Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы исследования нормативного метода управления социальной защитой населения в регионе 17
1.1. Социальная защита населения как объект регионального социального управления 17
1.2. Сущность нормативного метода социального управления 51
2. Механизм использования нормативного метода управления системой социальной защиты населения (на примере Пензенской области) 74
2.1. Мониторинг как основа осуществления нормативного метода управления социальной защитой населения 74
2.2. Социальная паспортизация и диагностика как элементы нормативного метода управления социальной защитой населения 93
2.3. Оценка эффективности деятельности учреждений социальной защиты населения при реализации нормативного метода управления 123
Заключение 146
Библиографический список 153
Приложения 176
- Социальная защита населения как объект регионального социального управления
- Сущность нормативного метода социального управления
- Мониторинг как основа осуществления нормативного метода управления социальной защитой населения
- Социальная паспортизация и диагностика как элементы нормативного метода управления социальной защитой населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В результате изменений социально-экономической системы России в 90-х годах XX в., возникали и продолжают возникать проблемы социального характера: по сравнению с дореформенным периодом реальные денежные доходы населения значительно сократились, уменьшилась доля оплаты труда, пенсий, стипендий, социальных пособий в обеспечении прожиточного минимума населения, что усугублялось периодически возникающими кризисами той или иной общественной сферы. Это привело в гипертрофированному расслоению российского общества при неспособности государства в полной мере регулировать происходящие социально-экономические процессы в результате отказа от использования ряда исторически сложившихся методов социальной защиты населения.
Способность решения комплекса названных проблем должно
реализовываться в дальнейшем развитии России как социального
государства с развитой и эффективной системой социальной защиты
населения. Такая ориентация государства предполагает выбор
приоритетов общественного развития, целенаправленное
стимулирование определенных сфер и направлений деятельности органов власти и населения по развитию социальной сферы с целью обеспечить гражданам необходимую государственную поддержку. Реально это осуществляется посредством проводимой государством социальной политики, как направление деятельности органов государственного и муниципального управления на обеспечение оптимального функционирования и развития социальных общностей и отдельного индивида. В настоящее время стала очевидной несистемность проводимой государством социальной политики, ее
отрыв от логики происходящих в России событий: неэффективность использования ресурсов, которыми располагает государство, не позволяет в полной мере реализовать конституционные гарантии граждан в сфере образования, здравоохранения, культуры, занятости и, особенно болезненно это сказывается, в области социальной защиты, о чем свидетельствуют проводимые в настоящее время попытки реформировать социальное обеспечение и социальную помощь.
Поэтому актуальной задачей социальной политики в РФ становится не пассивное приспособление к нынешним ограниченным финансово-материальным ресурсам, а обеспечение балансового подхода к соответствию этих ресурсов потребностям страны. Особую роль при этом должно играть государственное социальное нормирование, являющееся одним из инструментов оценки эффективности управления социальной сферой. Данная оценка предполагает сравнение получаемых результатов деятельности с ранее выдвигавшимися целями и сложившимися социальными нормами. Кроме того, нормирование социальных расходов означает правовую регламентацию социального развития, определение уровня реализации конституционных прав и гарантий человека. Нормативный метод регулирует выделение средств из бюджетов различных уровней на функционирование социальной сферы: нормами и стандартами устанавливаются нормативы в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, размеры материальных выплат незащищенным слоям населения, ими определяются номенклатура социальных услуг, обеспеченность услугами населения, материально-техническое, кадровое и финансовое обеспечение социальных учреждений. Однако существующие в современной России нормы и нормативы в области социальной защиты не могут быть объединены в систему, они устарели и регионально не дифференцированы.
Минимальные социальные стандарты, формируемые на основе действенной системы социальных норм и нормативов, должны стать основой определения важнейших параметров оценки деятельности учреждений социальной защиты населения и, как следствие, помогут повысить эффективность управления социальной защитой населения. Таким образом, использование государственных норм и нормативов поможет в определенной мере стабилизировать социальные процессы в обществе и сделать социальную политику государства обоснованной и предсказуемой.
Степень разработанности проблемы. Основу исследования управления социальными процессами в обществе заложили теории управления П. Дракера, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда, Л. Эрхарда и других. Элементы социального управления можно найти и в трудах классиков-социологов: М.Вебера, Э. Мейо, Т. Парсонс и др. Институциональный и социально-конструктивистский подход к изучению социального регионального управления рассматриваются П. Бергером, П. Бурдье, Э. Гидденс, Т. Лукманом и другими социологами.
Российский опыт рассмотрения особенностей социального управления содержится в трудах следующих авторов: Ю.П. Аверин, Е.М. Бабосов, И.Н. Герчикова, Т.М. Дридзе, Л.Я. Дятченко, В.Н. Иванов, Д. Кудашкин, В.И. Куценко, Н.И. Лапин, В.И. Патрушев, Н.П. Пищулин, В.М. Рутгайзер, И.М. Слепенков, М.В. Удальцова, В.В. Щербина и др.
Наибольший вклад в разработку исследования вопросов управления в социальной сфере внесли научные школы «социологии социальной сферы», сформировавшейся с 90-х годов прошлого века на базе Московского государственного социального университета, основными представителями которых являются В.И. Жуков, В.Н. Ковалев, Г.И. Осадчая, О.А. Уржа и другие.
Принципиально значимыми для исследования являются работы, содержащие классификации и характеристики социальных процессов, например, классификация, предложенная Р. Парком и Э. Берджессом, систематизация социальных процессов Я. Щепаньского, а также процессуальный подход к исследованию социальных систем Е.И. Морозова.
Тщательный анализ вопросов управления процессами регионального развития представлен в исследованиях О.М. Барбакова, А.Ф. Денисова, А.И. Дружинина, З.М. Дыльновой, Э.А.Уткина и других российских социологов.
Теоретико-методологическую основу формирования социальных норм и нормативов составляют концепции мотивации А. Маслоу, X. Хекхаузена. Кроме того, интересны разработки о формировании системы социальных норм и социальных нормопрограмм в работах современных теоретиков социального прогнозирования:
использование нормативного метода в управлении трудовыми процессами (В .Г. Асеев),
процедура нормативного прогнозирования (И.В. Бестужев-Лада),
- классификация социальных нормопрограмм (В.В. Маркин) и др.
Процесс использования социальных норм и нормативов в практике
управления социальными процессами отражены в работах таких авторов как: М.И. Бобнева, Т.Н. Заславская, Е.М. Пеньков, В.Д. Плахов и других.
Вопросы разработки норм и нормативов в сфере социальной защиты населения представлены в трудах И.Е. Даскина, В.Н. Дахина, И. Исаева, М.И. Левиной, В.А. Лукова, С. Смирнова, Е. Тишина и др.
Кроме того, проблема нормирования социальной сферы специально изучается Правительством Российской Федерации, в том числе и в рамках целого ряда социальных программ Европейского Союза ТАСИС: наибольший интерес представляют исследования в
области теории и практики данной проблемы И. Домниной, И. Ильина, И.Г. Зайнышева, В. Понизова, В. Садкова, Т.С. Пантелеева, А. Шаронова и других.
Элементы механизма нормативного метода (мониторинг, паспортизация, диагностика и оценка эффективности) представлены в монографиях И.Ф. Девятко, В.И. Курбатова, Н.И. Лапина, В.Н. Мининой, В.В. Щербины, Е.И. Холостовой и др.
К сожалению, практическая реализация управления социальной сферой посредством государственных норм и нормативов осложняется отсутствием научно обоснованных подходов к формированию системы социального нормирования и недостаточным законодательным их урегулированием. Несмотря на то, что действие системы государственных минимальных социальных стандартов предусмотрено федеральными законами: «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», «О прожиточном минимуме в РФ» и др., в настоящее время действует только Распоряжение Правительства РФ «Социальные нормативы и нормы», носящее только рекомендательный характер (кроме того, перечень норм и нормативов, определенный в этом распоряжении, узок и далек от действительности). В основном специальные разработки по созданию «отраслевых» систем социальной стандартизации содержатся только в проектах федеральных законов: «О государственных минимальных социальных стандартах», «Об общих принципах, критериях и условиях предоставления социальных выплат и льгот, разграничении источников их финансирования», «О государственном страховании по временной нетрудоспособности, материнству и на случай смерти» и других.
Нормирование социальной защиты кроме указанного Распоряжения осуществляется положениями, закрепленными в различных нормативно-правовых актах, регулирующих данную область
социальной сферы: ФЗ «Об основах социального обслуживания населения' в Российской Федерации», ФЗ «О государственной социальной помощи в Российской Федерации», ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами», Национальный стандарт социального обслуживания населения, определяющий основные его виды, и т.п., нормативными актами, регулирующими социальную защиту конкретных слоев населения (инвалидов, престарелых, военнослужащих, детей-сирот и т.д.), аналогичными правовыми актами, адаптированными к условиям того или иного региона.
Стоит отметить, что в рассмотренной научной литературе и нормативно-правовой базе представлен либо теоретический (достаточно абстрактный) уровень социального нормирования, либо желаемая, но пока не существующая система государственных минимальных социальных стандартов. Нам также неизвестны специальные аналитические исследования по региональной адаптации социальных норм и нормативов в России. К тому же в разработках, составляющих теоретическую основу данного исследования, отсутствует механизм использования норм и нормативов в управлении социальной защитой населения, что определяет выбор цели данного диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. В диссертационной работе ставится цель выявить содержание нормативного метода в управлении системой социальной защиты населения в регионе и разработать механизм его использования.
Соответственно поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
рассмотреть социальную защиту населения как объект социального управления;
выявить сущность нормативного метода управления и изучить процесс формирования социальных норм и нормативов в аспекте социального управления;
разработать механизм нормативного метода управления социальной защитой населения в регионе и исследовать практическое применение его элементов;
проанализировать возможности использования методик оценки эффективности деятельности учреждений социальной защиты населения в осуществлении нормативного метода управления;
разработать рекомендации по совершенствованию применения нормативного метода в управлении социальной защитой населения.
Объект исследования - система управления социальной защитой населения в регионе.
Предмет исследования - нормативный метод как средство управления социальной защитой населения на региональном уровне.
Теоретической основой исследования явились теоретические положения классиков социологии, труды современных отечественных социологов и других ученых по проблемам социального управления, управления социальной защитой населения и формирования системы социальных норм и нормативов.
Методологической базой диссертационного исследования является системный подход, совокупность институционального и социально-конструктивистского анализа в изучении объекта социального управления в регионе. Кроме того, в ходе диссертационного исследования были использованы методы логического анализа и синтеза, методы аналогий и обобщения, элементы
сравнительного и конкретно-исторического общенаучных подходов. В процессе изучения предмета исследования применялся анализ документов, статистической информации, метод вторичного анализа исследований по данной проблематике, метод экспертных оценок.
Эмпирическая основа диссертационного исследования представлена нормативно-правовыми документами Российской Федерации и Пензенской области, материалами государственной и ведомственной статистики, официальными документы органов и учреждений системы социально защиты населения Пензенской области
Для определения фактической реализации нормативного метода управления социальной защитой региона (использование социального мониторинга, паспортизации, диагностики и методик оценки деятельности учреждений социальной защиты в Пензенской области) были привлечены 50 экспертов из числа сотрудников системы социальной защиты населения Пензенской области: были опрошены специалисты Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области, муниципальных органов и учреждений социальной защиты, отобранные по критериям профессионализма, стажа работы и образования, часть экспертов отбиралась методом «снежного кома». Мнение экспертов было получено путем проведения анкетирования и методом «фокус-группы». Диссертантом осуществлен также вторичный анализ ряда статистических исследований по данной проблематике: проводимые в Пензенской области мониторинги социальной защиты военнослужащих в 2002-2003гг., социальные паспорта региона с 1999 по 2004 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке механизма нормативного управления социальной защитой населения, что представлено совокупностью следующих положений:
выявлена сущность нормативного метода управления социальной защитой населения (сравнение результатов деятельности с установленными нормами и нормативами и управленческое реагирование на выявленные отклонения);
предложена классификация социальных процессов для определения нормативной базы управления системой социальной защиты населения (процессы, протекающие в содержательной подсистеме и образующие социальные нормы, и процессы, характерные для организационной подсистемы и формирующие социальные нормативы);
определен механизм формирования норм и нормативов в области социальной защиты населения (социальные нормы и нормативы формируются на основе ценностей, которые учитывают осознанные потребности клиентов социальных служб);
систематизированы нормы и нормативы социальной защиты населения (нормы и нормативы, характеризующие уровень жизни населения; регламентирующие социальное обеспечение; определяющие порядок организации и функционирования учреждений социальной защиты населения; характеризующие обеспеченность социальными услугами и учреждениями социального обслуживания);
- выявлены основные элементы нормативного метода управления
социальной защитой населения в регионе (социальный мониторинг,
социальная паспортизация, социальная диагностика);
- разработан механизм реализации нормативного метода
управления социальной защитой населения в регионе (результаты
аналитического цикла нормативного исследования процессов системы
социальной защиты населения применяются при определении
эффективности деятельности служб социальной защиты населения и
принятии программ и корректирующих решений).
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Нормативное управление социальной защитой населения
представляет собой определенную управленческую подсистему в общей
системе управлении социальными процессами:
- на «входе» системы формируются нормы обеспечения
социальной защищенности нуждающимся категориям граждан и
включение их как полноценных членов общества в общественные
отношения. Таким образом создаются социальные нормы и нормативы
как критерии достижения целевой установки.
- обеспечение механизма социальной защиты в регионе по
указанными нормам и нормативам;
на «выходе»: показатели деятельности учреждений социальной защиты населения;
«обратная связь»: сравнение целевой установки, выраженной в социальных нормах и нормативах, с результатами деятельности учреждений социальной защиты населения и корректировка управления социальной защитой населения.
2. Учитывая классификацию, предложенную Р. Парком и Э.
Берджессом, систематизацию социальных процессов Я. Щепаньского, а
также процессуальный подход к исследованию социальных систем Е.И.
Морозова, можно сформулировать следующие виды социальных
процессов, присущих системе социальной защиты населения: процессы внутреннего и внешнего взаимодействия, социальные противоречия, процессы дифференциации и интеграции, процессы адаптации, процессы внутренней экспансии. Все перечисленные социальные процессы как объект управления системой социальной защиты населения можно классифицировать следующим образом:
- социальные процессы, которые протекают в содержательной
подсистеме социальной защиты населения при оказании того или
иного вида социальной поддержки и касаются системы
взаимоотношений «клиент социальной службы-социум». Данные
процессы служат для образования социальных норм;
- социальные процессы, имеющие отношение к
организационной подсистеме социальной защиты населения,
образуемые отношениями управления органов и учреждений
социальной защиты населения, а также их взаимодействия с внешней
средой. Являясь основой для социальных нормативов, данные процессы
определяют нормативы и для содержательной подсистемы социальной
защиты населения.
3. Нормативно-целевое функционирование системы социальной защиты населения определятся системой потребностей клиентов социальных служб: физиологические потребности, потребность в безопасности, социальные потребности. Данные потребности должны реализовываться во взаимосвязи, зачастую накладываясь друг на друга. Осознанными потребностями (интересами) в данном случае, является необходимость нормального функционирования нуждающегося в окружающем его обществе. Следует отметить, что ценности при этом должны учитываться как в государственной социальной политике, так и
при управлении общественным мнением. На основе данных ценностей формируются нормы и нормативы оказания социальной поддержки населению.
4. В области социальной защиты населения в современной России
социальные нормы и нормативы можно систематизировать следующим
образом:
- характеризующие уровень жизни населения: минимальный
размер оплаты труда, прожиточный минимум, минимальная
потребительская корзина;
- регламентирующие социальное обеспечение: размер
государственных пенсий; размер социальных гарантий, льгот, пособий,
социальной помощи;
определяющие порядок организации и функционирования учреждений социальной защиты населения;
характеризующие обеспеченность социальными услугами: норматив обеспеченности нуждающихся категорий граждан определенными видами социальных услуг, нормативы обеспеченности учреждениями социального обслуживания.
Элементами нормативного метода управления являются социальный мониторинг развития исследуемого объекта, социальная паспортизйция как конечный момент социальных мониторинговых исследований и социальная диагностика, которая заключается в сравнении с полученными в результате мониторинговых исследований фактических данных с установленными нормами и нормативами.
Механизм нормативного метода управления социальной защитой населения предполагает следующее: процессы социальной защиты, исследуемые в процессе социального мониторинга, в
обобщенном динамическом виде представляются в социальном
паспорте, который является основой для получения фактического
материала при составлении социального диагноза. Причем результаты
диагностической процедуры процессов социальной защиты должны
стать объектом нового мониторингового исследования, образуя тем
самым своеобразный аналитический цикл. Данная система имеет своей
целью сравнение индикаторов социальной реальности с
установленными социальными нормами и нормативами, определяя
таким образом эффективность функционирования системы социальной
защиты в целом или учреждений социальной защиты, побуждая органы
управления принимать корректирующие решения длясовершенствования управления социальной защитой населения региона и разрабатывать соответствующие социальные программы.
Научно-практическая значимость проведенного исследования определяется, прежде всего, его актуальностью и связана с тем, что теоретические выводы являются определенным приращением знаний в области теории и практики управления системой социальной защиты населения и соответственно снижения социальной напряженности.
Сформулированные в диссертации конкретные рекомендации могут быть использованы в практической работе по совершенствованию управления системой социальной защиты населения в регионе на современном этапе.
Результаты диссертационной работы имеют определенное значение для планирования и организации эмпирических исследований процесса нормативного управления.
Основные положения и выводы диссертации могут найти применение в педагогической практике: в процессе преподавания общей
и экономической социологии, социологии управления, социально-экономического прогнозирования, организации социальной защиты и других дисциплин для специальностей социально-экономического и правового профиля. Ряд положений по вопросам нормативного управления были использованы при прочтении курса «Социальное прогнозирование и проектирование» студентам специальности «Социальная работа».
Апробация работы. Теоретические положения, методологические подходы, практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались и обсуждались на Всероссийских научно-практических конференциях и на заседаниях кафедры «Управление и социология» Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета.
Социальная защита населения как объект регионального социального управления
Современное общество представляет собой сложную систему, состоящую из множества элементов, переплетенных между собой многообразием связей. Процесс регулирования этих элементов в многообразии их связей есть социальное управление. В настоящее время процессы, отображающие связи между элементами общества, требуют значительных теоретических и практических разработок в области социального управления. Это затрудняется множеством точек зрения на теорию управления в целом и социальное управление в частности. Так, понятие управление практически также многозначно как определение общества: сущность управления раскрывается в зависимости от того, с какой точки зрения рассматривают этот процесс ученые аналитики.
С позиции классического менеджмента, управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь цель (цели) организации [139, с. 10].
С позиции системного анализа, управление - это наука и искусство принятия решений [160,с.21]. Здесь процесс управления рассматривается как последовательное осуществление выработки и принятия решений, организации выполнения принятых решений, координации хода работы по выполнению принятого решения, контроля за реализацией выполнения принятого решения.
С позиции кибернетики, управление - это процесс организации такого целенаправленного воздействия на объект, в результате которого он переходит в требуемое (целевое) состояние.
С позиции политологии под управлением, прежде всего, понимается управление обществом, страной, государством. При этом слово «политика» означало в древнегреческом языке «искусство управлять гражданами, государством. Родственным ему было слово «полис», означавшее город-государство.
Существует множество других позиций, отражающих разнообразие отношений к управлению.
Ф.Тейлор - основатель школы научного управления, определял управление как искусство знать точно, что предстоит сделать и как сделать это самым лучшим и дешевым способом. [196, с. 17] Питер Дракер предлагает такое определение: управление - это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу. [59, с.42]
Однако, по нашему мнению, управление нацелено на достижение эффективности функционирования управляемой системы, но никак не содержит эффективность в своем определении. Скорее управление — путь выявления ошибок развития объекта и своевременное их исправление в ходе достижения целевого состояния.
По мнению В.Н. Иванова, управление - это особый вид профессиональной деятельности, который не сводится только к достижению целей системы, организации, но и представляет собой средство поддержания целостности любой сложной социальной системы, ее оптимального функционирования и развития. [154, с. 15]
В.И. Куценко считает, что управление является процессом осознания и организации решения назревших проблем. К функциям управления он относит усмотрение, осознание, осмысление назревшей проблемы, оценку сложившейся проблемной ситуации. [121, с.27]
Таким образом, можно сформулировать следующее определение управления: управление объектом — механизм целенаправленного воздействия на структурные элементы данного объекта и их взаимосвязи. Причем объектом управления может выступать как технический организм, так и социальный, в который включаются социальные процессы как проявления отношений людей.
Изучая историю и составляющие общего понятия управления, можно сделать вывод, что то управление, в качестве объекта которого выступают отношения людей и социальные процессы в обществе, и есть социальное.
По мнению И.М. Слепенкова и Ю.П. Аверина, социальное управление - есть воздействие на общество и его отдельные звенья с целью их упорядочения, сохранения качественной спецификации, совершенствования и развития. [173, с. 17]
В «Социологическом энциклопедическом словаре» социальное управление определяется как один из основных видов управления, функция которого заключается в обеспечении реализации потребностей развития общества и его подсистем; функции его заключается в формировании критериев и показателей социального развития объекта, выделении возникающих в нем социальных проблем, разработке и применении методов их решения, в достижении планируемых состояний и параметров социальных отношений и процессов. [213, с. 481]
Сущность нормативного метода социального управления
Выступая в качестве объектов социальные процессы в силу своего многообразия, особенностей субъекта управления и окружающей среды требуют применения определенной системы методов управления.
Слово «метод» греческого происхождения, что в переводе означает - способ достижения какой-либо цели. Через методы управления реализуется основное содержание управленческой деятельности. [73, с.26]
Метод управления - это совокупность приемов и способов воздействия на управляемый объект для достижения поставленных субъектом управления целей, которые позволяют обеспечить нормальное и эффективное функционирование управляющей и управляемой подсистем системы управления. [73, с. 27]
Следует отметить, что исследователи вопросов менеджмента используют различные классификационные признаки для определения видов методов управления. Одни авторы классифицируют методы управления в зависимости от их содержания, направленности и организационной формы, что отражает, по сути, административное, экономическое и социальное воздействие на управляемую систему. Другие характеризуют их по способам и приемам воздействия. Так или иначе, но все методы управления органически дополняют друг друга, находятся в постоянном динамическом равновесии.
Наиболее часто встречающаяся классификация методов управления, в том числе и социального управления, включает в себя следующие методы: - социальные и социально-психологические, применяемые с целью повышения социальной активности людей; - экономические, обусловленные экономическими стимулами; - организационно-административные, основанные на прямых директивных указаниях; - самоуправление как разновидность саморегулирования социальной системы.
Данная классификация затрагивает содержательный и организационный характер процесса управления.
Однако, наиболее интересующая нас классификация методов социального управления раскрывает несколько иной аспект, а именно инструментальный характер реализации социального управленческого воздействия. Здесь можно выделить программно-целевой метод, выступающий в качестве целеполагания и определения направления управленческого воздействия; контрольный метод, осуществляющий организацию и реализацию намеченных программно-целевым методом целей функционирования управляемой системы; нормативный метод, несущий нагрузку связующего звена между двумя указанными методами социального управления и осуществляемый посредством сравнения заложенных показателей развития управляемой системы в программе, а также желаемой цели с получаемыми результатами. Именно совместное, дополняющее друг . друга применение названных трех методов характерно для рассматриваемых социальных процессов в системе социальной защиты населения.
Рассмотрим механизм функционирования нормативного метода. Согласно системному подходу к изучению управления систему социального управления можно представить следующим образом (рисунок 1):
1) объект социального управления - как мы уже определили, в нашем случае выступает социальный процесс и общественные отношения, возникающие в его ходе.
2) вход в систему: на входе в систему социального управления находятся основные потребности, интересы, мотивы и ценности, которые формируют направленность протекания социального процесса и ориентируют на достижение определенной социальной цели.
3) выход системы: на выходе системы социального управления находится определенная цель, достижение которой и есть суть социального управления. обратная связь: любая система функциональна, если она может своевременно реагировать на ожидаемые или незапланированные изменения системы. В случае социального управления происходит анализ процесса управления социальным процессом по достижению поставленной цели с определенными нормами и нормативами. Итак, процесс управления, как процесс достижения «целевого состояния», в основе своей содержит воздействие на мотивы объекта управления.
Мониторинг как основа осуществления нормативного метода управления социальной защитой населения
Механизм - система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности. Это взятые в логической последовательности, взаимосвязанные, строго определенные управленческие средства, с помощью которых в управленческом процессе достигается принятие решения (оптимального) и обеспечивается эффективная его реализация. [53, с. 130] Соответственно, механизм реализации нормативного метода в управлении системой социальной защиты, по нашему мнению, а, должен осуществляться в совокупности использования таких методов как мониторинг, паспортизация и диагностика.
Постоянное изменение социальных процессов, необходимо учитывать для принятия верного и обоснованного управленческого решения, именно поэтому важно постоянно, системно наблюдать, исследовать и фиксировать указанные изменения. Этим целям служит в настоящее время социальный мониторинг как средство социологического наблюдения за изменениями социальных процессов. Само понятие мониторинг представляет интерес с точки зрения его теоретического анализа, так как не имеет точного однозначного толкования, ибо изучается и используется в рамках различных сфер научно-практической деятельности. Сложность формулировки определения понятия мониторинг связана также с принадлежностью его как сфере науки, так и сфере практики. Он может рассматриваться и как способ исследования реальности, используемый в различных науках, и как способ обеспечения сферы управления различными видами деятельности посредством представления своевременной и качественной информации. [160, 131] К сожалению, в настоящее время в научных изысканиях используются такие определения мониторинга, которые учитывают только факт констатация какого-либо изменения процесса: наблюдение за какой-либо сферой деятельности; сбор информации методом опроса, анкетирования, техническими средствами, средствами массовой информации; наблюдение, оценка и прогнозирование состояния объекта наблюдения и т.п. Но познавательным аспектом потенциал мониторинга не исчерпывается.
Рассмотрим основные воззрения социологов на сущность мониторинга. Так, Н.Ф. Реймерс отмечает, что смысл мониторинга в выполнении двух взаимосвязанных функций наблюдения (слежения) и предупреждения. Такой мониторинг нацелен на фиксацию отрицательных последствий хозяйственных действий и их вторичных эффектов и, таким образом, обладает низким прогностическим потенциалом. Предпринимаемые действия при таком определении мониторинга носят характер спасательных работ. [131, с. 171]
Несколько иной смысл социальный мониторинг приобретает при использовании его в прогнозировании социальных явлений. Например, И.В. Бестужев-Лада рассматривает мониторинг как средство обеспечения эффективного функционирования системы прогнозирования. Представленная им система построения прогноза основана на систематическом, специально организованном опросе экспертов. При этом, он отмечает, что прогнозирование не сводится к безусловным предсказаниям, а ставит целью заблаговременное взвешивание возможных последствий принимаемых решений с помощью сугубо условных предсказаний поискового и нормативного характера. В идеале, по его мнению, технологический прогноз может и должен быть непрерывным. В качестве способа, обеспечивающего непрерывность прогноза, одного из наиболее простых, дешевых и эффективных, он предлагает использовать периодический опрос экспертов, с учетом изменившейся ситуации. Однако, при периодическом опросе одной и той же группы экспертов проводится по сути повторное, панельное исследование, со всеми его плюсами и минусами. К минусам относится инерционность мышления экспертов. К плюсам — "эффект самообучения", позволяющий экспертам совершенствовать свои оценки с учетом результатов каждого этапа. Следует отметить, что панельные исследования доказали свою эффективность во многих отраслях социологии. Постоянное совершенствование панельного исследования привело его к переходу в новое качество. В этом новом качестве оно может быть обозначено понятием мониторинг. Под мониторингом И.В. Бестужев-Лада понимает - «систематические наблюдение, оценку и прогноз состояния окружающей среды, обусловленные хозяйственной деятельностью человека». Остановив свой выбор на данном определении, он входит в противоречие с самим собой, поскольку в качестве основной характеристики прогнозного мониторинга Бестужев-Лада заявлял именно его ориентацию на управление, изменение ситуации и это изменение подразумевается самим характером работы. В то время, как приведенное определение мониторинга не включает управленческой компоненты. [65, с. 253]
Социальная паспортизация и диагностика как элементы нормативного метода управления социальной защитой населения
Однако, не смотря на такое распределение ответов экспертов, практика проведения социальной паспортизации на территории Пензенской области показывает существование 4 видов социальных паспортов:
1) для повышения эффективности системы адресной социальной помощи в стационарных и нестационарных учреждениях Пензенской области введены социальные паспорта на каждого нуждающегося в социальной защите, в которых указывается доход, собственность, физическое и психологическое состояние, семейное положение, стаж, оставшиеся социальные связи и т.д. К сожалению единой формы таких паспортов в регионе нет: каждое учреждение разрабатывает свою форму социального паспорта клиента.
2) социальный паспорт учреждений социальной защиты населения Пензенской области (например, социальный паспорт Комплексного центра социальной помощи семье и детям Октябрьского района г. Пензы), в котором в динамике указываются основные показатели деятельности учреждения. В его состав включаются как технические показатели (электроснабжение, теплоснабжение, канализация, вентиляция и т.д.), материально-бытовое обеспечение учреждений, так и организационно-правовая форма и показатели возможностей оказания населению социальных услуг.
3) социальные паспорта административно-территориальных образований, характеризующие основные показатели развития социальной сферы административно-территориального образования;
4) сводный социальный паспорт Пензенской области, содержащий динамику индикаторов социальной характеристики региона.
Паспортизация отдельных социальных процессов в Пензенской области не осуществляется: если социальный мониторинг по ним в той или иной мере осуществляется, то какого-либо итогового документа по его результатам нет.
Процесс паспортизации социального развития региона осуществляется на протяжении 5 последних лет: по определенной форме составлены и изданы Социальные паспорта Пензенской области с 1999г.
Основными принципами социальной паспортизации, по нашему мнению, должны быть:
1) Принцип объективности, сущность которого состоит в правдивом, непредвзятом рассмотрении социальных явлений, исключающем любые искажения действительности в личных групповых или ведомственных интересах. К сожалению, на практике многие показатели, характеризующие социальное развитие региона и отображенные в социальном паспорте, не соответствует реальным цифрам. Зачастую многие из них не поддаются какой-либо оценке вообще, например, речь идет трудностях определения числа лиц без определенного места жительства.
2) Принцип причинной обусловленности предполагает выяснение закономерностей возникновения, развития и функционирования процессов, поиск их причин. Социальная паспортизация способствует не только обращению внимания общественности на проблемы, связанные с функционированием социальной сферы, но и показывает причинную их обусловленность: демографические предпосылки, инвалидность, участие в международных конфликтах, низкий среднедушевой доход и т.д.
3) Принцип комплексного подхода к изучению и исследованию социальных процессов, явлений и событий. Данный принцип является основополагающим при разработке адресной поддержки нуждающихся в социальной поддержке категорий граждан, так как нельзя рассматривать их проблемы односторонне, учитывая, например, только плохое их материальное положение — большую роль здесь играет их адаптация и реадаптация как полноценных граждан общества.
Эти основные исходные теоретические положения - принципы социальной паспортизации региона - реализуются посредством определенной методологии и методов социальной паспортизации.
Методология социальной паспортизации, по нашему мнению, подразумевает: [193]
1) Институциональный подход. Составление социального паспорта происходит в рамках общей системы социальной защиты населения, как социального института. Исходя из этого, следует обеспечить комплексный характер социального паспорта: он должен соединять в себе все необходимые характеристики, показатели и индикаторы развития региона для эффективного функционирования социальной защиты населения.
2) Структурно-функциональный подход. В результате паспортизации региона происходит структурирование региона по элементам, которые выделяются согласно территории, ведомственной принадлежности, системы управления, выполняемым функциям, организационно-правовой формы и т.д., необходимым для создания системы социальной защиты населения. Функциональное назначение социального паспорта проявляется в том, что он выступает как:
- сводный аналитический материал, необходимый для сбора, хранения и поддержания в актуальном состоянии агрегированной информации о текущем состоянии и развитии социальной инфраструктуры региона; - основание для разработки региональных программ; - база для мониторинга социальных процессов региона; - идентификация объекта паспортизации.
Согласно тематике нашего исследования рассмотрим процесс социальной паспортизации, объектом которой выступает социальное развитие региона.
Похожие диссертации на Нормативный метод управления социальной защитой населения в регионе :На примере Пензенской области
