Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве является народ, который осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти. Современная правовая система имеет в своей основе естественно-правовую теорию, в соответствии с которой государство имеет общесоциальную сущность. Его основное назначение - служить обществу, а не наоборот. Таким образом, ценность государства в виде его институтов, органов и должностных лиц определяется степенью их способности решать общественные задачи. Общество имеет полное право и даже обязано осуществлять контроль над государственной деятельностью. Вместе с тем, контроль должен осуществляться в определенных формах и до определенного предела, не создавая помех нормальной самостоятельной деятельности органов государственной власти.
Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации государственной политики. В последнее время особую актуальность приобретают дискуссии по поводу обустройства системы исполнительной власти и формирования системы государственной службы, которая бы адекватно вписалась в демократически развивающееся российское общество. Важным аспектом в свете данных проблем является формирование действенной системы общественного контроля над государственной властью и государственными служащими, способствующего объективной оценке эффективности функционирования
данного социально-политического института в рамках реализации своих полномочий и обеспечивающего режим подлинного реального народовластия. Поэтому в современных условиях наряду с государственным контролем значительное место должно отводиться общественной форме контроля, которая в отдельных случаях самостоятельно, в других - в дополнении служит непременным условием оптимизации контрольной деятельности в масштабах всего государства.
Вместе с тем наряду с отсутствием соответствующего законодательства в научной литературе пока ощущается дефицит исследований, посвященных раскрытию значимости, роли, сущности и содержанию общественного контроля над данной сферой общественных отношений, что определяет актуальность представленного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации также подтверждает ее актуальность. На современном этапе теоретического исследования проблем осуществления общественного контроля над системой государственной гражданской службы (далее государственной службы) имеют место научные исследования двух направлений. Прежде всего, это работы, анализирующие различные аспекты государственной службы, которые в совокупности раскрывают специфику данного социального института как общественного контроля. Другим аспектом рассматриваемой проблематики являются работы, анализирующие принципы организации и формы общественного контроля над государством и в том числе системой государственной службы.
Исследование проблем, возникающих в сфере государственной службы, представляет сегодня как научный, так и практический интерес. С одной стороны государственная служба представляет собой комплексное явление, имеющее различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и др.), и потому является объектом изучения многих отраслей науки. С другой - ученые отмечают ограниченность теоретического, нормативного и практического материала по проблемам государственной службы.
Изучением государственной службы как социального и правового явления занимались еще русские ученые-юристы середины XIX - начала XX в. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата.
Е.В. Масленникова считает, что «недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей».
Иной подход к сущности государственной службы демонстрировал Н.М. Коркунов, который рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».
С.С. Студеникин определял государственную службу как «отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции». В.М. Манохин указывал, что «государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности... государства по организации и правовому регулированию работы личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства». По мнению Г.В. Атаманчука, «государственная служба - это практическое, профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах».
Г.П. Зинченко, отмечает, что для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных социальных групп, стабильность государства и общества. Администрирование как разновидность профессиональной деятельности (поведения) регулируется институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт госслужбы функционирует и в публично- правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизует две группы отношений: служебные - между государством и чиновниками, а также публичные - между чиновниками и гражданином.
Рассмотренные определения, раскрывающие суть понятия государственной службы, свидетельствуют о том, что на настоящий момент в науке сложилось принципиальное восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства.
С точки зрения Н.М. Казанцева, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления деятельности которой определяются функциями государства».
Значительный интерес в рамках настоящего исследования представляют теоретические вопросы, связанные с раскрытием особенностей государственной службы в следствии реализацией ею властных полномочий.
Значительная часть ученых придерживается мнения о том, что государственная служба, а значит, и госслужащие лично не властвуют, не реализуют государственные задачи, что в их компетенцию осуществление государственной власти не входит. В обосновании данной позиции отмечается, что власть по отношению к обществу связана с принятием законов, государственно-управленческих и политических решений. В противоположность данной позиции Л.В. Вагина отмечает, что «властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени органа государственной власти и управления». В.С. Нечипоренко и Е.В. Охотский, рассматривая государственную службу, отмечают, что «далеко не все государственные служащие непосредственно «управляют» (военнослужащий, служащий государственной железной дороги и т.п.); они включены в процесс социальной организации. Следовательно, наряду с управлением важной функцией государственной службы выступает организация жизни граждан. Организация тесно связана с управлением: внутри управления она может выступать как его организационная функция. Там, где теряется внешний аспект (собственно управленческий), организация становится самостоятельным явлением, самоорганизацией».
Рассмотренные теоретические аспекты понятия государственной службы представляют значительный интерес, поскольку в совокупности раскрывают особенности государственной службы как объекта контроля, в частности общественного.
Следующим объектом теоретического исследования заявленной проблематики является обращение к раскрытию понятия общественного контроля и определению его специфики и места в системе социального контроля над государством. В определенной степени к проблеме общественного контроля обращаются такие ученые, как Л.В.Акопов, С.Ф. Васличев, К.А. Струсь, А. В. Орлов и др.
Общественный контроль является одним из видов социального контроля наравне с государственным, при этом в вопросе о соотношении государственного и общественного контроля недопустимо как их отождествление, так и противопоставление, поскольку они, как заметил И.С. Дрейслер, обладают целым рядом сходных и отличительных черт: единством целей и коренных задач, совпадением принципов - и вместе с тем различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению, характеру полномочий.
Несколько иной подход к определению понятия общественного контроля и его социальной значимости характерен для украинского ученого В.Н. Гаращука, который, говоря об общественном контроле как деятельности различных общественных формирований, считает, что «эту деятельность контролем можно признать с определенной долей условности, поскольку в деятельности общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право самостоятельно привлекать его к правовой ответственности».
Несмотря на наличие значительного количества работ, посвященных теоретическому осмыслению различных аспектов осуществления общественного контроля над системой государственной службы, на настоящий момент фактически отсутствуют комплексные исследования данной проблематики, учитывающие последние изменения государственной политики и вектор административных реформ, направленных, в том числе, на усиление общественной контроля над данной сферой общественной жизни.
Цель настоящей диссертационной работы - провести социологический анализ организации общественного контроля над системой государственной гражданской службы в России, а также определить тенденции и перспективы его совершенствования в условиях проведения административной реформы на современном этапе ее развития.
В соответствии с указанной целью решаются следующие задачи:
- рассмотреть государственную службу как социальный институт и раскрыть принципы ее функционирования и организации;
- определить место общества в системе контроля над деятельностью государственных служащих;
- дать понятие и раскрыть содержание форм реализации обществом контрольных полномочий за системой государственной службы и реализацией государственными служащими своих функций;
- обосновать социальную значимость осуществления общественного контроля над системой государственной службы;
- провести социологический анализ опыта реализации различных форм общественного контроля над деятельностью государственных служащих и определить проблемы их реализации;
- рассмотреть приоритеты административной реформы в контексте формирования механизмов осуществления эффективного общественного контроля над деятельностью государственных служащих.
Объектом исследования являются социальные отношения, возникающие в процессе осуществления общественного контроля над системой государственной гражданской службы.
Предметом исследования является организация общественного контроля над системой государственной гражданской службы и определение перспектив его совершенствования.
Методологической и теоретической основой работы послужили принципы системного подхода к исследованию социально - экономических процессов, основные положения теории управления, социологические и управленческие научные концепции государственного управления. В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в формировании современного механизма общественного контроля над деятельностью государства и государственных служащих, выявить и исследовать имеющие место проблемы и определить пути их решения.
Методологическую основу составили фундаментальные социологические, юридические и междисциплинарные разработки по вопросам организации системы государственной службы и общественного контроля в их системной взаимосвязи и сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.
В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, экономистов и правоведов, исследующих проблемы социального и общественного контроля, положения теорий развития общественных систем. Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и синтеза. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использовались понятия общественный контроль, государственная служба, Общественная палата, административная реформа.
Эмпирической базой исследования послужили положения и выводы, полученные в ходе анализа российского опыта функционирования системы государственной службы и осуществления общественного контроля над различными аспектами ее деятельности. В работе исследуются принципы нормативно-правового регулирования, создающего основы реализации обществом контрольных полномочий в отношении органов государственной власти, формы и методы их реализации, включая федеральные законы, подзаконные ведомственные акты; программные документы; материалы деятельности Общественной палаты России, результаты социологических исследований и опросов, научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и круглых столов.
Автор подверг вторичному анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических опросов, проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Российской академией государственной службы при Президенте РФ (РАГС) и официальной статистики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем организации общественного контроля над системой государственной службы в России на современном этапе. К результатам исследования, обладающими признаками научной новизны, относятся следующие положения:
- рассмотрение государственной службы как социально- политического института обосновывает актуальность общественного контроля над ее функционированием, а также определяет критерии, которые непосредственно являются объектом такого контроля и позволяют оценивать ее социальную эффективность;
- проведен анализ системы контроля над деятельностью государственных служащих, определены ее структурные элементы- цели, объект, предмет и принципы; обозначено место в данной системе общественных организаций и граждан, а также раскрыты их полномочия;
- на основе систематизации теоретических и практических аспектов правового регулирования общественного контроля в России определены формы его осуществления, и дан системный анализ субъектов, реализующих данные полномочия;
- социологический анализ государственной службы и практические аспекты реализации властных полномочий государственными служащими в контексте построения правового государства позволили обосновать социальную значимость его реализации на современном этапе развития российской государственности;
- на основе комплексного анализа данных социологических исследований и опросов дана оценка практики реализации общественного контроля в России и определены проблемы, влияющие на его эффективность и достижение поставленных целей;
- обобщение и анализ направлений административной реформы с позиций формирования в России адекватной потребностям общества системы государственной службы позволил рассмотреть основные направления ее взаимодействия с обществом и перспективы развития общественного контроля в данной сфере.
Положения, выносимые на защиту:
-
Общественный контроль над деятельностью государственных служащих является одной из форм обратной связи, посредством которой осуществляется обратная передача информации от государства к народу как единственному источнику власти, обеспечивающая подчинение государства общесоциальным целям и возможность реализовать гражданами своих конституционно закрепленных прав.
-
Место общественных формирований в системе контроля над деятельностью государственных служащих обуславливается конституционными положениями, в соответствии с которыми государство в лице соответствующих органов и должностных лиц - исполнитель воли граждан, народа, общества. Поэтому возможность реализации общественного контроля в данной сфере зависит, прежде всего, от уровня открытости государственных институтов, направленных на реализацию мер по охране и защите прав и свобод граждан.
-
Целями осуществления общественного контроля над деятельностью государственных служащих является обеспечение режима законности, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма, а также обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, вовлеченных в государственно-служебные отношения. При этом объектом общественного контроля выступают государственные органы не как форма выражения государственной власти, а как структурно организованный коллектив людей, профессионально выполняющих функции государственного управления.
-
Спецификой общественного контроля является отсутствие у его субъектов властных полномочий. Основным способом достижения социального результата осуществления общественного контроля в данной сфере является либо обращение в соответствующий государственный орган, либо апелляция к общественному мнению, которое в ряде случаев является намного ощутимее мер государственного принуждения. Вместе с тем субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы.
-
Социальная значимость осуществления общественного контроля над системой государственной службы определяется необходимостью недопущения использования государственными служащими возможностей и ресурсов влияния на характер политических решений не в целях общественного развития, а для достижения корпоративных интересов государственной службы в отношении государственной политики.
-
Общественный контроль над системой государственной службы в России санкционируется и реализуется преимущественно через государственный механизм, который позволяет разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности и служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия.
Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью системного социологического анализа теоретических и практических аспектов становления в России общественного контроля над системой государственной службы. Полученные в результате проведенного исследования, выводы позволяют более глубоко исследовать механизм реализации обществом своих контрольных полномочий в отношении государства и государственных служащих, проанализировать формы их реализации и определить перспективы развития.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут использоваться в процессе разработки практических мер по правовому и институциональному регулированию осуществления общественного контроля над системой государственной службы, совершенствованию форм и методов ее реализации, оптимизации системы и определению приоритетов государственной поддержки. Материалы проведенного исследования могут использоваться так же при чтении общих и специальных курсов по социологии управления.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на региональной межвузовской научно-практической конференции для студентов и аспирантов: «Северный Кавказ: история, политика, экономика, культура» (Ростов-на-Дону, 2010). По теме диссертации опубликованы две научные статьи и две брошюры автора общим объемом 4,5 п.л. Из них в изданиях перечня ВАК две статьи общим объемом 1,0 п.л.
Структура диссертации определяется логикой последовательного решения основных задач исследования и включает в себя: введение, 2 главы, состоящие из 6 параграфов, заключение и библиографический список.
Похожие диссертации на Организация общественного контроля над системой государственной гражданской службы
