Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное социально-экономическое и политическое положение диктует необходимость разработки принципиально новой концептуальной модели социальной работы на региональном уровне как важного компонента единой государственной социальной политики в области социальной защиты населения. Необходимость ее создания обусловлена переходом от патерналистских и попечительских принципов предоставления социальных услуг населению, существовавших в советское время, к новым рыночным отношениям и изменившимся социальным условиям. Научный интерес к этой проблеме вызван также тем, что переход экономики к рыночным отношениям в 1990-е гг. не сопровождался решением социальных проблем такого перехода. Игнорирование роли социальных факторов в экономическом развитии привело к значительному падению реальных доходов населения, резкой имущественной дифференциации общества, обеднению большей части населения. Несмотря на рост реальных располагаемых денежных доходов россиян, численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2004 г. составила 17,8% от общей численности населения, или 25,5 млн. человек, а, по данным фонда «Общественное мнение», «субъективно бедными» считают себя 58,6 млн. россиян (41%), что на 33,1 млн. человек больше.
В этих условиях актуальна проблема социальной помощи малообеспеченным слоям населения. Традиционно сложившийся подход рассматривает социальную помощь, представленную в нашей стране в рамках сМсгеЧШ социальной защиты, как составную часть государственной структуры региона или страны. Является общепризнанным, что система социальной защиты влияет на все слои населения, однако не определено, в каком соотношении находятся потребности различных категорий населения и возможности системы социальной защиты. В связи с тем, что помощь в России носит стандартный, зачастую унифицированный характер для различных категорий населения, она не всегда отвечает динамично изменяющимся потребностям различных слоев регионального социума.
В этих условиях социальная работа, обладающая значительным потенциалом общественной инициативы, может предложить адекватную для России государственно-общественную модель социальной гтомощи. Это требует совершенствования механизма управления социальной работой, эффективного использования и поиска новых ресурсов, а также внедрения цовых технологий социальной помощи.
Вместе с тем, недостаточность концептуальных разработок в области управления социальной работой на уровне региона значительно снижает эффективность социальной помощи, ведет к неэффективному использованию потенциала государства и общественных во актуализирует научные разработки, связанные с изучением организационно-управленческого механизма социальной работы.
Объектом исследования выступает система социальной работы в Республике Татарстан.
Предметом исследования является механизм управления социальной работой на региональном уровне.
Хронологические рамки исследования охватывают 1991-2005 гг., на которые приходится период институционализации социальной работы: началась подготовка специалистов в вузах и официально оформилась профессиональная деятельность социальных работников.
Территориальные границы исследования охватывают административные границы Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации, с 1991 г. разработавшего свою модель-Степень научной разработанности проблемы. Сложность поставленной проблемы и слабая разработанность теоретико-методологических основ исследования потребовали широкого поиска, анализа, синтеза всех имеющихся отечественных и зарубежных подходов в исследовании данной тематики. Изучением различных аспектов социальной помощи общественные науки занимаются давно, однако проблема, связанная со спецификой управления социальной работой в отечественной литературе, до настоящего времени глубоко не затрагивалась. Ранее в отечественной социологии рассматривались только отдельные проблемы, связанные с изучаемой темой. Также, в отечественной науке лишь в последние годы стали появляться серьезные исследования по проблемам социальной работы в целом.
Применительно к проблеме нашего исследования все работы условно можно подразделить на три группы.
К первой группе относятся труды, посвященные изучению феномена социальной работы, ее исторических предпосылок и этапов развития как в России, так и за рубежом. В последние годы в отечественной науке активно развиваются исследования теории, методики и методологии социальной работы, среди которых ведущее место принадлежит работам СИ. Григорьева, Л.Г. Гусляковой, В.И. Жукова, Е.И. Комарова, П.Д. Павленка, A.M. Панова, М.В. Фирсова, Е.И. Холостовой, Е.Р. Ярской-Смирновой и др.1
В них анализируется и обобщается складывающийся опыт социальной работы, подготовки специалистов, организации и деятельности социальных служб, управления социальной работой. Большой вклад в изучение методологических проблем социальной работы, в некоторой степени связанных и с ее организационно-управленческим механизмом, внесли Е.И. Холостова и П.Д. Павленок, исследования которых оказали значительное влияние на развитие практической деятельности социальной работы в России и в Республике Татарстан, в частности. Е.Р. Ярская-Смирнова отмечает, что современная система управления социальной работой в России, кадровый состав социальных служб сформированы еще советской системой управления, характерными чертами которой являются формальное и бюрократическое отношение к нуждам и потребностям людей.
К этой же группе работ относится целый ряд диссертационных исследований, авторы которых ставят задачу определения оптимальных путей управления социальными реформами, предоставления социальных гарантий, улучшения качества жизни, разработки инновационных моделей социальной защиты1. В их числе особо следует отметить исследования СВ. Кадомцевой и П С, Тарасова, касающиеся теоретических проблем организации и управления социальной защитой населения с экономической точки зрения2.
В этих работах отмечается, что периодом возникновения социальной работы как общественного явления, потребовавшего разработки концептуальных основ, особой теории, является последняя четверть XIX века. Именно в это время в ряде индустриально развитых стран происходит институционали-зация социальной работы: возникают группы людей, профессионально занимающихся социальной работой, создаются учебные заведения, готовящие социальных работников, открываются первые факультеты социальной работы3.
Вторая группа работ касается собственно управленческих проблем в области социальной защиты и социальной работы.
Значительный вклад в развитие теории управления социальной защитой внес шведский ученый Е. Эспинг-Андсрсен, разделивший в конце ! 980-х гг. все промышленно развитые страны на три типа в зависимости от критериев, на основе которых в них строилась система социальной зашиты4 В зависимости от этого в конкретных странах развиваются те или иные модели управления социальной защитой.
Необходимость подготовки специалистов в области управления социальной работой в 1990-е гг. обусловила изучение научных основ и практики социальной работы в управленческом аспекте. Значительную роль в осмыслении сущности социальной деятельности и, в частности, государственного управления ею, сыграли работы Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, В.С Нечипоренко, Е.В. Охотского; в понимании взаимодействия государства и институтов гражданского общества - исследования И.К. Варламова, B.C. Карпичева, Ю.В. Колесникова, К.О. Магомедова, В Л Романова и др.
Отметим, что многие труды российских ученых ориентированы, в основном, на уточнение ряда аспектов общетеоретического плана, и в них представлены адаптированные к нашим условиям модели управления зарубежных авторов.
Необходимо также выделить труды ВТ. Афанасьева, И.В.Бестужева-Лады, А.А. Богданова, А.И. Пригожина и некоторых других, в которых рассматриваются методологические проблемы построения глобальных моделей поведения системы «человек - окружающая среда», дается прогнозное обоснование важнейших нововведений и преобразований, раскрываются вопросы системности в управлении и оптимизации функционирования и развития систем. Эти наработки могут оказать серьезную помощь при уточнении конкретных моделей управления социальной работой в тех или иных регионах России.
Вместе с тем, в настоящее время отсутствуют комплексные монографические работы по данной тематике; имеются лишь разрозненные диссертационные исследования, касающиеся отдельных вопросов управления в сфере социальной защиты населения и социальной работы в условиях социально-экономического реформирования. Среди них определенное значение имеют работы Н.И. Луговских, А.А. Кумановой, Е.С. Козиной, ЛЯ. Сенных, P.M. Садыкова, А.С. Плигузова и др., в которых предприняты первые попытки исследования актуальных проблем управления развитием социальных служб малых городов в условиях перехода к рынку, современных моделей управления социальной защитой населения в различных регионах России и т.п.1. В них указывается на связь современной системы управления социальной защитой населения с отечественными и в какой-то степени западными историческими традициями, на необходимость разработки принципиально новых моделей социальной помощи населению.
Третья группа работ, самая малочисленная, посвящена изучению опыта социальной политики в целом, а также социальной защиты населения и социальной работы в Республике Татарстан, в частности.
Эта группа включает исследования РХ Ахметзянова, Ф.И, Гайнуллиной, Г.В.Морозовой, Г.В. My хамегзя новой, К.Н.Новиковой, И.В. Терентьевой и др. Несмотря на всю важность изложенных в данных работах подходов, в них практически не рассматривается проблема управления социальной работой в Республике Татарстан, а исследуются исторические, социально-экономические, политические или педагогические аспекты развития социальной работы.
Исключение составляют лишь диссертация и несколько брошюр К.Н. Новиковой, посвященные проблеме управления системой социального обслуживания населения Республики Татарстан1. В них выявлены основные управленческие ресурсы системы социальной защиты населения Республики
Татарстан, разработана их типология, выявлены объективные и субъективные факторы, воздействующие на характер социального самочувствия представителей социально незащищенных групп населения.
Отдавая должное вкладу отечественных ученых в изучение вопросов управления социальной работой, следует, тем не менее, отметить, что существует необходимость обобщения, систематизирования и, в некоторых случаях, переосмысления разработанных ранее подходов с учетом новой социаль но-экономической и правовой ситуации. Кроме того, анализ общей и специальной литературы показывает, что до настоящего времени не предпринимались попытки специального рассмотрения организационно-управленческого механизма социальной работы на уровне регионов и формирования региональных моделей этого социального института под влиянием общих и особенных условий. Дискуссионным остается вопрос о влиянии различных факторов на формирование и реализацию социальной работы в России.
Восполнение указанного пробела предстает как актуальная научная проблема, разрешению которой посвящено данное исследование.
Цель исследования - выявление специфики организационно-управленческого механизма социальной работы на региональном уровне.
Для достижения поставленной цели были выделены следующие задачи:
1. Уточнение категориально-понятийного аппарата и обоснование теоретико-методологических подходов к исследованию механизма управления социальной работой;
2. Исследование зарубежных моделей управления социальной работой;
3. Выявление нормативно-правовых, организационных и информационных основ управления социальной ра&яой на примере Республики Татарстан;
4. Разработка концептуальной модели общественно-государственного управления социальной работой в регионе.
Теоретико-методологические основы исследования. Для определения теоретических и методологических основ данной работы был привлечен широкий круг фундаментальных и прикладных работ по проблемам теоретической социологии, социологии управления, социальной психологии, педагогики и социальной работы. Автор опирался на идеи:
- А.А. Богданова - об упорядочении организационных связей, обеспечивающих формирование и регулирование социальных процессов;
- А.И. Пригожина - о социальной организации и ее функционировании как целостной социальной системы;
- Д. Осборна и П. Пластрика — о дебюрократизации государственного управления;
- Р.Л. Баркера - на трактовку понятия «социальная работа»;
- Г.Л. Гусляковой, В.И. Жукова, Г.В. Морозовой, Г.В. Мухаметзяновой, В.А. Никитина, П.Д. Павленка, Е.И. Холостовой, М.В. Фирсова, Е.Р. Ярской-Смирновой - об институциональной и интегративной сущности социальной работы.
Поставленные в диссертационной работе задачи решались на основе общенаучных методов: сравнительного, логического, комплексного анализа. Работа строилась на применении методов социального прогнозирования, моделирования, программно-целевого подхода, статистического анализа. При этом автор руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического в познании.
В практической части исследования использовались следующие методы: анализ документов, анкетный опрос, неформализованное интервью, экспертный опрос, «фокус-группы».
Источниковую базу диссертации составили:
- нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Татарстан; Конституция РФ, федеральные законы, законы Республики Татарстан, постановления Правительства РФ, постановления Правительства РТ, принятые в период с 1991 по 2005 гг.;
- данные официальной статистики;
- материалы периодической печати;
- документы министерств и ведомств Республики Татарстан по состоянию дел в области социальной работы (отчеты, прогнозы и др.);
Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений и практических рекомендаций являются:
- материалы неформализованного интервью с клиентами Отделов социальной защиты населения Министерства социальной защиты РТ в районах г. Казани;
- материалы двух фокус-групп, проведенных с клиентами Отделения дневного пребывания Городского Центра социального обслуживания г. Казани;
- материалы анкетного опроса клиентов Отделов социальной защиты населения Министерства социальной защиты РТ в районах г. Казани;
- результаты опроса 25 экспертов, работающих в Министерстве социальной защиты Республики Татарстан, управлениях социальной защиты городов Казани, Набережных Челнов, Нижнекамска, Альметьевска, в вузах, ведущих подготовку специалистов социальной работы;
- вторичный анализ материалов социологических исследований по проблемам институционализации социальной работы.
Научная новизна работы определяется как самой постановкой научной проблемы, так и полученными в ходе исследования результатами. Данная диссертация - одно из первых специальных исследований, в котором предпринята попытка изучения организационно-управленческого механизма социальной работы на региональном уровне.
К основным элементам научной новизны исследования относится следующее:
-дана авторская интерпретация понятий «социальная работа в регионе» и «управление социальной работой в регионе» с позиции социологии управ-ления;
- определены теоретико-методологические основы исследования управления социальной работой в рамках системного подхода;
-выявлена организационно-управленческая специфика зарубежных моделей социальной работы;
-исследованы основные элементы механизма управления социальной работой в Республике Татарстан;
- выявлена роль инициативного саморегулирования социальной работы в
условиях муниципальной реформы;
-получена экспертная оценка состояния системы социальной работы в Республике Татарстан, которая обосновала необходимость разработки и реализации общественно-государственной модели управления социальной работой в регионе.
На защиту выкосятся следующие положения:
1. Социальная работа в регионе представляет собой систему принципов, методов и мероприятий органов государственной власти, общественных организаций и отдельных лиц, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, направленных на обеспечение достойного уровня жизни населения региона. Целью социальной работы на региональном уровне выступает обеспечение социальной защищенности населения территории путем повышения эффективности механизма предоставления различных видов социальной помощи, а также проведение превентивных мероприятий по предотвращению попадания в трудные жизненные ситуации отдельных индивидов и социальных групп.
2. Управление социальной работой в регионе понимается как деятельность государственных и общественных органов, руководителей организаций и служб социальной работы по нормативно-правовому, организационному и информационному обеспечению деятельности специалистов социальной работы и лиц, добровольно помогающих специалистам.
3. Спецификой социальной работы за рубежом является то, что она акцентирована на изменение среды обитания индивида, а также членов его семьи для их поддержки и развития. В реализации задач социальной работы за рубежом главное место уделяется органам местного самоуправления и общественной инициативе, а в своем содержании она охватывает разнообразные группы населения различными социальными услугами и видами помощи. Опыт организации социальной работы в зарубежных странах, особенно ее общественных форм, применим в нашей стране с учетом ее социально-экономического положения. 4 Социальная работа в Республике Татарстан реализуется в рамках социального обслуживания населения, которое, наряду с пенсионным обеспечением, социальным страхованием, социальной поддержкой (помощью) является составной частью государственной системы социальной защиты населения. С учетом долговременных тенденций развития мировой цивилизации именно социальная работа должна стать основной моделью помощи населению.
5. Формирующаяся региональная модель управления социальной работой включает в себя три уровня: региональный, муниципальный и уровень территориального общественного самоуправления. Новая модель наиболее адекватна потребностям гражданского общества и включает в себя работу с социальной микросредой муниципального сообщества (социально-психологическая, социально-организаторская, волонтерская, программная работа) и с клиентами.
6. Возрастание роли социальных механизмов рыночного типа, преодоление иждивенчества в социальной сфере возможно в результате преобразования как объективных условий социально-экономического развития, так и традиционных представлений и ожиданий населения. Для того, чтобы рыночные механизмы заработали во благо социальной сферы, необходимо широко развивать платные услуги, предоставляемые органами социальной работы и стимулировать рынок социальных услуг.
Научно-практическая значимость исследования определяется результатами исследования, которые могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем управления социальной работой. Материалы диссертации могут явиться основой для совершенствования вузовских курсов по теории, технологии и менеджменту социальной работы.
Основные положения работы использовались диссертантом при разработке содержания курса «Технологии социальной работы» для студентов специальности «социальная работа)) факультета социальных и гуманитарных технологий Казанского государственного технологического университета.
На основании диссертации могут быть подготовлены методические рекомендации и учебные пособия для практического использования специалистами социальной работы.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были доложены на отчетных и итоговых научно-методических конференциях КГТУ (Казань, 2004, 2005 гг.); на научных конференциях СЭФ КГТУ (Казань, 2002-2005 гг.); на V Республиканской школе студентов и аспирантов «Жить в XXI веке» (Казань, 2005 г.) и отражены в 7 публикациях. Общий объем опубликованных по теме исследования работ составляет более 2 п.л. Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедр социальной педагогики и психологии; государственного, муниципального управления и социологии КГТУ и была рекомендована к защите.
Структура и объем диссертации состоит из введения, двух глав (шести параграфов),, заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 303 наименования, 7 приложений. Объем диссертации составляет 191 страницу компьютерного текста.
