Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход России от жестких административно-командных механизмов управления к построению демократического правового государства сопровождается необходимостью построения оптимальной системы государственного контроля, согласованно функционирующей в рамках достижения поставленных государством задач, а также определения принципов и форм реализации уполномоченными государственными органами своих контрольных полномочий.
Актуальность социологического анализа институционализации государственного контроля на современном этапе развития российской государственности определяется наличием значительного количества проблем, существенным образом влияющих на реализацию поставленных перед ним целей. Реформа системы государственного управления, проводимая в России в течение последних лет, направлена в том числе на повышение эффективности осуществления контрольной деятельности органами государственной власти, поиск оптимального распределения полномочий и координации их взаимодействия в целях обеспечения режима законности и правопорядка. Укрепление институтов государственной власти как практическая задача сегодня выводится не из тех или иных идеологических доктрин, а из объективных императивов развития и ориентируется на критерии экономической и социальной эффективности, устанавливаемые научной теорией.
Осуществление государственного контроля должно учитывать потребности общества и не допускать усиления административного давления на различные сферы общественной жизни. Обозначенные аспекты свидетельствуют о необходимости учета в процессе формирования системы государственного контроля в России различных факторов, от успешности сочетания которых во многом зависит эффективность обеспечения режима законности в государстве в целом. Именно через раскрытие принципов формирования организационной системы государственного контроля в России на современном этапе и оценки ее эффективности можно определить возможные перспективы совершенствования реализации органами государственной власти своих контрольных полномочий.
Степень научной разработанности темы. Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей по административному праву, социальному управлению, которое свидетельствует, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Различные подходы обосновывают понимание контроля как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Поэтому современное состояние исследования проблем институционализации государственного контроля связано с наличием целого ряда дискуссионных вопросов содержательного и функционального характера. Кроме того, имеют место теоретические разрывы в исследовании организационного обеспечения контрольной деятельности органов публичной власти в современном российском обществе, фрагментарность и неразработанность междисциплинарных, интегральных подходов к исследованию государственного контроля как социальной системы, отсутствие социологических концепций, позволяющих охарактеризовать объективные процессы развития форм организации и реализации государственного контроля в условиях становления правового государства. Динамика социально-политических процессов, обусловливаемых становлением в России системы государственного управления в рамках реализации административной реформы, также определяет потребность постоянного исследования данной сферы общественных отношений с целью анализа текущих факторов, определяющих эффективность реализации органами государственной власти своих контрольных полномочий.
Одной из теоретических основ рассмотрения социологических аспектов институционализации государственного контроля в рамках настоящей диссертационной работы являлось обращение к теории «рациональной бюрократии» немецкого социолога М. Вебера, согласно которой контроль становится уже не просто функцией и процессом, он превращается в важнейший элемент управленческой системы, построенной на принципах рациональности, обезличенности и иерархии. Контроль у М. Вебера есть не что иное, как рационализированная система отношений, вписанная в систему бюрократической иерархии. Среди ученых, внесших существенный вклад в понимание бюрократической модели, ее дисфункций и проблем, следует назвать З. Баумана, П. Блау, П. Бурдье, А. Гоулднера, М. Крозье, Р.Мертона, П. Селзника и др.
На обновление концепции государственного управления большое влияние оказали идеи дебюрократизации, большей свободы в интерпретации управленческих решений, которые заложили основу для идеологии «нового» менеджеризма. Универсальные возможности применения нового подхода в сфере государственного управления блестяще показали в своих трудах такие зарубежные исследователи Т. Геблер, Д. Осборн, Т. Пластрик, а также Дж. Голдсмит и К. Клок.
Весьма интересным в рамках настоящего исследования было обращение к дискуссии по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти», широко освещенной, в работах таких российский ученных, как В.Д. Даев, Ф.Ш. Измайлова, В.В. Клочков, М.Н. Маршунов, Л.А. Николаева, В.И. Рохлин, В.Е. Чиркин, и др. В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы - А.Б. Елизаров, С.А. Денисов и др. Например, С.В. Степашин, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинул концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти.
Рассмотрению контроля как функции государственного управления уделено внимание в трудах В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, М.И. Еропкина, А.П. Ипакяна, Ю.М. Козлова, М.П. Лебедева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина. Так, по мнению Г.В. Атаманчука, функция управления – это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют. К функции управления контроль относят также ряд зарубежных специалистов, например, Р. Фалмер, К. Киллен и др.
В свою очередь, В.М. Манохин определяет контроль не как функцию управления, а как метод.
Заслуживает внимания и позиция А.С. Бурмистрова, который рассматривает контроль не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе органов публичной власти: государственных органов и органов местного самоуправления.
Значительное влияние на процессы институционализации государственного контроля оказывают теоретические и практические аспекты разграничения контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти. В данном вопросе представляют интерес взгляды Д.Н. Бахрах, который различает собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.
Проблемы определения понятия и содержания контроля рассматривались также в работах Г.В.Ф. Гегеля, Ш. Монтескье. С позиций социологии контроль исследуется как механизм саморегуляции в социальных системах, который осуществляется благодаря нормативному (правовому, моральному и т.д.) регулированию поведения индивидов. Среди ученых – социологов, изучавших данную проблематику следует отметить В.М. Горшенева, К.Е. Игошева, С.С. Новикову, Е. М. Пенькова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова.
Рассмотрению классификации государственного контроля посвящено множество работ теоретического и практического характера. В рамках настоящего исследования анализировались научные концепции таких авторов, как М.С. Студеникина, А.А. Кармолицкий. Интересной является позиция рассмотрения судебного контроля как вида государственного контроля. Признавая обоснованность данной позиции, Е.А. Дюкова и Н.М Чепурнова отмечают, что контрольная функция в отличие от правосудия не является специфической функцией судебной власти. Она присуща всем органам государственной власти и является, по существу, универсальной функцией государства.
Представителями науки выработаны различные подходы также к определению и классификации принципов контроля. Например, Е.В. Шорина рассматривает принципы контроля как научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность.
Значительный теоретический интерес представляет и исторический анализ проблем формирования в России системы государственного контроля, исследованию которого посвящены работы таких ученых, как А. Андрухович, В.В. Ивановский, В.О.Ключевский, О.Н.Коломытцева, Н.В.Платонова, А.М. Тарасова, А.А.Ялбулганов и др.
Вместе с тем современный этап научного исследования обозначенной проблематики характеризуется наличием значительного количества работ, посвященных исследованию контрольной деятельности отдельных государственных органов, при отсутствии исследований относительно их системы.
При рассмотрении современного этапа институционализации государственного контроля обращается внимание на соотношение понятий «власть» и «управление» в системе общественных отношений. На неопределенность понимания феномена власти указывал еще И. Бентам. Издавна это понятие ассоциировалось с понятиями силы, насилия, господства. При этом вслед за И. Бентамом многие ученые констатировали, что при установлении в обществе системы государственного управления чрезвычайно важным является вопрос о разграничении и соответствующей спецификации, специализации управленческих функций и полномочий, управленческой компетенции.
Значительный вклад в поиск альтернативных подходов организации государственного контроля внесли А.С. Автономов, А. Аляев, Г.А. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И. Василенко. Кроме того, проблемы формирования системы государственного контроля на протяжении последних лет отслеживаются в материалах научно-практических конференций и отражаются в программных документах высших органов государственной власти.
Цель диссертационной работы – провести социологический анализ институционализации государственного контроля в России на современном этапе развития, а также определить тенденции и перспективы совершенствования и оптимизации его системы.
В соответствии с указанной целью решаются следующие исследовательские задачи:
– дать понятие и раскрыть содержание государственного контроля с точки зрения политико-правового и социологического анализа;
– рассмотреть формы, виды и методы контрольной деятельности органов государственной власти;
– определить особенности организации в России системы государственного контроля и принципов осуществления контрольной деятельности как в исторической ретроспективе, так и в условиях реформы органов государственной власти на современном этапе;
– провести анализ принципов формирования государственного контроля в России как организационной системы;
– исследовать понятие и критерии эффективности контрольной деятельности органов государственной власти и дать его обобщенную социально-политическую оценку;
– определить направления совершенствования организации и принципов функционирования системы государственного контроля в рамках проводимой в России административной реформы.
Объектом исследования являются органы публичной власти.
Предмет исследования – выявление социальных ресурсов совершенствования организации контрольной деятельности органов публичной власти в современной России.
Методологической и теоретической основой работы являются социологические и управленческие научные концепции государственного управления. В ее основу легли логический и дедуктивный методы, системный подход, которые позволили с использованием социологических данных проследить динамические процессы и явления, ставшие определяющими в общественно-политическом развитии государства и общества, выявить и исследовать происходящие изменения в практике решения проблем оптимизации и повышения эффективности контрольной деятельности органов государственной власти в России. Методологическую основу составили фундаментальные социологические, юридические и междисциплинарные разработки по механизмам управления и контроля в сочетании теоретического и статистического уровней изучения проблемы.
В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, экономистов и правоведов, исследующих проблемы социального контроля, положения теорий развития общественных систем. Рассмотрение проблемы стало возможным также с помощью комплексного анализа, теоретического моделирования, компаративного анализа и синтеза. Кроме того, в диссертационном исследовании широко использовались понятия контроля, административного управления, рациональной бюрократии, менеджмента.
Эмпирической базой исследования являются положения и выводы, полученные в ходе анализа российского опыта государственного управления и нормативно – правового регулирования, закрепляющего институционализацию государственного контроля в обществе, принципы организации контрольных полномочий органов власти, формы и методы их реализации, включая федеральные законы, подзаконные ведомственные акты; программные документы; материалы деятельности российских органов государственной власти; результаты социологических исследований, научные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информации; материалы семинаров, конгрессов, конференций и «круглых столов».
Автор подверг вторичному анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических опросов, проведенных Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ), Фондом общественного мнения и официальной статистики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем институционализации государственного контроля в России на современном этапе. К результатам исследования, обладающим признаками научной новизны, относятся следующие:
– на основе проведенной в работе систематизации различных походов дается системный анализ государственного контроля с точки зрения рассмотрения его как функции, метода, способа обеспечения законности, а также самостоятельной ветви государственной власти; раскрываются критерии различия понятий «контроль» и «надзор» с точки зрения функциональной специализации органов государственной власти их осуществляющих;
– системный анализ форм, видов и методов государственного контроля позволяет раскрыть их взаимообусловленность функциональным предназначением органов государственной власти его осуществляющих; определяются особенности внутриведомственного, надведомственного и судебного государственного контроля;
– изучение особенностей организации государственного контроля в России позволяет отнести к таковым значительную централизацию контрольных функций при одновременном их осуществлении системой государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями в различных сферах общественной жизни, а также рассмотреть принципы организации государственного контроля как системы;
–анализ принципов организации системы государственного контроля в России позволяет определить социально значимые ориентиры ее построения на современном этапе, обосновать взаимообусловленность институционализации государственного контроля в России динамикой формирования всей системы государственного управления;
– системный анализ позволяет раскрыть понятие и критерии эффективности осуществления государственного контроля в России, а на основе исследования социологических опросов сформировать обобщенную социальную оценку его эффективности и степени влияния на различные общественные процессы;
– обобщение и анализ направлений административной реформы с позиций изменения принципов организации и ориентиров трансформации контрольной деятельности органов государственной власти позволили рассмотреть основные направления повышения качества государственного контроля и изменения системы органов, его осуществляющих.
Положения, выносимые на защиту:
1. Единство социальных и правовых начал государственного контроля находит свое отражение в содержании и соответствующей ему правовой форме, которые позволяют рассматривать его как механизм саморегуляции в социальных системах, осуществляемый благодаря нормативному регулированию поведения индивидов. Государственный контроль как социально–правовой институт представляет собой целенаправленную организующую деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия общественных отношений нормативно-правовым стандартам и корректировке выявленных отклонений при помощи правовых средств, создающих необходимые условия для устойчивости социальной системы, сохранения социальной стабильности, а также реализации позитивных изменений.
2. Властность субфункции контроля, проявляющаяся в наличии у субъектов, ее осуществляющих, полномочий, связанных с возможностями проверять и вторгаться в деятельность контролируемого, предопределяет преобладание восстановительного государственного контроля, основанного на совокупности правовых средств–ограничений, предназначенных для охраны существующих общественных правоотношений от возможных правонарушений путем их предупреждения, пресечения и привлечения виновных к конкретному виду юридической ответственности.
3. Система государственного контроля как система функционирует за счет структуры, охватывающей все организационно-функциональные начала системы контроля, включающего объект, субъект, кадры, виды, средства контроля, механизма – принципов, цели, методов, технологии контроля, а также унифицированного процесса контроля. Организационно-функциональная структура государственного контроля представляет собой совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность его системы, основной целью которой является достижение эффективного использования материальных, финансовых, трудовых, научных и других ресурсов страны.
4. Государственный контроль как организационная система характеризуется наличием объективных причинных связей и закономерностей, определяющих ее развитие, учет которых позволяет достигнуть рационального баланса и правильного соотношения между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами государственного контроля.
5. На современном этапе государственный контроль перестает быть только управленческим понятием и представляет собой сложный комплексный социально-правовой институт, основанный на дуализме гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение социальных регуляторов, реализацию принципов и задач правового государства, соблюдение в обществе комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей – общечеловеческих, исторических, национальных, этических, не выходя за пределы, определенные обществом.
6. Критериями эффективности реализации органами государственной власти функций контроля являются качество работы государственных служащих, реализующих контрольные полномочия, связанные с достижением целей государственного контроля в той или иной сфере, и уровень организации государственного контроля в целом.
7. Перспективой развития государственного контроля в российском обществе является его рассмотрение не как механизм подчинения, доминирования, подавления, поиска консенсуса, согласия между различными интерпретациями управленческой ситуации, позволяющего найти оптимальный вариант взаимодействия государства и общества при обсуждении целого ряда социальных проектов, избежать социальной напряженности и конфликтов, повысить уровень доверия населения к власти, а также ответственность всего общества за принимаемые решения.
Научно–теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью системного социологического анализа теоретических и практических аспектов институционализации государственного контроля в России. Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы позволяют углубить имеющиеся научные представления о принципах организации контрольной деятельности органов государственной власти, критериях оценки ее эффективности и степени влияния на качество социально–экономического развития общества.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут использоваться в процессе разработки практических мер по правовому и институциональному регулированию контрольной деятельности государственных органов, совершенствованию форм и методов ее реализации, оптимизации системы государственного контроля в целом и определению приоритетов реформирования, материалы диссертационной работы могут использоваться также при чтении общих и специальных курсов по социологии управления.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на межвузовских, региональных и международных конференциях, в частности: на межрегиональной научно-практической конференции «Социализация молодежи Юга России в ХХI в.» (Ростов-на-Дону, 2007 г.), межрегиональной научно-практической конференции студентов и молодых ученых Юга России (Ростов-на-Дону, 2007 г.), Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения» (Ростов-на-Дону, 2008 г.), конференции студентов и аспирантов «Путь в науку – 2009» (Ростов-на-Дону, 2009 г.), Международной научной конференции «Кавказ наш общий дом» (Ростов-на-Дону, 2009 г.).
Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 5 научных работах, общим объемом 3,6 п.л. Среди них 2 статьи в журналах перечня ВАК.
Структура работы определяется логикой последовательного решения основных задач исследования и включает в себя: введение, две главы, состоящие из 6 параграфов, заключение и список литературы.
