Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальное образование как объект и субъект управления: теоретико-методологические основы
1.1. Взаимосвязь местного самоуправления и управления муниципальным образованием 14
1.2. Основные принципы реформирования системы местного самоуправления на современном этапе 36
Глава II. Методологические основы ответственности субъекта управления
2.1. Ответственность как категория управления 58
2.2. Профессиональная ответственность субъекта управления 76
Глава III. Реализация профессиональной ответственности муниципальных служащих: прикладной аспект
3.1. Кадры местного самоуправления как основа для реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих 94
3.2. Реализация профессиональной ответственности в системе муниципальной службы Республики Калмыкия 112
Заключение 125
Список использованных источников и литературы 130
Приложения 143
- Взаимосвязь местного самоуправления и управления муниципальным образованием
- Основные принципы реформирования системы местного самоуправления на современном этапе
- Ответственность как категория управления
- Кадры местного самоуправления как основа для реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих
Введение к работе
Процесс реформирования российского государства, начатый в 90-е годы XX столетия, позволил за относительно короткий период времени произвести перестройку административно-командной системы, изменить структуру и функции управления, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества.
Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к рыночной системе хозяйствования в России стала реформа властных институтов государства. Первым шагом на сложном и противоречивом пути трансформации государственного устройства страны, следует считать принятие Конституции Российской Федерации, которая определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. За последние годы был принят ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы развития местного самоуправления. С формальной точки зрения можно говорить, что создана определенная законодательная основа функционирования этого важного института гражданского общества.
Фактически же, как отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимание проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах»1.
Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе,
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. //Российская газета, №71 (2939), 19 апреля 2002г.
предопределяют необходимость модернизации системы местного самоуправления и муниципального управления. Важным элементом происходящей модернизации общественной системы управления должна стать муниципальная реформа.
Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения накопившихся проблем. Принятый недавно новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кардинально меняет государственный подход к целому комплексу вопросов, связанных с взаимодействием местных органов власти, государства и населения. Законом непосредственно и исчерпывающим образом решаются многие вопросы организации местного самоуправления, определяются пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении. Радикальным образом изменены и подходы к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрены различные объемы полномочий для разных типов муниципальных образований. Ориентация в ходе реформы местного самоуправления на объективные ресурсные возможности муниципалитетов предусматривает изменение подходов к традиционным «зонам ответственности» местного самоуправления, требует уточнения самого термина «ответственность» применительно к местному самоуправлению.
Существенные изменения в ходе реформы затронут и структуры местной публичной власти. Жесткое определение перечня основных органов местного самоуправления, унификация структуры органов местного самоуправления, устранение неоправданной пестроты организационных схем МСУ делает особо актуальным выработку единых стандартов оценки результатов деятельности местных органов власти и муниципальных служащих.
Наряду с принятием нового Федерального закона планируется внедрение широкого комплекса мероприятий по развитию местного
самоуправления, включая проведение мониторинга законодательства
субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов
местного самоуправления, организационных структур местного
самоуправления, территориальной организации муниципальных
образований, разработка и внедрение методики совершенствования управления муниципальным хозяйством, местными финансами, комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований и др. Однако, на наш взгляд, многие проблемы оказались вне сферы внимания государства и требуют принятия кардинальных законодательных и управленческих решений.
К числу таких проблем можно смело отнести проблему ответственности в системе муниципального управления. Актуальность данной проблематики обусловлена рядом причин, среди которых выделяется усиление роли и увеличение масштабов им мощи управленческих воздействий, масштабный характер последствий управленческих решений, то зачастую необратимое воздействие, которое они оказывают на социальные процессы. Для органов местного самоуправления связанная с ответственностью проблематика тем более актуальна, что сегодня именно на местный уровень должен быть перенесен центр тяжести в решении проблем обеспечения жизнедеятельности населения. Будучи максимально приближено к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, призванным обеспечить устойчивость и демократический характер развития общества и государства. Реализация конституционного права населения на достойную жизнь, безопасную и здоровую окружающую среду выдвигает на первый план задачи совершенствования системы управления муниципальными образованиями, рационального распределения полномочий между всеми уровнями власти, повышения ответственности муниципальных органов власти как перед населением, так и перед государством.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретико-
методологические основы учения о местном самоуправлении и муниципальном управлении были заложены в XVIII- XIX вв.
Конституционное движение, толчок которому дали американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. Широкое распространение получили взгляды Т.Джефферсона на самоуправление небольших общин как идеальную форму государственности. Эти воззрения породили концепцию «слоеного пирога» власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам на местах2. Идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением ранней буржуазной демократии.
Вопросы организации местного самоуправления и управления на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. В первой половине XIX века эти проблемы освещались в работах Р. Гнейста, А. Токвиля, Ф. Тейлора, М. Вебера, Л. Штейна и других.
В России разработка данной проблематики нашла свое отражение в трудах представителей различных школ общественной мысли: народнической, либеральной, консервативной, либерально-консервативной, марксистской. Они пытались с разных сторон отразить в своих программных документах интересы разных социальных групп общества. В трудах российских ученых Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дитятина И.И., Лешкова В.И., и др. давался анализ естественно-правовых основ самоуправления, опыта организации местного управления в зарубежных странах, взаимоотношений органов местного самоуправления с государственной властью и др.3
2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. Изд- во МГУ , 1996. С.104
3 См., например: Безобразное В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1974;
Можно с уверенностью констатировать, что и сегодня интерес к проблемам организации местного самоуправления и муниципального управления не ослабевает. Об этом свидетельствуют многочисленные работы, посвященные вопросам реформирования муниципальной власти в России. В том числе труды: С.А. Авакьяна, Л.И. Абалкина, А.Н. Алисова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, А.Г. Воронина, Г.В., Гутмана, А.Л. Гапоненко, СЮ. Глазьева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, СБ. Мельникова, Лапыгина Ю.Н., А.И. Радченко, В.В. Таболина, и др.
Анализ публикаций по проблематике ответственности показывает, что эта проблема стала предметом обсуждения различных специалистов сравнительно недавно, в конце XIX - начале XX веков. Собственно, некоторые аспекты ответственности затрагивались еще в древнегреческой философии (причинность, вменение в вину, необходимость, свобода воли), в римском праве рассматривались основания для привлечения к ответственности. В европейской политической мысли подходы к проблеме ответственности встречаются в трудах Т.Гоббса, Дж. Локка. Один из творцов американской конституции Дж. Мэдисон доказывал, что «ответственность, дабы быть разумной, должна ограничиваться лишь теми вещами, которые находятся во власти ответственной стороны».
«Естественную и нравственную обязательность у индивидуума» мы находим у Д.Юма. По мнению Дж. Ст. Милля ответственность обуславливается границами власти, контроля и принуждения по отношению к индивиду.
М.Вебе^, одним из первых обратившийся к вопросам ответственности в управлении, рассматривал ответственность как фактор эффективной административной организации, имманентное качество политического вождя и чиновника.
С теологических позиций в рамках школы «диалектической теологии»
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. I, П. 111. 1869- 1871; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. I. СПб.: Тип. П.П. Меркульева, 1875. и др.
К. Барт рассматривал ответственность человека за последствия своих действий в политике.
Возникнув как понятие, прежде всего, в политическом дискурсе, термин «ответственность» широко распространился в самых разнообразных сферах профессиональной деятельности. Современные авторы говорят об истории становления проблемы ответственности ученых и инженеров, анализируют ответственность в медицине, в менеджменте, в науке и технике4.
Среди многообразия публикаций особо выделяются работы, посвященные проблеме правовой ответственности, преимущественно зарубежными (Г.Л.Харт, Д.Эорси и др.). В советской правовой науке теория ответственности, несмотря на определенный интерес к ней, находилась в предкризисном состоянии5. Всплеск интереса к проблематике правовой ответственности в СССР в 80-е годы был связан с работами представителей Тартусской школы6. В последнее время в российской правовой науке
Митчем К.М. Что такое философия техники: Пер. с англ. - М.: Аспект Пресс, 1995. - 150 с; Огурцов А.П. Этика жизни или биоэтика: аксиологические альтернативы // Вопросы философии, 1994, № 3. - С. 49 - 61; Дункан У.Д. Основополагающие идеи в менеджменте: Пер. с англ. - М.: Дело, 1996. - 272 с; Ленк X. Ответственность в технике, за технику, с помощью техники // Философия техники в ФРГ. - М.: Прогресс, 1982. - С. 372-392; Карпинская Р.С. Биология и проблема социальной ответственности ученого // Методологические и философские проблемы ьиологии. - Новосибирск: Наука, 1981. -192-209; Панов А.Т. Шабалин В.А. Социальная ответственность личности в развитом социалистическом обществе. - Саратов, 1976. - 170 с; Теплюк В.М. Социальная ответственность журналиста. - М.: Мысль, 1984. - 208 с; Кунц Г., О' Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. Пер. с англ. В 2-х т. - М.: Прогресс, 1981. - Т.1. - 495 с; Т.2. - 512 с; Мескон М.Х. и др. Основы менеджмента. Пер. с англ. - М.: "Дело ЛТД", 1995. - 704 с. и др.
5 Пионтковский А.А. Основания уголовной ответственности //Советское государство и
право, 1953, N 11. - С. 48-58; Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по
советскому законодательству. - М., 1971; Проблемы ответственности и управления:
Круглый стол административистов СССР и ГДР //Советское государство и право, 1979. -
№4.
6 Ребане Я.К. Ответственность как предмет комплексного исследования //Ученые записки
Тартусского ун-та, 1982. - Вып. 609. - С. 9-30; Ребане И.А. О методологических и
гносеологических аспектах учения об основаниях юридической отвественности //Ученые
записки Тартусского ун-та, 1982. - Вып. 852. - С.7-32; Варул П.А., Грязин И.Н.
Некоторые характеристики правовой ответственности //Ученые записки Тартусского ун
та, 1982. - Вып. 609. - С. 90-96; Басин Ю.Г. Ответственность за хозрасчетные интересы
предприятия //Ученые записки Тартусского ун-та, 1982. - Вып. 852. - С. 81.
обнаруживается тенденция к увеличению количества публикаций по этой тематике.
Вопросы ответственности в системе государственного управления традиционно рассматривались во взаимосвязи с подотчетностью и трактовалась как ответственность за порученное дело7, как подотчетная ответственность.
В последние годы ряд отечественных и зарубежных авторов уделяют достаточно много внимания процедуре установления и распределения ответственности как одной из важнейших процедур управления8, рассматривая ответственность в качестве основания для выделения субъекта управления в управленческих отношениях.
В тоже время при всем многообразии публикаций и пестроте предлагаемых различными авторами подходов к проблеме ответственности заметен дефицит публикаций, посвященных анализу ответственности в системе управления как комплексного феномена, формирующегося под влиянием внешних и внутренних регуляторов и реализуемого в контексте конкретной управленческой деятельности. Вопросы реализации ответственности в системе муниципальной службы вообще выпали из ПОЛЯ
Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М: Юрид. лит., 1990. - 352 с; Он же. Теория государственного управления. - М: Юрид. лит., 1997. - 400 с; Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. М.И. Антоновой и Б.И.Кожокина. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. - 152 с; Вельский К.С. Персональная ответственность и дисциплина в государственном управлении // Советское государство и право, 1984. - № 3; Даудинг К. О современном понимании подотчетности государственной службы Великобритании // Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежный опыт. - Реферат, сб. - Вып. 13. - М.: РАГС, 1996. - С. Hill 9; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М., 1981; Государственная служба: организация, кадры, управление /РАГС. - М.: "Луч", 1994. - 214 с.
8 Этому, например, посвящены работы: Солодкая М.С. Субъект управления: проблема определения, границы активности и ответственности //Credo, 1997. - N 5. - С. 50-61; Солодкая М.С. К единству социального и технического: проблемы и тенденции развития научных подходов к управлению. - Оренбург: ДИМУР, 1997. - 208 с; Этика бизнеса (к определению предмета). - М.: ИНИОН РАН, 1994. - 55 с; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юридическая литература, 1997. - 399 с; Теория морали и этики бизнеса: Курс лекций. - М.: Изд-во Рос. эконом, академии, 1995. - 173 с; Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). - М.: Магистр, 1997. - 55 с; Дункан У.Д. Основополагающие идеи в менеджменте: Пер. с англ. - М.: Дело, 1996. - 272 с.
зрения исследователей.
Цель исследования состоит в разработке концептуальных основ реализации профессиональной ответственности в системе муниципальной службы с учетом актуализации факторов формирования и возникновения ответственности в контексте конкретной управленческой деятельности.
Реализация данной цели предопределила необходимость решения следующих задач:
- исследование соотношения понятий «муниципальный менеджмент»,
«муниципальное управление» и «местное самоуправление», раскрытие
специфики муниципального управления в федеративном государстве;
- определение основных принципов реформирование системы
местного самоуправления на современном этапе;
- исследование принципов организации муниципального управления в
контексте общей проблемы совершенствования государственного
управления, выявление основных тенденций развития организационных
структур местного самоуправления на новом этапе реформы МСУ;
- анализ методологических основ формирования и возникновения
ответственности в системе государственного и местного управления;
- обоснование необходимости выделения профессиональной
ответственности государственных и муниципальных служащих как особого
методологического типа ответственности, выявление факторов,
детерминирующих формирование и возникновение ответственности в
системах государственной и муниципальной служб;
анализ кадровой ситуации в муниципальной службе Республики Калмыкия как основы для реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих;
выявление структуры представлений муниципальных служащих Республики Калмыкия о реализации профессиональной ответственности, отражающих существующую управленческую практику, определение специфики реализации профессиональной ответственности в разных группах
муниципальных служащих.
Объектом исследования явилась муниципальная служба как субъект ответственности в сфере местного самоуправления.
Предметом исследования явились факторы, детерминирующие формирование и возникновение профессиональной ответственности в системе муниципальной службы, специфика реализации профессиональной ответственности в контексте практики муниципального управления.
Гипотеза исследования. В качестве гипотезы выдвинуто положение о необходимости выделения профессиональной ответственности субъекта управления, как особого типа проспективной (ориентированной в будущее) ответственности, возникающей под влиянием внутренней побудительной мотивации самого субъекта и внешней побудительной регуляции со стороны субъекта высшего иерархического уровня управления и реализующейся в контексте конкретной управленческой деятельности.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования явились: диалектический метод, как способ познания, принципы классической теории управления, институциональной теории, методы системного анализа, статистические методы анализа социологических данных.
Теоретическую базу исследования составили фундаментальные исследования в области государственного и муниципального управления, разработанные в трудах С.А. Авакьяна, Л.И. Абалкина, А.Н. Алисова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, А.Г. Воронина и др.
В качестве информационной базы исследования выступили Конституция, законы, указы Президента Российской Федерации, материалы Государственного совета РФ по вопросам развития местного самоуправления, другие нормативные документы, а также, материалы научно-практических конференций, совещаний, в которых автор принимал личное участие.
Для сбора эмпирической информации использовалось два основных
метода:
1. Индивидуальный анкетный опрос персонала муниципальных
органов власти г. Элисты и районов области, проводившийся автором. В ходе
двух этапов опроса по проблемам кадровой политики (декабрь 2003 г.) и
вопросам ответственности (март 2004 г.), проведенных в г. Элисте и районах
Республики Калмыкия, было опрошено 200 муниципальных служащих (100
респондентов на каждом этапе исследования, что составляет 16% от
генеральной совокупности). Конструирование выборки на основе
характеристик генеральной совокупности (должностной статус, пол, возраст)
позволяет с высокой степенью вероятности экстраполировать данные,
полученные в ходе опросов, на муниципальных служащих Республики
Калмыкия в целом.
2. Анализ документов о кадровом составе муниципальной службы
Республики Калмыкия, ее структуре, распределении функциональных
обязанностей и т.п.
В качестве дополнительного метода использовался метод включенного наблюдения в ходе проведения аппаратных совещаний.
Достоверность исследования обеспечивается наличием системы логических доказательств и аргументов.
Научная новизна проведения исследования состоит в разработке и обосновании новых подходов к формированию и реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих, отраженных в выводах, к которым автор пришел в ходе проведенной работы. Суть их сводится к следующему:
1. Обоснована специфичность профессиональной ответственности, как особого методологического типа ответственности, формирующегося в системе государственного и местного управления. Дано авторское определение профессиональной ответственности субъекта управления понимаемой как проспективная ответственность, как отношения подотчетности, возникающие по поводу реализации полномочий в процессе
функциональной деятельности, выражающиеся во взаимосвязи внутренней побудительной мотивации субъекта управления и внешней побудительной регуляции (санкций со стороны субъекта управления высшего иерархического уровня управления).
Выявлены компоненты формирования феномена ответственности в системе государственного и муниципального управления (полномочия, подотчетность, ценности, функциональная деятельность), охарактеризованы группы факторов (организационно-управленческие, социально-экономические, личностные факторы), детерминирующих формирование и возникновение ответственности в системе государственной и муниципальной службы.
Выделена специфика сформированных у муниципальных служащих профессиональных, моральных и этических норм и стандартов поведения, выявлено противоречие между ожиданиями муниципальных служащих, связанными со служебной карьерой и реальной кадровой практикой.
Выявлена структура представлений муниципальных служащих о реализации профессиональной ответственности, обоснована взаимосвязь между реализацией профессиональной ответственности и материальными гарантиями муниципальных служащих, служебной иерархией и контролем, организационной коммуникацией, карьерным процессом, моральными ценностями и нормами. На этой основе скорректирована теоретическая модель профессиональной ответственности в системе государственного и местного самоуправления применительно к муниципальной службе Республики Калмыкия.
5. Проанализирована специфика реализации профессиональной
ответственности в различных должностных группах муниципальных
служащих.
Практическая значимость работы. Результаты диссертационного
исследования воплощены в конкретных рекомендациях по
совершенствованию системы формирования профессиональной
#
ответственности муниципальных служащих
Апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры социологии управления Волгоградской академии государственной службы, в ходе научно-практической конференции «Резервы повышения эффективности государственного финансового контроля в Республике Калмыкия» (Элиста, 2003 год), первой Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы управления: взгляд в будущее» (Волгоград, 2004 год), а также освещены автором в ряде публикаций.
Отдельные рекомендации по результатам диссертационного исследования использованы автором в практике работы Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ в Республике Калмыкия.
Структура и объем диссертации. Цель, задачи и логика исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений. Основной текст изложен на 129 машинописных страницах, содержит 3 рисунка, 4 таблицы, приложения.
Взаимосвязь местного самоуправления и управления муниципальным образованием
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, основополагающим принципом организации власти. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как высший уровень управления, неотъемлемый признак гражданского общества.
Основа реформирования местного самоуправления и муниципального управления заложена в Европейской Хартии местного самоуправления9. Содержащиеся в этом документе, принятом на Совете Европы в 1990 г., положения направлены на защиту и усиление независимости местной власти в различных странах Европы. Отметим некоторые из них: - местное самоуправление является одним из главных фундаментов любого демократического режима; - оно позволяет управлять эффективно, непосредственно соприкасаясь с населением; - в основе реформирования местного самоуправления положены принципы демократии и децентрализации; - компетенция, предоставляемая органам местного самоуправления, может ограничиваться государственными органами только в пределах, установленных законом; - муниципалитеты имеют право на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своей компетенции.
Таким образом, местное самоуправление и муниципальное управление являются важными элементами конституционного строя демократических стран. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении задач государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Муниципальные органы власти - это гарант основных демократических ценностей. Они, во-первых, теоретически наиболее доступны и отзывчивы для населения; во-вторых, максимально приспособлены использовать ресурсы территории для удовлетворения местных потребностей; в-третьих, могут способствовать укреплению государственной власти на местном уровне, делая ее более гибкой и эффективной.
В 90-х годах двадцатого века в России были созданы правовые основы и организационные предпосылки превращения местной власти из низового уровня системы государственной власти, являющегося одним из звеньев жесткой вертикали государственно-унитарного управления, в местное самоуправление. Это теоретически соответствовало всем признакам провозглашенного Конституцией РФ нового государства: федеративного, демократического, социального, правового. Но, к сожалению, опережало реальное воплощение этих признаков в практической деятельности. В Европейской Хартии о местном самоуправлении сказано, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления».10 Россия, ратифицировав Европейскую Хартию местного самоуправления, вошла в единое европейское «местно-самоуправленческое» пространство. Теоретически сближение европейского и российского подходов к организации местного самоуправления намного опередило российско-европейскую интеграцию по другим направлениям. К сожалению, провозглашенные Хартией общие принципы организации местного самоуправления, воплощенные в нормах Конституции РФ, федеральных и региональных законах, только юридически закрепили «несоответствие реальности» данных принципов практике российского государственного строительства.
Научное исследование любой проблемы начинается с определения основных дефиниций. Обращение к понятиям «местное самоуправление» и «муниципальное управление» представляется актуальным направлением диссертационного исследования, поскольку является важным не только в теоретическом, но и в практическом аспекте.
До сегодняшнего дня в научных исследованиях и законодательных документах полностью не раскрыто содержание данных понятий. В отечественной и зарубежной науке с учетом семантических, дисциплинарных, междисциплинарных и концептуальных различий трактуются они по-разному. Так, одни авторы утверждают, что местное самоуправление является государственной властью особого рода; другие говорят о негосударственной природе местного самоуправления; третьи полагают, что местное самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны государственный тип самоуправления, а с другой — общественный.
Большинство ученых определяют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.
Например, Л.А. Парадиз в своих работах делает вывод о том, что «местное самоуправление есть система демократически избранных внегосударственных органов местной власти, осуществляющих управление в пределах конкретной территории на основе интересов ее населения и законов, определяющих ее правовой статус, экономические основы, функциональные полномочия, меры юридической и политической ответственности»11. В работах В.В. Таболина используется следующая дефиниция: «Местное самоуправление — это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества»12.
Основные принципы реформирования системы местного самоуправления на современном этапе
Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, цель которых создание демократического, правового, социального государства, формирование гражданского общества.
В начале 90-х годов усиление ведомственной централизации привело экономику и социальную сферу страны к серьезным осложнениям и деформациям. Министерства и ведомства, обладая, по существу, неограниченной собственностью, взяли на себя всю ответственность по управлению государством, но в итоге не могли обеспечить управляемость. Действовавшие законы о местных Советах представляли собой совокупность декларированных прав и обязанностей, не подкрепленных необходимыми материально-финансовыми ресурсами. К тому же законы полностью дезавуировались ведомственными инструкциями. Местная промышленность оказалась полностью в тисках ведомств и пришла в упадок. Малые и средние предприятия были подавлены крупными объединениями-монополистами. Государственные органы оказались оторванными от общества. Общество было отделено от государства.
Необходимость реформирования была вызвана объективными причинами: потребностью в широкой демократизации всех сфер жизни российского общества; необходимостью перераспределения власти и ресурсов между Федерацией, региональными структурами и низовыми административно-территориальными образованиями; необходимостью сбалансирования интересов и отношений федеральных, региональных и муниципальных (местных территориальных) образований и соответствующих им органов власти; настоятельной потребностью использования потенциала самоорганизации и самоуправления населения в рамках муниципальных образований и др.31 Реформирование системы местного самоуправления прошло несколько этапов. Собственно новая история местного самоуправления в России началась с принятия в 1990 - 1991 гг. законов СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»32. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления»33 и целый комплекс нормативных актов сформировали законодательную базу, регулирующую деятельность органов местного самоуправления, избрание органов местного самоуправления и муниципального управления, организацию их работы. В период 1997 - 2000 гг. была предпринята попытка окончательно сформировать собственную компетенцию МСУ и собственную финансово-экономическую базу МСУ (прежде всего - за счет разграничения предметов ведения и объектов бюджетного финансирования с субъектами РФ). Следует признать, что реформа местного самоуправления до последнего времени не решила целый ряд ключевых вопросов. В силу очевидных исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления и муниципального управления в посткоммунистической России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности. Это обстоятельство стало причиной многих проблем, прежде всего - отсутствия концептуального консенсуса, что и привело к подмене права на местное самоуправление - обязанностью это право реализовать, и соответственно, к навязыванию гражданам тех или иных решений без всякого учета их реальных интересов. Причин этому много, назовем лишь некоторые из них: - во-первых, крайне низкий уровень законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; - во-вторых, полиструктурность муниципальных образований как объектов управления, несовершенство организационных структур и методов принятия решения в органах местного управления (зачастую они копируют структуры и методы федеральных органов); - в-третьих, ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов; - в-четвертых, отставание развития науки государственного и муниципального управления от требований практики управления, недостаточный уровень научных знаний работников органов муниципального управления в области социального управления. Эти выводы подтверждают и результаты социологических исследований, посвященных оценке населением муниципалитетов эффективности деятельности местных органов власти. Опросы общественного мнения по проблемам местного самоуправления проводились в марте 2001 г. и в сентябре-октябре 2002 г. Центром политической конъюнктуры России по поручению рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации. Целью данного исследования было выяснить, как относятся россияне к местному самоуправлению, насколько они доверяют местной власти, какие надежды с ней связывают. Исследование было проведено на основе обобщения обширного материала, и, в первую очередь, данных местных социологических опросов, проводившихся в различных регионах нашей страны (Астрахань, Москва, Санкт-Петербург, Воронеж, Владимир, Кострома, Тула, Тверь и др.).
Ответственность как категория управления
Проблема ответственности становится в последнее время одной из центральных тем дискуссий специалистов-управленцев, социологов, философов, юристов, работающих в самых разных областях научных знаний. О широте и многогранности проблематики, связанной с ответственностью, свидетельствует определение, данное одним из исследователей вопросов социализации С.П.Иваненковым: «Быть социализованным - это значит быть сознательным и ответственным за все происходящее в этом мире, в бытии в целом»43. Таким образом, ответственность - явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Как общественное отношение, она имеет довольно сложную структуру и раскрывается, прежде всего, во взаимосвязи, взаимодействии одной личности с другими личностями, личности с коллективом и обществом. В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством44.
Применительно к системе управления значимость проблемы ответственности связана с усилением роли и увеличением масштабов и мощи управленческих воздействий, глобальным характером последствий управленческих решений и степени их влияния на социальные процессы: «Никогда еще прежде в истории на человека не возлагалась столь большая ответственность, как сегодня, ибо еще никогда он не обладал столь большой - многократно возросшей благодаря технике - властью над другими людьми, а также над другими природными существами и видами, над всей окружающей средой и даже над всем живым на Земле» .
С позиций управления ответственность, с одной стороны, определяет отношение лица к обществу и государству с точки зрения выполнения предъявляемых к лицу определенных социальных, политических, юридических, этических требований, осознание и правильное понимание им своих обязанностей по отношению к обществу, государству, другим людям. С другой стороны, ответственность - это совокупность требований, предъявляемых обществом и государством к государственным органам, должностным лицам и гражданам. Общество и государство выражают одобрение и порицание, оценивая объем и качество выполнения ими своих обязанностей.
В последнее время ряд исследователей именно ответственность рассматривают в качестве основания для выделения субъекта управления в управленческих отношениях, уделяя достаточно много внимания процедуре установления и распределения ответственности как одной из важнейших процедур управления46.
Несмотря на многообразие публикаций по теме ответственности, большинство из них анализируют этот феномен в рамках юридического и философского подходов, рассматривая ответственность либо как негативные санкции к субъекту ответственности за нарушение норм права, либо сквозь призму этических категорий морали, нравственности, долга, добра и зла.
При этом юридическая (административная) ответственность выступает в качестве внешнего регулятора субъекта деятельности, в то время как ответственность этическая реализует внутренние регулирующие функции. В первом случае проявление ответственности состоит во взвешивании и оценке действий со стороны других людей и общественных институтов. В случае же с внутренним проявлением ответственности гражданин (группа людей, коллектив государственного или муниципального органа власти) самоосознает свои социальные взаимосвязи и приводит их в соответствие с общественными интересами. Общим свойством правовой и этической ответственности является осознание, понимание лицом лежащих на нем в силу закона или морального долга обязанностей, правильное отношение к своим обязанностям. Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей; различны меры взыскания и наказания лица в случаях нарушения требований законодательства или морального долга.
С теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработанной и практически действующей применительно к сфере государственного управления является именно юридическая ответственность, то есть ответственность за нарушения конкретных норм законов, используемых в определенных процессуальных формах органами государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основные определения ответственности в государственном управлении носят преимущественно юридический характер.
Понятие юридической ответственности тесно связано с понятием правовой нормы: собственно, само понятие ответственности возникает тогда, когда имеется норма, носящая общеобязательный характер. В частности, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае «нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования» . В данном случае речь идет о таких структурных элементах ответственности, как субъект ответственности (органы и должностные лица местного самоуправления), инстанция, перед которой ответственен субъект (государство) и объект ответственности (нарушение установленных государством норм, проявляющееся в принятии нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, законам субъекта РФ, нарушении должностным лицом прав и свобод человека и гражданина и т.д.48).
Внешние регулирующие функции ответственности в системе управления связаны с оценками параметров деятельности по реализации функциональных обязанностей органами управления. С учетом этого аспекта ответственность может быть определена, как обязанность осуществлять определенную полномочиями деятельность с полной подотчетностью за эффективность ее выполнения.
Кадры местного самоуправления как основа для реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих
Специфика реализации профессиональной ответственности муниципальных служащих взаимосвязана с тем реально-историческим контекстом, в котором функционирует вся система местного самоуправления, в рамках которого складываются принимаемые в профессиональном управленческом сообществе стандарты и нормы поведения. Существенные связи категории профессиональной ответственности можно проследить и с культурно-историческими традициями, политической культурой и культурой гражданского участия, присущими конкретной территории, в границах которой и функционирует конкретный орган местного самоуправления, конкретный муниципальный служащий.
Непосредственное влияние на формирование профессиональной ответственности муниципальных служащих в конкретном субъекте Российской Федерации оказывают качественные характеристики кадрового состава самой муниципальной службы. Именно эти характеристики детерминируют степень влияния на ответственность выделенных в предыдущей главе компонент ответственности, формируя, наряду с нормами права, непосредственный механизм профессиональной ответственности и реализуя его на практике.
Приведение органов местного самоуправления в сфере формирования ответственности в соответствие со стратегическими задачами реформирования всей системы местного самоуправления, необходимость создания новых моделей местного самоуправления требуют выработки научно-обоснованной кадровой политики, базирующейся на глубоком анализе современных кадровых процессов. Приоритетным направлением кадровой политики местных органов самоуправления является формирование, использование кадрового резерва и организация карьерного процесса. Организованный и эффективный процесс комплектования органов местного самоуправления достойными работниками (профессионалами, деловыми и нравственно здоровыми людьми) способны существенно повысить потенциал профессиональной ответственности муниципальной службы.
В феврале 2001 года в Республике Калмыкия были проведены всеобщие прямые при тайном голосовании выборы органов местного самоуправления. В районах республики были сформированы исполнительные и представительные органы местного самоуправления. Общая численность муниципальных служащих в республике на 1 сентября 2003 года составляла 717 человек, в том числе 93 человека замещали выборные муниципальные должности (депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, лица, назначенные на основании решений выборных органов МСУ), 622 человека замещали муниципальные должности на основе заключения трудового контракта.
В основе нашего анализа качественных характеристик состава муниципальной службы Республики Калмыкия лежат два этапа социологического опроса по проблемам кадровой политики и вопросам ответственности в системе муниципальной службы, проведенные в декабре 2003 г. и марте 2004 г., а также анализ данных о кадровом составе муниципальной службы Республики Калмыкия.
Социологический опрос с целью изучения мнения муниципальных служащих Республики Калмыкия проводился в г. Элисте и районах республики. Выборка - 100 человек на каждом этапе исследования, что составляет 16% от генеральной совокупности. Отбор респондентов производился на основании заданных квот по параметрам: должностной статус, пол и возраст. В выборку были отобраны респонденты по группам муниципальных должностей в количестве: младшие муниципальные должности - 33%; старшие - 22%; ведущие - 22%; главные - 12%; высшие - 11%. По полу: мужчины - 29%; женщины - 71%. По возрасту: до 30 лет -18%; 30-39 лет - 19%; 40-49 лет - 41%; 50-59 лет - 20%; 60 лет и старше -2,0%. Выборка - репрезентативная, конструировалась на основе характеристик генеральной совокупности.
Проведенный статистико-социологический анализ кадрового корпуса Республики Калмыкия с точки зрения отбора, расстановки и ротации кадров позволяет выявить ряд особенностей.
В значительной степени нынешний кадровый состав формировался за счет хозяйственно-административной номенклатуры - сегодня они составляют более пятой части (21,7%) работников аппарата местных органов власти. Причем большая часть из них занимает высшие (руководитель аппарата органа местного самоуправления, заместитель главы администрации муниципального образования, первый заместитель главы администрации муниципального образования, глава администрации муниципального образования) и главные (заместитель начальника отдела, начальник отдела, заместитель председателя комитета, председатель комитета) муниципальные должности. Подходы к управлению этой категории управленцев формировались, когда еще не было и не могло быть людей, знающих новые социально-экономические условия и умеющих в них работать. Это, безусловно, отразилось на модели кадровой политики, формирующейся в республике.
