Содержание к диссертации
Введение
I. Теоретико-методологические подходы к исследованию мониторинга в системе социального управления 18
1.1. Теоретические подходы к концептуальному содержанию мониторинга 18
1.2. Сущность и содержание концепции мониторинга в системе социального управления муниципальным образованием 39
1.3. Методология и методика мониторинга в информационной системе социального управления муниципальным образованием 61
II. Система мониторинга в социальном управлении муниципальным образованием 92
2.1. Система социального управления муниципальным образованием как объект мониторинга 92
2.2. Организация системы мониторинга муниципального образования 117
2.3. Социальные механизмы формирования системы мониторинга муниципального образования 133
III. Мониторинг в системе функций социального управления муниципальным образованием 156
3.1. Методологические подходы к анализу функций системы управления муниципальным образованием 156
3.2. Условия и факторы включения мониторинга в структуру общих функций управления муниципальным образованием 176
3.3. Мониторинг как общая функция управления муниципальным образованием 193
IV. Инновационная модель мониторинга муниципального образования 215
4.1. Факторы повышения нормативно-статусной роли мониторинга в системе социального управления муниципальным образованием 215
4.2. Инновационные элементы модели мониторинга муниципального образования 231
4.3. Технологические аспекты формирования инновационной модели мониторинга в системе социального управления муниципальным образованием 262
Заключение 285
Библиографический список 297
Приложения 332
- Теоретические подходы к концептуальному содержанию мониторинга
- Система социального управления муниципальным образованием как объект мониторинга
- Условия и факторы включения мониторинга в структуру общих функций управления муниципальным образованием
- Технологические аспекты формирования инновационной модели мониторинга в системе социального управления муниципальным образованием
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Динамичное развитие общества обусловливает необходимость рационализации всех уровней социального управления. Наиболее слабой подсистемой остается местное самоуправление, что является одной из причин дисфункциональности всей системы государственного управления. Как показывает социальная практика, многие решения, принимаемые на федеральном уровне, не реализуются. Поэтому возникает необходимость совершенствования деятельности муниципальных образований (МО), которое невозможно без достаточной и достоверной социальной информации. Это обстоятельство определяет необходимость развития системы мониторинга, что позволит существенно оптимизировать принятие управленческих решений органами МО, снизить уровень социальных рисков, рационализировать использование инновационных технологий в разрешении и регулировании социальных проблем.
Одной из сложных проблем в муниципальном управлении, как свидетельствует российская социальная практика и подтверждают научные исследования, остается разработка рациональных управленческих решений. Этот факт позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время возникла актуальная необходимость создания в системе муниципального управления самостоятельной структуры мониторинга, которая будет аккумулировать всю поступающую социальную информацию о муниципальном образовании.
Решение этой сложной социально-управленческой задачи определяется следующими обстоятельствами: во-первых, недостаточной теоретической разработкой рациональной системы и механизмов мониторинга исполнения управленческих решений; во-вторых, интенсивной динамикой трансформации социальной среды; в-третьих, потребностями социальной практики в постоянном совершенствовании оперативного управления; в-четвертых, необходимостью устранения дублирования сбора социальной информации, что обеспечит оптимизацию деятельности административного аппарата; в-пятых, сокращением времени на принятие более четких и эффективных управленческих решений; в-шестых, недостатком квалифицированных кадров, призванных осуществлять системный мониторинг в этих структурах.
Актуальность задач по формированию управленческого мониторинга определяется прикладными интересами и потребностями общества и государства, которые оказывают свое влияние на развитие исследований, посвященных проблеме становления и развития мониторинга как общей функции управления.
Таким образом, актуальность темы исследования объективно обусловлена:
– во-первых, необходимостью уточнения теоретико-методологических и методических основ рационального использования мониторинга в социальном развитии муниципальных образований современного российского общества;
– во-вторых, назревшими потребностями в разработке системы мониторинга управления муниципальными образованиями;
– в-третьих, практическими запросами активизации мониторинговых технологий в управлении муниципальными образованиями с целью принятия сбалансированных и эффективных управленческих решений.
Актуальность темы исследования обусловлена также степенью ее теоретической разработки. Анализ научных трудов позволяет констатировать, что на сегодняшний день создан определенный фундамент для изучения различных аспектов мониторинга в системе социального управления муниципальными образованиями.
Часть работ отечественных и зарубежных авторов посвящена системным аспектам социального управления, где заложены теоретико-методологические основы мониторинга. Это труды В.Г. Афанасьева, Л. фон Берталанфи, И.В. Блауберга, А.А. Богданова, М. Вебера, Э. Квейда, Г. Кунца, С. О’Доннела, В.Н. Садовского, А.И. Уемова, А. Файоля, В.И. Франчука, Э.Г.Юдина, С. Янга и других авторов.
Разработке проблем применения мониторинга в социальной сфере уделяли внимание И.В. Бестужев-Лада, А.А. Давыдов, А.Е. Когут, В.Е. Рохчин, И.А. Кривобоков, А.Н. Майоров, М.Л. Малышев, А.В. Милехин и другие. Организацию мониторинга на промышленных предприятиях исследовали Г.В. Бушмелев, А.А. Гаврилов, Н.А. Кравченко, П.И. Потемкин, С.В. Чупров и другие.
Непосредственно в местном самоуправлении этот социальный феномен изучали Ю.С. Зайцева (мониторинг социально-экономического развития городов как муниципальных образований), Л.Г. Рагозина (мониторинг реформ местного самоуправления), О.И. Радина и Н.П. Кетова (социально-экономического развития региона).
Некоторые аспекты организации мониторинга как составной части социального контроля исследовали специалисты в области государственного управления: А. Н. Аверин, И.Н. Барциц, В.Э. Бойков, В.К.Егоров, А. П. Егоршин и другие.
Концептуальные положения внедрения инновационных технологий для исследования эффективности социальной политики, осуществляемой на различных уровнях государственного управления, разрабатывали Н.А. Аитов, М.А. Буданова, А.Г. Гладышев, М.К. Горшков, В.И. Гостенина, В.И. Жуков, В.Н. Иванов, В.В. Маркин, Г.И. Осадчая, В.И. Патрушев и другие.
Содержание мониторинга раскрывается в теориях организации А.А. Беляева, Э.М. Короткова, Дж.К. Лафта, Б.З. Мильнера, Э.А. Смирнова и других авторов.
В контексте общей теории управления и менеджмента проблемам мониторинга уделено внимание исследователями М.Х. Месконом, А.А. Огарковым, В.Н. Парахиным, Л.И. Ушвицким и другими.
В юридической науке разработано комплексное нормативно-правовое обеспечение функционирования местного самоуправления. Существенный вклад здесь внесли Н.С. Бондарь, В.И. Бутов, В.Б. Зотов, В.Г. Игнатов, Н.М. Казанцев, О.Е. Кутафин, В.А. Лапин, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев и другие. В экономике созданы хозяйственные основы местного самоуправления. Их исследовали и систематизировали Г.В. Атаманчук, Н.И. Глазунова, А.Г. Воронин, В.Н. Лексин, О.М. Рой, Э.А. Уткин, А.Н. Швецов и другие.. Непосредственно управлению МО посвящены работы Г.Ю. Ветрова, В.А. Гневко, С.Ф. Жилкина, К.Н. Знаменской, А.В. Пенюгалова, В.Ю. Ульяшина, В.В. Шураева и других.
Изучение содержания вышеуказанных источников показало, что в отечественной и зарубежной науке создана определенная теоретическая и эмпирическая база по обоснованию роли, структуры, функций и технологий использования мониторинга в социальных организациях. Однако, на наш взгляд, она еще не объединена единой методологией, теоретической конструкцией. Кроме того, анализ диссертационных и иных исследований показал, что данная проблема современными учеными в прямой постановке еще не изучалась.
Представления об актуальности темы и степени ее разработанности в научной литературе дают диссертанту основание для формулировки проблемы исследования. Она заключается в противоречии между объективной потребностью в обосновании системного применения мониторинга в управлении МО как условия их эффективного функционирования и недостаточной теоретической разработанностью в научной литературе механизма его применения
Актуальность рассматриваемой проблемы для управления МО обусловили выбор объекта и определение предмета данной работы, формулировки ее цели и задач.
Объектом исследования является система социального управления муниципальными образованиями, действующая в современной России.
Предмет исследования - мониторинг в системе социального управления муниципальным образованием.
Цель исследования – решение научной проблемы по разработке инновационной модели мониторинга в системе управления муниципальным образованием.
В работе решаются следующие исследовательские задачи:
- систематизировать теоретические подходы к концептуальному содержанию мониторинга в системе социального знания;
- выявить особенности и составные части управленческого мониторинга;
- обосновать методологию и методику включения мониторинга в информационную систему социального управления МО;
- исследовать систему социального управления МО как объекта мониторинга;
- определить и обосновать основные методы и формы организации системы мониторинга МО;
- выявить недостаточно используемые ресурсы социальных механизмов формирования системы мониторинга МО;
- обобщить методологические подходы к анализу функций системы управления МО;
- раскрыть условия и факторы включения инновационного мониторинга в структуру общих функций управления МО;
- определить факторы и направления повышения нормативно-статусной роли мониторинга в системе социального управления МО;
- представить и обосновать инновационные элементы модели мониторинга МО;
- разработать технологии формирования инновационной модели мониторинга в системе социального управления МО.
Гипотеза исследования. В современных условиях наблюдается существенное несоответствие уровня эффективности местного самоуправления потребностям муниципальных образований. Поднять этот уровень можно, если разработать теорию инновационного мониторинга и внедрить ее в систему управления МО.
Методологической основой исследования стали концептуальные положения доктрин, идей научных школ и отдельных представителей социологической, управленческой, организационной и экономической наук, относящихся к предмету исследования.
В основе диссертационного исследования лежат диалектический, системный и логико-исторический методы познания. В работе использовались фундаментальные положения философии, социологии, общей теории систем, менеджмента, теории социального управления, теории организации и других наук.
В исследовании применялись теоретические методы: анализ и синтез, моделирование, классификация, интерпретация понятий, матричный.
Эмпирические методы, используемые в работе, - различные виды опросов (анкетирование, интервью, экспертный), наблюдение, факторный анализ, количественный и качественный анализ документов, вторичный анализ результатов социологических исследований.
Источниковедческую и эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые документы Российской Федерации, в том числе Федеральные законы – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6.10.2003 (в ред. от 27.12.2009) и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 №25-ФЗ (в ред. от 25.12.2008); Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» № 607 от 28.04.2008; Постановление Правительства РФ «Об организации Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы» от 18 июля 1994 № 846.
Значительная часть обозначенных в работе теоретических положений основывается на данных социологического исследования, проведенного автором или при его непосредственном участии. Среди них:
- социологические опросы руководителей различных социальных организаций Республики Коми (2003-2009 гг.), в их числе анкетирование руководителей: 1) инновационных образовательных учреждений Республики Коми (2003 г. – 48 чел.); 2) предприятий Республики Коми высшего и среднего звена (2006-2007 гг. – 212 чел.); 3) муниципальных образований Республики Коми (2009 г. – 92 чел.);
- экспертный опрос работников администрации и депутатов городского Совета муниципального образования «Город Ухта», научных работников Республики Коми (2008 - 18 чел.);
- анализ документов и материалов администраций муниципальных образований Республики Коми (РК);
- контент-анализ законодательных актов Российской Федерации;
- анализ статистических данных Госкомстата Российской Федерации, в частности, статистические материалы по Республике Коми.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что в работе представлен комплексный анализ феномена мониторинга в муниципальном управлении на основе системного подхода. Авторская трактовка концепции мониторинга вносит вклад в развитие социологии управления, социологии организации, социологии образования и может быть использована при проведении других междисциплинарных исследований. Изложенные теоретические и методологические разработки применимы в дальнейших исследованиях проблем мониторинга и управления муниципальными образованиями.
Практическая значимость результатов исследования:
- теоретико-методологическое и технологическое обеспечение управления нового типа организационной структуры благодаря своим преимуществам перед действующими моделями открывает широкие перспективы его внедрения;
- авторская модель управленческого мониторинга направлена на совершенствование системы социального управления в сфере принятия управленческих решений, построения моделей прогнозов, вариантов решений комплексных проблем развития территорий. Отдельные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в работе органов государственной власти и местного самоуправления при разработке и реализации системы мониторинга муниципального образования;
- материалы исследования также могут быть применены для совершенствования образовательных программ подготовки специалистов в области социологии управления, муниципального управления, маркетинга, теории социальной коммуникации. Предлагаемые материалы будут полезны преподавателям для разработки различных специальных курсов в области социологии управления, менеджмента, муниципального управления, теории организации, исследований систем управления. Некоторые результаты и материалы работы позволят студентам и магистрантам, обучающимся по специальностям «социология управления», «менеджмент организаций», «управление персоналом», «государственное и муниципальное управление», значительно расширить знания в области управления и мониторинга.
Научная новизна результатов исследования:
- дополнена и уточнена многокритериальная классификация мониторинга, в соответствии с которой определено место управленческого мониторинга;
- систематизированы знания об управленческом мониторинге как инновационной составляющей управления муниципальными образованиями;
- обоснованы подходы, принципы и методы включения мониторинга в информационную систему социального управления МО;
- выявлены новые закономерные связи мониторинга с другими подсистемами социального управления МО;
- определены и обоснованы пути реализации концепции мониторинга в системе муниципального управления в качестве нового способа ее функционирования;
- определен социальный механизм формирования управленческого мониторинга в муниципальных образованиях на основе выявления новых причинно-следственных связей;
- вскрыты новые методологические подходы к исследованию и применению мониторинга как одной из общих функций социального управления;
- установлены новые закономерности рационального применения управленческого мониторинга в МО;
- впервые в системном виде представлен комплекс условий эффективного применения управленческого мониторинга в МО;
- впервые разработана инновационная модель мониторинга как важная составляющая теории социального управления;
- впервые обоснованы критерии и пути определения эффективности управленческого мониторинга в МО, как новые существенные признаки уже известных понятий.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В современных условиях постоянно расширяется предметная область применения мониторинга, что позволяет повысить эффективность его использования в социальном управлении муниципальными образованиями. В результате дополнения и уточнения принятой в научной литературе классификации все многообразие разновидностей мониторинга было разбито на десять групп. Управленческому мониторингу определено место в соответствии с критерием «сфера применения».
2. Под «управленческим мониторингом» понимается процесс систематического отслеживания и сбора данных об объекте управленческой деятельности как системе, обработка, сохранение, использование и распространение полученных результатов с целью эффективного воздействия субъекта управления на управляемый объект. К основным характеристикам управленческого мониторинга относятся: протяженное во времени действие; проводимый с определенной периодичностью сбор данных о важнейших характеристиках подсистем и элементов изучаемой системы; изучение параметров как внутренней, так и внешней среды, а также взаимосвязи всех ее составляющих. Важным принципом данной модели мониторинга является комплексность.
3. Методологическим основанием для включения мониторинга в информационную систему управления является совокупность научных подходов (системного, диалектического, структурного и процессного), а также базовых принципов и требований к качеству мониторинговой информации.
4. Эффективность социального управления повышается при системном применении мониторинга в практике руководства социально-экономическими организациями. Мониторинг служит связующим звеном между подсистемами в муниципальном управлении и позволяет координировать разнонаправленный характер системы МО.
5. Создание и включение мониторинга в систему управления МО на основе авторского концептуального подхода позволит значительно повысить продуктивность функционирования местного самоуправления, будет способствовать более эффективному решению сложных проблем взаимоотношения городских и районных МО. В связи с этим организационные структуры администраций МО требуется включить специальное подразделение для сбора и обработки мониторинговых данных.
6. Мониторинг в составе системы муниципального управления выступает частью социального механизма функционирования, позволяющего выживать и развиваться МО. Основными компонентами социального механизма, задействованного в реализации управленческого мониторинга, являются: нормативное обоснование его организации и проведения; система технического обеспечения; организационные технологии реализации на государственном. региональном и муниципальном уровнях; система разноуровневого контроля и обратной связи; подготовленность руководителей МО и муниципальных служащих к его применению.
7. Появление новых функций социального управления детерминировано усложнением социальных систем. Включение мониторинга в систему общих функций управления базируется на системном, процессном и функциональном подходах исследования функций управления.
8. Мониторинг является необходимой функцией управления муниципальным образованием, которая обеспечивает выполнение других общих и специфических управленческих функций. Управленческий мониторинг выступает связующим звеном не только в совокупности общих функций управления, но и в системе управления, объединяя управляющую и управляемую подсистемы.
9. Актуальными проблемами применения управленческого мониторинга на муниципальном уровне являются: отставание в разработке нормативной правовой базы Российской Федерации от потребностей муниципального управления в области создания системы мониторинга; несоответствие количества наблюдаемых статистических показателей потребностям местного самоуправления; недостаточная компетентность муниципальных служащих, в том числе и руководителей МО, в области управления и, в частности, мониторинга; отсутствие в составе управления МО структур для реализации управленческого мониторинга как составной части информационной системы муниципального управления.
10. Основными направлениями совершенствования применения концепции мониторинга в МО являются: уточнение норм федерального и регионального законодательства в области организации мониторинга и использования его результатов; совершенствование системы подготовки муниципальных служащих, в первую очередь руководителей МО, в сфере управленческого мониторинга; организация методической и координирующей помощи со стороны федеральных и региональных органов муниципальных образований в создании, проведении и использовании результатов управленческого мониторинга.
11. Реализация управленческого мониторинга требует регулярного измерения его эффективности, для чего оправдано использование специальных показателей: коэффициента использования возможностей мониторинга, коэффициента применения данных мониторинга в разработке и принятии управленческих решений, коэффициента эффективности применения мониторинговых данных.
Апробация результатов исследования осуществлялась автором в процессе практической деятельности по созданию системы мониторинга муниципального управления и внедрения авторской модели управленческого мониторинга в ряде муниципальных образований Республики Коми в 2008-2010 годах, в результате чего были получены официальные акты реализации. Результаты исследования использовались при разработке и в преподавании учебных курсов «Социология», «Теория организации», «Основы менеджмента», «Маркетинг», «Управление персоналом», «Исследование систем управления» и других дисциплин в ряде вузов г.Ухты, а также в системе переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров в образовательной сфере, что подтверждается актами реализации. Основные положения и выводы исследования докладывались на международных (Ростов-на-Дону, 2004 г.; Саратов, 2008 и 2010 гг.; Магнитогорск, 2009 г.; Чистополь, 2009 г.), всероссийских (Ухта, 2004 и 2005 гг.; Сыктывкар, 2007 г.; Волгоград, 2009 г.) и региональных (Ухта, 2002 г., 2005–2008 гг.) научно-практических конференциях.
Достоверность полученных результатов определяется обоснованностью особенностей мониторинга в системе управления МО с позиций социологии управления. Данные интерпретации проверялись методами ряда обществоведческих дисциплин: социологии, философии, теории социального управления, теории организации, а также выбором методов, адекватных цели и задачам исследования; надежностью эмпирической базы. Привлекается большой нормативный, историографический и статистический материал, используются приемы качественного анализа источников и количественных данных. Научные выводы автора основываются на надежности и проверяемости используемых статистических данных, на сравнении полученных результатов с данными других исследований, а также логикой обоснования полученных выводов и практической апробацией результатов работы.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, 12 параграфов, заключения, библиографического списка литературы из 362 источников и приложения. Диссертация иллюстрирована 15 таблицами, 39 рисунками. Объем работы составляет 332 страницы машинописного текста.
Теоретические подходы к концептуальному содержанию мониторинга
В современном значении мониторинг впервые начал применяться в почвоведении, затем в экологии и других смежных науках. Постепенно сфера применения мониторинга начинает расширяться. Применение мониторинга во многих отраслях знания приводит к различному его толкованию. Поэтому рассмотрим первоначально общие подходы к сущностному определению понятия «мониторинг».
Нынешнее содержание данного понятия связано с его происхождением. Английское слово «монитор» (monitor) происходит от латинского, в котором оно имело несколько значений: «предостережение», «напоминание», «предупреждение» и другие. Первоначально это понятие использовалось в качестве определения человека (старшего ученика), который осуществлял надзор за учениками в отсутствие преподавателя. Отсюда, вероятно, использование данного слова в таком значении, как староста, наставник, советник. Позднее в английском языке данное слово применяется в качестве обозначения прибора, который должен был осуществлять контроль определенных данных, сохраняемых в заданных пределах, параметрах.
Постепенно в исследуемое понятие начинает вкладываться более широкий смысл. Все это приводит к тому, что на сегодняшний день не существует единого общепризнанного определения исследуемого понятия. Даже в работах, описывающих применение мониторинга, не всегда дается его определение.
В изданном в 1989 и 1991 годах современном словаре иностранных слов понятие «мониторинг» еще отсутствует. Но его определение дается в следующих изданиях этого словаря, где оно трактуется как «постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям».
В справочной литературе различных научных направлений даются разнообразные подходы к этому понятию в соответствии с тем, как мониторинг используется в каждой конкретной науке.
Наиболее широко мониторинг в современном понимании первоначально применяется в медицине и экологии. В первом случае данное понятие определяется как взятие на контроль функций и процессов, выявление отклонений, предсказание опасностей, предупреждение осложнений1 . В экологии под мониторингом принято понимать совокупность наблюдений, создающей возможность получить информацию о тенденциях состояния биосферы в результате применения той или иной конкретной деятельности или целой системы деятельностей17.
Понятие экологического мониторинга закреплено законодательно в статье 69 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». В этом Федеральном Законе экологический мониторинг определяется через цели соответствующей службы и понимается как наблюдение за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир. Далее, расширяя приведенное определение, отмечается, что экологический мониторинг обеспечивает заинтересованные организации и население текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, а также предупреждение и прогнозирование ее состояния.
В Большом Российском энциклопедическом словаре английское слово «мониторинг» переводится как «тот, кто напоминает, предупреждает». Даже в этом издании мониторинг определяется с точки зрения его экологической направленности как комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды с целью ее контроля, прогноза и охраны.
В этих сферах деятельности мониторинг выступает в качестве необходимой составляющей для получения информации о протекании тех или иных процессов, позволяющий выявить возможные их трансформации с тем, чтобы вовремя предотвратить их возможные нежелательные последствия.
Сейчас в нашей стране мониторинг отдельных областей деятельности осуществляется на государственном уровне. Государство организует мониторинг объектов животного мира, водных объектов, финансов и др.
Под государственным мониторингом водных объектов, например, понимается система регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающая сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий.
В экологической литературе дается обобщенное определение мониторинга, под которым понимается система регулярных наблюдений, проводимых по определенной программе.19 Понятие мониторинга окружающей среды уточняет и дополняет предыдущее и обозначается как комплекс мероприятий по определению состояния биосферы и слежению за нарушениями экологического равновесия.
Многообразие подходов к мониторингу будет ниже проиллюстрировано различными определениями, в которых он используется для разных сфер деятельности и которые даются ему в различных научных публикациях., Например, в статистике мониторинг понимается как «специально организованное наблюдение за состоянием каких-либо объектов»." В политологии мониторинг используется в качестве такого понятия, как «сбор информации средствами массовой коммуникации; наблюдение, предостережение и прогноз экологических ситуаций».22 В социологии мониторингу предлагается такое определение — это система сбора информации, регулярного наблюдения, оценки и прогноза.23
Мониторинг позволяет увидеть новые тенденции в развитии многообразных процессов, явлений, объектов, поэтому использование его становится все более активным. Он продолжает широко использоваться в различных сферах жизни общества: в экономике, медицине, экологии, авиации, метеорологии и т.д. Для проведения экологического мониторинга, например, создаются специальные государственные службы, в задачи которых входит проведение мониторинга окружающей среды (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды). Кроме того, для контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства создана и функционирует Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Возможности мониторинга в последние годы расширяются, охватывая все новые сферы и объекты. В зависимости от направления использования и средств применения выделяют следующие виды мониторинга: радиолокационный, авиационный, космический, дистанционный, спутниковый, инструментальный, педагогический, психологический, социологический, медицинский, статистический и другие. Они, в свою очередь, формируют систему, отражая его разновидности, степени и уровни инструментовки.
Таким образом, появление множества разновидностей мониторинга связано с развитие науки и практики, что расширяет объектно-предметную область мониторинга, которая и определяет направление его содержания и, соответственно, многогранную направленность его действия.
Мониторинг становится актуальным методом научного познания. С точки зрения методологии, данный вид исследования рассматривается как универсальный, безразличный к предметному содержанию и научному направлению деятельности. Именно поэтому расширяются сферы применения, особенно в последние годы, что позволяет говорить о возможностях использовании его в новых сферах и областях деятельности.
Система социального управления муниципальным образованием как объект мониторинга
Впервые понятие «муниципальное образование» было введено в 1994 г. когда была принята первая часть нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Введения этого понятия в практику местного самоуправления было вызвано необходимостью выделения новых субъектов гражданско-правовых отношений, какими являются городские, поселковые, сельские территории. Муниципальное образование как социально-экономическая система является подсистемой субъекта Российской Федерации и государства в целом.
Раскрытие содержания этого понятия было дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, где под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправлении. Это определение включает в себя главные признаки муниципального образования с точки зрения его правового понимания. Схематическое представление муниципального образования в соответствии с выделенными признаками дано на рисунке 13.
Таким образом, в соответствии с законом к признакам муниципального образования можно отнести:
- территориальность местного самоуправления в границах поселения или иных, определенных законом, границах;
- реализация населением на этой территории своего права на местное самоуправление, т.е. на решение всех вопросов местного значения самостоятельно или под свою ответственность;
- наличие выборных органов местного самоуправления (представительного органа, главы муниципального образования, иных выборных органов);
- реализация населением своего права на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;
- наличие у органов местного самоуправления права самостоятельно разрабатывать и исполнять местный бюджет;
- несвязанность территории муниципального образования с границами административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации116.
Однако в юридических кругах до сих пор нет единства по сущностному пониманию МО и его отличительных признаков, вызванных тем, что сейчас идет процесс становления российского муниципального права. Указанные признаки некоторыми авторами укрупняются и группируются по двум критериям:
- организационные, к которым относят наличие местного самоуправления;
- материальные, включающие муниципальную собственность и местный бюджет .
Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. В соответствии с указанным Законом муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Федеральный закон № 131 от 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет основы местного самоуправления и указывает, что:
- местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций;
- местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно;
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Специфика местного самоуправления определяется именно его правовым положением. Как отмечает Н.С. Бондарь, местное самоуправление призвано обеспечить определенный уровень самоорганизации населения, самостоятельности, самодеятельности, самоурегулированности, самоконтроля. Это те первичные признаки местного самоуправления, которые предопределяются самой природой самоуправленческих отношений: принадлежностью муниципальной власти местному сообществу; единством, совпадением объекта и субъекта управления; самостоятельным решением вопросов местного значения и на этой основе - совместным отстаиванием общих интересов населения, проживающего на данной территории, как разновидности коллективных интересов .
В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной119.
Как уже было отмечено, муниципальное образование выступает как сложная социально-экономическая система, которая должна одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью на стабильное развитие. С точки зрения менеджмента под муниципальным образованием понимается место совместного проживания людей, объединяющее сообщество в систему, состоящую из элементов (экономика, культура, политика и социальные отношения) функционирование которых направлено на достижение основной цели — рост качества жизни каждого конкретного человека. МО можно рассматривать также как корпорацию людей, реализующих свои корпоративные интересы, обладающую правами и обязанностями, промышленно-финансовыми структурами, которые при определенных условиях управления могут быть самодостаточными120. Тем не менее, данное определение нам представляется недостаточно полным, односторонним, в котором не учитывается социально-политический аспект местного самоуправления, акцентируется внимание только на его экономической сущности. Этот же подход характерен и для коллектива авторов, считающих что, осуществляя управленческую деятельность в МО, органы местного самоуправления призваны выявлять тенденции экономических процессов на подведомственной территории, определять приоритеты, ресурсные средства и формулировать экономическую стратегию развития местного сообщества. Особое значение приобретают укрепление муниципальной собственности, постепенное восстановление и укрепление работоспособности объектов местного хозяйства .
Условия и факторы включения мониторинга в структуру общих функций управления муниципальным образованием
Появление новых функций управления можно отнести к закономерности развития социально-экономических систем. По мнению Е.Ю.Суслова, в ходе эволюции социально-экономической реальности внешняя среда социально системы становится более сложной, изменчивой и неопределенной, поэтому главная функция становится зависимой переменной величиной от ряда аргументов - факторов внешней среды: экономических, политических, технологических, экологических и т.п. Поэтому главная функция социально-экономической системы вынуждена приспосабливаться, адаптироваться к условиям внешней среды за счет усложнения составляющих ее элементов — функций управления . Однако у данного автора происходит совмещение понятий функции системы и функции управления. При этом в общем можно согласиться с его точкой зрения о том, что современное развитие социально-экономических систем усложняется, что приводит к усложнению и функций управления ими.
Далее этим автором показывается динамичность развития функций управления, который он иллюстрирует схемой, показанной на рисунке 21. Элементами, входящими в этот динамический процесс, являются ресурсы процесса управления (персонал, материальные, технические, финансовые, временные, информационные ресурсы), а выходы - миссия и цели социально-экономической системы, их декомпозиция, проявляющаяся в системе функций управления, и ее фиксация в организационных схемах, положениях, штатных расписаниях, должностных инструкциях, квалификационных характеристиках и т.п.
Именно это позволяет говорить о том, что число основных функций управления растет, усложняется, в дополнение к тем, которые были выделены в начале XX века. Значение рассмотрения функций управления для муниципальных образований играет важную роль потому, что их определение служит основой для разграничения между различными уровнями территориальной системы. Как отмечают А.С. Маршалова и А.С. Новоселов, не масштабы и количественные параметры социально-экономического развития, а совокупность осуществляемых функций управления должны стать отличительной особенностью административно-территориальных образований различного уровня, что позволит конкретизировать ответственность за решение социально-экономических задач на каждом уровне муниципального управления .
Развитие функций муниципального управления и их состав определяется следующими факторами, которые выделены А.А.Васильевым:
- моделью государственного устройства;
- состоянием нормативно-правовой базы местного самоуправления;
- состоянием экономики и социально-экономическим положением в стране, регионе, муниципальном образовании;
- политическими процессами, происходящими в стране, в регионе, муниципальном образовании211.
К этому перечню необходимо также добавить и природно-климатический и географический факторы, определяющие специфику МО.
К выводу о необходимости институционализации (научного и общественного признания) латентных и полулатентных функций управления и совершенствовании их выполнения, что позволит повысить выживаемость и управляемость организаций, т.е. их способность достигать поставленных целей, приходит В.И.Франчук.212
Результаты проведенного автором опроса руководителей предприятий различных форм собственности и размеров показал, что из 212 респондентов, относящихся к руководителям высшего и среднего звена 84,6 % положительно относятся к мониторингу, а почти половина из них (47 %) считают, что мониторинг может помочь в реализации управленческих функций (приложение 4). При этом они не отождествляют мониторинг с функцией контроля.
Результаты анкетирования 92 руководителей муниципальных образований Республики Коми показали, что респонденты также положительно относятся к мониторингу, в то же время 39% опрошенных отнесли мониторинг к отдельной функции управления (приложение 2). Они также увязывают мониторинг с контролем. Часть из них считает, что мониторинг может заменить контроль (34 %), а другая часть - что мониторинг дополняет контроль (27 %). Распределение ответов на вопрос о возможностях мониторинга показан на рисунке 22. Следовательно, более половины опрошенных руководителей МО отводят мониторингу особое место в системе функций управления, даже придавая ему статус более значимый, чем традиционный контроль.
В этом же анкетировании руководителей МО перед респондентами был поставлен вопрос о том, каким образом используются в практике управления результаты мониторинга (или они хотели бы использовать). Распределение ответов на этот вопрос дано на гистограмме, изображенной на рис. 23.
Из этого рисунка видно, что руководители МО отдают предпочтение применению мониторинга в первую очередь как инструмента прогнозирования (33 %) и планирования работы администраций муниципалитетов и разработки планов развития своих территорий (38 %). При этом надо отметить, что часть респондентов признает возможность мониторинга помогать в реализации других управленческих функций, в том числе организации, мотивации, контроля и информирования населения, т.е. коммуникации. Имеющееся противоречие в ответах на два анализируемых вопроса вполне объяснимы. В первом случае респонденты воспринимали возможность взаимосвязи контроля и мониторинга с теоретических позиций, во втором - с учетом имеющейся практике. Таким образом, они отмечают возможности перспективного использования мониторинга и расширения возможностей его применения.
Из этого вытекает вывод о том, что четыре основные функции управления — планирование, организация, мотивация и контроль — имеют две общие характеристики: все они требуют принятия решений, и для всех необходима коммуникация, обмен информацией. Данная информация необходима для принятия правильного управленческого решения и для того, чтобы довести это решение для других членов организации и сделать его понятным им. Вследствие того, что эти две характеристики связывают все четыре основные общие управленческие функции, обеспечивая их взаимозависимость, коммуникацию и принятие решений, их часто называют связующими процессами.
Известно, что процесс управления носит повторяющийся циклический характер. Для реализации управления выполняются последовательно общие функции управления, которые выступают в качестве элементом цикла управления. При этом общие функции управления значительно подвижны и требуют постоянного творческого развития.
Как уже отмечалось, общепризнанными являются такие общие функции управления, как планирование, организация, мотивация и контроль.213 Но, соглашаясь с этим, разные авторы добавляют такие функции, как, например, целеполагание, учет, анализ, маркетинг, координацию, прогнозирование, адаптацию, контроллинг, моделирование и др. Такая чрезмерная детализация общих функций управления, с одной стороны, позволяет определиться с тем, чем должны заниматься управленцы и показать всю сложность и многообразие управленческой деятельности. Но, с другой стороны, это приводит к разрастанию управленческого аппарата или увеличению объема работ, приходящихся на одного руководителя.
Конечно, для руководителя социально-экономической организации необходимо четко выделять и обосновывать те функции, которые он должен выполнять. Если функции планирования, организации, мотивации и контроля не вызывают разногласий, то другие функции требуют обоснования и описания их сущностного содержания. Это же касается мониторинга, который, по нашему мнению, выступает в управлении современной организации в качестве общей функции управления. Создавая систему управленческого мониторинга необходимо руководствоваться вторым следствием одного из законов организации — закона информированности-упорядоченности организации, в соответствии с которым информированность работника (в том числе и руководителя) после достижения его верхнего критического уровня переходит в его компетентность214.
Создание системы управленческого мониторинга и его включение в состав общих функций управления дает руководителям организаций возможность:
- Определять, какие из подразделений требуют пристального внимания для улучшения своей деятельности;
- Обеспечить получение руководителями каждого подразделения регулярной информацией о показателях деятельности;
- Способствовать мотивации подразделений, имеющих высокие результаты;
- Обеспечивать оперативную разработку мероприятий для отстающих подразделений;
- Сформировать и реализовать в практической деятельности системный подход к управлению организацией, вести регулярную отчетность по всем сферам деятельности.
Технологические аспекты формирования инновационной модели мониторинга в системе социального управления муниципальным образованием
Формирование системы управленческого мониторинга начинается с определения основных системных характеристик внутренней и внешней среды организации. Для этого необходимо проведение исследований системы управления. С научной точки зрения такое исследование предполагает разработку и четкое формулирование методологии проведения исследований, с тем, чтобы разработать фундаментальные теоретические положения. С практической точки зрения исследования должны проводить конкретные люди (аналитики, проектировщики, сотрудники в отделах), следовательно, их необходимо вооружить конкретными знаниями, обучить различным методам проведения исследований, разъяснить, для чего это нужно и какие цели при этом достигаются. Необходимо объяснить главное: исследования проводятся с целью построения определенной (эталонной) модели системы социального управления, к которой должна стремиться организация266. В нашем случае результатом такого исследования станет модель управленческого мониторинга муниципального образования.
Разработка мониторинга невозможна без четкого определения показателей (индикаторов) изучаемой системы, - в данном случае -муниципального образования. Понятие показателя используется достаточно широко в различных областях. В данной работе под показателем понимается обобщенная характеристика свойств объекта или процесса. Показатель выступает методологическим инструментом, обеспечивающим возможность проверки теоретических положений с помощью эмпирических данных. Обычно выделяют следующие виды показателей:
- качественные показатели, фиксирующие наличие или отсутствие определенного свойства;
- количественные показатели, фиксирующие меру выраженности, развития определенного свойства.
Социальные показатели - это взаимосогласованные качественные и количественные характеристики (первичные и статистические, индексы и индикаторы и другие аналитические данные) система которых позволяет достоверно, с достаточной определенностью и полнотой анализировать состояния и структуру общества в целом, его социальных групп, социальных отношений, взаимодействий и условий социальных изменений. Адекватная и полная система социальных показателей и критериев обеспечивает возможность системно анализировать социальные процессы, характеризовать с их помощью соответствующие социальные функции.267
И если со второй часть приведенного определения можно согласиться, то понятие «показатели» требует уточнения, так как оно представлено здесь очень широко.
В социологии под показателями и индикаторами понимается доступная для наблюдения и измерения характеристика изучаемого объекта, т.е. эти два понятия используются как синонимы. Однако целесообразно их разделение. Показатели это такие характеристики объекта, которые получают на основе статистических данных. Индикаторы - это производные, полученные на основе изучения, обобщения, сравнения показателей.
Схематично изображение взаимосвязи этих понятий отражено на рисунке 36.
Предлагаемая система определения эффективности управленческого мониторинга МО носит количественный характер, так как этот вид анализа представляется более удобным для руководства.
Основными требованиями при формировании системы показателей МО мониторинга выступают:
- отражение стратегических целей и направлений развития муниципального образования;
- оптимальность их перечня и объективность;
- исключение взаимозаменяемости;
- наличие данных о них в периодических изданиях, либо в материалах специализированных ведомств;
- включение в систему показателей как статистических, так и социологических показателей (индикаторов).
Для формирования системы мониторинга необходимо проанализировать сложившуюся систему показателей, применяемую в аналитических отчетах и муниципальной статистике. Так как совокупность этих показателей не структурирована, то надлежит осуществить их анализ для систематизации, убрав дублирование. Проведенная работа позволит выявить недостающие показатели, которые необходимы для работы управляющей подсистемы МО. Для получения данных требуется определить источники информации. Если их нет, их надо сформировать. Схематично предложенный диссертантом алгоритм формирования показателей управленческого мониторинга МО представлен на рисунке 37.
Нынешний этап развития муниципального управления предъявляет особые запросы к определению как эффективности функционирования МО,в целом, так и к эффективности управления им. При этом проблема эффективности стоит серьезно перед практиками управления, которые, по мнению И.Н.Трофимовой, сталкиваются с такими сложностями, как отсутствие четких критериев эффективности и оценки деятельности органов местного самоуправления; отсутствие продуманной направленности действий, долгосрочной цели, преобладание деятельности, направленной на решение текущих срочных задач; отсутствие четкого разделения полномочий и ответственности, недостаточная координация деятельности различных подразделений, сложность организационной структуры и т.д.
Данное мнение подтверждается результатами проведенного автором экспертного опроса. Цель опроса заключалась в том, чтобы выявить отношение к мониторингу и оценить его результативность в муниципальных образованиях. Для проведения экспертного опроса была отобрана группа компетентных лиц в области муниципального управления, хорошо разбирающаяся в вопросах местного самоуправления и состоящая из 18 человек Бланк опросного листа представлен в приложении 1, результаты обработки в приложении 5. В эту группу были приглашены следующие эксперты:
- представители администраций муниципальных образований Республики Коми - 6 человек;
- депутаты представительных органов местного самоуправления - 6 человека;
- специалисты в области местного самоуправления, преподающие в ухтинских вузах - 6 человек.
Опрос проводился методом стандартизированного интервью. Результаты проведенного опроса были приведены к количественным показателям, обобщенным и представленным в таблице 14, из которой видно, что практически все опрошенные в целом положительно относятся к мониторингу и отмечают важность его проведения для МО.
Похожие диссертации на Мониторинг в системе социального управления муниципальным образованием
