Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования системы социальной защиты населения 14
1.1. Система социальной защиты населения: основные понятия и подходы к изучению 14
1.2. Проблемы формирования современной структуры системы социальной защиты населения 36
Глава 2. Система социальной защиты населения на региональном уровне: современное состояние и пути оптимизации (на примере Республики Башкортостан) 68
2.1. Система социальной защиты населения в условиях развития ее полисубъектности 68
2.2. Основные направления оптимизации региональной системы социальной защиты населения 116
Заключение 150
Список использованной литературы 161
Приложения 177
- Система социальной защиты населения: основные понятия и подходы к изучению
- Проблемы формирования современной структуры системы социальной защиты населения
- Система социальной защиты населения в условиях развития ее полисубъектности
- Основные направления оптимизации региональной системы социальной защиты населения
Введение к работе
Актуальность темы. Актуальность исследования вопросов организации социальной защиты населения обусловлена целым рядом факторов. В период трансформации российского общества, его перехода к рынку, вопросы обеспечения социальной защищенности населения страны приобрели особую остроту в связи с высоким уровнем бедности россиян. Несмотря на то, что с 2000 г. бедность в нашей стране существенно сократилась, в 2007 году численность российских граждан с доходами ниже величины прожиточного минимума по данным статистики составила около 18,9 млн. человек или 13,4 процента населения страны1. Последствия мирового финансового кризиса, уже проявившиеся и ожидаемые, в еще большей степени актуализируют задачу повышения эффективности социальной защиты населения.
Общественные и экономические преобразования в стране, способствующие развитию институтов гражданского общества, существенным образом влияют на цели, задачи и механизмы проводимой государством социальной политики, в том числе л в системе социальной защиты населения.
В силу устойчивости патерналистских традиций в общественном сознании прочно закрепилось представление, при котором система социальной защиты рассматривается исключительно в качестве элемента государственной политики страны и региона. Вместе с тем современная система социальной защиты все в большей степени становится многосубъектной. Субъектами социальной защиты выступают не только государственные и муниципальные структуры, но и общественные организации, в том числе организации, так называемого, третьего сектора. Возрастающий потенциал общественных инициатив позволяет решать все большее количество социальных проблем. Активными субъектами
1 Социальное положение и уровень жизни населения России. 2008 год: Стат. Сб./ Росстат. - М., 2008. - С. 141.
социальной защиты населения, обладающими большим потенциалом, являются также работодатели и их объединения. В современных условиях коренным образом меняется и роль самого человека, могущего значительным образом влиять на уровень собственной социальной защищенности.
Перераспределение полномочий между центром н регионами, уточнение их предметов ведения и компетенции, формирование регионального законодательства, учитывающего местную специфику, также привели к существенным изменениям в системе организации социальной защиты населения на уровне субъектов Российской Федерации. Значительные преобразования в системе социальной защиты населения связаны с развитием местного самоуправления, повышением роли этого института в обществе. Данные процессы находят определенное отражение как в структурных изменениях системы социальной защиты населения, так и в закреплении новых принципов оказания социальной помощи населению, пересмотре условий функционирования учреждений социального обслуживания и их финансирования.
Новизна условий, сложность и масштабность проблем, ограниченность финансирования социальной сферы, проблемы обеспечения бюджетных отраслей высококвалифицированными специалистами, недостаточная четкость государственной стратегии перспективного развития системы социальной защиты населения, не в полной мере учитывающей изменившиеся позиции всех ее субъектов, обусловливают необходимость теоретического осмысления отмечаемых тенденций, всестороннего научного анализа проблем, связанных с работой системы социальной защиты населения, а также уточнения и
>
систематизации категориального аппарата.
Наличие значительной части населения, неудовлетворенной уровнем социальной защищенности, несоответствие существующей системы социальной защиты изменившимся условиям ее функционирования, требуют научного обоснования, разработки и реализации новых мер повышения результативности
работы органов государственной и муниципальной власти, внедрения современных социальных технологий, совершенствования управления в данной сфере, формирования научно обоснованной концепции дальнейшего развития этой системы, направленной на обеспечение сбалансированной ответственности и партнерства всех субъектов социальной защиты населения. Изложенное свидетельствует о том, что исследование системы социальной защиты населения и проблем ее оптимизации в современных условиях имеет высокое теоретическое и практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ теории и практики социальной защиты населения широко представлен.в отечественной науке. Причиной тому - неизменное стремление как советских, так и современных российских исследователей способствовать повышению уровня социальной защищенности населения и качества жизни граждан.
В отечественной социологической литературе имеется значительное количество работ, посвященных изучению концептуальных подходов к организации системы социальной защиты. Актуальным проблемам; социальной политики и развития системы социальной защиты посвящены исследования Аверина А.Н., Антипьева А.Г., Байкова В.Э., Волгина Н.А., Гриценко Н.Н., Жукова В.И., Заславской Т.И., Кибакина М.В., Левашова В.И., Митрошенкова О.А., Павленка П.Д., Павлова Б.С., Резник Т.Е., Ромашева О.В., Тощенко Ж.Т., Холостовой Е.И., Шапиро Б.Д., Шаркова Ф.И., Шкира А.Д. и др.'
Новый импульс активизации научных исследований в области социальной защиты населения придали трансформационные процессы, происходящие в стране в 1990-х годах, повлекшие за собой серьезные'социально-экономические последствия. Они спровоцировали значительное падение уровня жизни населения, сильное социальное расслоение, масштабное распространение бедности. Все это
См.: Аверин A.H. Государств енная сииема социальной защиты населения: Учебное пособие. - М.- Изд-во РАГС, 2007, Антипьев А.Г. Проблемы социальной защиты населения при переходе к рынку// Социально-политические науки.-1991.№10; Волгин НА., Гриценко П.Н., Шарков Ф.И, Социальное государство: Учебник. — М.: Издательско-торювая корпорация «Дашков и К», 2003; Митрошенков О А. Социальная политика в России: мегагспденции 1999-2010 гг. // Социально-гуманитарные знания. - 1999. №1; Теория и методика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии / Под ред. Холостовой Е.И., Жукова В И. -М, РГСИ, 1992; Тощенко Ж.Т. Социология Общий курс. 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Прометей, Юрапт, 1999; Шарков Ф.И. Социальная иолігтика в субъектах Российской Федерации- Вопросы теории и практики. - Чебоксары: Чуваш, кн. изд-во, 1998; Шкира А. Социальные риски и социальная защита'/ Вопросы экономики -1993.^12.
6 '
стало причиной появления множества работ научно-исследовательского характера, посвященных рассмотрению путей реформирования системы социальной защиты населения, повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных органов, вопросам подготовки кадров в сфере социальной работы и социального управления: Виленского* А.В., Домниной И.Н., Дмитриева М.Э., Мисихиной С.Г., Топчего Л.В., Фирсова М.В., Шапиро Б.Д. и др.1
Развитие гражданского общества, повышение активности некоммерческих организаций, в том числе в вопросах социальной защиты населения, привлекли внимание исследователей к изучению и их потенциала. Появился определенный перечень работ, касающихся1 проблем благотворительности и социальной ответственности бизнеса: Веселова Н.Г., Иакарякова Е.В., Неганов Ф.М., . Селянина В.В., Филлипова Н.Н:, Чирикова А.Е. и др.".
Актуальность данной проблематики обусловила проведение исследований, направленных на поиски путей совершенствования системы социальной защиты населения, осуществляемого с участием: многих субъектов социальной защиты, активизацию деятельности некоммерческих организаций: Дубинина Э.В., Плигузов А.С, Волосникова Е.А., Здравомыелова Е. А., Коновалова Л.Н., Якимец В.Н. и др.3
Вопросы развития региональной социальной политики органов
См.: Вилснскии А., Домнина И. Система социальной поддержки: уроки кризиса и региональный опыт // Вопросы экономики. - 1999. №2.; МисихинаС. Социальные выплаты и льготы в Российской Федерации: распределение по группам с различным уровнем дохода // Вопросы экономики. -1999. №2 ; Топчий Л.В Кадровое обеспечение социальны* служб: состояние и перспективы развития. - M , 1997; Фирсов М.В., Шапиро БД. Профессионально-образовательная программа подготовки социального работника -М, 1992.
" См.: Веселова II.Г. Социальное управчение и элементы его культ}ры. М 2002; Голиков В.Д., Социология управления. Учебное пособие. - Уфа, 1999; Имшгрин Е.Н., Неганов Ф.М.. Социальная защита населения северных городов. России: теория, методология, практика - Уфа, 2001; Накарякова Е.В Место социальной защиты населения в условиях рынка // Социально-экономическое поло/кение и актуальные проблемы социальной защиты населения России Материалы российской научно-практической конференции. - Уфа: Издательство «Восточный университет», 2001, Селянина В.В Из истории деятельности благотворительных обществ Уфимской губернии во 2 п. 19 — начале 20 века./Социальноя работа: теория и практика Сборник научных статей. - Уфа: Восточный университет, 2003; Филлипова Н.Н. Социальная защита и благотворительность в условиях переходного периода // Социалыю-эконоЧшческое положение и актуальные проблемы социальной защиты населения России. Материалы российской на> чно-практической конференции. - Уфа: Восточный университет, 2001; Чирикова А.Е. Взаимодействие власти и бизнеса в реализации социальной политики: региональная проекция. — М..Независимый институт социальной политики, 2007.
См : Дубинина Э.В. О социальной защите студенчества- проблемы и перспективы. 2006; Плигузов А.С. Государственно-общественные основы системы социальной защиты регионального социума. - Саранск, 2002; Волосникова Е.А. Совершенствование организационно-экономического механизма социальной защиты населения. Автореф. дис. на соискание ученой степени канд. окон. наук. - Екатеринбург, 2004; Здравомыелова Е. А. Парадигмы западной социологии общественных движений. - СПб.: "Наука", 1993; Коновалова Л.П Неправительственные организации в юсударстве и обществе // Российский социально - политический вестник. - 2000. №1; Коновалова Л.Н, Якимец В.Н. Гражданское общество в реформируемой России. - М.: ГУУ, 2002.
государственной и муниципальной власти, социальной защиты населения Республики Башкортостан нашли отражение в трудах: Аитова Н.А., Ахмадеева Ан.А., Ахмадеева Ал.А., Барлыбаева Х.А., Бикметова Е.Ю., Бурхановой Ф.Б., Гатауллина Р.Ф., Гилязитдинова Д.М., Голикова В.Д., Дорожкина Ю.Н., Махмутова А.Х., Мухаметлатьтпова Ф.У., Назаровой У.А., Насибуллина Р.Т., Садриева М.М., Садыкова P.M. , Ситдиковой Е.Г., Рысаева И.Ш., Халикова М.И., Файзуллина Ф.С., Черкасовой Т.В. и других .
В целом, можно сказать, что многие аспекты проблемы управления социальной защитой населения раскрыты в современных исследованиях. Вместе с тем, в теории социальной защиты и обобщении ее практики сохраняется множество нерешенных вопросов как методологического, так и прикладного характера. Так, сохраняется необходимость выработки современных критериев анализа и оценки эффективности системы социальной защиты населения, показателей социальной защищенности населения. Следует отметить явную недостаточность работ, посвященных проблемам управления социальной защитой на региональном уровне с учетом современных тенденций развития социальной сферы, изменений федерального и местного законодательства. Несмотря на изучение исследователями взаимодействия различных субъектов социальной защиты населения, пока не достаточно систематизированы и обоснованны подходы к вопросу определения принципов, методов и степени регулирования данного процесса.
Актуальность изучения организации полисубъектного управления социальной защитой населения на региональном уровне, необходимость повышения ее эффективности в условиях развития институтов гражданского общества и недостаточная разработанность данной' проблематики с учетом современных социально-экономических изменений послужили основанием для выбора темы настоящего диссертационного исследования.
См.: Литов Н.Л. Социальное развитие регионов. - М : Мысль, 1985; Акатьев Ю.В. Социальное развише сельского района: проблемы, перспективы (управленческий аспект). - Уфа: РИО БашГУ, 1995; Ахмадеев Ал.А., Лхмадеев Ан.А. Социальное развитие деревни в условиях перестройки (региональный аспект). -М , 1990; AvMafleeB Ан.А., Черкасова Т.В. Сошіальная защита насепения: полишко-правовыс и региональные проблемы. -Уфа-Москва, 199; Мухамстлатыиов Ф.У., Галина А.Э. Система социальной защиты населения в республике// Экономика и управление. - 1998. №4; Насибуллин Р.Т., Бикметов ЕЛО. Социология управления. - Уфа, 2005; Садыков P.M. Социальная защита сельского населения. - М.: МГОУ, 2005.
Объектом диссертационного исследования является система социальной защиты населения.
Предметом диссертационного исследования выступают проблемы оптимизации функционирования региональной системы социальной защиты населения на основе использования возможностей всех ее субъектов.
Научной задачей, решаемой в диссертационном исследовании, является поиск путей преодоления противоречий в современной системе социальной защиты населения и определение направлений совершенствования региональной системы социальной защиты населения в условиях развития ее полисубъектности.
Целью диссертационной работы является выявление состояния и особенностей развития системы социальной защиты населения региона и ее основных субъектов, и на этой основе разработка и научное обоснование рекомендаций по оптимизации системы социальной защиты на региональном уровне.
Исходя из обозначенной цели, в диссертационном исследовании решаются следующие основные задачи:
разработка понятийного аппарата и подходов к исследованию системы социальной защиты населения с учетом современных реалий;
разработка показателей определения уровня социальной защищенности населения в регионах Российской Федерации;
выявление особенностей системы управления социальной защитой населения на региональном уровне в условиях развития ее полисубъектности;
анализ состояния социальной защищенности населения в современных условиях;
разработка рекомендаций по совершенствованию системы социальной
защиты населения на региональном уровне.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляют основные положения социологической науки, исследования отечественных и зарубежных социологов. Особое значение для исследования имеют научные
разработки таких отраслей и направлений социологии; как социология
управления, социальная политика, социальная защита, социальная работа,
социальные технологии, социальные институты, теории уровня и качества жизни
и др.
В качестве базовых теоретико-методологических принципов изучения выбранной проблемы послужили такие принципы, как системность, полисубъектность, субсидиарность. Разработка основных положений и выводов диссертации основана также на принципах целостности, комплексности, объективности и других. В ходе исследования использовались методы индукции, синтеза, анализа, аналогии, анкетного опроса, наблюдения, научной экстраполяции, систематизации и др.
Эмпирическую основу диссертационной работы составили: данные органов государственной статистики Российской Федерации и Республики Башкортостан, Всероссийского центра изучения общественного мнения, официальные данные Правительства Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, . Правительства Республики Башкортостан, Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан.
В работе использовались результаты социологического исследования, проведенного диссертантом в Республике Башкортостан в 2007 году. Для этого были разработаны две социологические анкеты: для населения и экспертов (специалистов органов социальной защиты населения). Наряду с этим в диссертационной работе использовались результаты исследований, проведенных научными коллективами Башкортостана и России , а также материалы Общественной Палаты Российской Федерации.
Аллаярова A.M., Ахметова М.С., Кадыров C.X. Уровень жизни сельского населения Республики Башкортостан/ ЦСПИ АН РБ, Башкортостанстан. - Уфа: РИО РУНМЦ МО РБ, 2006; Разуваева Н.Н. Российское общество: новая социально-экономическая ситуация в 1985-1997 годах -Уфа: «Восточныйуниверситет», 1997; Гражданское общество: взгляд изнутри. Центр развития демократии и прав человека. - Москва: ГП «Загорская типография», 2002.
Результаты, выносимые на защиту:
уточненное понятие «система социальной защиты населения» с
позиций необходимости обеспечения исследования региональных систем
социальной защиты населения на основе анализа деятельности разноуровневых
государственных и негосударственных субъектов социальной защиты, а также
особенностей социально-экономического и национально-культурного развития
соответствующего субъекта Российской Федерации; "
научная аргументация внедрения комплексного подхода к определению
социальной защищенности населения и применения системы показателей для
определения уровня социальной защищенности населения региона,
включающей оценку: 1) обеспеченности системы социальной защиты
ресурсами и инфраструктурой, 2) деятельности разноуровневых субъектов
социальной защиты, 3) удовлетворенности населения качеством организации
социальной защиты, 4) уровня и качества жизни населения;
в раскрытие противоречия в существующей системе социальной защиты, а именно ее несоответствия изменившимся условиям функционирования, проявившееся, в частности, в различной оценке уровня социальной защищенности экспертами, оказывающими услуги в сфере социальной защиты населения, и населением, являющимся потребителем данных услуг. Основные факторы, препятствующие повышению эффективности региональной системы управления социальной защитой населения: занижение социальных стандартов, неравномерность сети учреждений социального обслуживания, проблемы кадрового обеспечения отрасли, ограниченные возможности местного самоуправления, низкий уровень использования потенциала гражданского общества и бизнеса, несовершенство российского и регионального законодательства, сдерживающее развитие многосубъектиости системы социальной защиты населения;
обоснование необходимости формирования стратегического подхода к
оптимизации региональной системы социальной защиты населения посредством
закрепления принципов субсидиарнострі, социального партнерства и
11 индивидуальной ответственности. Основные направления оптимизации региональной системы социальной защиты населения, предполагающие повышение эффективности работы государственных органов в сфере социально-трудовых отношений, развитие негосударственных субъектов социальной защиты населения, в гом числе посредством обеспечения их взаимодействия с органами власти, повышения социальной ответственности бизнеса, поддержки частных инициатив, а также создание условий для самозащиты населения. Обоснование целесообразности постепенного перехода от монопольного предоставления социальных услуг исключительно государством, с сохранением его доминирующей роли, к созданию и поддержанию властными структурами условий для развития других субъектов социальной защиты населения и увеличения оказываемого ими объема социальных услуг.
Научная новизна результатов:
уточнено понятие «система социальной защиты населения», которое
в отличие от других подходов к определению понятия системы социальной
защиты населения отражает взаимозависимость и взаимное дополнение
государственной и негосударственной подсистем;
разработана система показателей для определения уровня социальной
защищенности населения региона, включающая оценку: 1) обеспеченности
системы социальной защиты ресурсами и инфраструктурой, 2) деятельности
разноуровневых субъектов социальной защиты, 3) удовлетворенности
населения качеством организации социальной защиты, 4) уровня и качества
жизни населения;
систематизирована структура государственных и негосударственных
субъектов региональной системы социальной защиты населения. Установлено
несоответствие существующей региональной системы социальной защиты
современным условиям, выявлены факторы, препятствующие повышению ее
эффективности;
предложены направления оптимизации региональной системы социальной защиты населения на основе совершенствования- деятельности и взаимодействия всех субъектов социальной защиты.
Теоретическое значение диссертационной работы заключается в том, что в ней раскрыты особенности развития системы социальной защиты на региональном уровне на основе нового подхода к анализу и оценке социальной защищенности населения. Научный анализ системы социальной защиты населения в регионе в контексте современных принципов взаимодействия ее различных субъектов будет способствовать совершенствованию концептуальных, теоретических и прикладных основ государственного управления системой социальной защиты. Сформулированные в диссертационной работе теоретические положения призваны содействовать > дальнейшим научным исследованиям региональных особенностей социальной защиты населения и разработке , современных социальных технологий в этой сфере.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе анализа структуры системы социальной защиты населения, деятельности ее основных субъектов и состояния социальной защищенности различных категорий населения в регионе, сформулированы выводы и предложения, которые могут быть использованы при разработке программ развития социальной защиты населения как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на муниципальном уровне, а также при формировании социальной политики и разработке комплексных программ социально-экономического развития региона. Внедрение предложения по использованию системы показателей для оценки социальной защищенности населения будет способствовать принятию эффективных управленческих решений. Основные выводы данного исследования, а также систематизированная в работе эмпирическая база, могут быть использованы при преподавании учебных дисциплин по социологии, социологии управления и спецкурсов по проблемам социальной политики.
Апробация результатов исследования,* его основных идей осуществлялась в ходе обсуждения на научно-практических конференциях и нашла отражение в научных публикациях. Положения исследования прошли апробацию в ходе практической деятельности, в докладах и выступлениях перед представителями органов социальной защиты населения, в процессе преподавания автором в ГОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан», .были использованы в работе по научно - исследовательской программе «Бедность в трансформационный период: причины, проявления, последствия» и нашли отражение в комплексном докладе «Развитие человеческого потенциала в Республике Башкортостан».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Система социальной защиты населения: основные понятия и подходы к изучению
Решение поставленных в работе задач предполагает определение содержания основных категорий, связанных с исследованием системы социальной защиты населения. Ключевыми категориями данного исследования являются: «система социальной защиты», «государственная система социальной защиты», «негосударственная система социальной защиты», «управление социальной защитой», «оптимизация системы социальной защиты населения» и «социальная защищенность населения».
Существует несколько подходов и к определению сущности социальной защиты. В широком смысле под социальной защитой подразумевается вся совокупность мероприятий по реализации законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий граждан, обеспечивающих соблюдение их важнейших социальных прав и свобод в целях достижения социально приемлемого для данного общества уровня жизни. Понимание социальной защиты в широком смысле отражено в предоставлении государством гарантии реализации прав и свобод всем гражданам страны, а также в создании необходимых для этого условий, предусмотренных законодательством, их постоянное качественное воспроизводство .
Другой вариант определения социальной защиты в широком смысле предлагает Б.С. Павлов, рассматривая ее как «комплекс скоординированных общественных действий, мер экономико-правового порядка, в результате которых создаются необходимые условия гарантированного жизнеобеспечения и жизнедеятельности каждого человека независимо от его социального статуса, пола и возраста»". Под социальной защитой в узком смысле слова подразумевается комплекс мер по обеспечению государством гарантированного минимального уровня поддержки социально уязвимых слоев населения, в том числе направленных на преодоление таких трудных жизненных ситуаций как болезнь, безработица, старость, инвалидность, многодетность и другие.
В таком же ракурсе рассматривает социальную защиту отечественный ученый Е.Г. Бернацкая - как комплекс краткосрочных оперативных действий, направленных на поддержание благосостояния отдельных групп населения, наиболее болезненно переживающих определенные нововведения в потребительской сфере1.
Социальную защиту подразделяют также на общую и специальную-. Под общей социальной защитой понимают деятельность по предоставлению мер социальной помощи и поддержки гражданам, которые в силу различных причин ограничены в своей трудоспособности. С другой стороны, специальная социальная защита предполагает комплекс узконаправленных мер, учитывающих особенности соответствующих категорий населения, например, инвалидов, пенсионеров, многодетных и молодых семей.
В научных источниках наиболее часто дается такая типология социальной защиты, когда различают активную и пассивную социальную защиту. Пассивная социальная защита может трактоваться как форма помощи социально уязвимым категориям населения и, как правило, в незначительной степени компенсирует снижение уровня жизни данных категорий.
В настоящее время, как в российской, так и в региональной социальной политике преобладает именно эта модель социальной защиты. С точки зрения субъектности в данной форме ведущая роль также принадлежит государству. Однако такой подход существенным образом снижает эффективность социальной защиты, поскольку остается незадеиствованным значительный ресурс самого человека, общественной инициативы. При этом поддерживаются иждивенческие настроения населения. В противовес пассивной форме активная социальная защита включает широкий комплекс мер, направленных на улучшение социально-экономического положения всего населения. Прежде всего, она нацелена на развитие собственных возможностей человека по обеспечению благосостояния самого себя и своей семьи, а также на оказание помощи тем, кто в ней нуждается в силу объективных причин. В этом случае социальная защита затрагивает практически всю сферу жизнедеятельности населения - осуществляется регулирование вопросов занятости, доходов, здравоохранения, образования, охраны труда и обеспечивается развитие самозащиты.
В связи с изложенным можно согласиться с определением системы социальной защиты как комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных мер, обеспечивающих нормальную жизнедеятельность человека от рождения до смерти1. Вместе с тем система социальной защиты, прежде всего, нацелена на поддержку социально уязвимых слоев населения, а также тех, кто находится в сложной жизненной ситуации. Соответственно система социальной защиты населения включает широкий спектр мер, направленных на установление минимального уровня оплаты труда, пенсий и стипендий, различных социальных пособий, обеспечение справедливого налогообложения, развитие благотворительности, преодоление безработицы, создание условий для самозащиты семьи и каждой отдельной личности, способной эффективно трудиться, обеспечение действенной поддержки различных категорий населения с ограниченными возможностями, развитие системы профессиональной подготовки и переподготовки специалистов, повышения их квалификации, функционирование социальных служб и другие2. Кроме того, система социальной защиты населения функционирует как механизм поддержания уровня жизни в условиях инфляции, обеспечивает защиту отдельных слоев населения от снижения их жизненного уровня1.
В качестве объекта социальной защиты могут выступать как отдельные личности, так и социальные группы. Отечественный исследователь А. Антипьев предлагает выделять две группы объектов социальной защиты. Он дает широкую дефиницию социальной защиты, как системы законодательных, экономических, социальных, социально-психологических гарантий, которые представляют: прежде всего, трудоспособным лицам равные условия для повышения благосостояния за счет своего труда, экономической самостоятельности и предпринимательства; во-вторых, нетрудоспособным лицам и социально уязвимым гражданам — преимущества в виде льгот, а также в виде материальной поддержки - социальные пособия, стипендии, снижение налогов2.
Проблемы формирования современной структуры системы социальной защиты населения
Современный период развития социальной защиты в Российской Федерации характеризуется сохраняющимся влиянием ранее действовавшей системы с одной стороны и незавершенностью процесса формирования новой системы с другой стороны. Это порождает определенные противоречия в реализации мер социальной защиты на практике и обосновывает необходимость их преодоления путем построения внутренне непротиворечивой системы. В свою очередь это требует обоснования подходов к формированию оптимальной структуры системы социальной защиты, определению ее принципов и приоритетов. Анализ современной структуры системы социальной защиты населения, ее принципов и функций помогает сделать вывод о том, насколько она адаптирована к изменившимся социально-экономическим условиям.
Определение основных принципов социальной защиты также зависит от узкого или широкого понимания самой социальной защиты. Так, в наиболее широком смысле среди основных принципов социальной защиты в современных условиях называются: гуманность, социальная справедливость, приоритет прав и свобод личности, адресность, комплексность, экономическая эффективность.
В противовес принципу адресности справедливо выделяется принцип всеобщности, согласно которому потенциально под социальной защитой должны находиться все граждане. Однако принцип паритетов допускает возможность в различные периоды концентрировать усилия на наиболее нуждающихся категориях граждан. Согласно принципу приоритета государственных начал в социальной защите населения государство является гарантом социально приемлемого уровня жизни всех граждан, в том числе тех, кто не может в силу объективных причин этого достичь самостоятельно, и тем самым занимает доминирующую позицию среди всех субъектов социальной защиты.
Выделяются принципы, которые носят функционально-методический характер: поддержки различных категорий населения с ограниченными возможностями, развития системы профессиональной подготовки, переподготовки специалистов и повышения квалификации, создания социальных служб, защиты уровня жизни граждан путем введения разных форм компенсации при повышении цен и проведения индексации доходов, обеспечения развития социального1 страхования, установления минимальной заработной платы1. Имеются также принципы, применение которых обеспечивает повышение эффективности текущего функционирования системы социальной защиты. Это - принцип дифференциации, то есть выделения главных задач социальной защиты для тех или иных категорий населения; принцип непрерывного изучения достигнутого опыта; принцип эффективного использования времени; принцип учета «мелочей» .
Однако декларативность значительной части принципов, обусловленная низким уровнем их реализации в рамках государственной системы, обусловила формирование и усиление значение ряда других принципов, среди которых следует особо выделить следующие. 1. Принцип обратной связи. Речь идет о наличии в социальной сфере незадействованных резервов интенсификации и самосовершенствования различных систем в части эффективного и оперативного применения в процессе управления обратных связей. Здесь подразумевается также использование позитивного международного опыта, опыта других стран по решению социально-экономических проблем населения, изучение общественного мнения, исследования функционирования различных систем, в том числе системы социальной защиты1. 2. Принцип экономической самостоятельности местных органов власти. Он должен реализовываться на основе разграничения экономических полномочий субъектов федерального и местного уровней, обеспеченных финансовыми ресурсами. Предполагается, что согласно данному принципу социальные пособия и другие выплаты на федеральном уровне должны гарантироваться в минимальных размерах, а все выплаты сверх того — производиться из бюджета субъекта федерации и муниципального образования". 3. С вышеназванным принципом перекликается важнейший, на наш взгляд, принцип субсидиарности. Суть его заключается в том, что социальные проблемы, которые могут быть решены на локальном организационном уровне, не должны передаваться на более высокий уровень. Соответственно решением социальных проблем должны более активно заниматься органы местного самоуправления, общественные организации, что также призвано содействовать развитию гражданской инициативы и активизации самозащиты населения. 4. Принцип единства социальной защиты и самозащиты. Согласно данному принципу любая форма социальной защиты только тогда эффективна, когда она опирается на активность тех, кто нуждается в этой защите. Важность данного принципа обусловлена тем, что реализация самозащитных механизмов населения в нашем обществе, сдерживается господствующими патерналистскими традициями, ориентирующими человека на помощь государства, а также иждивенчеством части населения. 5. Принцип необходимости поиска новых социальных приоритетов и ориентиров, утверждения их в жизни российского общества. При всей важности базисных потребностей - в пище, одежде, жилище, безопасности, социальная политика не может и не должна ограничиваться заботой об их удовлетворении. Нельзя не согласиться с тем, что неудовлетворенность потребностей в справедливости, добре, самовыражении вызывает многочисленные социальные аномалии и патологии. Принижение нравственных критериев или тем более отказ от них в деятельности работников социальной сферы способствует ее дегуманизации1. 6. Принцип доступности. Данный принцип, являющийся на наш взгляд одним из основополагающих, нацеливает на обеспечение действенности социальной защиты. Меры социальной защиты не должны носить декларативный характер, напротив они должны быть наполнены реальным содержанием и приносить ощутимую пользу нуждающимся в них людям ". 7. Принцип социального партнерства. Только объединение усилий всего общества, реализация социальной политики на основе многосубъектности и солидарности субъектов социальной защиты населения позволит эффективно решать такие глобальные проблемы как бедность и добиваться социальной справедливости.
Система социальной защиты населения в условиях развития ее полисубъектности
Для современной системы социальной защиты населения Республики Башкортостан, имеющей определенные особенности, в целом характерны общероссийские тенденции для данной сферы, обусловленные развитием институтов гражданского общества, местного самоуправления, практики социально ответственного бизнеса. В свою очередь данные изменения обусловливают и расширение количества активных субъектов социальной защиты населения. С целью изучения организации социальной защиты населения в Республике Башкортостан было проведено социологическое исследование системы социальной защиты населения в Республике Башкортостан . Эмпирическую базу исследования составил опрос, экспертов и населения методом анкетирования. В качестве экспертов выступили работники органов социальной защиты городов и районов республики.
При опросе населения выборка составила 925 семей (1942 человека в возрасте старше 18 лет). Обследование организовано в 4 городских округах (Уфа, Стерлитамак, Салават, Сибай), 4 городских поселениях в составе муниципальных районов (Бирск, Белебей, Ишимбай, п.г.т. Чишмы) и 13 населенных пунктах в составе сельских поселений муниципальных районов. Выборочная совокупность обеспечивает необходимую представительность в разрезе основных социально-демографических групд населения. Обследуемая выборочная совокупность представляет, прежде всего, слои населения, основным источником доходов которых является оплата труда и социальные трансферты.
Особенность данного исследования заключается в сравнительной оценке организации социальной защиты населения не только на уровне традиционного сравнения «эксперты - население». Особенно важным представляется исследование проблемы в контексте «производства-потребления» социальных услуг. В данном случае в качестве экспертов выступают работники органов социальной защиты, непосредственно занятые организацией производства социальных услуг, а население - в качестве потребителей этих услуг. Кроме того, это представляется значимым и с точки зрения комплексной оценки населением социальной эффективности функционирования системы социальной защиты, поскольку, как показывает опыт, оценка только через экономические и финансовые показатели не в полной мере характеризует ситуацию.
В данном исследовании социальная защита рассматривается в расширительной трактовке, с учетом влияния и участия в оказании услуг социальной защиты не только органов государственной власти и управления, но и других социальных институтов. В этой связи одной из важных задач исследования является определение места и роли различных социальных институтов в региональной системе социальной защиты населения.
Уровнями управления социальной защитой являются федеральный, региональный (республика, край, область), муниципальный (район, город) и локальный уровни (см. схема 1). Региональная система социальной защиты населения представлена следующей совокупностью субъектов управления, оказывающих наибольшее влияние на социальную защищенность населения (см. схема 2). ей структуру управления. Вместе с тем, можно рассматривать и иные специфичные субъекты управления. Одним из них может считаться институт социального партнерства, действующий в виде соответствующего уровня трехсторонней комиссии (федеральная, региональная или территориальная).
Очевидно, что практическое отсутствие эффективных или слабость имеющихся институтов гражданского общества обусловили низкий уровень «ответственности» негосударственных организаций. Кризис семейных отношений, низкий уровень доходов основной части домохозяйств, способствовали низкой значимости и ответственности за бедность такого важного института как семья. Можно также отметить, что более высокий показатель ответственности за материальное положение непосредственно самого человека среди обеспеченных слоев населения относительно других групп1.
На фоне сохранения доминирующих позиций государства в сфере социальной защиты (А) постепенно происходит увеличение области совместной деятельности государственных и негосударственных субъектов социальной защиты (В), а также области влияния негосударственных субъектов социальной защиты населения (С) (см. схема 3). Схема 3
При этом очевиден различный уровень активности участия данных институтов в процессах управления социальной защитой. Об этом свидетельствуют и результаты нашего исследования.
Основные направления оптимизации региональной системы социальной защиты населения
Важнейшими факторами повышения уровня социальных гарантий в современных условиях являются внедрение и распространение новых принципов социальной защиты населения, направленных на изменение подходов органов власти, гражданского общества и каждого человека к обеспечению и повышению социальной защищенности. Среди них вновь отметим принципы единства социальной защиты и самозащиты, социального партнерства, солидарности всех членов общества, субсидиарности, обратной связи, доступности, поиска новых социальных приоритетов и ориентиров. В применении к социальной защите населения следует также отметить, что ее совершенствование — это результат совместных усилий и объекта и субъекта управления, формирующийся в процессе целенаправленной деятельности по достижению общих целей.
В связи с этим первостепенное значение приобретает вопрос определения стратегических направлений оптимизации системы социальной защиты населения, которые в свою очередь и обеспечивают реализацию вышеназванных принципов. Здесь целесообразно учитывать опыт модернизации государственного управления и государственной службы за рубежом. В наиболее общем виде он выражается в двух основных направлениях. Первое предполагает предоставление государством широкого спектра услуг и создание им условий для других производителей услуг, стимулирование решения общественных проблем другими субъектами гражданского общества. Второе направление делает акцент на рационализацию государственной службы, уменьшение государственных затрат, делегирование полномочий по решению проблем частному и «третьему» сектору, усиление прозрачности функционирования и системы демократического контроля за процедурой принятия и содержанием управленческих решений. С другой стороны оно нацеливает на стимулирование внутренней эффективности работы госаппарата: децентрализацию и демократизацию процесса принятия управленческих решений, широкое внедрение современных управленческих технологий, в том числе эффективную мотивацию работы госслужащих и социальных работников, широкое использование информационных технологий, менеджмента качества1. При этом сама социальная политика и благотворительность должны стать иными — просвещенными, научными, технологичными, контролируемыми".
С учетом изложенного, необходимым представляется выделение следующих трех приоритетных направлений оптимизации системы социальной защиты населения на региональном уровне: 1. Оптимизация системы государственного. управления социальной защитой населения. 2. Развитие негосударственных субъектов социальной защиты населения и расширение их взаимодействия с органами власти. 3. Развитие самозащиты населения. Для системной реализации данных направлений. представляется необходимым определение стратегии долгосрочного развития региональной системы социальной защиты населения. В этой связи первостепенной задачей, на наш взгляд, является разработка Концепции развития системы социальной защиты населения Республики Башкортостан, раскрывающей механизмы решения поставленных задач. Отсутствие программного межведомственного документа, ставящего ясные цели и направления совершенствования социальной защиты в регионе, определяющего задачи всех ее субъектов, существенно снижает эффективность социального развития. Данная Концепция могла бы включать следующие разделы и направления: принципы социальной защиты населения, приоритеты в работе органов государственной власти и других субъектов социальной защиты населения; совершенствование системы минимальных социальных стандартов; определение критериев социальной защищенности, планирование периодичности их корректировки и прогнозирование изменения соответствующих показателей; развитие негосударственных субъектов управления социальной защитой населения и активизация их участия в реализации мер социальной защиты; обеспечение взаимодействия различных уровней и субъектов управления социальной защитой населения; выравнивание территориальных различий в организации социальной защиты населения и обеспечение доступности социальных услуг, повышение эффективности «государственного менеджмента» в сфере организации социальной защиты населения, совершенствование информационной работы.
Данная Концепция должна определить основные направления реформирования в области социальной поддержки населения. Реформирование системы социальной поддержки населения необходимо связать с укреплением адресности социальных выплат; более эффективной организацией мер социальной поддержки; активизацией усилий органов государственного управления всех уровней и профилактикой иждивенчества.
Реформирование должно вестись в направлении более эффективного использования уже имеющихся средств, что предполагает: совершенствование системы межбюджетных трансфертов; обеспечение рационального использования социальных средств; освобождение от неиспользуемых и непригодных к использованию социальных объектов . Одним из подходов, определяющих критерии предоставления социальной помощи, является переориентация на беднейшие домохозяйства с доходами существенно ниже прожиточного минимума. Предпочтение при распределении помощи должно отдаваться домохозяйствам, в которых преобладают .нетрудоспособные члены семьи, лишенные альтернативных источников дохода (например, доходов от использования собственности). При этом социальные обязательства государства должны соответствовать реальным экономическим возможностям страны". Таким образом, одной из важнейших задач реформирования системы социальной защиты в стране заключается в принятии эффективных мер по борьбе с бедностью посредством упрощения системы социальной поддержки населения, а также ее строгой адресности, что повысит ее эффективность и способность адаптироваться к быстро , меняющейся экономической и социальной ситуации3.
