Введение к работе
Актуальность темы исследования. Весь пафос социально-экономических преобразований, проводимых в России в последнее время, связан со стремлением создать процветающее свободное общество, в котором личность располагает широкими возможностями для самореализации. Одной из причин неудач российских демократических преобразований является слабое развитие структур гражданского общества. Такое общество может выступить равным партнером государства, добиваясь правового и отзывчивого к предпочтениям и ожиданиям граждан характера его деятельности. Однако в ходе реформ граждане страны выступили как объект регулирования, управления, т.е. как объект воздействия, а вовсе не как субъект, способный к самоорганизации; инициатива граждан не рассматривалась как значимая социальная сила, способная влиять на процесс модернизации общества. Поэтому проблематика становления постсоветского гражданского общества, находящегося сегодня в центре внимания социологов многих стран, приобретает особую актуальность для академического сообщества России. Подвергается обсуждению как принципиальная возможность, так и специфика формирования гражданского общества в нашей стране. На решение этих проблем направлена реформа местного самоуправления в Российской Федерации.
Однако многочисленные исследования отмечают низкий уровень участия граждан в решении как насущных житейских проблем, так и государственных, политических. Поэтому актуальным является вопрос о формах вовлечения граждан в политику и управление, формах проявления гражданами своей инициативы и об использовании этих форм для самоорганизации.
Актуальность диссертационного исследования связана также с нерешенностью и проблемностью характера многих вопросов местного самоуправления как правового и государственного характера, так и общефилософского и социологического. Следует особо отметить, что если проблемам правового, экономического и политического характера в теории местного самоуправления уделяется большое внимание, то социальные аспекты развития данного института изучены недостаточно. Однако без местного самоуправления как социального института невозможно сформировать гражданское общество, повысить социальную активность граждан, наиболее полно выразить и защитить интересы местного сообщества.
Сегодня в России проводятся значительные социальные реформы и делаются важные шаги к социальному развитию демократического гражданского общества, но неполнота, незавершенность, фрагментарность становления самоуправления позволяют вполне обоснованно утверждать, что оно является зависимым от госуправления, политически несамостоятельным и перспективы его весьма сомнительны, если говорить о реальном, а не формальном участии граждан в выражении, принятии и исполнении социально значимых решений.
В связи с этим одной из конечных целей построения демократического общества в России должно стать создание системы взаимодействия институтов самоорганизации граждан, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость.
Степень научной разработанности темы. В современной научной литературе существуют различные подходы к пониманию сущности местного самоуправления. Г.М. Барабашев и другие считают, что местное самоуправление – это власть граждан в делах местного значения, осуществляемая ими непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральных и региональных властей. По мнению И.Н. Гомерова, С.Н. Шевердина, для того чтобы понять суть местного самоуправления, необходимо различать два способа участия граждан в управлении местными делами: непосредственное и опосредованное. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев утверждают, что местное самоуправление – это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования самостоятельно.
Отмечая противоречия и несовершенство российской системы местного самоуправления, авторы предлагают свои собственные «эталоны» и модели организации местного самоуправления в России. По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствует отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления, а Н.А. Емельянов обращает внимание на низкий уровень политической культуры населения. С точки зрения А. Воронина, оптимальной для России является модель с сильной государственной властью на уровне федерации. Подобная модель помогла бы преодолеть региональный сепаратизм, поскольку в единстве государства заинтересованы органы местного самоуправления и федеральная власть.
В научном дискурсе предметом обсуждения является вопрос о взаимодействии местного самоуправления с органами государственной власти. Так, П.П. Сергун считает, что, несмотря на самостоятельность местного самоуправления, оно не должно выходить из-под контроля государства, а в ст. 12 Конституции Российской Федерации необходимо внести дополнение о большом влиянии государства на политику местного самоуправления. М.В. Баглай полагает, что местное самоуправление по своей природе является частью государственной власти. С.А. Авакьян высказывает мнение, что самоуправление сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, с другой – общественное самоуправление. А.Н. Буров отмечает, что оптимальная модель взаимоотношений государственных и самоуправленческих начал еще не выработана и можно говорить лишь о более или менее обозначившихся тенденциях. Также эти вопросы затрагивались в работах Л.И. Абалкина, Э.М. Андреева, Ю.Г. Волкова, А. Дементьева, А.В. Дмитриева, Е.И. Дулимова, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатова, Д.Н. Козака, Г.П. Лощилова, А.В. Понеделкова, А.В. Попова, Е.В. Морозовой, В.В. Рудого, С.И. Самыгина, В.А. Сологуба, Н.С. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, Ж.Т. Тощенко, Д.Ю. Шапсугова, В.Н. Шевелева и др.
В целом, по вопросу о взаимоотношении государственной власти и местного самоуправления существуют две точки зрения. Суть первой из них составляет представление о необходимости «вплетения» местного самоуправления в систему государственного управления, второй – представление о самостоятельности и независимости местного самоуправления по отношению к этой системе.
Исследователи анализируют также социальные аспекты организации местного самоуправления. При этом население, проживающее в определенном муниципальном образовании, признается местным сообществом, имеющим самое полное и непосредственное право на местное самоуправление. В связи с этим В.Г. Игнатов рассматривает местное самоуправление как фактический институт управления местным сообществом, учрежденный государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий. Попытки анализа социальных процессов российского общества предпринимались в работах Э.М. Андреева, А.Г. Зарубина, О.И. Ожерельева, Н. Казанцева.
В настоящее время одна из популярных тем в научной литературе – проблема специфики местного самоуправления. Одни исследователи считают, что местное самоуправление является средой формирования гражданской инициативы, это стратегический, долгосрочный инструментальный механизм развития гражданского общества в России. Самоуправление как механизм взаимодействия общества и власти включает в себя в качестве составляющей функцию формирования гражданского общества, которая приобретает свое конкретное содержание в соответствии со степенью активности граждан и их групп, некоммерческих организаций, местных отделений политических партий и других организаций. Другие утверждают: «Местное самоуправление – это фактический институт управления местным сообществом, учрежденный государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий. Местное самоуправление, будучи формой публичной власти, несет в себе политический аспект. Его назначение – выражать и защищать интересы данного сообщества, регулировать взаимоотношения между различными социальными слоями и группами, а также другими сообществами и государством». Эти вопросы затрагивались в работах А.Е. Балобанова, А.И. Бобылева, Ф.М. Бородкина, О.И. Генисаретского, К.Ф. Зендрикова, Ф.Г. Карасева, Б. Краснова и др.
Значительный интерес к разработке проблем местного самоуправления проявляют экономисты, социологи, демографы, представители науки управления, а также практики, осуществляющие реформирование местного самоуправления городов (Ю.Н. Аксененко, В.Д. Гребенюк, В.Д. Демидов, В.Д. Катальников, В.И. Ресин, В.А. Сологуб, М.А. Фенева, М.А. Чернышев, И.А. Чичеров, С.И. Чурсин, С.И. Шило, А.Н. Широков, Е.А. Юшин и др.).
В научной литературе затрагиваются отдельные вопросы, связанные с изучением роли местного самоуправления в развитии институтов гражданского общества в современной России (В.Н. Немина, В.Г. Игнатов, В.А. Ачкасов, В.И. Васильев). При этом отмечается двойственность природы местного самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества. С одной стороны, оно напрямую связано с различными государственными структурами, а с другой – является тем общественным институтом, который характеризует уровень развития социума и демонстрирует возможности самоорганизации граждан. В целом, в настоящее время научное сообщество солидаризируется в том, что местное самоуправление – это одновременно и уровень публичной власти, и институт гражданского общества, и способ реализации общегосударственных задач.
Для разработки данной темы важным стал анализ мирового опыта по формированию и функционированию различных систем местного самоуправления. Интерес представляют работы современных французских социологов: Ж-П. Вольфа, Ги. Жала-бера, Р. Ледру, М. Баззанда и М. Ронсело. Авторы рассматривают широкий спектр проблем, связанных с местным самоуправлением и местной муниципальной властью. Они анализируют эволюцию этих общественных институтов, рассматривают их влияние на городское и общинное развитие, размышляют над переменами в этой области, обусловленными появлением новых частных факторов и интересов в публичном секторе. Также среди исследований зарубежных авторов, раскрывающих проблемы местной власти, можно назвать работы Ф. Веклера «Пути развития местных органов самоуправления. Зарубежный опыт». (М. 1996), П. Кармайкла «Местные органы власти: теория и практика. Государственная служба». (М. 1996), И. Береца «Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления». (М. 1996), И. Надь, Ш. Бочи «Организационные и кадровые проблемы местных органов управления». (Мюнхен. 1995), Ф. Мензинг, Г. Нагельшмитц «Без городов не организовать государственно-коммунальное самоуправление в ФРГ». (Бонн. 1994) и др.
В настоящее время накоплен достаточный опыт специализированных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления. Однако обращает на себя внимание недостаточность изучения проблем местного самоуправления с позиций социологии управления, что и определяет теоретическую и практическую актуальность данного диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования – выявление форм взаимодействия местного самоуправления и институтов самоорганизации граждан в процессе формирования гражданского общества в Российской Федерации.
Для реализации цели определены следующие задачи:
проанализировать концепции и традиции российского местного самоуправления и территориальных форм самоорганизации граждан;
выявить динамику изменения статуса и функций местного самоуправления в Российской Федерации;
рассмотреть зарубежный опыт формирования самоуправленческих структур с тем, чтобы определить возможность и границы применения его в целом или отдельных его элементов для трансформации российской модели местного самоуправления;
проанализировать новые тенденции и риски, возникающие в ходе взаимоотношений органов местного самоуправления с государственным управлением;
выявить формы самоорганизации граждан, предпосылки и условия эффективности их работы по взаимодействию с органами местного самоуправления;
исследовать формирование взаимоотношений институтов гражданского общества и местного самоуправления в условиях проведения муниципально-правовой реформы.
Объектом исследования является местное самоуправление в России.
Предмет исследования – выявление места самоорганизации граждан в системе местного самоуправления при формировании гражданского общества в России.
Теоретико-методологическую основу исследования составили труды теоретиков гражданского общества и местного самоуправления: А.Н. Бурова, С.А. Авакьяна, В.Г. Игнатова, В.И. Васильева. В основу исследования легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить и исследовать происходящие изменения в политике и практике решения проблем, связанных с местным самоуправлением и самоорганизацией граждан; проанализировать формирование политики Российского государства и общественного мнения в условиях социально-экономических реформ. Применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, социально-психологический. При выполнении этой работы применялись институциональный и программно-целевой подходы.
Эмпирическая база работы. Исследование потребовало обращения к нормативно-правовым документам законодательных и исполнительных органов власти, как федерального, так и регионального уровней. Автором изучены постановления Правительства РФ и указы Президента РФ, касающиеся темы исследования, а также Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормативно-правовые акты по проблеме Ростовской области и других субъектов РФ. Исследовались зарубежное законодательство и международно-правовые акты, дореволюционное российское законодательство и нормативные правовые акты советского периода российской истории, статистические и социологические данные, материалы практики ассоциаций (союзов) и объединений граждан.
Был проведен вторичный анализ социологических исследований и иных аналитических материалов, включая находящиеся в Интернете по проблематике местного самоуправления и формирования гражданского общества, ИСПИ РАН, Института социологии РАН, СКАГС и др. Использовались также материалы социологических исследований по ЮФО, проводимых с участием автора ЦСРИиП ИППК РГУ и ИСПИ РАН в 2003 – 2006 гг., в том числе по гранту Всемирного банка «Оценка качества и доступности социальных услуг органов государственной власти, местного самоуправления и бюджетных учреждений в субъектах Южного федерального округа» (2006 г.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в уточнении проблемы исследования общетеоретических проблем и практических задач взаимодействия местного самоуправления и самоорганизации граждан в процессе становления гражданского общества.
К результатам исследования, обладающим признаками научной новизны, относятся следующие:
обосновано, что особенности местного самоуправления в России на разных этапах истории были не девиациями по отношению к идеальным европейским моделям, но соответствовали управленческим основам, культурным и социально-политическим условиям своего времени. Учет этого фактора является императивом эффективности реформы местного самоуправления;
сформулировано политико-социологическое понимание местного самоуправления как разновидности общественных отношений, основанных на конституционных и муниципальных правовых нормах и являющихся формой выражения отношений между государством и гражданами по поводу разрешения местных вопросов путем самоорганизации граждан;
выявлено, что формальное соединение социальных элементов, разных по своим свойствам и формам самоуправления в российской модели самоуправления, закономерно приводит к концептуальному конфликту и дисбалансу уровней публичной власти, дисфункциям государственного управления и местного самоуправления в России;
показано, что в условиях незавершенности процесса развития местного самоуправления и при использовании бюрократических методов социального управления актуализируется возможность проявления разнонаправленных тенденций развития местного самоуправления, создающих риски в социально-экономических и этнополитических процессах;
установлена взаимозависимость процессов становления гражданского общества и институтов местного самоуправления. Она выражается в необходимости использовать процесс становления местного самоуправления в качестве инструмента формирования гражданского общества с одной стороны, а реальное местное самоуправление становится возможным, только как порождение сформировавшегося функционирующего гражданского общества, с другой стороны;
установлено, что наиболее перспективные пути развития самоорганизации местных сообществ – местное экономическое и культурное развитие и социальное партнерство.
Положения, выносимые на защиту:
1. В процессе становления российской социальной системы формируется соответствующая ей управленческая модель организации местного самоуправления. Перспектива развития модели местного самоуправления в России должна определяться синтезом демократических правовых принципов с многообразием региональных, национальных традиций и обычаев, отражающих историческое, географическое, политическое, экономическое и социальное развитие государства и общества.
2. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости решать вопросы местного значения на определенной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения и поэтому действует в непосредственной связи с населением. Местное самоуправление можно рассматривать как взаимосвязь между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, складывающихся исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, а также отношений в сфере собственности, самостоятельности и территориальной обособленности. Таким образом, местное самоуправление представляет собой особый институт, включающий в себя государственные и общественные начала.
3. После распада СССР местное самоуправление в Российской Федерации строилось на основе механического заимствования и смешения англосаксонской и континентальной моделей с отдельными элементами национально-традиционного самоуправления. Не адаптированные друг к другу, они привели к концептуальному конфликту и закреплению фактической зависимости местного самоуправления, прежде всего в финансовой сфере, от государственного управления вопреки конституционным гарантиям. Эти противоречия не снимаются проводимой административной и муниципальной реформами.
4. Местное самоуправление в ходе реформы должно приобрести три взаимообусловленных качества: первичного уровня публичной власти, института гражданского общества и механизма реализации общегосударственных задач. Реформа определяется осознанием необходимости использования процесса становления самоуправления в качестве инструмента формирования гражданского общества и пониманием, что реальное местное самоуправление невозможно до тех пор, пока оно не станет порождением сформировавшегося и полноценно функционирующего гражданского общества. Бюрократические методы осуществления реформы порождают риски, связанные с отсутствием у местного самоуправления необходимых финансов, ресурсов и кадрового потенциала для реализации новых функций и компетенций.
5. Становление реального местного самоуправления и гражданского общества взаимообусловлено. Многообразие форм социальной самоорганизации граждан местных сообществ требует их координации, регулирования и целенаправленного взаимодействия для решения территориальных проблем в контексте общенациональных интересов. Инициатором и интегрирующим ядром организационной подсистемы территориальной самоорганизации граждан является местное самоуправление. Оптимизация непосредственных связей местного самоуправления с различными институтами гражданского общества, отдельными гражданами и органами государственной власти возрастает в результате возможностей использования современных информационных технологий (виртуальное пространство), включая создание электронного местного самоуправления.
6. Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, одновременно является способом самоорганизации граждан. Оно выступает катализатором формирования институтов гражданского общества на определенной территории, источником стимуляции социальной активности и гражданской ответственности в обеспечении экономического, культурного развития и социального партнерства.
Научно-практическая и теоретическая значимость исследования. Полученные диссертантом результаты и сформулированные теоретические положения способствуют углублению знаний о феноменах местного самоуправления и местного сообщества в современном постсоветском обществе, предпосылках, путях и тенденциях их становления и развития, позволяют обогатить содержание концептуальных положений теории местного самоуправления и обосновать новые подходы к их разработке.
В практическом плане положения и выводы диссертации могут быть полезны работникам органов местного самоуправления, депутатам представительных органов местного самоуправления и общественным активистам, а также использоваться при чтении учебных и специальных курсов в области социологии управления, государственного и муниципального управления и других дисциплин.
Апробация работы. Диссертационное исследование обсуждено на кафедре социологии, политологии и права ИППК РГУ. Основные результаты исследования докладывались на ежегодных научных конференциях РГУ «Путь в науку» (2004 – 2006 гг.), международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов – 2004», на российско-германской научно-практической конференции «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (2005 г.), на международной научной конференции «Роль идеологии в трансформационных процессах России: общенациональный и региональный аспекты» (2006 г.) и др.
По теме диссертационного исследования опубликовано 13 работ общим объемом 3,7 п. л., в том числе в журналах, рекомендованных ВАК. Результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
