и должностными обязанностями; - повышение по службе зависит от стажа работы или достижений, оцененных руководством.
Стойкому существованию централизованного управления способствуют: подмена социальной работы социальным обслуживанием, система государственного финансирования, существование практики льгот и пр. При централизованной модели организации социальной работы в системе социальных служб в административном районе, обычно в райцентре создается одно муниципальное учреждение социального обслуживания населения (комплексный центр социального обслуживания населения), в котором сосредоточены все виды социального обслуживания. Эта модель имеет как положительные (максимальный охват населения услугами, устойчивый контроль и надзор за качеством работ, концентрация в одном месте сведений о нуждах населения, концентрация высокопрофессиональных кадров района и возможность повышения их квалификации) стороны, так и отрицательные (снижается мобильность служб, ограничивается инициатива сотрудников, а отсутствие конкуренции и монополизация рынка услуг сопровождается снижением их разнообразия и качества). Легкость управления делает эту модель привлекательной для многих руководителей местного уровня.
Децентрализованная модель организации социальной работы представлена в городах, где имеется возможность создания учреждений социальной работы (социального обслуживания) разных форм собственности в основном за счет общественных объединений и частных предпринимателей.
В РТ социальная работа реализуется в системе социального обслуживания населения, которая, наряду с пенсионным обеспечением, социальным страхованием, социальной поддержкой (помощью), является составной частью системы социальной защиты населения, реализуемой государственными органами. Это обусловливает необходимость анализа системы социального обслуживания населения в РТ для понимания организационных основ управления социальной работой.
Социальные службы - это государственные, муниципальные и негосударственные органы управления, структуры и специализированные учреждения и предприятия, осуществляющие социальную работу. К государственным социальным службам относятся органы управления, учреждения и предприятия социального обслуживания системы социальной защиты населения, министерств и ведомств Российской Федерации, к компетенции которых относится социальная помощь населению. К муниципальным социальным службам относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. К негосударственным социальным службам относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, создаваемые благотворительными, общественными, религиозными и другими организациями и частными лицами.
Для осуществления специализированных форм социального обслуживания в России функционируют следующие социальные службы: - пенсионного обеспечения, включая соответствующие структурные подразделения в федеральных и региональных службах социальной защиты, а также государственные и негосударственные пенсионные фонды; - социально-бытового обслуживания; - материальной помощи; - социального обслуживания на дому; - специализированного стационарного социального обслуживания; - протезирования, ортезирования и протезостроения; - технических средств реабилитации; - специального транспортного обслуживания; - медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; медико-социальных, социально-психологических и социально-педагогических услуг различным группам населения; - детские специализированные медицинские, дошкольные и школьные учреждения; - специальные профессиональные образовательные учреждения; - поддержки семьи, женщин и детей; - реабилитации несовершеннолетних с девиантным поведением; - по социальным вопросам военнослужащих и членов их семей, беженцев и мигрантов, безработных, кризисные центры (для лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией, подвергшихся сексуальному и физическому насилию), регулирующие гуманитарную и техническую помощь России и ее отдельным регионам.
