Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Институционализация региональных интересов в современной России 17-53
Раздел И. Структура и механизмы формирования региональных групп интересов 54-84
Раздел III. Оптимизация регионального представительства интересов в государственном управлении 85 - 127
Заключение 128-138
Список литературы 139-167
- Институционализация региональных интересов в современной России
- Структура и механизмы формирования региональных групп интересов
- Оптимизация регионального представительства интересов в государственном управлении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из значимых аспектов трансформации российского общества в 1990-2000-х гг. стала федерализация и регионализация всей структуры политических отношений. Изменение традиционных вертикальных связей по линии «центр - регионы» на более сложные конфигурации, конституционное закрепление принципа федерализма в системе государственного устройства России фактически инициировало формирование системы регионального представительства в принятии внутриполитических решений. В России 1990-х гг. понятие «регион» стало включать не только территориальный аспект, но наполнилось множеством смысловых оттенков - социокультурным, экономическим, политическим и др.
Произошла фактически институционализация регионализма со всеми позитивными сторонами и издержками этого процесса. Наряду с конституционным оформлением федеративных отношений, по горизонтали и вертикали сформировалось множество неформальных практик взаимодействия региональных структур между собой и с федеральным центром. Причем далеко не всегда эти взаимодействия способствовали интеграции российского общества. Процесс становления системы представительства региональных интересов носил во многом неупорядоченный и хаотичный характер. В связи с этим возникла необходимость изучения и понимания особенностей и механизмов регионального представительства в современной России.
О большом интересе в обществе к данному вопросу свидетельствует значительное количество публикаций как в прессе, так и в научной литературе. Тема представительства интересов активно разрабатывается отечественными и зарубежными учеными.
В научной литературе совокупность форм и методов представительства интересов, взаимоотношений между группами интересов и государственными органами власти определяется понятием «представительство интересов». Прежде всего, имеется в виду лоббизм во всех его проявлениях и видах, включая корпоративистскую модель, а также консультационные и эксперт-
4 ные институты всех ступеней, механизмы социального партнерства, службы связи организаций с общественностью и подобные им представительские институты групп интересов1.
Одним из важнейших звеньев системы функционального представительства является ее региональный компонент, который еще более усиливается в федеративном государстве, каким является Россия.
В настоящее время, когда складываются новые отношения центра с субъектами федерации, идет поиск наиболее эффективных механизмов взаимодействия органов власти различных уровней, а также власти и общества в целом, проблема выработки и реализации региональных интересов несет в себе большую практическую значимость, потому что от ее решения зависит процесс дальнейшего развития страны. Исследование системы представительства региональных интересов как фактора совершенствования общественного управления чрезвычайно актуально и для науки, так как позволяет систематизировать знания по данной проблеме и выработать научную базу, чтобы в дальнейшем активно влиять на формирование и работу данной системы с целью придать ей цивилизованные формы, заставить работать на благо общества и государства.
Степень разработанности темы. Тема представительства интересов различных социальных групп и слоев стала разрабатываться в отечественной социологии относительно недавно. В силу преобладавшего до 1990-х годов классового подхода к изучению и оценке общественных процессов это направление социологической науки ограничивалось изучением данного явле-ния исключительно в странах Западной Европы и США .
См: Руднева, Н.И. Группа интересов как базовый субъект функционального представительства (теоретико-методологический обзор). Сб. науч. тр. преподавателей и аспирантов. Вып. 5 / Под ред. М.В. Прокопова, В.Н. Шилова. - Белгород, 2000. - С. 9.
2 См: Мишин, А.А. Центральные органы власти США - орудие диктатуры монополистического капитала. Монография / А.А. Мишин. - М.: Государственное издательство юридической литературы, 1954; Маринин, СБ. США: политика и управление (федеральный правительственный аппарат). Монография / СБ. Маринин. - М.: Международные отношения, 1967; Четвериков, СБ. Кто и как делает политику США. Монография / СБ. Четвериков. - М.: Международные отношения, 1974; Зяблюк, Н.Г. США: лоббизм и политика. Монография / Н.Г. Зяблюк. - М.: «Мысль», 1976; и др.
5 В постперестроечной России интерес к проблеме представительства групп интересов значительно возрос. С этого времени его исследование пошло по двум основным направлениям:
во-первых, был продолжен анализ зарубежного опыта1;
во-вторых, началось активное изучение системы функционального представительства в России. Появляется множество публикаций, в которых делаются попытки более углубленного анализа и теоретического осмысления представительства интересов, его роли и функций в политической системе страны. Хотя и с большой долей условности, эти публикации можно обобщить по следующим темам: а) представительство интересов и его правовое регулирование ; б) группы интересов ; в) представительство интересов в дея-
1 См: Вяткин, К.С. Лоббизм по-немецки / К.С. Вяткин // Полис. - 1993. - № 1; Прохода, Н. Лоббизм: как это
делается во Франции / Н. Прохода // Бизнес и политика. - 1995. - № 8. - С. 36-41; Иванов, Н. Лоббизм в по
литической культуре США / Н. Иванов // Власть. - 1995. - № 8. - С. 64-66;; Зяблюк, Н. Соединенные Штаты
Америки: новый закон о лоббистской деятельности / Н. Зяблюк // Бизнес и политика. - 1996. - N 3. - С. 43-
48.; Бинецкий, А.Э. Лоббизм в современном мире / А.Э. Бинецкий. - М.: ТЕИС, 2004. - 247 с; Костяев, С.
Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США / С. Костяев // США-Канада: Экономика,
Политика, Культура. - 2005. - № 5. - С. 72-86.; Костяев, С. Российское лобби в США: структура, цели, по
средники / С. Костяев // США-Канада: Экономика, Политика, Культура. - 2005. - № 10. - С. 109-127. и др.
2 См: Сахаров, Н. Лоббизм как фактор политической жизни / Н. Сахаров // Бизнес и политика. - 1994. -№ 1.
С. 30-33; Малько, А. Лоббизм / А. Малько // Общественные науки и современность. - 1995. - № 4. - С. 58-65; Вишняков, В.Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации / В.Г. Вишняков // Представительная власть. - 1995. - № 3. - С. 62; Лоббизм в России: этапы большого пути / А.А. Нещадин, А.А. Блохин, В.В. Верещагин и др. // Социс. - 1996. - № 3. - С. 54-62; Лоббизм в России: этапы большого пути / А.А. Нещадин, А.А. Блохин, В.В. Верещагин и др. // Социс. - 1996. - № 4. - С. 3-Ю; Малько, А.В. Политико-правовые проблемы лоббизма. - Режим доступа к изд.: : Любимов, А.П. Современный российский лоббизм и налоги / А.П. Любимов // Законодательство. - 1999. - № 2. - С. 66-74; Приходько, С. Российский лоббизм: трудные поиски цивилизованной модели / С. Приходько // Российская газета. - 2000 - 16 мая.; Баришполец, В.А. Политический интерес / В.А. Баришполец, Д.В. Баришполец // Геополитика. - М.: ТЕРРА - Книжный клуб, 2002. -195 с; Морозов, С.А. Лоббирование как явление в политическом процессе / С.А. Морозов // Управленческое консультирование. - 2002. - № 3, № 4. - Режим доступа к изд: .
Систем, требования: IBM PC; Internet Explorer.; и др.
3 См: Лепехин, В. «Группы давления»: генезис и классификация / В. Лепехин // Власть - 1994. - № 3. - С.
69-74; Ольшанский, Д. О группах влияния и некоторых «влияющих» в российской политике / Д. Ольшан
ский // Бизнес и политика. - 1995. - № 1. - С. 2-7; Перегудов, СП. Российские группы интересов - особый
случай или подтверждение правила? / СП. Перегудов // Мировая экономика и международные отношения. -
1997. - № 1. - С. 98-101; Лапин, Н.И. Ценности, группы интересов и трансформация российского общества /
Н.И. Лапин // Социс. - 1997. - № 4. - С. 14-24.; Дюверже, М. Партийная политика и группы давления / M.
Дюверже // Социально-гуманитарные знания. - 2000. - №4. - С.261-271.; Перегудов, СП. Крупная россий
ская корпорация в системе власти / СП. Перегудов // Политические исследования. - 2001. -№ 3. - С. 16-24.;
Семененко, И.С Группы интересов в процессе институционализации / И.С. Семененко // МЭ и МО. - M.,
2003. - № 3; Перегудов, СП. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. - M.: ИМЭМО
РАН, 2003.-352 с. и др.
тельности российского бизнеса ; представительство интересов в законодательном процессе2.
Теме представительства интересов посвящен ряд диссертационных исследований (С. Баранов, А. Лихой, 3. Темижева, П. Шелищ и др.)3, в которых дается обстоятельный анализ различных аспектов данного явления. Н. Руднева в своей докторской диссертации «Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами», монографиях и ряде других работ дает теоретико-методологический обзор научных подходов по данной проблематике, анализирует зарубежный опыт представительства интересов, в том числе и представительства интересов на региональном уровне, уделяет значительное внимание группам интересов, как базовым субъектам функционального представительства, их формированию и классификации4.
1 См: Паппэ, Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992-1996) /Я. Паппэ. - М: Московский Центр Карнеги, 1996; Зудин, А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Политические стратегии групп давления бизнеса / А. Зудин // Бизнес и политика. - 1996. - № 1. - С. 3-Ю.; Шапкин, И. Представительные организации российского капитала и власть / И. Шапкин // Бизнес и политика. - 1996. - № 1. - С. 53-56; Зудин, А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Политические стратегии групп давления бизнеса / А. Зудин // Бизнес и политика. - 1996. - № 2. - С. 2-8; Вьюницкий, В. Финансово-промышленные группы: между экономикой и политикой / В. Вьюницкий // Бизнес и политика. - 1996. - № 6. - С. 5-8; Системы представительства в российском бизнесе: формы коллективного действия // Власть. -1997. - С. 36-43; Маслова Е.Н. Участие финансово-промышленных групп в формировании региональных политических режимов // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. - 2002. - №6. - С.25-38.; Казаков, В. Региональные объединения отраслевого типа как субъект лоббистской деятельности: цели, структура, правовые основания взаимоотношений с органами государственной власти субъектов РФ / В. Казаков, К. Киселев // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. -Екатеренбург, 2003.; Дмитриева, Е. Лоббирование корпоративных интересов в органах государственной власти России / Е. Дмитриева // Власть. - 2004. - № 4. - С. 65-70. и др.
2 См: Автономов, А.С. Лоббизм и политические партии / А.С. Автономов // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1995. - № 3. - С. 69-75; Законодательный процесс в России: граждане и власть / А.С. Автономов, Л.Н. Завадская, А.А. Захаров, А.П. Любимов, Е.М. Орлова. - М., 1996.; Любимов, А.П. Актуальные вопросы лоббизма в парламенте России / А.П. Любимов // Представительная власть. -
1997. - № 10. - С. 81-93; Королева, В.Ю. Государственная Дума: технология экономического лоббирования
хозяйствующих субъектов / В.Ю. Королева // Представительная власть. - 1997. - № 2-3. - С. 69-77.; Ильиче
ва, Л. Лоббизм в структурах законодательной и представительной власти / л. Ильичева // государственная
служба. - 2002. - № 2.: - режим доступа к изд.: sl/16-2002/16-2002-
101 .htmlffl 6-2002-10 ls2#l 6-2002-101 s2: Толстых, П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Феде
рального Собрания Российской Федкрации / П.А. Толстых. - М.: Канон+, Реабилитация. - 2006. - 280 си др.
См: Баранов, С.Д. Группы давления в политическом процессе современной России (теоретико-методологический анализ): Автореф. дисс. канд. социол. наук: 22.00.05 / МГУ им. М.В. Ломоносова. - М.,
1998. - 24 с; Лихой, A.B. Лоббизм как феномен политической жизни современного российского общества
[Электронный ресурс]: Дисс. ...канд. полит, наук: 23.00.02. - М. РГБ, 2003. - (Из фондов Российской Госу
дарственной библиотеки).; Темижева, З.Э. Корпоративизм как форма взаимодействия государства и групп
интересов бизнеса в современной России: особенности и тенденция развития: Автореф. дисс. канд. полит,
наук: 23.00.02 / РАГС при Президенте РФ. - М., 2003. - 27 с; Шелищ, П.П. Лоббизм в политическом про
цессе современной России [Электронный ресурс] : Дисс. ...канд. полит, наук : 23.00.02. - М. РГБ, 2005. -
(Из фондов Российской Государственной библиотеки), и др.
4 См: Руднева, Н.И. Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами. Дисс. доктора социологич. наук: 22.00.08 / Белгородский гос. ун-т. - Белгород, 2002. - 362 с; Руднева, Н.И.
Стоит отметить два значительных исследования, посвященных российскому лоббизму: монографию В. Лепехина «Лоббизм» и коллективный труд С. Перегудова, Н. Лапиной и И. Семененко «Группы интересов и российское государство» *. Анализируя систему представительства интересов в России в целом, авторы указанных работ затрагивают и проблемы формирования региональных интересов, деятельности региональных групп интересов, регионального лоббизма.
При исследовании регионального представительства интересов в государственном управлении важными источниками, раскрывающими внутренние механизмы взаимодействия по линии «центр-регионы», являются публи-кации по проблеме развития российского федерализма . Анализу социальных процессов, проблемам управления ими, моделированию, оптимизации посвящены работы Г. Атаманчука, Н. Данакина, Л. Дятченко, Г. Котельникова, А. Кравченко, В. Патрушева, А. Соловьева, Ж. Тощенко, В. Щербины . Работы, в которых исследуются процессы становления и развития региональных элит, дают обширный материал для понимания структуры внутри-элитных и межэлитных отношений на региональном и федеральном уровнях, о формах
Роль функционального представительства групповых интересов в совершенствовании общественного управления. - Белгород: Издательство ПОЛИТЕРРА, 2002.; Руднева Н.И. Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами. Монография / Н.И. Руднева. - Белгород: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2004. - 466 с. и др.
1 См: Лепехин, В.А. Лоббизм / В.А. Лепехин. - М.: Фонд "IQ", 1995.; Перегудов, СП. Группы интересов и российское государство / СП. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Семененко. - М., Эдиториал УРСС, 1999.
См: Гельман, В. Федеральная политика и местное самоуправление В. Гельман // Власть. - 1997. - № 9; Манцев, А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России / А.А. Манцев // Социально-политический журнал. - 1998. - № 1. - С. 33-42; Развитие бюджетного федерализма в условиях переходного периода // Власть. - 1998. - № 12. - С. 24-32; Зотова, 3.M. Оптимизация взаимоотношений между Центром и регионами / З.М. Зотова // Полис. - 1998. - № 3; Селиверстов, В.Е. Анализ форм и механизмов межрегиональной интеграции. - Режим доступа к изд.: 16.htm: Долгов, В.М. Политические механизмы взаимодействия центра и регионов Российской Федерации / В.М. Долгов // Политические исследования. - 2004. - № 5. - С. 114-116.; Артюнов, Ю. Укрепление федеративного устройства государства / Ю. Артюнов // Власть. - 2005. - № 8. - С. 29-34.; Кузнецова, O.B. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития / О.В. Кузнецова // Общественные науки и современность. - 2005. - №2. -С. 67-77. и др.
3 См.: Дятченко, Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами /Л.Я.Дятченко.-Белгород, 1993.-343 с; Котельников, Г.А. Теоретические основы синергетики/ Г.А.Котельников..- Белгород, 1998; Данакин, H.C. Теоретические и методологические основы проектирования технологий социального управления / Н.СДанакин. - Белгород, 1996. - 271 с. Кравченко, А.И. Социология менеджмента / А.И.Кравченко. - М., 1999. - 365 с; Тощенко, Ж.Т. Социальное проектирование. / Ж.Т.Тощенко. - М., 1982.
254 с. Соловьев, А. Принятие государственных решений. Статья первая. Вариант системного описания / А. Соловьев //Власть. - 2005. - № 10. - С. 46-58.; Соловьев, А. Принятие государственных решений. Статья вторая. Многоуровневый характер принятия государственных решений / А. Соловьев //Власть. - 2005. - № 11. - С. 23-34.; Атаманчук, Г.В. Система государственного и муниципального управления / Г.В. Атаманчук.
M.: Издательство: РАГС, 2005. и др.
и методах их взаимодействия, потенциале, роли и месте в российской системе власти, государственного и общественного управления1.
Основываясь на анализе научных работ по теме функционального представительства, можно отметить, что вопросы, связанные с формированием и функционированием региональных групп интересов, в российской научной литературе практически не исследованы. Таким образом, разработка темы регионального представительства интересов находится только на начальном этапе, в стадии накопления и обобщения эмпирического материала, выработки теоретической базы.
Актуальность темы и недостаточная степень ее разработанности в научной литературе дают основание для формулировки основной проблемы исследования.
Она выражается в противоречии между объективной потребностью в представительстве региональных интересов в процессе выработки и принятия политических и управленческих решений и недостаточной степенью разработанности его механизмов в теории и практике социального регулирования. Теоретический аспект проблемы включает недостаточную степень изученности механизмов представительства региональных интересов в условиях неустоявшейся федеративной системы. Практический аспект проблемы связан с необходимостью институционализации, вывода «из тени» и придания легальности практикам регионального лоббизма.
См: Куколев, И.В. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается / И.В. Куколев // Власть. -1996. - № 1. - С. 46-52; Куколев, И.В. Провинциальный аспект политико-экономических элит / И.В. Куколев // Власть. - 1997. - № 4. - С. 42-47; Лапина, Н.Ю. Региональные элиты России: кто правит на местах. Россия и современный мир. Вып. 1 (18). - 1998; Процессы элитообразования в контексте отношений «Центр-регионы» // Россия: мониторинг, анализ, прогноз. - Режим доступа к изд.: http: : Московское правительство Юрия Лужкова: властный потенциал, роль, место и влияние в российской политике. Центр политической конъюнктуры России. - Режим доступа к изд: Национальная электронная библиотека.; Лапина, Н.Ю. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации / РАН ИНИОН. Центр научн. информ. исслед. глобальных и региональных проблем. Отд. Глобальных пробл.; Отв. ред. Микульский К.И. / Н.Ю. Лапина, А.Е Чиркова. - М., 1999. - 192 с; Лапина, Н.Ю. Региональная власть и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего» / Н.Ю. Лапина, А.Е. Чирикова // Социс. - 2001. - № 4. - С. 16-27.; Гаман-Голутвина, O.B. Региональные элиты России в зеркале экспертного опроса / О.В. Гаман-Голутвина // Власть. - 2004. - № 5. - С. 3-Ю.; Гаман-Голутвина, О.В. Региональные элиты: персональный состав и тенденция эволюции / О.В. Гаман-Голутвина // Политические исследования. - 2004. - № 2. - С. 6-19.; Лапина, H. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит/ H. Лапина, А. Чирикова / Аналитический доклад. -М.: Институт социологии РАН; Фонд имю Ф. Эберта, 2004. - 147 с. и др.
Объектом исследования диссертационной работы является представительство региональных интересов в государственном управлении.
Предметом исследования выступают механизмы формирования и функционирования регионального представительства в органах государственного управления Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - разработка и обоснование механизмов институционализации регионального представительства как одного из факторов совершенствования государственного управления.
Для достижения цели исследования предусматривается решение следующего комплекса задач:
выявление наиболее значимых факторов институционализации региональных интересов, их классификация;
анализ структуры и механизмов формирования региональной группы интересов. В качестве основы структурирования выступает ресурсная обеспеченность участников; механизмы подразумевают институциональные основы внутригрупповой интеграции с выявлением баланса формальных и неформальных институтов;
обоснование технологий оптимизации каналов и способов представительства региональных интересов в системе государственного управления РФ с целью преодоления дисбаланса в региональном развитии.
Основная гипотеза исследования состоит в трех взаимосвязанных предположениях: на формирование системы регионального представительства воздействует комплекс факторов, в иерархии которых доминирующую роль играют ресурсная база региона, степень консолидации политико-административной и экономической элиты региона; определяющее влияние на структурирование региональных групп интересов имеет комплекс властно-распорядительных ресурсов; эффективность управленческого воздействия на систему регионального представительства определяется возможностью ее легализации, введения ее в рамки разделяемых большинством элитных и массовых групп институциональных ограничений.
10 Теоретико-методологическая база исследования регионального лоббизма как фактора совершенствования общественного управления и основного элемента регионального функционального представительства включает основополагающие теоретические подходы, разработанные зарубежными и отечественными учеными. Прежде всего, это концептуальные выводы ведущих разработчиков теории заинтересованных групп А. Бентли и Д. Трумена
0 взаимодействии групп интересов и институтов государственной власти как
об определяющем факторе государственной политики и основном канале
взаимодействия государства и общества; М. Олсона - о неравномерности по
литического влияния заинтересованных групп, при потенциальном превос
ходстве «привилегированных групп интересов» с малой численностью чле
нов, и о недостаточности общего интереса для объединения и функциониро
вания групп интересов с большим количеством членов, которым требуются
дополнительные стимулы и факторы, выражающиеся в.различных услугах,
привилегиях и т. п., именуемые им «селективными инициативами», а также
значительной роли при этом принуждения; Г. Джордона и У. Малоуни - о
сочетании экономических и неэкономических мотивов для объединения в
группы и ассоциации; С. Перегудова - о принципиальном различии между
политическими партиями и группами интересов1 и о региональных элитах
как группах интересов2, Д. Норта - о ведущей роли групповых интересов в
формировании социальных институтов3.
Общеметодологическим основанием для диссертационной работы явились структурно-функциональный, диалектический, синхронно-сравнительный и системный методы. Их комплексное использование позволило выявить структурные элементы системы регионального представительства интересов и их подструктуры, установить функциональные связи между ними во всем их многообразии и взаимном влиянии друг на друга.
1 См: Перегудов, СП. Российские группы интересов - особый случай или подтверждение правила? СП. Пе
регудов // МЭ и МО. - 1997. - № 1. - С. 98-101.
См: Перегудов, СП. Группы интересов и российское государство / СП. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С Се-мененко. - М.: Эдиториал УРСС, 1999. - С. 27-28.
3 См.: Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. - М.: Начала, 1997.
Для сбора информации при подготовке диссертационного исследования использовались методы анкетного опроса, контент-анализа служебной корреспонденции руководства Белгородской области с Президентом и Правительством Российской Федерации, а также методика «кейс-стади» (конкретного случая) при анализе конкретных форм регионального представительства.
Эмпирическую основу исследования составили:
Нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней (Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, законы Белгородской и других областей, постановления, распоряжения губернатора Белгородской области и других областей, материалы текущего архива правительства Белгородской области).
Статистические и информационно-аналитические материалы органов государственной власти Российской Федерации и Белгородской области, межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, Белгородской Торгово-промышленной палаты и др.
Результаты социологического исследования «Представительство региональных интересов в федеральных органах власти как фактор совершенствования общественного управления», проведенного диссертантом в 2005 году в Белгородской области. Сбор данных осуществлялся методом анкетного опроса. Отбор респондентов проходил по методике многоступенчатой квотной выборки среди сотрудников аппарата губернатора и правительства Белгородской области (N=128), руководителей политических партий и общественных объединений (N=60) и среди работников бюджетной сферы (N=224). Привлечение данной категории респондентов обусловлено тем, что бюджетники, фактически составляя большинство населения, являются наименее представленной стратой при артикуляции
12 региональных интересов. В целом, выборочная совокупность составила 412 респондентов1.
Комплекс документов (более тысячи наименований) переписки руководства исполнительной власти Белгородской области с Президентом и Правительством Российской Федерации за 2002 год. С целью изучения структуры региональных интересов и механизмов их реализации на федеральном уровне был проведен ее контент-анализ. Причем анализ переписки проводился и в последующие годы с целью проверки полученных ранее результатов .
Материалы социологических исследований, проведенных отечественными специалистами в области изучения проблем управления, в том числе Н. Рудневой, В. Титовым и др.
Материалы местной, региональной, центральной периодической печати, а также публикации, размещенные в глобальной сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
построении модели институционализации региональных интересов, основанной на принципе доминирования политико-административных региональных элит, структурирующих ценностное и институциональное пространство региона;
определении механизмов формирования и функционирования региональных групп интересов, доминирующую роль среди которых играет внутригрупповая интеграция;
обосновании основных направлений оптимизации каналов и способов представительства региональных интересов в государственном управлении: законодательного регламентирования представительской деятельности, расширения каналов представительства, увеличения степени репрезентации
1 См.: Программа социологического исследования на тему: «Представительство региональных интересов в
федеральных органах власти России как фактор совершенствования общественного управления». - Прило
жение 1 к дис. - С. 168-175; Анкета. - Приложение 2 к дис. - С. 176-184; Результаты социологического ис
следования на тему: «Представительство региональных интересов в федеральных органах власти России как
фактор совершенствования общественного управления». - Приложение 4 к дис. - С. 191-218.
2 См.: Данные контент-анализа переписки руководства Белгородской области с Президентом и Правительст
вом Российской Федерации за 2002 год. - Приложение 3 к дис. - С. 185-190.
13 социальных групп в структуре региональных интересов, повышения эффективности деятельности региональных представительских структур. Положения, выносимые на защиту:
Институционализация региональных интересов детерминируется ресурсной базой региона, степенью консолидации и уровнем взаимодействия политико-административной и экономической элиты, развитием и структурированностью гражданского общества в региональном пространстве Российской Федерации. Значительное воздействие на процесс институционализации оказывает также характер отношений центральных и региональных элит. Структурная модель институционализации региональных интересов включает в себя: факторы, определяющие основные потребности заинтересованных субъектов социального процесса; субъекты (группы интересов); межсубъектные взаимодействия формального и неформального характера, в процессе которых происходит артикуляция региональных интересов; управленческие решения, принимаемые региональной группой интересов в целях реализации интересов социальных субъектов.
Наряду с финансово-отраслевыми, региональные группы интересов выступают как самые мощные объединения элит, определяющие направление развития России. В качестве субъекта регионального представительства интересов выступают региональные группы интересов, основными характеристиками которых являются наличие общегрупповых интересов, в той или иной мере связанных с интересами населения региона, прочность внутри-групповых связей, межгрупповых взаимодействий, высокая концентрация ресурсов. В качестве последних доминирующим является комплекс властно-распорядительных полномочий. Управленческая модель формирования региональных групп интересов включает: субъектов - политико-административную элиту, группы давления и клиентелы; ресурсы - властные, экономические, массовой поддержки и др.; механизмы, в качестве которых выступают, прежде всего, формальные и неформальные пакты и договоренности между носителями значимых ресурсов.
3. Основным направлением регулирования системы регионального функционального представительства должна стать институционализация и формализация соответствующих отношений. К числу наиболее значимых задач разработки технологий регулирования системы представительства региональных интересов в государственном управлении в Российской Федерации относятся: ликвидация неравенства регионов между собой; законодательное закрепление возможности доступа к органам власти и влияние на принятие государственных решений широкой общественности и групп интересов; нормативно-правовое закрепление цивилизованных форм лоббизма; создание благоприятного информационного климата для лоббизма. Важным условием регулирования системы регионального представительства является повышение эффективности деятельности региональных представительских структур по следующей технологической модели: создание условий лоббирования; непосредственное лоббирование интересов (актуализация проблемы, подготовка документальной базы, мониторинг ситуации, выработка стратегии и тактики лоббирования, построение сети лоббирования, мобилизация и применение ранее определенных средств и методов лоббирования, согласование позиций заинтересованных сторон и начало реализации проекта, контроль хода реализации проекта); анализ проведенной работы.
Научно-практическая значимость данной работы заключается в том, что представленная система представительства региональных интересов вносит вклад в теорию функционального представительства и может послужить основанием для дальнейшего исследования данного социального явления. Каждый элемент этой системы может стать потенциальным объектом специализированного исследования.
Предложенная в работе концептуальная модель может способствовать расширению исследовательского инструментария при изучении функционального представительства в целом и его регионального компонента в частности.
Теоретические выводы и рекомендации диссертационного исследования могут служить одним из оснований повышения роли регионального представительства групповых интересов в совершенствовании государственного управления в России.
Анализ сделанных выводов и теоретических обобщений может быть использован органами власти, их информационно-аналитическими структурами при выработке управленческих решений в целях совершенствования системы управления, повышения эффективности представительской работы.
Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов социологии, политологии, социологии и психологии управления, основ менеджмента, регионологии в высших учебных заведениях в разделах, касающихся взаимоотношения государства и общества, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительства интересов регионов в России, а также стать основой для подготовки учебного пособия для специального курса в учебном процессе высших учебных заведений, особенно связанных с подготовкой управленческих кадров.
Апробация диссертации. Основные идеи и положения исследования были изложены в докладах и выступлениях на региональной научно-практической конференции «Белгородская область вчера и сегодня (К 45-летию образования области)» (Белгород, 1999), на II Чтениях памяти профессора Т. Коржихиной «Российская государственность: традиции, преемственность, перспективы» (Москва, 1999), на межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н.П. Ерошкина (Москва, 2000 г.), на Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Социально-экономические приоритеты регионального развития» (Самара, 2001 г.), на научно-практической конференции «Формирование управленческого и кадрового потенциала в регионе» (Белгород, 2002 г, ежегодной Всероссийской научной конференции «Культурно-цивилизационные особенности развития современного российского общества» (Белгород, 2004, 2005), Международной научно-практической конферен-
ции «Социально-технологическая культура как феномен XXI века» (Белгород, 2006 г.).
Основные положения и выводы диссертационной работы были изложены в двенадцати научных публикациях.
Методологические подходы и основные положения, сформулированные в диссертации, были апробированы при разработке лекционных и практических занятий по дисциплинам «Система государственного управления», «Политология», «Политическое управление» для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» Белгородского института государственного и муниципального управления (филиал) ОРАГС.
Результаты диссертационного исследования, а именно предложенная автором технологическая модель повышения эффективности деятельности региональных представительских структур применена и используется в организации работы Представительства Белгородской области при Правительстве Российской Федерации
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, библиографического списка и четырех приложений.
Институционализация региональных интересов в современной России
В социологическом понимании интерес выступает как избирательное отношение человека, социальной группы, к каким - либо социальным явлениям и процессам, основанное на его (их) мировоззренческих принципах, убеждениях, установках. Он является внутренним, осознанным источником социального поведения, побуждающего людей, их общности к постановке социально значимых целей и осуществлению конкретных социальных действий по их достижению. Интерес формируется на основе осознания своих насущных потребностей и возможностей их удовлетворения в определенных социальных условиях.
Если ранее в отечественной науке основную движущую силу общественных процессов исследователи видели и признавали только за классовыми противоречиями, причем интересы класса возводились в абсолют, то сейчас уже никто не оспаривает наличие всевозможных интересов у различных социальных групп и слоев. Ведь именно интересы, являясь императивом к действию отдельного индивида и социальных слоев, служат главным двигателем общественных изменений, условием самоорганизации и консолидации общественных сил. В этой связи в обществе с широким спектром взаимодействий важнейшее место в системе общественного управления занимает представительство различных групп людей, объединенных вокруг своих интересов с целью их отстаивания и реализации.
Проведенное диссертантом социологическое исследование показало, что большинство опрошенных (более 50 %) уверены, что в настоящее время все население нашей страны разделено на группы, которые отстаивают свои специфические интересы . Говоря о региональном представительстве интересов, отметим, что под регионом понимается определенная административно-территориальная единица России, то есть субъект Российской Федерации. Следовательно, региональные интересы - это комплекс интересов определенного субъекта Федерации, которые охватывают все сферы его жизнедеятельности, формируется на основе обобщения и трансформации интересов отдельных индивидов и социальных групп проживающих на территории данного региона. Основываясь на научном понимании социального института1, обозначим институцио-нализацию региональных интересов как формирование комплекса формальных и неформальных норм, правил, учреждений, способствующих агрегированию и артикуляции региональных интересов.
Формирование региональных интересов происходит под влиянием объективных и субъективных факторов (схема 1). Рассматривая данную схему, отметим, что, конечно же, разделение всех указанных факторов на объективные и субъективные во многом условно. Объективные факторы выделены автором как некая существующая данность, на которую влияние отдельного индивида или социальных групп значительно ограничено, но они являются базовыми элементами в процессе становления и развития человеческих потребностей, на основе которых идет формирование интересов. А вот институционализация самих региональных интересов во многом зависит от субъективных факторов, где ключевым является социально значимая деятельность основных субъектов социального процесса.
Объективные факторы формирования региональных интересов можно разделить на четыре группы, это:
1) естественные или природные - территориально-географическое положение, почвенно-климатические условия, наличие природных ресурсов и полезных ископаемых;
2) социально-экономические - развитие отраслей экономики (сельское хозяйство, промышленность, энергетика, пути сообщения, телекоммуникации и другие), развитие финансово-кредитной системы, развитие социально-культурной и духовной сферы (социальная защита населения, здравоохранение, образование, наука, культура и другие);
3) демографические - численность и плотность населения, национальный состав, занятость, уровень миграции, уровень жизни, соотношение городского и сельского населения и др.
Структура и механизмы формирования региональных групп интересов
В советской обществоведческой науке в рамках классовой теоретико-методологической парадигмы в качестве субъектов политики выделяли -классы, народ, партии. Такие понятия, как «средний класс», «группа интересов», «группа давления», «элита» и другие, использовались лишь для анализа и критики «загнивающего» капиталистического общества и совершенно не применялись при изучении процессов, происходящих в СССР. Это обусловило некоторую однобокость разрабатываемых в отечественной науке теорий общественной организации. Следствием чего стало отставание в формировании научной базы общественных наук, касающихся проблем социальной стратификации, складывании системы реализации интересов различных социальных групп и слоев как реального механизма функционирования государственной системы.
В настоящее время ситуация радикально изменилась. Все большее распространение, как за рубежом, так и в российской социологической науке, получают взгляды, в которых одной из основных движущих сил социального прогресса признаются различные группы интересов. Подобное мнение утверждается и у общественности.
Группы интересов существовали на протяжении всей истории человечества с тех пор, как стали складываться системы власти. Их движущим мотивом является стремление реализовать свои специфические интересы, выражаемые, как правило, в статусных привилегиях, во властных полномочиях либо в формах материальной выгоды. В качестве групп интересов фигурировали родственные кланы, иные группы, связанные с какой-либо общностью -профессиональной, территориальной, политической, экономической.
В современном обществознании пока не дано единого определения групп интересов. Родоначальником теории заинтересованных групп считается американский ученый А. Бентли, который дал обобщенное определение групп, практически их не различая. Разработку данной теории продолжил также американский ученый Д. Трумен. Он впервые из всевозможных групп выделил «группы интересов» и подразделил их на простые и политические, где последние, стремящиеся реализовать свои интересы через влияние на органы власти, становятся лоббирующими. В работе «Управленческий процесс» и, особенно во введении ко второму ее изданию, Д. Трумен высказывает одно из основных положений своей концепции, которое состоит в том, что интерес и группа интересов являются первичным модулем для анализа и исследования происходящих событий на управленческой сцене, при этом он имеет в виду, прежде всего, формальные учреждения правительства и формальный механизм управления в целом1. Большой вклад в разработку теории заинтересованных групп внесли М. Олсон, Г. Джордан, С. Перегудов и другие зарубежные и отечественные ученые.
С. Перегудов, Н. Лапина и И. Семененко, обобщая теоретические концепции функционального представительства, определяют группы интересов как объединения и организации, которые «сводят» граждан на основе тех или иных специфических целей или функций. В демократическом обществе группы интересов представляют собой независимые от государства структуры (часто, но не всегда, опирающиеся на массу членов), артикулируют коллективные требования и ищут оптимальные пути их продвижения, в первую очередь (но не исключительно) путем воздействия на политический процесс . Названные авторы группы интересов разделяют на «стереотипные», т.е. такие, которые обладают членской базой, формальной структурой, выдвигают четко выраженные цели и добиваются их путем участия в политическом процессе, и «нестереотипные» - такие как бюрократия и территориальные образования, фирмы и корпорации. В тоже время они указывают, что данные ти 56 пы групп интересов не сильно отличаются друг от друга, когда речь идет о характере, круге представляемых интересов и каналах их защиты .
«Социологически понимаемая «группа интересов» - это такая социальная группа, которая артикулирует свои интересы в общественной среде и стремится их институционализировать»2. То есть группа, которая выражает свой интерес как требование, чем побуждает различные элементы гражданского общества и/или органы государственной власти осуществлять практические действия, способствующие реализации этих требований, в конечном счете, их институционализации3.
В качестве групп интересов в современной России В. Лепехин выделяет, наряду с новыми (общественные объединения, политические партии и движения, средства массовой информации, лоббистские фирмы, консалтинговые агентства, аналитические центры и другие), традиционные и самые мощные - региональные и отраслевые4.
С. Перегудов, Н. Лапина и И. Семененко, давая оценку теоретическим положениям А. Косона и Г. Джордана о корпорации как о группе интересов, хотя и весьма специфической, подчеркивают, что данные рассуждения «в значительной мере применимы к территориальным образованиям (регионы, местные территориальные образования), для которых защита интересов региона перед центральной властью (в получении и перераспределении ресурсов, расширении политической самостоятельности, предоставлении благоприятных условий экономической деятельности «своему» бизнесу и льгот «своему» населению) является важным направлением деятельности и позволяет говорить о регионах как о группах интересов»5. Начало формирования региональных групп интересов в СССР исследователи относят к 1950-60-м годам. В 1970-х годах происходит их окончательное оформление и сращивание с руководством КПСС и КГБ. При распределении государственных постов все большую роль начинает играть не приверженность к коммунистическим идеалам, а принадлежность к той или иной группе влияния. Коммунистическая идеология становиться лишь ширмой для народных масс, за которой идет перераспределение ресурсов страны между основными группами интересов. Это подтверждается засильем формализма в работе партийных органов различного уровня.
В начале 1980-х годов в СССР все сильнее обнаруживается противоречие между идеологической оболочкой и интересами мощных региональных и отраслевых группировок. Фактически присвоив себе право распоряжения и распределения национальным (тогда всенародным) богатством, они так и не стали его полноправными хозяевами. Основная проблема, которую требовалось решить региональным и отраслевым группам интересов - ликвидировать зависимость от идеологических условностей и изменить свой зыбкий и ненадежный статус распределителя средств и ресурсов на более твердый и незыблемый - их владельца. Задачу подготовки общественного сознания к глобальным изменениям в сфере собственнических отношений, а, следовательно, и статусных ролей в социальной иерархии, была призвана выполнить новая идеологическая линия партии - «Перестройка». Основные положения данной идеологии сформулировал тогда Генеральный Секретарь ЦК КПСС М. Горбачев, представитель одной из мощнейших правящих региональных группировок бывшего СССР - так называемого Ставропольского клана. Судя по тому, как эта стратегия была воспринята и подхвачена на всех уровнях власти, можно сказать, что она не только для многих предстала желанной, но и тщательно подготовленной определенными заинтересованными группами.
Оптимизация регионального представительства интересов в государственном управлении
В современной социологической науке в рамках системы функционального представительства, как системы взаимодействия различных групп интересов с государственной властью и обществом в целом, принято рассматривать две сложившихся концептуальных модели взаимодействия групп интересов и государства: плюралистическую и корпоративистскую (неокор-поративистскую)1. Сторонники первой (Г. Вильсон, К. Линдблом, К. Шлоз-ман, Дж. Тьери, А. Поттер и другие) - представляют группы интересов обособленными от системы государственного управления и оказывающими на нее давление с целью принятия решений в своих интересах. Между тем приверженцы корпоративистскои модели взаимодействия заинтересованных групп и государства (У. Ретенау, О. Спан, Э. Дюркгейм, С. Роккан, Ф. Шмит-тер, Г. Лембурх, А. Косон, У. Штрек и другие) склоняются к мнению, что организованные интересы выступают в роли своего рода соучастников государственного управления.
В процессе дискуссии адептами корпоративистскои и плюралистической модели была дана убедительная аргументация в пользу каждой из них. Это привело к тому, что появились теории, в которых названные модели стали рассматриваться не как взаимоисключающие, а как дополняющие и обогащающие друг друга. Так, А. Лейпхарт выдвинул концепцию «демократии согласования», где данный феномен представлен как совокупность двух основных признаков: «коалиции» (т.е. собственно согласования) и автономии сегментов (т.е. участников данного процесса), а общим принципом ее существования считается принцип полноценного политического участия. При возникновении смешанной модели взаимодействия государства и групп интересов, недостаточность понятийного аппарата призван разрешить разрабатываемый в последнее время «сетевой подход», в рамках которого наиболее существенными являются концепции «политических сетей» и «политических сообществ». Дж. Гринвуд определяет «политические сообщества» как «тип управленческого механизма, в который вовлечено ограниченное число участников, зависимых друг от друга в течение длительного времени». На другом конце того же спектра находятся «целевые» сетевые образования, которые могут объединять очень широкий круг участников, связанных между собой какой-то одной проблемой, причем для многих из них она не является главной в деятельности. Выявляя специфику этих понятий, он объединяет концепции «политических сетей» и «политических сообществ» и вводит ключевое понятие «политических сетевых структур»1.
Определяя место организованных интересов в общественном управлении, стоит отметить, что политическая составляющая в структуре представительства интересов велика, но при этом его определение только как института политического давления на власть с целью принятия необходимых решений в интересах различных заинтересованных групп, было бы однобоким, не отражающим всей его полноты. Более того, такое понимание только усугубляет отрицательное отношение к лоббизму , низводя его до статуса средства реализации эгоистических политических интересов определенных группировок.
В данном случае упускается из виду такая, может быть, более важная функция представительства интересов, как согласование интересов различных субъектов социального процесса с целью принятия наиболее оптимальных управленческих решений в рамках системы общественного и государственного управления, на которую направлено основное воздействие групп ин 87 тересов. Авторы теории заинтересованных групп и концепции функционального представительства видели прямую взаимосвязь деятельности групп интересов и социального управления. Не случайно работы А. Бентли, Д. Трумена и их последователей посвящены и возникли в результате изучения управленческого процесса. По их мнению, интерес и группа интересов (давления) являются «первичным модулем для анализа и исследования происходящих событий на управленческой сцене»1.
Рассматривая проблему интересов в управлении, Г. Атаманчук указывает, что движущей силой управления выступают интересы людей, которые объективно и субъективно включены в соответствующие управленческие отношения, процессы и явления; несмотря на различия (порой противоречия), интересы субъектов и объектов управления взаимосвязаны и взаимозависимы, они дополняют и предопределяют друг друга; для обеспечения рациональности и эффективности управления необходимы как в каждой управленческой системе, так и в обществе в целом продуманные и реально действующие механизмы согласования интересов всех участников управленческих отношений, процессов, явлений2. Государственное управление - это единственный вид управления, который призван представлять и удовлетворять всеобщие, «снятые», интегрированные интересы людей, объединенных в данное, государственно-оформленное общество3. Следовательно, группы интересов, оказывающие влияние на принятие государственных решений, являются соучастниками государственного управления.
