Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие партнерских отношений – стратегическое направление реформирования управления жилищно-коммунальным хозяйством России 22
1.1. Социальная сущность партнерских отношений 23
1.2. Социально-управленческий потенциал партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере 41
Глава II. Состояние партнерского взаимодействия в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством 68
2.1. Комплексная оценка эффективности управления ЖКХ в контексте партнерского взаимодействия 69
2.2. Проблемы реализации потенциала местного населения как субъекта партнерского взаимодействия 92
Глава III. Направления развития партнерских отношений в системе социального управления жилищно- коммунальным хозяйством 106
3.1. Перспективы и условия развития партнерских отношений в системе социального управления ЖКХ 106
3.2. Ресурсное обеспечение развития партнерских отношений в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством 126
Заключение 144
Список литературы 154
Приложение
- Социально-управленческий потенциал партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере
- Комплексная оценка эффективности управления ЖКХ в контексте партнерского взаимодействия
- Проблемы реализации потенциала местного населения как субъекта партнерского взаимодействия
- Ресурсное обеспечение развития партнерских отношений в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование жилищно-коммунального комплекса России является одной из первоочередных и важнейших государственных задач, поставленных Президентом РФ В.В. Путиным в Указе от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»1.
Эффективное управление жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) является важным фактором обеспечения качества жизни населения, достижения стратегической цели социальной политики современной России. Согласно Статье 7 Конституцій! РФ, «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»2.
Вместе с тем, в настоящее время сфера ЖКХ является источником постоянного социального напряжения в обществе, что связано с невысоким качеством и ограниченностью коммунальных услуг, постоянным ростом их стоимости, существенно превышающим рост доходов граждан, подменой инициативы граждан административными решениями, ослаблением регулирующего влияния муниципалитетов в коммунальном секторе.
В современных условиях, когда государство уже не является монополистом ЖКХ и не располагает всеми необходимыми ресурсами для обеспечения его устойчивого функционирования, а представители малого и среднего предпринимательства в системе ЖКХ не могут единолично заниматься производством общественного блага, непосредственно связанного с качеством жилищно-коммунальных услуг, становятся всё более востребованными различные формы партнерских отношений. Партнерство представляет собой достаточно продуктивную модель, так как оно позволяет достичь эффекта управления не «жесткими» административными мерами, а путем согласования, гармонизации, баланса интересов субъектов управления, изыскания внутренних резервов в процессе реализации намеченных целей.
1 О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и
повышению качества жилищно-коммунальных услуг. Указ Президента РФ от 7 мая
2012 года. №600.
2 Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М.: Юридичес
кая литература, 2009. С.6
Развитие партнерских отношений в сфере ЖКХ представляет собой одну из стратегических задач, обусловленных необходимостью интеграции усилий властных структур, частного бизнеса, институтов гражданского общества в целях реализации социально значимых проектов на взаимовыгодных условиях с минимизацией рисков всех заинтересованных сторон. Поэтому возникает потребность в выработке научно-обоснованных мер по инициации и развитию партнерства в системе управления ЖКХ.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена: необходимостью изучения, проектирования и развития партнерских отношений в системе управления ЖКХ и, вместе с тем, с недостаточностью практического опыта управления ЖКХ на основе партнерского взаимодействия и слабой разработанностью нормативно-правового, организационно-управленческого и социально-технологического обеспечения партнерских отношений.
Степень научной разработанности темы исследования. Активное исследование партнерских отношений как в общенаучном, так и в социолопгческом аспектах начинается в нашей стране с середины 90-х годов. Появились публикации М.И. Воейкова и И.Т. Лащинского, Н.Н. Гриценко, Ю.Н. Миловидова, А.К. Мишина, С. Муранша, Г.Ю. Семигина. Заметным явлением в научной жизни стало опубликование результатов совместных исследований Т.Н. Конышевой, М.И. Либоракиной, М.Г. Фля-мера, В.Н. Якимца.
В 2000-е годы исследовательское поле партнерских отношений заметно расширилось благодаря работам М.А. Будановой, Ф.И. Гайнуллиной, В.И. Гостениной, С.А. Рїванова, О.Б. Кузнецова, В.А. Михеева, В.Г. Садкова, А.В. Тиховодовой.
Появились публикации, освещающие партнерские отношения непосредственно в жилищно-коммунальной сфере: государственно-частное партнерство (Е.В. Агитаев, П.Ю. Ерофеев, Е.Ю. Котова, Х.М Салихов), партнерское взаимодействие управляющих компаний с населением (Е.К. Королева, AM. Фатахетдинова), партнерство в рамках товариществ собственников жилья (СМ. Дмитриев), общественно-государственное партнерство (И.А. Хамит).
Довольно представительна группа публикаций, в которых освещаются теоретико-методологические вопросы управления жилищно-коммунальным хозяйством (В.И. Левашов, В.Ю. Прокофьев, А.Н. Ряховская), особенности и проблемы информационного (О.В. Волков, Ю.В. Павлен-ков), кадрового (Л.В. Труханович, Л.Н. Чернышов, Д.Л. Щур) обеспече-
ния системы управления ЖКХ, эффективности управления и ее повышения (Н.В. Алешкина, Т.Н. Будишевская, С.А. Кирьянов, В.А. Моры-женкова, Г.Л. Оленин), роли местного самоуправления в регулировании ЖКХ (B.C. Михайлов, М.И. Либоракина, СБ. Сиваев).
Особую группу публикаций образуют исследования, раскрывающие социальные аспекты управления ЖКХ и процесса его реформирования (Е.В. Агитаев, Н.Н. Минаков, А.Н. Ряховская, Ф.Г. Таги-Заде, Д.А. Фомин, А.В. Щеткин), в частности, вопросы социальной защиты населения (М.Г. Дзедзичек, Н.Г. Заморенова, А. Караогланов, П.В. Крючкова), его участие в управлении ЖКХ (В.И. Левашов, Т.П. Меркулова), роль товариществ собственников жилья (ТСЖ) в этом процессе (М.А. Булкин, В.А. Гассуль, СИ. Маргушина, В.А. Холопов), а также отношение населения к деятельности ТСЖ и возникающие в связи с этим социальные противоречия (Е.Н. Александрович, М. Ахундова).
Отдельные аспекты темы исследования освещаются в диссертационных работах А.В. Бородиной, В.Н. Буравцовой, Ю.Н. Войтенко, В.И. Гостешшой, Ф.В. Дзодзиковой, С.Н. Иванова, М.А. Ковалевой, PI.C. Лебедевой, В.И. Левашова, Н.Н. Минакова, Н.В. Олухова, Е.А. Свис-туновой, Н.В. Хавановой, В.Б. Шамаилова и др.
Обзор научной литературы по теме диссертационного исследования приводит к выводу о том, что недостаточно раскрыты социальные вопросы управления ЖКХ, участия граждан в управленческой деятельности, эффективности института самоуправления. Отсутствуют исследования комплексного характера, в которых были бы выявлены многообразие партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере, их потенциал для оптимизации управления данной сферой.
Противоречие между потребностью в развитии партнерства в системе социального управления ЖКХ, с одной стороны, и недостаточной научной разработанностью вопросов о многообразии партнерских отношений, их месте и роли в управленческой системе, условиях и путях развития, с другой стороны, обусловливает проблему диссертационного исследования.
Актуальность темы диссертационной работы, степень ее научной разработанности, сформулированная проблема определили выбор объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.
Объект диссертационного исследования - система социального управления жилищно-коммунальным хозяйством в современной России, предмет исследования - партнерские отношения в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством.
б
Цель диссертационного исследования - раскрыть социально-управленческий потенциал партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере и определить на этой основе векторы оптимизации управленческой деятельности в данной сфере. Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:
уточнить особенности и эвристические возможности социологического подхода к исследованию партнерских отношений;
провести концептуальный анализ социально-управленческого потенциала партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере;
дать комплексную оценку эффективности действующей системы управления ЖКХ в контексте партнерского взаимодействия;
раскрыть проблемы самореализации местного населения как субъекта партнерского взаимодействия;
определить перспективы и условия развития партнерства в системе социального управления ЖКХ;
обосновать комплексный подход к ресурсному обеспечению партнерского управления ЖКХ.
Основная гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении о том, что партнерские отношения в жилищно-коммунальной сфере обладают существенным социально-управленческим потенциалом. Этот потенциал до настоящего времени недооценен в социологической теории и слабо используется в управленческой практике, при этом, разработка модели развития партнерства в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством может дать ориентиры для системного и последовательного использования указанного потенциала и, соответственно, повышения социальной эффективности управления жизнеобеспечивающей сферой.
Теоретико-ліетодологическш основы исследования. Диссертационная работа основана на фундаментальных положениях классической и. современной социологии, социологии управления. В данном исследовании нашли отражение следующие теоретические положения и концепции:
-
Теория общественного договора (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж-Ж. Руссо) и теория социального взаимодействия П.А. Сорокина, ставшие методологическим ключом к исследованию партнерства как особого вида социальных отношений и социального взаимодействия, раскрытию его социально-управленческого потенциала.
-
Теоретические положения, разработанные в трудах В.Г. Афанасьева, Ю.С. Васютина, Ю.Г. Волкова, Ю.Е. Волкова, В.И. Иванова, СИ. Григорьева, В.И. Козачка, Р.И. Мельниковой, В.И. Патрушева,
7 A.M. Старостенко, А.Г. Тюрикова, Г.Я. Узилевского, В.И. Франчука, В.Г. Шуметова и других исследователей, в которых раскрываются особенности и проблемы социального управления.
-
Теоретические положения, характеризующие специфику, модели и перспективы управления жилищно-коммунальным хозяйством, обоснованные в трудах В.И. Левашова, Н.Н. Минакова, В.Ю. Прокофьева, А.Н. Ряховской, Ф.Г. Таги-Заде, Л.Н. Чернышова.
-
Теоретические положения о месте и роли партнерства в системе управления социальными процессами, представленные в работах М.А. Будановой, Ф.Ы. Гайнуллиной, В.И. Гостениной, Н.Н. Гриценко, С.А. Иванова, В.А. Михеева и других исследователей.
-
Концепция технологизащш социальных процессов (В.П. Бабинцев, Н.С. Данакин, Л.Я. Дятченко, В.Н. Иванов, М. Марков, В.И. Патрушев, Ю.П. Сурмин, В.М. Шепель и др.).
Методы исследования. В ходе диссертационного исследования использованы методы системного, функционального и сравнительного анализа, конкретно-исторический подход к изучаемым явлениям, статистические методы сбора и анализа данных. Сбор социологической информации производился посредством анкетного опроса, интервью, анализа документов.
Эмпирическая база исследования. В качестве эмпирических источников диссертационного исследования выступают:
нормативно-аналитические документы федеральных, региональных и муниципальных органов управления по вопросам жилищно-коммунального обслуживания населения, реформирования и модернизации ЖКХ, совершенствования управления данной сферой;
результаты авторского социологического исследования «Актуальные проблемы реформирования и модернизации ЖКХ в Белгородской области», проведенного среди муниципальных служащих региона (опрошено 92 респондента - 3% от генеральной совокупности);
результаты интервью (фокус-групп), проведенного диссертантом в течение 2006-2010 гг. с депутатами и консультантами Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства, совершенствования управления ЖКХ.
В диссертационной работе использованы данные вторичного анализа результатов социологических исследований «Удовлетворенность населения г. Белгорода сферой ЖКХ», «Оценка удовлетворенности населения г. Белгорода качеством жилищно-коммунальных услуг»,
«Состояние гражданской активности населения и условия ее повышения», проведенных в течение 2007-2012 гг. в Белгородской области (опрошено 3987 респондентов - жителей региона).
Использованы также данные вторичного анализа результатов федеральных исследований «Оценка состояния государственно-частного партнерства в регионах» (ГУ ВШЭ, 2009 г.), «Жилищно-коммунальные услуги: оценка россиян» (ВЦИОМ 2011 г.) и др.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем:
дана характеристика социологического подхода к исследованию партнерства как особого вида социальных отношений и социального взаимодействия, определены и систематизированы сущностные признаки данного феномена;
раскрыт социально-управленческий потенциал партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере, заключающийся в многообразии видов этих отношений, их институционализации и социальной направленности;
проведена оценка уровня эффективности действующей системы управления жилищно-коммунальным хозяйством с использованием комплекса критериев - целевого, функционального, финансового, технологического, институционального, социального и кадрового;
установлены причины пассивной роли местного населения как субъекта партнерского взаимодействия в системе социального управления ЖКХ (недостаточная информированность, отсутствие необходимой обратной связи, слабая мотивация);
определены условия, перспективы и основные требования к практическому применению и развитию партнерских отношений в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством (стратегические, нормативно-правовые, нормативно-технологические, организационно-экономические, организационно-технологические, социально-технологические);
предложен комплексный подход к ресурсному обеспечению партнерского управления жилищно-коммунальным хозяйством, предусматривающий целенаправленное и рациональное использование институционального, политического, нормативно-правового, организационно-управленческого, административного, информационного, методического, кадрового ресурсов.
В соответствии с вышеизложенным, на защиту выносятся следующие положения и выводы:
-
Продолжающийся процесс реформирования жилищно-коммунальной сферы современной России актуализирует проблему обновления и оптимизации системы управления данной сферой. Принципиально важное значение приобретает в этой связи использование социально-управленческого потенциала партнерских отношений. Сущностные характеристики партнерских отношений выражаются в том, что это целенаправленные, взаимно заинтересованные, проблемно ориентированные, свободные, договорные, равноправные, равнозначные, взаимоответственные, устойчивые, открытые, рефлексивные отношения субъектов социального взаимодействия. Это отношения взаимного поручительства и взаимного контроля, обмена ресурсами и межролевого обмена.
-
Социально-управленческий потенциал партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере выражается, прежде всего, в многообразии видов партнерства (государственно-частное, муниципально-час-тное, общественно-государственное, общественно-муниципальное, социально-трудовое, деловое, корпоративное, хозяйственное, товарищеское), состоянии их институционализации, нормативно-правового обеспечения. Эффективное использование социально-управленческого потенциала партнерских отношений связано с соблюдением принципов системности, комплексности, разнообразия моделей партнерства, соревновательности, социальной активности местного населения, государственного регулирования, социальной защиты, социальной справедливости, а также программно-целевого принципа.
-
Целенаправленное развитие партнерства в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством предусматривает анализ сложившейся управленческой практики в данной сфере, определение ее проблемного поля, оценку уровня эффективности и перспективы разрешения назревших проблем. Объективность оценки достигается при этом благодаря ее комплексности, включающей: а) многокритериаль-ность; б) полнсубъектность; в) многоуровневость. Комплексная оценка с использованием системы критериев - целевого, функционального, финансового, технологического, институционального, социального, кадрового - приводит к выводу о недостаточной эффективности нынешней практики управления ЖКХ по всем указанным критериям, о чем свидетельствуют, в частности: низкий уровень удовлетворенности населения содержанием и качеством жилищно-коммунальных услуг и тенденция к его снижению; ошибки, допущенные при постановке целей реформирования ЖКХ и определении ее этапов; нерациональное использование ресурсов; институциональная неопределенность новых управленческих
структур в сфере ЖКХ; низкий уровень квалификации руководителей и специалистов.
-
Недостаточно широко и активно реализуется потенциал местного населения как субъекта партнерского взаимодействия - и, прежде всего, из-за формального подхода к организации новых управленческих структур, создаваемых фактически без участия населения; тенденции к криминализации их деятельности; недостаточной информированности; отсутствия оперативной обратной связи; низкой мотивации.
-
Перспективы развития партнерства в системе социального управления ЖКХ связаны, прежде всего, с совершенствованием муниципального контроля деятельности управляющих компаний и обслуживающих организаций, привлечением частных инвестиций для эффективного функционирования ЖКХ; активным участием институтов гражданского общества в инициации, разработке и контроле реализации проектов реформирования ЖКХ; формированием эффективных инструментов привлечения средств населения в экономику муниципальных образований; стимулированием и защитой инвестиционного поведения населения; улучшением условий труда работников ЖКХ и повышением имиджа жилищно-коммунальных организаций; совершенствованием системы контроля деятельности УК/ТСЖ со стороны жителей многоквартирных домов; поэтапным внедрением института саморегулирования организаций жилищно-коммунальной сферы; развитием сотрудничества населения с обслуживающими организациями при осуществлении контроля за использованием энергоресурсов; преодолением нормативно-правовых и организационно-технологических барьеров в деятельности товариществ собственников жилья.
-
Развитие партнерства в системе социального управления ЖКХ может быть обеспечено посредством комплексного и целенаправленного ресурсного обеспечения, предусматривающего институциональное (организационно-управленческое) разделение жилищной и коммунальной сфер; разработку национальной концепции развития государственно-частного партнерства, стратегии его поэтапного введения; принятие пакета нормативно-правовых актов по развитию партнерских отношений в сфере управления ЖКХ; обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдение стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами; методическое обеспечение организационно-технологических инноваций в сфере управления ЖКХ; подготовку дипломированных специалистов
по управлению ЖКХ; повышение квалификации действующих руководителей и специалистов в сфере управления жилищно-коммунальным комплексом.
Достоверность паучных результатов обеспечивается их широкой теоретической и эмпирической базой, применением научных методов, адекватных цели и задачам исследования; репрезентативностью выборки; надежностью змпирігческих данных, полученных посредством использования совокупности специальных исследовательских процедур; корреляцией показателей, полученных автором, с показателями, полученными в процессе социологических исследований, проведенных в России за последнее десятилетие.
Теоретическая значимость результатов и выводов диссертационного исследования заключается в том, что они дают углубленное и целостное научное представление о социально-управленческом потенциале партнерских отношений. Предложена интегральная модель развития партнерства в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством, включающая концептуальный, институциональный, структурно-функциональный, нормативно-технологический, оценочно-аналитический, организационный, целевой и ресурсный блоки. Раскрыты особенности и формы партнерских отношений, их потенциал для совершенствования управления ЖКХ современной России. Полученные результаты могут стать теоретическими ориентирами для дальнейшего исследования партнерских отношений, повышения их роли в реформировании системы управления ЖКХ.
Практическая значимость результатов и выводов исследования заключается в том, что их использование способствует уменьшению социальной напряженности, связанной с недостатками в жилищно-коммунальном обслуживании населения. Они нацелены на совершенствование социального управления жизнеобеспечивающей сферой, повышение эффективности управленческой деятельности и, как следствие, улучшение качества жизни населения. Целесообразно использование полученных результатов при разработке и реализации региональных и муниципальных целевых программ реформирования ЖКХ, подготовке планов социально-экономического развития муга щипальных образований и улучшения жилищно-коммунальных условий населения, а также в системе подготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов организаций жилищно-коммунальной сферы.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов «Социология управления»,
«Социология организаций», «Социология инноваций», «Муниципальное управление».
Апробация результатов диссертационного исследования проводилась посредством выступлений с докладами и сообщениями на научных конференциях, форумах, «круглых столах», публикации научных работ, участия в разработке, обсуждении и принятии федеральных законопроектов, направленных на совершенствование ЖКХ современной России, а также в разработке и реализации целевых программ развития муни-ципально-частного и общественно-муниципального партнерства.
Основные положения и результаты исследования обсуждались на Санкт-Петербургском экономическом форуме (Санкт-Петербург, 2002); Международной научной конференции «Перспективы синергетики в XXI веке» (Белгород, 2003); Международной научной конференции «Перспективы синергетики в XXI веке» (Белгород, 2004); Международной научной конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, 2005); Международной научно-практической конференции «Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: ценности и цели» (Брянск, 2010); Международной научно-практической конференции «Развитие интеллектуального потенциала поколений регионов в трансформирующемся российском обществе» (Губкин, 2010); Всероссийской научно-практической конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, 2010); Международной научно-практігческой конференции «Тенденции развития общества: единство самоорганизации иуправления» (Белгород, 2011); российско-французском форуме «Государственно-частное партнерство в развитии региональной и муниципальной инфраструктуры» (Москва, 2011), Всероссийской научно-практической конференции «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (Белгород, 2013), V Орловских социологических чтениях «Социально-политическая активность населения на современном этапе развития общества» (Орел, 2013).
По теме диссертации опубликованы 25 научных работ, в том числе 2 монографии, 5 статей в журналах, рекомендованных ВАК; общий объем - 22 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Социально-управленческий потенциал партнерских отношений в жилищно-коммунальной сфере
Управление сложными социально-экономическими системами, к которым относится и жилищно-коммунальное хозяйство, осуществляется посредством трех основных механизмов – экономического, административного, социального. Экономический механизм управления настроен на обеспечение благоприятных экономических условий для функционирования жилищно-коммунального хозяйства, повышения его эффективности1. Административный механизм управления основан на использовании административно-правовых мер (регламентаций, санкций).1 Социальный механизм управления базируется на использовании, развитии человеческого, социального потенциала персонала организации и ориентирован на обеспечение условий для его самореализации.2
В основе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством, что является объектом диссертационного исследования, лежит иной концептуальный принцип, нежели тот, на чем базируются административное и экономическое управление. Последнее основывается на представлении о частичном – «организационном» или «экономическом» человеке, социальное управление – на представлении о целостном человеке в многообразии его потребностей и отношений. Для административного или экономического управления индивиды выступают исключительно как средства достижения внешних по отношению к ним целей, для социального управления они выступают самоцелью3.
Во-вторых, социальное управление направлено непосредственно на формирование определенных мотивов, установок, поведенческих стратегий у участников социальных процессов, повышение их готовности к успешным действиям в изменяющейся социально-экономической и социокультурной среде. В-третьих, социальное управление характеризуется более широким представительством субъектов управленческого воздействия. В-четвертых, принципиально отличаются средства и технологии социального управления. Если социальное управление связано с непосредственным воздействием на сознание и поведение людей, то в его механизме преобладают социально-психологические, коммуникативные, конвенциональные, компаративно-состязательные, социоэкологические и т.д. методы. Это значительно более широкий набор средств воздействия по сравнению с инструментарием административного или экономического управления. В-пятых, социальное управление характеризуется также своей ресурсной «составляющей», т.е. непосредственным использованием человеческого ресурса. В-шестых, социальное управление отличается преимущественной ориентацией на будущее, перспективу. В-седьмых, есть определенные особенности и у функций социального управления. В нем преобладают диагностико-аналитические, регулятивные, мо-тивационные функции. С учетом этих отличительных особенностей предлагается развернутое определение социального управления. Социальное управление – это управление социальными системами (людьми и их организациями), направленное на обеспечение условий жизнедеятельности и развития людей, формирование у них соответствующих мотивов, установок, стандартов поведения, использование их внутренних ресурсов, ориентированное преимущественно на перспективу, основанное на привлечении самих людей к управленческому процессу и также на специфических функциях и методах1. Социальное управление представляет собой определенную систему, в которой выделяются и рассматриваются следующие элементы:2 – цель и задачи управления, векторы управленческого воздействия; – принципы управления; – субъекты управления; – объект и предмет управления; – стратегии управления; – функции управления; – технологии управления. Механизм управления и соответствующие им управленческие системы чаще всего не исключают, а дополняют друг друга, образуя сбалансированный управленческий комплекс. Однако, это не исключает доминирования той или иной управленческой системы на отдельных этапах развития объектов управления.
В России до настоящего времени были реализованы две системы управления ЖКХ – государственная и рыночная. Несомненным достоинством государственной системы управления явились формирование многоотраслевой структуры ЖКХ, его разветвленной инженерной инфраструктуры, обеспечение населения практически бесплатным набором жилищно-коммунальных услуг. Вместе с тем, поддержание нормального функционирования ЖКХ в этих условиях не могло быть обеспечено исключительно за счет государственных средств (население оплачивало только 3% текущих затрат). Сложилось иждивенческое отношение населения к жилищно-коммунальной сфере. К тому же совмещение функций владения и обслуживания в системе управления ЖКХ не стимулировало повышения уровня и качества жилищно-коммунального обслуживания населения.
Комплексная оценка эффективности управления ЖКХ в контексте партнерского взаимодействия
Управление жилищно-коммунальным хозяйством – сложный, многоуровневый процесс, и оценка его эффективности должна быть не одномерной, а многомерной, комплексной. Именно комплексность оценки обеспечивает ее адекватность реальному состоянию управленческого процесса. Комплексность оценки применительно к определению эффективности управления ЖКХ включает, по нашему мнению, три составляющие (Рисунок 4): – многокритериальность, т.е. использование нескольких оценочных критериев и их интеграция с целью обеспечения адекватности оценок; – полисубъектность: оценка дается несколькими субъектами, компетентными в сфере управления ЖКХ; – многоуровневость: оценка дается применительно к нескольким уровням управления – федеральному, региональному, муниципальному и локальному.
Возможно и целесообразно, на наш взгляд, использовать следующие критерии эффективности управления ЖКХ: целевой, функциональный, финансовый, технологический, институциональный, социальный, кадровый.
Целевой критерий выражает успешность достижения целевых показателей. Применение данного критерия предполагает, во-первых, наличие определенных управленческих целей; во-вторых, определенность целей, т.е. их выражение в соизмеримых качественных и количественных показателях; в-третьих, мониторинг реальных результатов целедостижения; в-четвертых, наличие соответствующих процедур сопоставления реальных результатов с целевыми показателями. Функциональный критерий. Жилищно-коммунальное хозяйство – это система взаимосвязанных организаций, ориентированных на выполнение определенных функций. Качественное и своевременное выполнение этих функций выражает суть функционального критерия. Исправное выполнение функций (производственных, социальных и т.д.) предполагает соответствующее ресурсное обеспечение. Применительно к управлению ЖКХ их можно разделить на две группы: технологические и финансовые. Эти ресурсные группы взаимосвязаны, однако обладают спецификой, имеющей существенное значение для оценки эффективности управления. Финансовый критерий выражает рациональное использование имеющихся финансовых средств, привлечение дополнительных финансовых ресурсов и, тем самым обеспечение инвестиционной привлекательности жилищно коммунального комплекса. Технологический критерий характеризует технологическое состояние инженерной инфраструктуры ЖКХ, ее техническую оснащенность, устойчивость функционирования. Устаревшие и затратные технологии и малопроизводительная техника, например, свидетельствуют о неэффективности управления жилищно-коммунальным хозяйством в целом. Иституциональный критерий выражает соблюдение определенных институциональных норм и правил, относящихся к управлению ЖКХ. Социальный критерий. Специфика данного критерия связана с тем, что жи-лищно-коммунальное хозяйство – жизнеобеспечивающая отрасль, ориентированная на удовлетворение первоочередных потребностей людей, повышение уровня и качества их жизни. Кадровый критерий. Об эффективности управления ЖКХ можно судить также по состоянию его кадровой обеспеченности, численности и качественному составу кадров. Что касается многоуровневости оценки, то речь идет об определении эффективности управления на различных уровнях его осуществления – федеральном, региональном, муниципальном и локальном. Обозначив «составляющие» комплексной оценки эффективности управления ЖКХ, перейдем к рассмотрению результатов самой оценки. 1. Оценка эффективности управления ЖКХ по целевому критерию. Как уже отмечалось, цели управления ЖКХ на современном этапе связаны, прежде всего, с его реформированием и модернизацией.
Оценочное отношение к жилищно-коммунальной реформе выяснялось в ходе проведенного нами социологического опроса муниципальных служащих Белгородской области – слушателей региональных курсов сити-менеджеров. На вопрос: «Как оцениваете успешность реформирования и модернизации ЖКХ?» половина опрошенных ответила «удовлетворительно», 21,1% – «неудовлетворительно» (29,9% – затруднились или не захотели ответить). Выяснялось также мнение опрошенных о том, что мешает успешному реформированию и модернизации ЖКХ. Их ответы по мере убывания числа выборов (в %) приведены ниже: – неудовлетворительное состояние инженерной инфраструктуры ЖКХ – 60,5; – недостаток финансовых средств – 39,5; – нерациональное использование финансовых средств – 39,5; – пассивное отношение населения к вопросам управления ЖКХ – 31,6; – дефицит кадров квалифицированных рабочих – 26,3; – несовершенство законодательства в жилищно-коммунальной сфере – 21,1; – отстраненность населения от решения задач реформирования ЖКХ – 18,4; – дефицит управленческих и инженерно-технических кадров – 18,4; – низкий уровень оплаты труда – 15,8; – отсутствие четких целей реформирования и модернизации – 13,2; – отсутствие необходимой нормативно-правовой базы – 10,5; – перебои в функционировании ЖКХ – 5,3; – недостаток энергоресурсов – 2,6; – суровые климатические условия – 2,6.
Обращает на себя внимание то, что лишь незначительное число респондентов ссылается на «суровые климатические условия» «и недостаток энергоресурсов» как причину неудач в процессе реформирования и модернизации ЖКХ. Основные же причины связаны с неудовлетворительным состоянием инженерной инфраструктуры, недостатком финансовых средств, их нерациональным использованием, дефицит управленческих и инженерно-технических кадров.
Но как бы то ни было, цели реформирования и модернизации ЖКХ не достигнуты в полной мере, что свидетельствует о невысокой эффективности управления жилищно-коммунальным комплексом. Причины невысокой эффективности можно свести в общем виде к трем группам: 1) ошибки, допущенные при постановке управленческих целей; 2) нехватка ресурсов для достижения поставленных целей; 3) нерациональное использование имеющихся ресурсов.
Проблемы реализации потенциала местного населения как субъекта партнерского взаимодействия
Одним из главных факторов повышения эффективности управления ЖКХ является активное вовлечение населения в этот процесс и его участие в контроле работы предприятий ЖКХ. Новое жилищное законодательство требует от собственников жилья инициативного участия в управлении многоквартирными домами. Важное направление реформирования ЖКХ – самоорганизация собственников и нанимателей жилья в товарищества, другие организации и движения. С точки зрения организаторов реформы е целью является создание дополнительных возможностей для защиты жилищных прав граждан, повышение их влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг, привлечение дополнительных источников финансирования обслуживания и ремонта жилого фонда и их эффективное использование.
Участие населения в управлении жилищно-коммунальным комплексом осуществляется и может успешно осуществляться в партнерском взаимодействии с другими субъектами управления – органами государственной и муниципальной власти, управляющими компаниями, товариществами собственников жилья и т.д. Местное население является непосредственным участником практически всех видов партнерства, за исключением, может быть государственно-частного и муни-ципально-частного (в них оно участвует в косвенной форме).
Субъектами общественно-муниципального партнерства являются, как уже отмечалось, местное население, с одной стороны, и органы местного самоуправления, с другой стороны. Взаимодействие населения и органов власти осуществляется в различных формах. Опрошенные нами муниципальные служащие указали на распространенность следующих форм взаимодействия (в %): – публичные слушания – 26,3; – приемы граждан главой, сотрудниками администрациями, депутатами местного совета – 55,3; – встречи руководителей муниципальных образований с гражданами – 44,7; – ответы местных властей на обращения граждан – 44,7; – проведение конференций, собраний граждан – 13,2; – разработка и\или обсуждение программ социально-экономического развития муниципальных образований с участием граждан – 18,4; – организация опросов жителей – 5,3; – участие представителей общественных организаций в заседаниях муниципальных советов – 10,5; – работа общественных советов – 13,2; – поддержка развития ТОСов со стороны властей муниципального образования –28,9; – ресурсная поддержка местными властями общественных объединений, социально-значимых проектов, реализуемых общественностью –10,5; – рассмотрение на муниципальных советах правотворческих инициатив граждан –2,6. Преобладающее значение имеют, как видно, личные встречи граждан с представителями власти, их ответы на обращения жителей с теми или иными вопросами (предложениями, просьбами). Достаточно актуальны также такие формы взаимодействия, как публичные слушания и поддержка развития ТОСов со стороны органов муниципального управления. Вместе с тем, слабо распространены такие нетрадиционные формы партнерского взаимодействия, как ресурсная поддержка социально значимых проектов, рассмотрение правотворческих инициатив граждан. Примерно такое же распределение сравнительной значимости форм партнерского взаимодействия получено по результатам социологического опроса, проведенного Всероссийским советом по местному самоуправлению при поддержке Высшей школы экономики в 2010 году. (В опросе приняли участие 1600 респондентов из 70 субъектов Российской Федерации – должностные лица местного самоуправления и депутаты).1 В ходе указанного исследования выяснялось также, какие формы взаимодействия с органами власти респонденты считают наиболее полезными. Ниже приведены оценочные данные (в % и в порядке убывания значимости) (Таблица 2.11). Почти все респонденты в той или иной мере отмечают эффективность взаимодействия органов власти и населения. Представляет также интерес распределение их ответов на вопросы об актуальных проблемах взаимодействия. Почти половина опрошенных (46,8%) затруднилась с оценкой актуальных проблем. Остальные указали, прежде всего, на: – пассивность и иждивенчество граждан – 18,7%; – отсутствие у администрации средств и возможностей для поддержки инициатив граждан, развития муниципального образования – 9,1%. Сравнительно ниже оценены респондентами другие причины: – низкая правовая культура, неинформированность граждан – 3,9%; – слабая ресурсная база общественных организаций – 3,2%; – недоверие к власти со стороны населения – 3,0%; – иные правовые проблемы – 2,6%; – слабое развитие гражданского общества на местном уровне, отсутствие лидеров и полноценных общественных организаций – 2,0%; – отсутствие у общественных организаций механизмов и рычагов участия в развитии муниципального образования, влиянии на власть – 1,7%.
Создание эффективных механизмов участия граждан в принятии решений в жилищно-коммунальной сфере может стать мощным фактором улучшения жилищных условий и преодоления недоверия населения к реформе ЖКХ. Но это возможно только в том случае, когда граждане убедятся в наличии личного интереса, когда они будут отчтливо представлять функции новых управленческих структур, их права и обязанности. Здесь надо начинать с информирования, элементарной разъяснительной работы, поскольку до 90% населения ничего не знают о названных выше объединениях1.
Данные, полученные в ходе исследования ИНСОР в 2008-2010 годах, показывают, что население по-прежнему считает, что вопросами ЖКХ должны заниматься органы власти. Его мало интересует вопрос реформирования ЖКХ. Только 1% населения ставит этот вопрос в своих обращениях2. Тревожит тот факт, что 40% опрошенных не смогли вообще указать причин повышения тарифов на коммунальные услуги, более половины не знают о существовании субсидий для погашения затрат на коммунальные услуги3.
Управление жилищно-коммунальным хозяйством не исчерпывается формами прямого и непосредственного участия населения. Имеются также косвенные и опосредованные формы участия. К ним относятся, прежде всего, обращения граждан.
Ресурсное обеспечение развития партнерских отношений в системе социального управления жилищно-коммунальным хозяйством
Эффективное управление любым процессом возможно при соответствующем ресурсном обеспечении. Это относится и к развитию партнерских отношений в системе социального управления ЖКХ. Важность ресурсной составляющей обусловлена здесь еще и тем, что партнерская модель социального управления ЖКХ находится в процессе становления.
Вопрос о ресурсном обеспечении развития партнерских отношений в системе управления ЖКХ до сих пор не рассматривался в научной литературе, поэтому предстоит определить социально-технологические параметры данного процесса, исходя, во-первых, из анализа и обобщения практического опыта партнерского взаимодействия в сфере социального управления ЖКХ; во-вторых, из содержательной экспликации понятия «ресурсное обеспечение» применительно к социальному управлению ЖКХ; в-третьих, из системной интерпретации ресурсов развития партнерских отношений. Исходя из вышеизложенного, целесообразно включить в ресурсную составляющую развития партнерских отношений следующие виды ресурсов: институциональный, нормативно-правовой, организационно-управленческий, информационный, кадровый, политический, административный, методический. 1.Институциональный ресурс, как, впрочем, и другие ресурсы, имеет приоритетное значение не для всех, а для отдельных видов партнерского взаимодействия. Рассматриваемый вид ресурса имеет первостепенное значение для развития государственно-частного партнерства и, прежде всего, в связи с организационно-правовым разделением жилищной и коммунальной сфер. Основная цель разработчиков реформы ЖКХ – «создать конкурентные условия, которые помогут улучшить качество услуг и понизить на них цены. Теоретически все логично и просто. Но на практике выходит по-другому. Реформаторы не учли российской специфики»1. Об этом свидетельствует, в частности, «мнение группы экспертов, в которую вошли законодатели, губернаторы, директора управляющих компаний, представители Регионгаза, Энергосбыта и пр. Коллективное мнение таково: нельзя смешивать жилищную и коммунальную сферы. Если в жилищной сфере действительно конкурентные условия могут быть созданы, то в коммунальной – это исключено»2. Реформа ранее единого жилищно-коммунального хозяйства страны должна принципиально разделяться на две существенно различные части: реформу управления организациями коммунальных комплексов и реформу отношений в жилищной сфере, в первую очередь, реформу управления многоквартирными жилыми домами 3. Как справедливо утверждает Д.А. Фомин, «демонополизация рынка коммунальных услуг, появление на нем частных управляющих компаний и самоуправляемых обществ (товариществ собственников жилья) – это типичный либерально-индивидуалистический подход к общественным ценностям, доставшимся стране с советских времен. Растаскивание единого комплекса на отдельные куски и организационная раздробленность отрасли сами по себе ничего хорошего дать не могут4. Коммунальная сфера отличается от жилищной тем, что поставщики большинства коммунальных ресурсов – естественные монополии. Все тепловые, газо-1 Реформа ЖКХ: кто и когда устанавливает правила игры? Дискуссионный клуб // Человек и вые и другие сети находятся в государственной, муниципальной собственности или в собственности поставщика. В этой связи нет и не может быть конкуренции и, соответственно, нет места для управляющих компаний. «С другой – поставляют их по сетям, по большей части им не принадлежащим. Поэтому ответ на поставленный вопрос таков: пусть управляющая компания существует в жилищной сфере (отгрузка мусора, уборка территории, текущий ремонт)»1. 2. Нормативно-правовой ресурс. Процесс реформирования жилищно коммунальных правоотношений в России периода 1990-1997 гг. был достаточно динамичным. Были уточнены основные цели преобразований в жилищно-коммунальной сфере и созданы необходимые правовые основы для проведения реформы. На федеральном уровне было принято более 70 нормативных правовых актов2. Принятые нормативно-правовые акты, а также соответствующие акты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления способствовали началу радикальных преобразований в жилищно-коммунальной сфере России как в законодательном, имущественном, так и в партнерском аспектах. Однако следует заметить, что возникшая в результате несистемной и непоследовательной реализации жилищно-коммунальной реформы коммерциализация этой сферы в сочетании с падением реальных доходов населения обострила социальную напряженность в обществе.
В то же время в условиях реформирования местного самоуправления изданные на федеральном уровне документы в сфере жилищно-коммунальных правоотношений носили, как правило, рекомендательный характер. Принятые решения, касающиеся реформирования отношений собственности, оплаты жилья и коммунальных услуг и др., как показывает опыт, оказались в большей степени полити ческими и не увязывались с общенациональной политикой в области установления цен на энергоносители, динамикой доходов населения, процессом передачи в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства приватизированных, акционерных, ликвидированных предприятий, колхозов и совхозов и другими факторами. Образовавшийся на местах информационный вакуум привел к непониманию сущности проводимых преобразований в ЖКХ как со стороны населения, так и со стороны органов местного самоуправления и предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Таким образом, рынок жилищно-коммунальных услуг формировался в условиях отсутствия должного государственного и общественного контроля, необходимой нормативной базы, отвечающей современным стандартам качества, правил и единых требований, предъявляемых к деятельности по управлению многоквартирными домами. На сегодняшний день можно констатировать высокую заинтересованность представителей власти всех уровней в реализации проектов ГЧП, а, следовательно, и в развитии нормативно-правовой базы, регулирующей ГЧП. Несмотря на значительную работу по совершенствованию законодательной базы для проектов государственно-частного партнрства, инвесторы и кредиторы продолжают сталкиваться с рядом недостатков по сравнению с международной практикой.1 Первоочередное значение приобретает принятие Федерального закона о государственно-частном партнрстве. Важно предусмотреть возможность гибкого распределения возникающих при реализации проекта рисков между партнерами, ввести более действенные механизмы отбора участников проектов, определить механизм защиты частного инвестора и порядок обеспечения возврата выделенных инвестиций с указанием в договоре процента прибыли.2
