Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная защита населения в системе социального управления
1.1. Социально-экономические проблемы периода трансформации российского общества
1.2. Анализ действующей системы социальной защиты населения в России 30
1.3. Учет фактора бедности в системе социальной защиты населения 52
1.4. Диагностика социальных потребностей и интересов населения муниципального образования «Город Магадан» 78
Глава 2. Интегрированная муниципальная модель социальной защиты населения как инструмент смягчения негативных последствий бедности в г.Магадане
2.1. Концепция адресной социальной поддержки населения на территории муниципального образования "Город Магадан"
2.2. Механизмы реализация комплексной программы «От пособия к зарплате» среди малоимущих семей с трудовым потенциалом 104
2.3. Пилотная программа введения принципа «Одно окно» 125
2.4. Апробация пилотной модели «Социальный счет» 141
Заключение 160
Список литературы 167
Приложения
- Социально-экономические проблемы периода трансформации российского общества
- Учет фактора бедности в системе социальной защиты населения
- Механизмы реализация комплексной программы «От пособия к зарплате» среди малоимущих семей с трудовым потенциалом
- Пилотная программа введения принципа «Одно окно»
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В период значительных экономических и общественных преобразований, происходящих в современной России, существенной трансформации подвергаются основные экономико-организационные, нормативно-правовые и финансово-инвестиционные формы и методы взаимодействия хозяйствующих субъектов, а также важнейшие составляющие жизнеобеспечения населения. Не является исключением в этом отношении и сложившаяся система социальной защиты, при этом в переходный период проблема создания и развития механизма социальной защиты населения приобретает большую актуальность, так как способы, методы и масштабы ее решения весьма существенно влияют не только на материальное и социальное положение преобладающей части населения, но и на политические процессы в стране. В свою очередь, от активизации в решении социальных проблем во многом зависит успех осуществляемых социально-экономических реформ в России.
Преодоление кризисной ситуации, возникшей в экономике страны, требует применения эффективных средств, способов и методов регулирования, использования всех возможных видов ресурсов в каждом звене управленческой иерархии. Целью реорганизации социальных структур на уровне региона должно стать формирование социальной стратегии, механизма социальной защиты населения и системы социально-экономических связей между хозяйствующими субъектами.
Для определения подходов к решению этих проблем должна быть разработана стратегия развития социальной сферы региона, в основе которой социальные цели экономических реформ, достижение которых в современных условиях должно обеспечить социальную защиту и социальные гарантии населению.
Следует отметить, что существующие в настоящее время в регионах РФ государственные органы и учреждения социальной сферы пока еще ориентированы не на удовлетворение потребностей конкретного человека, а на уравнительное распределение определенных социальных благ и услуг «в среднем» на все население региона, при этом довольно жесткая ориентация большинства населения на государственные учреждения, осуществляющие это распределение и обеспечение, практически исключает возможность выбора населением вида предоставляемых гарантий; совершенно не стимулирует взаимопомощь, объединение граждан для совместного решения социальных проблем.
Целью социальной стратегии в регионе должно стать создание более эффективного механизма системы социальных гарантий. Очевидно, что никакие властные структуры в регионе никогда не смогут удовлетворить все социальные запросы населения, тем более в современных условиях, когда социально-экономическая ситуация такова, что обеспеченность бюджетными ресурсами позволяет создать систему социальной защиты лишь для тех категорий населения, которые ни при каких условиях не способны самостоятельно обеспечивать себе даже минимально необходимый уровень жизни. Следовательно, для реализации мер по оказанию социальной помощи необходимо с особой точностью определить категории нуждающихся граждан и их число, конкретные формы и объемы этой помощи. Вместе с этим удовлетворение социальных потребностей других категорий населения следует обеспечивать через создание максимально благоприятных условий для приобретения собственности, развития предпринимательства и различных форм взаимопомощи, частной и коллективной инициативы граждан, создание благотворительных фондов, общественных организаций, частных предпринимательских структур.
Отсутствие должного учета реальной нуждаемости, сохранение уравнительности влекут за собой не только завышенный уровень налогообложения, дефицит сбережений для расширенного воспроизводства, но и малоэффективность самой социальной поддержки, поскольку она неоправданно растекается по огромному числу ее потребителей. В данной ситуации система адресной социальной поддержки становится условием выживания и самосохранения общества, пока оно имеет для этого реальный шанс. Несмотря на сохранение иждивенческих стереотипов сознания части населения, в нем еще не сформировался «классический класс бедных», имеющих отличное от общепринятых поведение, ценности, стереотипы сознания. Абсолютное большинство малообеспеченных россиян имеет образование, профессиональные и квалификационные навыки такие же, как в других доходных группах.
Поэтому создание возможностей для самообеспечения трудоспособных категорий малообеспеченных и системы выплат для социально уязвимых слоев -актуальная потребность развития общества в кризисных условиях.
Регионы России, муниципальные образования делают попытку развертывания своих систем социальной поддержки, реализуемых за счет средств местных бюджетов. Но все они сталкиваются с проблемами определения критериев, нормативов и показателей предоставления помощи наиболее нуждающему контингенту, создания долгосрочных программ, предусматривающих этапы н перспективы перехода от ограниченного круга лиц, получающих помощь, к гарантии прожиточного минимума каждому.
В силу неодинаковости социально-экономических, демографических, природно-климатических, финансовых и других условий регионы и муниципальные образования России апробируют фактически разнообразные подходы к организации систем адресной социальной помощи. Этот опыт нуждается в анализе, обобщении н научном осмыслении в целях создания многовариантной системы адресной поддержки населения, включающей в себя единые возможности проверки нуждаемости, сбора информации о доходах, методологические принципы определения среднемесячных доходов членов семьи, размеров пособий н т.д.
Степень научной разработанности проблемы. К проблеме бедности и возможностей ее смягчения социальными технологиями обращаются исследователи и практики различных отраслей знания.
Условно работы по проблематике диссертационного исследования можно подразделить на несколько направлений.
Прежде всего следует отметить, что зарубежная и отечественная научная литература уделяет значительное внимание осмыслению самого феномена бедности: его генезиса, проявлений и форм воздействия на общество и человека.
Проблемы богатства и бедности, необходимости обеспечения социальной справедливости поднимались еще в работах античных мыслителей - Платона и Аристотеля. Социальное неравенство, его место в жизнедеятельности общества нашли отражение в учениях Т. Гоббса, Г. Спенсера, Г. Шмоллера, М. Вебера. Исследования причин бедности через призму классового подхода были предприняты К. Марксом, Ф. Энгельсом и их последователями.
Особое место в этом направлении принадлежит американской социологической школе, в рамках которой изучался феномен бедности в высокоиндустриализованном обществе. О. Льюис, Р. Парк, Л. Вирт, Ф. Трэшер, X. Родман ввели в оборот понятия "субкультура бедности", "культура бедности", "андеркласс". Этими понятиям они описывают социальные группы, для которых характерно отсутствие достаточных ресурсов (а со временем - и желания), позволяющих соответствовать общепринятому стилю жизни и привычным моделям поведения. Разграничивая бедность на "достойную" и "недостойную", социологи считают, что первая устранима через социальные механизмы, вторая -источник постоянной бедности, иждивенчества, девиации в обществе.
Эти концепции актуальны для исследования феномена бедности в нашем обществе, где иждивенчество сохраняется в массовом сознании как следствие жизни в условиях распределительной системы.
В теоретической литературе также анализируются проблемы роли и места государства как генерального субъекта "борьбы" с бедностью в различных социально-экономических обстоятельствах. Необходимость государственного регулирования социальных процессов, его влияние на стимулирование производства и масштабы бедности в начале XX в. одним из первых рассмотрел Дж. М. Кейнс. Его историческими предшественниками были представители буржуазного либерализма XIX века Ч. Бут, Д. Оссонвиль, которые, исследуя положение беднейших слоев населения в Англии, Франции и Германии, обосновали ответственность государства перед гражданами за обеспечение им минимально необходимых жизненных условий.
В середине XX века в промышленно развитых странах Запада развиваются концепции "социального рыночного хозяйства", возлагающие на государство задачу обеспечения права человека на определенный минимальный стандарт благосостояния. Одним из первых эти проблемы исследовал В. Ойкен, их анализ нашел отражение в работах Л. Эрхарда, А. Мюллера-Армака и других.
С 90-х годов XX века российские ученые тоже уделяют постоянное внимание проблемам роли государства, его ответственности за регулирование уровня доходов граждан, осуществление помощи малообеспеченным категориям. Данное направление представлено исследованиями социальной защиты населения Н.Д.Вавилиной, В.И. Жукова, М.И.Либоракиной, Н.М. Римашевской, Н.Е.Тихоновой, а также работами В.Г.Гречихина, Г.И. Осадчей, В.И. Патрушева, О.А. Уржа, С.Н. Шавеля, В.В. Щербины и других, посвященными изучению и проектированию социальной сферы, управлению социальными процессами в обществе, осмыслению понятийного аппарата социологии социальной сферы и социологии управления.
В этих исследованиях широко используются социологические методы. Их авторы опираются на разработки методологии, методики и техники социального анализа, осуществленные А.Г. Здравомысловым, В.А. Ядовым и другими российскими учеными.
Наряду с рассмотренными необходимо отметить работы отечественных ученых, специально посвященные адресной социальной помощи населению. В одних из этих работ она понимается достаточно широко в поле дифференциации видов и форм помощи по отношению к различным категориям нуждающихся (А.К.Баранников, Л.Г. Гуслякова, М.И.Либоракина, М.В.Фирсов), в других -связывается с особыми характеристиками нуждаемости: нетрудоспособностью, одиночеством, детством и т.п. (П.Д. Павленок).
Особое значение для осмысления социальной помощи имеют исследования критериев оценки прожиточного минимума. Здесь следует отметить публикации Всероссийского центра уровня жизни.
Опубликован и ряд работ о различных аспектах реализации моделей социальной поддержки населения в регионах: В.А.Кузьмина (Республика Мордовия), А.С.Гаврин, И.В.Лосева (Тюмень), Т.П.Лысенко (Тульская область), О.А.Лышова (Самарская область), Л.Р. Петрова (Башкортостан), Т.Г.Цыбиков (Республика Бурятия).
В целом, в существующих исследованиях отечественных и зарубежных авторов заложены методологические основы определения места и роли социальной поддержки в социальной политике государства в различных социально-экономических условиях развития общества, определена ее сущность и функции в системе социальной защиты населения, освещены многообразные аспекты практической реализации этого феномена на основе различных принципов создания и функционирования, определено значение адресной социальной поддержки населения в предотвращении угрозы деградации и дестабилизации общества. Вместе с тем, учитывая специфику условий современного российского общества, следует отметить, что многие аспекты создания системы социальной защиты являются новыми, малоисследованными или дискуссионными. Это касается выбора оптимальной муниципальной модели социальной защиты населения, принципов ее построения, механизмов реализации, оценки в общественном и групповом сознании, возможностей профессионального осуществления.
Несомненную важность представляет изучение принципа адресности данной модели в системе социального управления. Причем сама адресность не может быть сведена к распределению минимизированных ресурсов. Это -фундаментальный принцип социальной защиты населения в целом, его реализация связана с осуществлением принципа социальной справедливости, конкретной дифференциацией объектов социальной защиты, поддержанием их не только в статике, но и в развитии, выравниванием стартовых возможностей и сопровождением социальных «субъект-объектов» в процессе самоопределения в условиях рынка.
Актуальность этих проблем и их недостаточная разработанность определили выбор объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы.
Объект исследования - социальная защита различных групп населения, находящихся в сложной жизненной ситуации, в системе социального управления г.Магадана.
Предмет исследования - реализация социальных стратегий, механизмов внедрения модели социальной защиты населения и ее критерии, показатели.
Цель исследования - проанализировать систему социальной защиты граждан на общегосударственном и региональном уровнях, разработать интегрированную муниципальную модель социальной защиты населения в г.Магадане и обосновать рекомендации для формирования типовой муниципальной модели.
Исходя из цели, объекта и предмета исследования в диссертации были поставлены следующие задачи:
- проанализировать роль социальной защиты населения в системе социального управления Российской Федерации;
- выявить ведущие тенденции развития социальной сферы региона и факторы, влияющие на оптимизацию социальной защиты населения с учетом особенностей трансформирующегося российского общества;
- выяснить социальные потребности, интересы, мировоззренческие ценности и установки основных социально-демографических групп населения г.Магадана с целью прогнозирования их реакций на изменение условий жизнедеятельности;
- изучить уровень установок уязвимых слоев населения с трудовым потенциалом на производительный, качественный труд и выяснить возможные факторы социальной напряженности в городе;
- проверить эффективность реализации комплексных программ «От пособия к зарплате», «Одно окно», «Социальный счет» в рамках муниципальной модели (в масштабах муниципального образования г. Магадан).
Теоретическая и методологическая база исследования. В качестве теоретико-методологической основы диссертации использовались общие положения и принципы социологии, социологии управления, социологии социальной сферы и социологии социальной работы.
В исследовании реализованы системный подход, предполагающий междисциплинарный анализ, с учетом взаимодействия политический, экономических, социальных и духовно-культурных факторов, структурно-функциональный, институциональный, сравнительный, нормативный и другие подходы.
Методы исследования:
а) теоретические - контент-анализ официальной статистики, архивных материалов, отчетов; вторичный анализ эмпирических данных общероссийских исследований «Новая Россия: 10 лет реформ глазами россиян» (2001), «Богатые и бедные в современной России» (2003), «Предпринимательский потенциал российского общества» (2002);
б) эмпирические - выборочный, метод опроса (анкетирование и фокусированное интервьюирование), наблюдение, мониторинг, методика социальной диагностики потребностей и интересов населения МО «Город Магадан».
Изучение официальной статистики сочеталось с применением социологических методов получения информации: контент-анализа, массового и экспертного опросов, что позволило повысить доказательность и достоверность выводов.
Эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты, статистические данные Госкомстата России; ежегодные отчеты и прогнозы социально-экономического развития Магаданской области и органов местного самоуправления, вторичный анализ социологических исследований 2001-2003 г.г.. по проблемам бедности в России, а также результаты социологических исследований, проведенных в г. Магадане под руководством и с непосредственным участием автора:
- бюджетное обследование семей (2000-2001 гг.) Цель: получение эмпирической информации, дополняющей статистическую отчетность, необходимую для разработки социально-демографического паспорта населения города. Выборка районированная, опрошено 3255 респондентов;
- социологическое исследование «Состояние и эффективность адресной социальной поддержки» (2002 г.). Цель: выявить отношение населения к работе городских служб социальной защиты и адресным программам, определить место адресных пособий в структуре семейных бюджетов. Исследование включало:
а) опрос участников программ адресной социальной поддержки (выборка
районированная, опрошено 806 чел., или 5% от общего количества участников);
б) опрос жителей города, не пользующихся программами (выборка районированная, опрошено 830 чел., или 1,1% от всего городского населения);
в) экспертный опрос работников аппарата органов местного самоуправления, специалистов социальных учреждений, имеющих отношение к разработке и реализации адресных программ (выборка районированная, опрошено 137 чел., или 10% от всего контингента);
г) прессовое анкетирование нетрудоспособных жителей через местные СМИ (получено 187 заполненных анкет).
- социологическое исследование «Социально-демографический портрет клиента адресных программ» (2001-02гг.). Цель: проанализировать и обобщить показатели, внесенные в компьютерную базу по всему контингенту получателей городского социального пособия, находящихся на учете в управлении социальной поддержки населения. Изучена с помощью контент-анализа вся генеральная совокупность - 8,5 тыс. карточек.
- мониторинг «Как живешь, Магадан?» (2000,2001,2003). Объем выборочной совокупности от 1650 до 2100 респондентов.
- социологическое исследование «Влияние экономических реформ на положение и стратегии выживания женщин из бедных семей г.Магадана» (2002- 2003 г.г.). Общее число респондентов 1187 человек;
Научная новизна диссертационного исследования.
Автор развивает одно из направлений социологии управления, связанное с исследованием адресной социальной поддержки населения. В соответствии с этим:
- сконструирована и апробирована интегрированная муниципальная модель социальной защиты населения в Магадане;
- проведены сравнение, анализ и типологизация программ адресной социальной поддержки;
- осуществлен анализ пилотных программ адресной социальной поддержки, осуществляемых в г.Магадане;
- выявлены и классифицированы критерии, нормативы и показатели,
которыми руководствуются социальные работники, осуществляющие адресную социальную поддержку;
- обоснована необходимость создания различных вариантов модели адресной социальной поддержки в зависимости от социальной, демографической, экономической и иной специфики регионов и муниципальных образований;
- разработана концепция адресной социальной поддержки населения и апробирована на уровне муниципального образования с оценкой ее эффективности.
Надежность и достоверность основных результатов исследования подтверждены сочетанием теоретических положений с анализом данных официальной статистики, результатов социологических исследований. Достоверность научных положений, выводов, практических рекомендаций основана на репрезентативности социологической и статистической информации, логике построения доказательных выводов.
Надежность материалов определяется применением современных методов социологического исследования, сопоставимостью методов сбора эмпирической информации, а также корректным использованием методов количественного и качественного анализа при обработке данных как собственных исследований, так и исследований своих коллег.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в формировании и разработке отдельного направления исследований в рамках социологии управления, обосновании комплексного социологического подхода, развитии соответствующего понятийного аппарата, что в целом определяет степень приращения социологического знания. Диссертация может быть использована при разработке перспективных разделов социологии управления. Обобщение теоретического и эмпирического материала дают возможность изучения вопросов социальной защиты населения с более широких социологических позиций, соответствующих задачам преодоления разрыва между практикой муниципального управления и его научным осмыслением. В диссертации введены в научный оборот эмпирические данные социологического исследования «Влияние экономических реформ на положение и стратегии выживания женщин из бедных семей г.Магадана» и мониторинга «Как живешь, Магадан?»; раскрыта оценка эффективности социальных технологий, т.е. периодический анализ соответствия проекта (хода его реализации, достигнутых результатов) поставленным целям.
Практическая значимость исследования. Муниципальная модель социальной защиты населения, разработанная автором, имеет практическую реализацию в муниципальном образовании «Город Магадан» и доказала свою эффективность в улучшении благосостояния населения. Это подтверждается анализом размеров получаемых пособий в связи с величиной прожиточного минимума, межрегиональными сопоставлениями и результатами социологических исследований. Модель представляет практический интерес для муниципальных образований, сходных по социально-экономическим и другим показателям с экспериментальным.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке курсов: «Социальное управление», «Социология социальной сферы», «Технологии социальной работы», «Муниципальное управление» в высших и средних учебных заведениях, готовящих специалистов-социологов и социальных работников.
Материалы исследования применяются в учебном процессе Московского государственного университета сервиса, Российского государственного социального университета, Омского государственного педагогического университета, Орловского государственного университета.
По итогам проведенной работы автор формулирует положения, выносимые на защиту.
1. Организация оптимальной социальной защиты населения предполагает не только изучение законов и других нормативных актов, устанавливающих ее критерии в рамках отношений государство - человек - закон — социальная защита, но и возможность на местах определять допустимые границы действий во взаимоотношениях с другими субъектами и разрабатывать собственные варианты моделей адресной социальной поддержки.
2. В современной России важной чертой системного изменения модели социальной защиты населения является ее муниципализация. Муниципальная модель социальной защиты имеет свою специфику и должна основываться на учете социальной дифференциации населения, сосредоточении общественных ресурсов на помощи беднейшим, защите от бедности на равноправной основе, предотвращении социального иждивенчества, индивидуализации социального обслуживания, а также должна использовать в модифицированном виде, с учетом местной специфики, общие критерии адресной социальной поддержки, порядок расчета социального пособия и среднедушевого дохода домохозяйства, организационный механизм реализации адресных программ.
3. Возможные перспективные направления совершенствования адресной социальной поддержки населения связаны: во-первых, с корректировкой и обновлением нормативной базы, в основу которой целесообразно положить поэтапное введение гарантированного душевого дохода нуждающимся семьям независимо от их размера и состава; во-вторых, с необходимостью предусматривать увеличение городского социального пособия в соответствии с индексом потребительских цен по формуле ГСПн = ГСПпр х Ипц, где ГСПн -увеличенный размер городского социального пособия, ГСПпр - размер городского социального пособия, предшествующий пересмотру, Ипц - индекс роста заработной платы за квартал, предшествующий пересмотру ГСП, в-третьих, с целесообразностью корреспондирования размера социальной нормы в процентах к прожиточному минимуму с рейтингом нуждаемости категорий населения для которых устанавливается социальная норма.
4. Внедрение новых социальных технологий («От пособия к зарплате», «Одно окно», «Социальный счет») на местном уровне становится эффективной формой совершенствования социальной. политики в России. Существующая острая потребность муниципальных образований в совершенных формах управления системой социальной защиты создает благоприятную среду для распространения новых позитивных методов работы. Социальная помощь может быть действенной в условиях рыночных отношений, если она строится на принципах экономической эффективности и взаимовыгоды как для органов
власти, так и для получателей помощи.
5. Адресная социальная поддержка населения занимает важное место в структуре социального управления в целом и местного самоуправления в частности. Она связана с селективностью управления, с преодолением абсолютизации административно-командных методов и внедрением в жизнь управления «через» создание социальных инфраструктур, выравнивание стартовых возможностей, предоставление социальных услуг и т.п.
Апробация работы. Апробация положений диссертации проводилась в течение 2000-2004 г. г. на кафедре социологии и социальной работы МГУС, в сообщениях автора на научных конференциях и семинарах, проводимых в Московском государственном университете сервиса «10-летие социальной работы в России: итоги, проблемы и перспективы» (Москва, 2002), «Наука -сервису» (Москва,2004); на методологическом семинаре «Проблемы территориального управления и самоуправления в контексте современных глобальных социальных изменений» (Москва,2004); на практических семинарах по обмену передовым опытом в сфере социальной защиты населения с руководителями региональных и муниципальных служб и ведомств различного уровня городов России «Муниципальное хозяйство 2000: проблемы, опыт, перспективы», «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом» (Тверь, 2002).
Структура диссертация. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Социально-экономические проблемы периода трансформации российского общества
Но приведенные данные отражают лишь одну сторону проблемы - общую тенденцию обнищания населения России. Существует же, с нашей точки зрения, и другая сторона - на фоне обнищания большинства граждан происходит расслоение общества. Отмечается формирование двух полярных противостоящих друг другу моделей; ценностных ориентации. Одна из них -традиционалистская - характеризуется ориентацией на принцип «жить, как все», государственный патернализм и коллективизм. Другая модель модернизационная - характеризуется приоритетом индивидуализма, достижения личного успеха, материально-прагматических ценностей и т. п., однако при этом не происходит формирования массового типа работника и предпринимателя с ориентацией на риск ради высоких доходов, готовности к самоограничению текущего потребления ради обеспечения будущего благосостояния и т. д.
В социокультурном и в экономическом плане в России сложилось два первых социальных слоя - обеспеченности и бедности. Слой обеспеченности, в котором сохранился или увеличился дореформенный уровень благосостояния, включает в себя 25-30 млн. человек, или пятую часть населения. Из них 8-Ю млн человек (5-7% населения) практически достигли западных стандартов потребления продуктов питания, предметов гардероба, товаров бытового и хозяйственного назначения, услуг. Слой бедности, где среднедушевые доходы не покрывают прожиточный минимум, по оценкам, охватил почти 60 млн. человек, т. е. около 40% населения. При этом денежные доходы 25-30 млн. человек оказались ниже стоимости минимальной потребительской корзины, что соответствует критерию нищеты. В рамках «слоя бедности» наблюдается распространение застойной бедности как массового общественного явления, со свойственными ему нормами и стереотипами поведения.
Социальный раскол не только обусловливает неустойчивость в обществе, но и блокирует действие мотивационных механизмов. Сегодня это является одним из главных ограничений мобилизации огромных потенциальных возможностей, заключенных в имеющемся человеческом капитале. Люди не могут и в значительной части не хотят обеспечить себе достойную жизнь за счет трудовых и предпринимательских усилий. По данным социологических опросов в России, самостоятельной деятельностью хотели бы заниматься лишь около трети населения (в странах Западной Европы - 42-65%)(25).
Для выработки способов сглаживания, а затем и ликвидации подобного социального раскола необходимо выявить причины его появления и развития. С нашей точки зрения, эти причины подразделяются на четыре основные группы: экономические; социальные; демографические; экологические.
Экономической причиной социального раскола общества является очевидно низкий уровень оплаты труда, который мешает экономическому росту.
В процессе рыночных преобразований государство утратило прямое воздействие на сферу трудовых отношений, уровень заработной платы. Отказ от административных методов управления не привел, однако, к формированию новых механизмов, в частности, социального партнерства. Так, коллективные договоры не заключаются почти на 30% крупных предприятий. В стране нет принятой во многих рыночных странах индексации оплаты труда с учетом инфляционного роста цен. После десяти лет реформ только намечается ввести минимальную почасовую оплату, хотя этот вопрос еще окончательно и не проработан.
Установленный минимальный размер оплаты труда используется как расчетная величина для взимания штрафов, определения социальных выплат (табл. 3).
Работодатели начисляют заработную плату, не соответствующую реальным трудовым затратам, что приводит к снижению цены рабочей силы. Чтобы минимизировать бюджетные расходы, удерживается крайне низкий уровень тарифных ставок, должностных окладов, надбавок в организациях, находящихся на бюджетном финансировании.
Сдерживание роста оплаты труда, экономия на издержках, связанных с заработной платой, привели к тому, что доля фонда оплаты труда в ВВП снизилась с 44,1% в 1990 году до 24,2% в 1998 году. Доля затрат на оплату труда в структуре затрат на производство товаров (работ, услуг) в 1990 году составила в промышленности 12%, на транспорте - 19, в строительстве -21,1% (120).
Низкий уровень оплаты труда потерял свою стимулирующую роль повышении производительности труда и росте производства. Низкие заработки ведут к снижению реальных доходов населения, сдерживанию покупательского спроса.
По данным Госкомитета и Института труда Минтруда РФ, в 2000 г. оплата труда по тарифным ставкам, окладам и сдельным расценкам составляет в целом по экономике 46%, а в отдельных отраслях 25-35% (120). С 1990 года эта доля сократилась практически вдвое (табл. 4). Разрыв в уровнях оплаты труда работников между отраслями экономики увеличился с 3,2 раза в 1991 году до 13 раз в 1999 году, до 22 в 3 квартале 2004 г. (118; 120; 144). Так, по итогам работы за 1999 год зарплата работников, занятых в сфере финансов, кредита и страхования, в 2,3 раза превышала общеэкономический уровень.
Этот разрыв не связан с особенностями труда, трудовыми затратами. Наиболее высокий уровень зарплаты в нефте- и газодобывающей промышленности, электроэнергетике, цветной металлургии, активно использующих монопольное положение на внутреннем рынке и благоприятные возможности сбыта продукции на мировом рынке, самая низкая заработная плата - в сельском хозяйстве и социально-культурных отраслях.
Дифференциация заработной платы по регионам возросла с 3,4 раза в 1991 году до 19,7 раза в 2003 году. Нередки случаи, когда в соседних субъектах Федерации, имеющих примерно одинаковую стоимость жизни, различие в зарплате достигает 1,5-2 раз. Соотношение размеров заработной платы к наиболее и наименее оплачиваемых работников составило в 2003 году в строительстве 26,8 раза, сельском хозяйстве - 18,1, в промышленности - 21,2 раза (86).
По данным Госкомстата, в июне 2003 года в стране насчитывалось 50,5 млн (34,7% от общей численности) человек, имеющих среднедушевые денежные доходы ниже величины прожиточного минимума (90).
В соответствии с Постановлением Правительства от 12.02.2004 № 74 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за IV квартал 2003 года», Госкомстат России произвел оценку соотношения денежных доходов населения с величиной прожиточного минимума и численности малоимущего населения в целом по Российской Федерации.
Новая величина прожиточного минимума в расчете на душу населения составляет сегодня 2143 руб., если же учитывать раздельно трудоспособное население, пенсионеров и детей, то их прожиточный минимум составляет 2341, 1625 и 2113 рубля соответственно.
Учет фактора бедности в системе социальной защиты населения
Экономические и политические реформы 1990-х годов затронули все слои российского общества и кардинально изменили систему формирования доходов и потребления семей. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, по данным Госкомстата России, возросла с 22,4% в 1994 г. до 29,1% в 2000 г. и до 31,3% в 2003 г. Среди малообеспеченных значительную часть составили работающие семьи с низким доходом. Их появление было обусловлено массовым падением уровня оплаты труда и дестабилизацией условий формирования трудовых доходов — неустойчивой, частичной занятостью, систематическими задержками заработной платы, выплатой заработной платы в натуральной форме, общей деградацией условий наемного труда.
Быстрыми темпами происходила социальная дифференциация населения. Если в 1992 г. уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10% населения с самыми высокими и низкими доходами, составил 8,0, то в первом полугодии 1999 г. он уже был равен 14,7, а в 2003 г. — 13,8. Снижение реальных доходов населения и рост их дифференциации оказались основными тенденциями в изменении уровня жизни в России за последние 10 лет. Они развивались на фоне сокращения количества благ и услуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или почти бесплатно, — в жилищно-коммунальном хозяйстве и общественном транспорте, здравоохранении и образовании.
Тем не менее бедность как особое экономическое и социально-психологическое явление долгое время не обсуждалась публично. Речь шла, скорее, о бедственном положении ветеранов — граждан с особыми заслугами перед государством — и малообеспеченных слоев населения, под которыми подразумевались традиционные социально уязвимые категории (многодетные семьи, инвалиды и т. п.). Именно на их защиту в условиях формирования рыночных отношений были официально направлены социальные программы прошлого десятилетия, предусматривавшие прежде всего предоставление льгот различным группам, то есть выборочное сохранение для части населения прежнего, социалистического, порядка пользования общественными благами. Считалось, что эти меры помогут людям пережить трудные времена, а затем экономическое благосостояние позволит всем, кто в состоянии работать, самим позаботиться о себе, государство же будет поддерживать нетрудоспособных. На практике в число льготников вошли также представители самых разных профессиональных групп, в первую очередь, работники силовых структур и правоохранительных органов.
В результате в 1990-е годы список социальных льгот существенно расширился. С точки зрения борьбы с бедностью, средства на их выплату тратятся крайне неэффективно (Под эффективностью системы социальной защиты понимается соответствие предпринимаемых в ее рамках действий интересам целевой группы, для помощи которой существует данный элемент, и вклад в стабильное улучшение положения данной группы. Степень эффективности оценивается на базе анализа того, какая часть выделенных средств доходит до защищаемой целевой группы).
В целом только четверть общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума — три четверти. В отдельных регионах ситуация еще хуже. Например, в 1999 г. в Белгородской области половина домохозяйств, имеющих льготы на транспорт, и 67% домохозяйств, имеющих льготы на медицинское обслуживание, относились к верхнему (наиболее обеспеченному) децилю.
Высокий уровень бедности населения и значительная дифференциация денежных доходов, широкое распространение льгот и компенсационных выплат без учета нуждаемости получателей, приведшее к чрезмерному патернализму со стороны государства и иждивенческим настроениям среди населения, названы одними из главных социальных проблем страны. Для их решения Правительство Российской Федерации концентрирует основные усилия на следующих основных направлениях:
-обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации на основе увеличения заработной платы, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшения пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения (перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам);
-значительное сокращение социальной и экономической бедности по мере роста денежных доходов населения, в первую очередь, минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопасности граждан, подверженных риску существенного ухудшения материальной обеспеченности и наступления бедности и др.
Сегодня пришло понимание того, что бедность и неравенство — острейшие проблемы российского общества, характерные не только для переходного периода. Даже в условиях экономического роста бедными могут быть и работающие семьи. Выяснилось, что проблема бедности носит не только этический, но и экономический характер. Экономика не может быть здоровой и благополучной, когда треть населения обладает крайне низкой покупательской способностью.
Международный опыт свидетельствует, что в мире нет ни одной страны, которой удалось бы победить бедность. Полностью искоренить ее невозможно, как невозможно установить абсолютное социальное и экономическое равенство. Однако масштабы, "глубина" и "острота" бедности могут варьироваться в зависимости от целого ряда факторов, среди которых важнейшую роль играют общая экономическая ситуация, рынок труда, пенсионное обеспечение и социальное страхование, а также меры адресной социальной помощи. Соответственно, стратегии борьбы с бедностью предполагают систему мер по формированию эффективного рынка труда, включая повышение минимального уровня оплаты труда, и развитие программ занятости, а также изменение приоритетов системы социальной защиты населения: от масштабного предоставления льгот различным категориям граждан - к адресности, то есть сосредоточению общественных ресурсов на помощи самым нуждающимся домохозяйствам.
Необходимость усиления адресности в нашей стране была осознана еще в 1994—1995 гг. Первой общенациональной программой, основанной на принципах оценки нуждаемости, стало введение в 1994 г. субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Начиная с 1999 г., после внесения изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" ежемесячные пособия на детей также выплачиваются на основе оценки нуждаемости. Ряд программ адресной социальной помощи малоимущим был разработан на региональном и местном уровнях, причем большинство программ связаны с введением адресных пособий по нуждаемости.
Как правильно определить "адресата" социальной помощи? Практические рекомендации для социальных работников по оценке нуждаемости основаны на системе научных знаний о бедности, показателях ее измерения, причинах, социально-демографической структуре.
Механизмы реализация комплексной программы «От пособия к зарплате» среди малоимущих семей с трудовым потенциалом
Программа «От пособия к зарплате», реализуемая в городе Магадан, представляет собой сочетание адресной программы поддержки нуждающихся семей и элементов активной программы содействия занятости населения (АПСЗН). Одним из ключевых моментов при оценке городских АПСЗН становится успех программы в достижении желаемого результата, то есть трудоустройства граждан. Второй важный вопрос: какие именно категории безработных могут извлечь пользу из обучения и других видов помощи? Учитывая печально известную скудность местных бюджетов в России, эффективное применение принципа адресности приобретает решающее значение.
Неоднократные исследования АПСЗН в других городах (Пермь, Краснокамск) свидетельствуют о том, что существуют определенные сложности в проведении оценки подобных программ. Сложность оценки таких программ, как правило, состоит в затратности контрольных измерений. В то же время очевидно, что сегодня существует острая потребность в переходе от простого мониторинга общих эффектов таких программ к качественным, всесторонним оценкам их влияния, в частности влияния административных, управленческих и институциональных контекстов предоставления социальной помощи и активных программ занятости, в том числе оценивающих роль местных служб занятости.
1. Описание программы и предпосылки проведения оценки Суть программы «От пособия к зарплате» заложена в ее названии. Помощь, оказываемая малоимущей семье, направлена на устранение причины бедности — отсутствие работы у трудоспособных членов этой семьи. Кроме того, реализация программы может иметь позитивные экономические последствия — снижение социальной нагрузки на бюджет в долгосрочной перспективе и обеспечение притока на незанятые рабочие места рынка труда экономически активного населения. Программа была разработана в результате сотрудничества Мэрии города Магадана с фондом «Институт экономики города» при выполнении совместного проекта «Совершенствование системы социальной защиты населения в Российской Федерации».
Пилотный вариант программы «От пособия к зарплате» был апробирован в Мотовилихинском районе Перми в 2001 г., в ней приняли участие 100 семей1.
Программа «От пособия к зарплате» может быть названа «высокой технологией» в сфере предоставления социальной помощи. По сравнению с традиционными программами «раздачи» пособий она включает в себя целый ряд технологических приемов, но именно выполнение всех этих приемов обеспечивает успех программы. 1. Для того, чтобы семья, участвующая в программе, была заинтересована в участии в ней и выполнении ее правил, размер денежного пособия должен быть достаточен для обеспечения этой заинтересованности. 2. Размер пособия для каждой семьи устанавливается дифференцированно в зависимости от состава семьи, ее среднедушевого дохода и доводит этот доход до определенного уровня. Получателями максимальных пособий, как правило, являются многодетные семьи с минимальными доходами (например, получающие только детские пособия). При расчете пособия используется система семейных коэффициентов, которая позволяет учитывать тот фактор, что среднедушевые расходы уменьшаются с ростом числа членов семьи за счет использования предметов коллективного пользования (холодильник, посуда и т.п.). Например, если при вычитании из установленной доли прожиточного минимума ежемесячного среднедушевого дохода получается 300 руб., а семья состоит из 2 человек, то для определения еясемесячного семейного пособия эти 300 руб. умножаются не на 2, а на коэффициент 1,6; если в семье 3 человека — на 2,2, и т.д. Конкретные коэффициенты, соответствующие тому или иному численному составу семьи, выстроены на основе регрессивной шкалы учета общесемейных доходов. 3. Помощь, оказываемая семье, назначается индивидуально в зависимости от положения и потребностей семьи. Индивидуальный семейный план комплексной социальной помощи предусматривает все возможные виды помощи, которые могут в той или иной степени содействовать трудоустройству безработных членов семьи. Прежде всего это услуги службы занятости. 4. У семьи, участвующей в программе, имеются обязательства по выполнению индивидуального семейного плана комплексной социальной помощи. Эти обязательства закрепляются в договоре, заключаемом с семьей. Если семья нарушает эти обязательства, к ней применяются штрафные санкции, дифференцированные в зависимости от числа и степени тяжести нарушений и также закрепленные в договоре. 5. Работающие по программе специалисты органов социальной защиты отслеживают выполнение семьей своих обязательств и осуществляют межведомственную координацию при оказании семье помощи. 6. Срок участия семьи в программе ограничен. 7. В случае трудоустройства безработного члена семьи денежное пособие продолжает выплачиваться в уменьшенном размере в течение определенного времени, обеспечивая стабильность перехода на самообеспечение (за исключением случаев, когда при успешном трудоустройстве среднедушевой доход семьи начинает превышать 100% от прожиточного минимума). Устройство на работу в любом случае увеличивает общий доход семьи. Поощряется увеличение трудового дохода — его рост в меньшей степени влияет на снижение размера пособия, чем рост социальных доходов (пособий и т.п.).
Пилотная программа введения принципа «Одно окно»
Экономические преобразования последних десятилетий обусловили необходимость пересмотра принципов управления социальной сферой. Сокращение доходов населения, рост бедности1, снижение роли государства в ценообразовании и отказ работодателей от ранее широко распространенной практики обеспечения собственного трудового коллектива социальными благами повысили значимость социальной поддержки для населения, а потому потребовали новых, более эффективных форм ее организации.
Направления реформ в системе социальной защиты определяются обозначенными на федеральном уровне приоритетами в области социальной политики. В частности, среди основных приоритетов, указанных в Программе социально-экономического развития в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, отмечаются: снижение уровня бедности и социального неравенства, предотвращение формирования социального иждивенчества, повышение эффективности социальных пособий и других адресных форм помощи. Серьезный акцент в настоящий момент сделан на расширении рынка социальных услуг и обеспечении свободы их выбора гражданами, а также на повышении качества услуг.
Однако, по мнению сотрудников фонда «Институт экономики города», реформа на федеральном уровне продвигается медленно. В условиях бюджетного дефицита и нерегулярного финансирования государственных программ социальной помощи органы местного самоуправления, как наиболее близкие к населению органы управления в сфере социальной защиты, вынуждены самостоятельно искать практические пути повышения эффективности помощи гражданам. Обобщая опыт работы Института экономики города с муниципальными образованиями Российской Федерации, среди инновационных направлений работы органов социальной защиты на местном уровне можно выделить следующие: - концентрация бюджетных ресурсов на помощи наиболее нуждающимся семьям, совершенствование процедур оценки нуждаемости; внедрение административных и управленческих технологий, способствующих снижению административных издержек и повышению эффективности затрат на оказание адресной социальной помощи; - использование в социальном обслуживании рыночных механизмов: развитие конкуренции, демонополизация, расширение форм предоставления услуг, введение платности и компенсаций нуждающимся, отказ от субсидирования производителей; переход от пассивного распределения пособий к политике, предполагающей активную роль получателей помощи: введение встречных трудовых обязательств получателей помощи для использования всех возможностей выхода из трудной жизненной ситуации; мониторинг и оценка проводимых на местном уровне программ социальной помощи. Работа органов местного самоуправления показывает, что система социальной защиты может стать действенной, если она, как и многие другие сферы деятельности, строится на принципах взаимовыгоды, ответственности, договорных отношений между органами управления и получателями помощи и, самое главное, — ориентирована на конечный результат и достижение положительного эффекта. Именно требование экономической эффективности может стать залогом плодотворной борьбы с иждивенчеством и серьезным стимулом для повышения благосостояния населения. Сотрудники фонда "Институт экономики города" (Россия, Москва) на протяжении двух лет (2000-2001 г.г) вели совместную работу с администрациями четырех российских муниципальных образований (Арзамас Нижегородской области, Пермь, Томск, Новгород), целью которой было внедрение в практику органов социальной защиты инновационных механизмов, способствующих повышению эффективности их работы с населением. Данная деятельность осуществлялась в рамках проекта "Совершенствование системы социального обслуживания в Российской Федерации". При разработке плана действий в качестве приоритетных были выбраны следующие направления: -повышение адресности оказания социальной поддержки населению (пилотные проекты по данной тематике были осуществлены в Арзамасе и Перми в начале 2002 г., в Магадане в 2003-2004 гг.); - административная реформа (Арзамас, Магадан); - развитие системы негосударственных социальных услуг, конкурсное размещение социального муниципального заказа (Арзамас, Пермь, Томск, Новгород, Магадан). Эти муниципальные образования стали самыми активными участниками проекта и внедрили на своих территориях несколько пилотных программ, представляющих собой новаторское направление в работе системы социальной защиты Российской Федерации в целом. Пилотная программа введения принципа "одно окно" в г. Магадане Описание проекта. Цель данного проекта заключалась в проведении административной реформы системы социальной защиты населения Магадана. Продолжавшаяся с февраля 2002 по июнь 2003 года совместная работа городской администрации и сотрудников Института экономики города была направлена на оптимизацию сложившейся в городе модели управления программами социальной помощи (предоставление пособий, выплат и компенсаций) с целью упростить для граждан процесс получения социальной поддержки и снизить административные расходы. Проект реализовывался в два этапа, каждый из которых растянулся на 1 год. Предпринимаемые в рамках проекта шаги и экономический эффект от проведенной реформы были проанализированы в ходе двух специально организованных исследований: оценки хода реализации программы и оценки экономии в результате ее внедрения. Программа осуществляется Управлением социальной защиты населения мэрии г.Магадана. В нее вовлечены службы и ведомства: Муниципальный центр социальной помощи населению; отдел жилищных субсидий; Центр социальной помощи семье и детям. городской отдел пенсий и пособий; территориальная сеть из районных комитетов общественного самоуправления. В дополнение к федеральным гарантиям в г.Магадане предлагается населению широкий спектр социальной помощи и услуг. Для их предоставления на местном уровне была создана сеть органов социальной защиты, куда вошли структурные подразделения мэрии и специализированные муниципальные центры социального обслуживания. До начала реализации пилотного проекта в эту сеть входили: Центр социальной помощи семье и детям (подразделение Управления социальной защиты населения); городской отдел пенсий и пособий; муниципальный центр социальной помощи населению; центр социально-психологической помощи семье.
Как показано в таблице 13 (Приложение 8), две первые структуры сосредоточили свою деятельность на предоставлении социальной помощи (пособий и компенсаций), центр социальной помощи населению обеспечивал население социальной помощью и предоставлял услуги, все прочие учреждения социальной защиты занимались социальным обслуживанием граждан. Функции по назначению жилищных субсидий в Магадане изначально были возложены на отдел жилищных субсидий (подразделение в Управлении жилищно-коммунального хозяйства).
