Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности профессиональной деятельности государственных служащих 12
1.1. Профессиональная деятельность как основа государственной службы 14
1.2. Социальные характеристики российских государственных служащих 33
Глава 2. Оценка профессиональной деятельности государственных служащих 56
2.1 Опыт реформ в области оценки деятельности государственных служащих 58
2.2 Инновационный подход к внедрению оценки эффективности и результативности деятельности 90
2.3 Регламентация как основа оценки деятельности государственных служащих 106
Заключение 116
Приложение 120
- Профессиональная деятельность как основа государственной службы
- Социальные характеристики российских государственных служащих
- Опыт реформ в области оценки деятельности государственных служащих
- Инновационный подход к внедрению оценки эффективности и результативности деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На протяжении последних десятилетий во многих странах осуществляется целый ряд фундаментальных, объективно востребованных преобразований, которые открывают новые возможности в развитии общества, обозначают новые приоритеты в сфере государственного управления. Эффективно функционирующее государство становится одним из основных факторов, определяющих перспективы развития экономики, повышение благосостояния населения. Важнейшей составляющей становления эффективной государственной службы выступает профессиональная деятельность служащих, которая играет заметную роль в формировании доверия граждан к органам государственной власти.
Политика, направленная на повышение уровня профессионализма
государственных служащих, реализуется практически во всех
высокоразвитых странах. Она осуществляется не только Европейским Союзом, США, Канадой и др., но многими государствами Южной Америки, Юго-Восточной Азии. Преобразование государственной службы становится стратегически важным и в условиях российского общества. Государственной службе Российской Федерации менее пятнадцати лет, но исследователи уже сейчас насчитывают три попытки её реформирования.1
Первая реформа относится к 1992 г. Тогда решались задачи методического обеспечения деятельности государственных органов (методики по созданию новых государственных органов, по оценки эффективности их деятельности, по анализу функций и т.п.), нормативно-правового обеспечения государственной службы, а также проблемы, связанные с кадрами (подбор кадрового состава, повышение квалификации, планирование потребности в кадрах и т.п.).
Во многом острота этих проблем сохраняется и сегодня. Однако появились не только новые задачи, требуется разрешать накопившиеся
1 Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. - М., 2003.
проблемы на ином уровне, связанном с оценкой социальной эффективности профессиональной деятельности государственных служащих. Особенно актуальным этот вопрос становится в свете нового законодательства о государственной гражданской службе, с учетом экспериментов по внедрению системы оценки служебной деятельности, проводящихся в нескольких субъектах Российской Федерации (Саратовской области, Красноярском крае, Таймырском автономном округе, Самарской области, Пермской области).
Степень разработанности проблемы. В России, как и во всем мире, ведутся исследования, касающиеся совершенствования государственного управления, государственной службы и т.п. Изданы работы Г.В. Атаманчука, Х.А. Бекова, В.Э. Бойкова, Г.П. Зинченко, В.Д.Граждана, В.Г. Игнатова, Е.В. Охотского, В.В. Щербины, Ж.Т. Тощенко и др.2
Большое внимание уделяется анализу социальных механизмов в системе государственной службы. Эти проблемы разрабатываются в трудах Л.А. Калиниченко, М.Л. Бочарова, Ю.М. Буравлева и др.3
Исследование всех аспектов профессионального труда служащих, основы разработки и внедрения в практику государственных органов системы оценки эффективности и результативности служебной деятельности, является достаточно сложным. Последнее предполагает комплексный подход и междисциплинарное изучение профессиональной деятельности государственных служащих, в том числе методами и средствами социологии.
Современные исследователи часто используют работы М.Вебера и Р.Мертона 4 о бюрократии как социальном феномене. Этими работами был
2 Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской
Федерации // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги перспективы. - М.: Изд-во
РАГС, 1997; Беков Х.А. Опыт работы Роскадров. М.: ИПК госслужбы, 2001; Бойков В.Э. и др.
Профессиональная этика государственных служащих: состояние и степень соответствия задачам
реформирования государственной службы. РАГС; Государственная служба: взгляд изнутри и извне
(Социологический анализ). Социологический Центр РАГС при Президенте РФ, 2003
3 Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной службы. М., 2000; Бочаров МЛ. От
социальных ценностей к социальному государству. М., 1997; Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования
и управления системой государственной службы в России // Государство и право, 2003. № 7.
заложен фундамент классического, «механистического», подхода к
деятельности государственных служащих. Однако значительный интерес
представляют и «поствеберовские» теории государственной службы,
которые, в противоположность «рутинному» взгляду классических
концепций, предлагают иной - «холистический» - взгляд на основы
функционирования государственной бюрократии. Данные теории
разработаны такими известными западными теоретиками, как А. Вилдавски, Дж. Прессман, Г. Саймон, К. Линдблом и др.5
Анализ государственного управления, деятельности государственных
служащих, проводимый в рамках социокультурной парадигмы,
основывается на работах М. Вебера, В. Зомбарта, Ф. Тенниса, О. Шпенглера,
П. Сорокина. Большой и интересный материал, связанный с
социокультурными характеристиками российских государственных
служащих, накоплен исследовательскими группами из Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Института социологии РАН, Государственного университета — Высшей школы экономики.6
Проблема оценки эффективности тесно связана с использованием новых методологических основ анализа профессионального труда государственных служащих. В настоящее время необходимы исследования не только в рамках институциональной, поведенческой, но и деятельностной парадигмы. Так, исследования И.Ф. Девятко, О.С. Разумовского, В.П. Фофанова и др. различных аспектов служебной деятельности базируются на концепциях действия и деятельности (М. Вебер, Т. Парсонс).
5 J.L. Pressman, A. Wildavsky. 1984. Implementation (Third Edition) University of California Press; Simon, H.
1947. Administrative Behavior. New York: Macmillan; Lindblom, С. E. 1959.The science of muddling through, Public Administration Review 19: 79A88.
6 Реформа госслужбы в России: исследование государственных и муниципальных служащих. Исследование
проведено Государственным Университетом — Высшей школой Экономики по заказу Всемирного банка и представлено в 2004 г.; Молодые специалисты на российской государственной и муниципальной службе. Исследование проведено Институтом социологии РАН под руководством В.С.Магуна и Р.Брима и представлено в 2003 г.
7 Девятко И.Ф. Социологические теории деятельности и практической рациональности. - М:, 2003;
Разумовский О.С. Деятельность, действие, операция, акт: анализ теорий и моделей // Серия: Философия и
Социология. - 2000. -№1; Фофанов В.П. Социальная деятельность как система. - Новосибирск, 1981
Отдельным направлением выступает изучение подходов к внедрению в государственных органах системы оценки деятельности служащих как инновации. Работы зарубежных исследователей, таких как Е. М. Роджерс и Е. Ф. Шумэйкер, К. Льюин, X. Дж. Рэйни, Д. Пелц, Дж. Г. Марч и Дж. Р. Олсэн 8 посвящены проблемам осуществления изменений в организациях. Особый интерес вызывает в этих работах анализ новых концепций, не связанных с рациональным выбором и планированием внедрения инноваций.
Объект исследования - профессиональная деятельность государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Предмет исследования - социальная эффективность
профессиональной деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключалась в определении подхода к оценке социальной эффективности деятельности государственных служащих.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:
Профессиональная деятельность как основа государственной службы
Вышеперечисленные подходы оперируют такими понятиями, как эффективность, эффективная деятельность, цель и пр. При этом необходимо заметить, что долгое время вопрос эффективности деятельности государственного аппарата в принципе не существовал. Гораздо важнее была его лояльность правящей политической элите.
Традиционный подход к государственному управлению, который был сформирован в работах таких авторов, как Вудро Вилсен, Джон Стюарт Миль, Макс Вебер и др. определял несколько принципов функционирования государственных служащих. Можно выделить некоторые из них: задачи формируются политиками, а исполняются администраторами; осуществление деятельности основано на письменных документах; правила, в соответствии с которыми осуществляется деятельность, могут быть либо техническими, либо юридическими; все задачи разделены на функциональные области; существует строгая иерархия государственных служащих с присущими им правами; государственные служащие выполняют свои задачи на основе чувства долга, призыва.
Уже к середине прошлого века появились работы, которые критикуют традиционный подход к вопросу деятельности государственных служащих. В частности, критика заключалась в том, что традиционная модель государственного управления не может идентифицировать механизмы, способствующие эффективной работе государственных служащих, иными словами, не объясняет, как именно работает государственный служащий. Вновь появлявшиеся теории представляли собой больше, чем просто попытку моделирования работы современных для того времени государственных институтов, так как опирались, в том числе, на концепции мотивации, эффективности и результативности14. Эти теории провозглашали новые принципы осуществления деятельности государственными служащими: рациональный выбор при принятии решений в государственном секторе невозможен; процесс осуществления политики «сверху-вниз» трудно реализуем, поэтому нельзя рассчитывать на «автоматическое» достижение поставленных целей; деятельность государственных служащих не может быть ограничена правилами и процедурами, так как на первый план выходят достижение цели, результативность; централизация деятельности способствует неповоротливости, а сложная иерархия может обернуться невозможностью проводить решения в жизнь.
В своей теории М. Вебер выдвинул тезис о том, что государственные служащие могут достичь высшей степени рациональности. Однако в более поздних концепциях утверждается, что общественные цели неоднозначны и весьма изменчивы, средства их достижения далеко не всегда очевидны, а правила принятия решений варьируются от случая к случаю. Сторонники традиционной модели государственного управления поддерживают функциональную специализацию государственных служащих в выполняемой ими работе. Напротив, сторонники новых организационных теорий утверждают, что люди важнее, чем организационные структуры. Результат деятельности организации не связан с созданием организационной схемы, распределяющей функции между работниками и координирующей деятельность каждого работника через разделение труда. По мнению сторонников этого подхода, традиционные принципы осуществления деятельности государственными служащими ведут к механизации и рутинному исполнению административной работы, что негативно отражается на достижении целей. А в теориях человеческих отношений утверждается, что функциональная специализация и разделение ролей препятствуют осуществлению эффективной и результативной деятельности. Децентрализованная стратегия реализации политики намного продуктивнее централизованных структур для ее осуществления, так как способствует более легкой адаптации, мотивации и гибкости. Чем более централизованной является административная структура, тем больше вероятность, что принятое решение не будет реализовано в том виде, в котором оно было задумано. Более того, разработка и реализация государственной политики не является результатом эффективного исполнения государственными служащими четко прописанных функций, так как идеального управления в реальной жизни не существует.
Социальные характеристики российских государственных служащих
В первом параграфе речь шла о том, что профессиональная деятельность государственных служащих, являясь основой государственной службы, основывается на учете как коллективных интересов, так и собственных интересов государственных служащих. Решения принимаются на основе учета тех возможностей, которые имеются в настоящее время в настоящих условиях. Из возможных вариантов направлений деятельности государственный служащий может выбрать как тот, который совпадает с интересами общества, так и тот, который полностью противоречит им. Это связано с тем, что государственный служащий является не «механическим средством» для реализации интересов общества, а субъектом деятельности, который характеризуется определенными чертами: собственными интересами, собственными ценностными ориентациями и т.п. Дальнейшего исследования требует вопрос о том, возможно ли определить такие характеристики субъекта деятельности - государственного служащего, - в соответствии с которыми его деятельность будет основываться на интересах общества и совпадать с интересами общества? Для начала представляется важным рассмотреть некоторые социальные характеристики российских государственных служащих. Уже упоминалось о том, что на протяжении десятилетий государственные служащие ориентировались на служение государству и своему начальству. В современном исследовании Государственного Университета - Высшей Школы Экономики (ГУ-ВШЭ) одной из целей деятельности российских государственных служащих также является «служение государству» (23% опрошенных) . В исследовании Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на служение руководителю ведомства (как свою цель) указали 30,6% опрошенных. Этот ответ настораживает, так как суть проводимых реформ заключается в улучшении функционирования государственной службы и ориентации ее на граждан, а не на государство. Потенциально возникает противоречивая ситуация, над которой необходимо серьезно задуматься: цели и мотивы деятельности государственных служащих не вполне соответствуют целям проведения реформы. По своей природе суть деятельности государственных органов отличается от сути деятельности коммерческих организаций, а значит, должны отличаться и мотивы деятельности государственных служащих. Одним из направлений проведенного ГУ-ВШЭ исследования было изучение мотивационного комплекса государственных и муниципальных служащих. Особое внимание было уделено следующим элементам: ценностные ориентации; оценка престижности работы, службы; оценка возможностей карьерного роста. Ниже следует распределение полученных ответов на вопрос исследователей о целях деятельности государственных служащих. Представляется обоснованным говорить не столько о целях, сколько об интересах, формирующих мотивы.
Опыт реформ в области оценки деятельности государственных служащих
Несмотря на отсутствие ясных методов, четких критериев, показателей и процедур оценки деятельности государственных служащих в практике деятельности российских государственных органов, определенная форма оценки деятельности служащих все же присутствует. Согласно исследованиям, 26% опрошенных в федеральных министерствах отметили, что в их организациях присутствует четкая и понятная система оценки сотрудников.44 В то же время большинство опрошенных либо ничего не знают о существовании такой системы, либо затруднились с ответом. Интересно отметить, что была выявлена зависимость распределения ответов от замещаемых респондентами должностей: руководящий состав в большей степени считает, что в организации существует понятная система оценки сотрудников (57% респондентов среди руководителей).
Согласно исследованию ГУ-ВШЭ, наибольший процент государственных служащих, утверждающих, что у них в органе есть четкая и понятная система оценки, выявился среди работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Крайне важно заметить, что исследователи объясняют это более высокой степенью регламентации деятельности сотрудников данных органов. Дело в том, что лишь чуть больше половины опрошенных сотрудников федеральных министерств являются сторонниками четкой регламентации деятельности как для себя (55%), так и для других (59%). Разумеется, существуют различные аргументы как «за» так и «против» детальной регламентации деятельности служащих. Так, широко распространено мнение о том, что практически не поддается регламентации деятельность высшего руководства и деятельность, которая не может быть сведена к выполнению простых операций или к следованию простым процедурам. Экспертные интервью с небольшим числом государственных служащих (некоторые из которых замещают должности руководителей), проведенные в целях настоящего диссертационного исследования, также свидетельствуют о скептическом отношении к регламентации и оценке деятельности высокопоставленных государственных служащих, работа которых связана, в основном, с решением политических задач и разработкой государственной политики в установленной сфере деятельности. Также, экспертами высказывается мнение о том, что регламентировать и оценивать деятельность можно в случае, когда речь идет о рутинных операциях и на выходе получается количественный результат. Данное мнение руководителей может быть объяснено тем фактом, что в настоящее время многие сотрудники государственных органов привлекаются к решению различных по своей природе и содержанию задач, а детальная регламентация может значительно сузить возможности руководителей по оперативному реагированию на возникающие проблемы. В подтверждение данной гипотезы выступают результаты указанного выше экспертного опроса, в котором практически все участники отметили, что круг решаемых ими задач значительно расширяется со временем, и это как раз свидетельствует о частом возникновении ситуаций, когда приходится решать «нештатные», не предусмотренные должностной инструкцией задачи. Некоторые руководители высказывали мнение о том, что в настоящее время не существует необходимости внедрять формализованную систему оценки, так как деятельность государственного служащего вполне объективно может быть оценена самим руководителем.
Эксперты также определили достаточно строгие требования к самой системе оценки, первым из которых является объективность. Разумеется, система оценки должна содержать определенный набор «сдержек» и «противовесов» для максимальной объективности, однако некоторые аспекты работы могут быть оценены только непосредственным руководителем, и это весьма распространено в практике оценки деятельности государственных служащих во многих европейских странах. Среди прочих, чаще всего упоминаются такие критерии оценки деятельности, как качество и своевременность подготовки материалов. Интересные мнения были получены в ходе распространения среди государственных органов и региональных администраций проекта должностного регламента государственного гражданского служащего, подготовленного экспертами проекта EuropeAid «Административная реформа» с участием диссертанта. Неотъемлемой частью данного регламента являются показатели эффективности и результативности деятельности государственного служащего. Экспертами было предложено несколько групп показателей, которые включали не только профессиональные, но и личностные качества работников. Наибольшее непонимание и вопросы служащих вызвали показатели, относящиеся к личным качествам служащих, таким как инициативность, предприимчивость и т.п., в то время как некоторые показатели, относящиеся к деловым качествам были встречены с пониманием.
Инновационный подход к внедрению оценки эффективности и результативности деятельности
В контексте данной работы внедрение системы оценки эффективности и результативности деятельности гражданских служащих связано с осуществлением изменений. Следует отметить, что на сегодняшний день в России уже есть опыт реализации проектов по внедрению системы оценки деятельности в работу государственных органов. Практически во всех проектах, большинство из которых реализовано на уровне региональных администраций, отчетливо прослеживается тенденция к использованию исключительно управленческих технологий, связанных с разработкой критериев и показателей эффективности деятельности, установлением механизма оценки деятельности, внедрением системы оплаты труда по результатам служебной деятельности. Однако опыт свидетельствует о том, что деятельность разработчиков в соответствии с одним и тем же алгоритмом далеко не всегда приводит к получению ожидаемых результатов, особенно если проекты реализуются в разных регионах, на разных уровнях власти, в разных типах государственньк органов.
Следовательно, требуется проведение серьезных исследований, направленных на изучение иных факторов, кроме экономических, способствующих эффективному внедрению системы оценки эффективности и результативности деятельности. Таким образом, сегодня актуальным становится вопрос о разработке такого концептуального подхода, который позволит установить, что именно обуславливает успех внедрения системы оценки эффективности и результативности деятельности.
В целях решения данной задачи представляется интересным рассмотреть разнообразные теории проведения изменений в организации. Можно выделить несколько групп подходов к пониманию изменений, каждый из которых предлагает своё объяснение причин и процессов, необходимых для успешного проведения изменений.
Первую группу можно условно назвать «теории вариантности». Суть данного подхода заключается в объяснении изменений зависимой переменной от изменений независимых переменных. В данном случае успешность внедрения системы оценки деятельности можно описать через ряд независимых переменных, таких как специализация, формализация и централизация в организации; демографические характеристики работников; размер организации и ее бюджет и т.п. В зарубежных странах было проведено достаточно большое количество исследований, посвященных разработке таких регрессионных моделей. Однако, по свидетельству некоторых исследователей, отдельные независимые переменные (детерминанты) очень хорошо объясняли вариации в зависимых переменных в одних организациях, но совершенно не работали в других53. В области проведения изменений, данные подходы могут хорошо объяснять «вес» и степень зависимости одной переменной от вариаций в другой, однако они совершенно не способствуют пониманию того, почему при внедрении инноваций поведение одних организаций отличается от поведения других.
К данной группе подходов можно отнести и «мотивационные» теории, суть которых заключается в объяснении поведения как результирующей действия двух сил - мотивации и ресурсов, доступных для реализации цели. Преимуществом данного подхода является то, что происходит выделение двух существенных факторов, влияющих на проведение любых изменений -«мотивация» и «ресурсы». Однако существенным минусом является тот факт, что в рамках данного подхода практически никогда не выделяются конкретные, индивидуальные мотивы и специфические ресурсы, необходимые для внедрения инноваций. В таком виде этот подход близок к теории рационального выбора. При этом практически невозможно понять, каким именно образом мотивация и ресурсы влияют на поведение людей при осуществлении изменений.
Ко второй группе подходов можно отнести теории, описывающие процесс. Суть данных подходов сводится к попыткам уловить в ходе исследования тот процесс или процессы, посредством которых осуществляются изменения. В одном из исследований, описанных Роджерсом и Шумэйкером, изменения осуществлялись посредством получения и передачи информации, при этом участники этих изменений брали на себя различные роли54. Изначально наиболее активные члены группы получали информацию извне и становились лидерами общественного мнения. Затем их примеру следовали другие члены группы, которые получали информацию и объяснения от лидеров общественного мнения и, таким образом, начинали изменять свое поведение. Данный подход может дать прекрасное объяснение тому, как группа людей изменяет свое поведение посредством передачи информации и принятия различных ролей, однако не выявляет, почему данная группа действует именно так или какой тип людей склонен к принятию определенных ролей.
