Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы государственного регулирования земельных отношений
1.1. Государственное регулирование земельных отношений: теоретические концепции 15
1.2. Понятийный ряд исследования: понятия «социальная дифференциация», «земля», «регулирование земельных отношений» 37
ГЛАВА 2. Механизмы регулирующего воздействия государства на земельные отношения в рамках проведения реформы
2.1. Нормативно-правовые и экономические механизмы регулирования земельных отношений в современной России 55
2.2. Государственная земельная политика Республики Татарстан: административные барьеры как фактор социальной дифференциации 79
ГЛАВА 3. Изменение земельных отношений как фактор социальной трансформации
3.1. Влияние типа регулирования земельных отношений на характер социальных изменений 104
3.2. Социальная дифференциация общества в условиях современной земельной реформы 127
Заключение 152
Список использованной литературы 158
Приложения 182
- Государственное регулирование земельных отношений: теоретические концепции
- Понятийный ряд исследования: понятия «социальная дифференциация», «земля», «регулирование земельных отношений»
- Нормативно-правовые и экономические механизмы регулирования земельных отношений в современной России
- Влияние типа регулирования земельных отношений на характер социальных изменений
Введение к работе
Актуальность темы. Вопрос регулирования земельных отношений всегда являлся одним из ключевых в России. Земля представляет собой уникальный природный ресурс, на этом основании отношения земельной собственности выступают центральным звеном социально-экономических отношений. Земля является единственным местом существования человечества, основным и единственным фактором организации его производительных сил, участвующих в создании всех благ.
Ограниченность и невосполнимость земельного ресурса вызывает объективную необходимость государственного регулирования условий землепользования. Наша страна обладает значительными земельными ресурсами, которые используются крайне неэффективно. Земельный фонд России составляет 1 млрд. 710 млн. гектаров. Если сравнить его с мировыми земельными ресурсами, то это около 12% всей суши Земли, но если учесть, что доля пахотных земель у нас составляет всего 7,6%, а в Западной Европе - 30%, Азии - 15,2%, Северной Америке - 12,6%', то получается, что каждый гектар пашни в России - бесценное национальное богатство. Земля является основой решения одного из главнейших вопросов - обеспечения пропитания населения.
В настоящее время в Российской Федерации и ее субъектах, в частности в Республике Татарстан, осуществляется очередная попытка реформирования земельных отношений. Одним из основных направлений этой реформы является трансформация права собственности на землю, кардинальным образом меняющая весь земельно-правовой строй России, существовавший с 1917 года.
Превращение земли в товар, развитие рыночных связей между участниками земельных отношений способствует трансформации социальной структуры общества. Уже сегодня влияние земельной реформы ощущается каждым гражданином и отражается на его социальном и материальном благополучии, также как оно отражается на целых группах людей, объединенными различными признаками.
Общественное расслоение относится к числу наиболее острых проблем, с ко-
1 Сай СИ. Государственное управление земельными ресурсами на современном этапе // Земельный вестник России. - 2001. № 4(8). - С.7.
торыми сталкивается государство. Социальная структура современного общества порождает серьезные финансовые, информационные и социальные барьеры к процессу перераспределения земельных ресурсов. Неравенство в доступе к распределению земельных ресурсов серьезно скажется на социальной дифференциации общества, что будет способствовать концентрации бедности в определенных сегментах общества.
В большинстве случаев изменение социальной дифференциации носит негативный характер - массовые слои маргинализируются, расширяется социальное дно, все более криминализируются отношения собственности. Использование наемного труда, развитие арендных отношений и углубление дифференциации экономического положения, а также становление новых форм хозяйствования с течением времени могут стать основой социального напряжения в обществе. Перед государством стоит сложная задача: осуществить земельную реформу таким образом, чтобы, с одной стороны, добиться эффективности за счет рационального землевладения и землепользования, а с другой - не допустить социально-негативных последствий.
Актуальность темы диссертационного исследования, заключается в том, что для России, которая относится к числу стран наиболее обеспеченных земельными ресурсами, понимание специфики регулирования земельных отношений представляет повышенный интерес в силу присущей ей социальной остроты и большого морального значения. Поскольку реформы, затрагивающие основы земельного устройства России, призваны решать коренные проблемы, которые не решаются в ходе естественного развития, более того - существенно меняют социальное бытие не только сельских жителей, но и общества в целом, они подлежат не только экономическому, но и глубокому социальному анализу. Именно на основе такого анализа должна создаваться и только потом апробироваться идеология и программа реформы.
Разработанность темы. Регулирование земельных отношений имеет много аспектов, в связи с этим возможны различные подходы к его исследованию. Это и проблема юридической квалификации данного явления, и определение его экономических функций, и социолого-политологический анализ, и социально-
психологическая оценка его аспектов, и выявление исторических корней.
Существует обширная социологическая литература, касающаяся исследования неравенства, социальной дифференциации, нормативно-правовые, экономические, статистические материалы, характеризующие ситуацию и узко специализированные работы по землеустройству. Вся литература по теме может быть разделена на три группы.
Первая группа исследований состоит из концепций, интегрирующих социологические, экономические и управленческие подходы. Преобладающим в современном подходе к процессам трансформации институтов российского общества является конфликтный.
Главную причину, раскалывающую общество на группы людей, классы с противоположными интересами и вызывающую социальный конфликт К. Маркс и
-у
Ф. Энгельс видели в частной собственности. Среди современных концепций социального конфликта наибольшую известность получили концепции Л. Козера и Р. Дарендорфа3.
Приоритетность в разработке методологических основ регулирования земельных отношений принадлежит таким теоретикам как К. Каутский, А. Чаянов, Н. Кондратьев4 Их интересы были сосредоточены на проблеме повышения эффективности развития сельского хозяйства.
Тенденции трансформации общественных отношений в деревне и роль различных классов в землеустройстве раскрыты в трудах В.И. Ленина5. Причины повсеместного исчезновения коллективных форм землевладения, с помощью сравнительно-исторического подхода к изучению развития поземельной собственно-
2 См. Маркс К. Сочинения. / К. Маркс, Ф. Энгельс. - М.: Госполитиздат, 1955, Т. 4.-615 с.
3 См. Козер Л. Функции социального конфликта. — М., 2000. — 205 с; Дарендорф Р. После 1989. Мораль,
революция и гражданское общество; размышления о революции в Европе. - М., 1998, 271 с.
4 См. Каутский К. Аграрный вопрос. - М.: Друг, 1917. - 16 с; Каутский К. Социализация сельского хо
зяйства. - Пг.: Издательство О. Богдановой, 1922. - 112 с; Чаянов А.В. Основные идеи и формы организации
сельскохозяйственной кооперации. - М.: Наука, 1991. - 454 с; Кондратьев Н.Д. Аграрный вопрос о земле и зе
мельных порядках. - М.: Универсальная библиотека, 1917. - 64 с; Кондратьев Н.Д. Перспективы развития сель
ского хозяйства СССР / Н.Д. Кондратьев, Н.П. Огановский. - М.: Новая деревня, 1924. - 172 с.
5 См. Ленин В.И. Развитие капитализма в России. Процесс образования внутреннего рынка для крупной
промышленности. - М.: Политиздат, 1986. - XII, 610 с; Ленин Н. (Ульянов В.) Аграрный вопрос и марксизм:
Сборник статей. - Л.: Ленгиз, 1924. - 270 с; Ленин В.И. Полное собрание сочинений. - М.: Политиздат, 1982,
Т. 43.-561 с.
сти, выявлены М. Ковалевским6.
Заметное место в развитии социальной мысли России занимают исследования Ю. Янсона и В.В. Берви-Флеровского7. Если первый просто представляет богатый фактический материал о социальных процессах в послереформной деревне, то второй на основе значительного статистического материала и личных наблюдений, определяет социальное и экономическое положение рабочих и крестьян в различных губерниях России.
Концепции социального управления, реализующиеся на различных исторических этапах, рассмотрены в работах Ф. Шахмалова, Т. Дризе8. Базовое различение естественных и искусственных процессов в обществе с точки зрения их управляемости сделано Г.П. Щедровицким9.
Вторую группу исследований составляют работы, посвященные исследованию проблем социальной стратификации и дифференциации. Среди российских работ XIX - нач. XX века отметим А. Богданова, В. Шулятикова, П. Сорокина, К. Тахтарева.10
Анализ понятия дифференциация проведен в работах Г. Спенсера, Э. Дюркгейма и Г. Зиммеля11. Основы дифференциации общества обоснованы в трудах А. Чаянова, Н. Кондратьева, П. Вихляева12, где выявлена взаимосвязь земельного устройства и процесса дифференциации.
В третью группу объединяются работы, посвященные отдельным аспектам
6 См. Ковалевский М.М. Историко-сравнительный метод в юриспруденции и приемы изучения истории
права. - М., 1880. - 72 с; Ковалевский М.М. Общинное землевладение, причины, ход и последствия его разло
жения. -М., 1879, ч. 1.-235 с.
7 См. Янсон Ю.Э. Опыт статистического исследования о крестьянских наделах и платежах. Изд. 2-ое. -
Спб., 1881. - 102 с; Берви-Флеровский В.В. Избранные экономические произведения. В 2-х т. - М.: Соцэкгиз,
1958, Т.1.-618 с; Т. 2.-543 с.
* См. Шахмалов Ф. Теория государственного управления. - М.: Экономика, 2002. - 638 с; Социальная коммуникация и социальное управление в экоантропоцентрической и самиосоциопсихологической парадигмах: В 2 кн./ Отв. ред. T.M. Дризе. - М.: Изд-во Ин-та социологии РАН. Кн.2. - 2000. - 155 с.
9 См. Щедровицкий Г.П. Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология. Курс лек
ций / Из архива Г.П. Щедровицкого. Т. 4. М., 2000. - 384 с.
10 См. Сорокин П.А. Социальная стратификация и мобильность // Человек. Цивилизация. Общество. - М.,
1992.-С. 295-424.
11 См. Спенсер Г. Личность и государство. - Спб., 1908, 83 с; Дюркгейм Э. Социология: ее предмет, ме
тод, предназначение. - Канон, 1995, 349 с; Зиммель Г. Социальная дифференциация. Социиология и психоло
гия исследования. - М., 1909, 223 с.
12 См. Чаянов А.В. Крестьянское хозяйство. - М.: Экономика, 1989. - 492 с; Чаянов А.В. Что такое аг
рарный вопрос? - М.: Универсальная библиотека, 1917. - 63 с; Кондратьев Н.Д. Особое мнение. Избранные
произведения в 2-х книгах. - М.: Наука, 1993. Кн.2. - 719 с; Вихляев П.А. Дифференциация земледельческих
предприятий в условиях мирового сельского хозяйства. - М.: Российская ассоциация научно-исследовательских
институтов общих наук, 1926. — 64 с; Вихляев П.А. Конспект лекций по сельскохозяйственной статистике. - М.:
Новый агроном, 1927. - 55 с.
современного государственного регулирования земельных отношений. Отметим, что с началом земельной реформы в Российской Федерации (2001 г.) значительно увеличился публицистический материал по данной теме как экономической, так и юридической направленности. Среди статей, рассматривающих земельную реформу как средство экономического подъема страны, выделим таких авторов как
і -5
А.Л. Оверчук, С.А. Липски, А.А. Варламова СИ. Сай .
В рамках нормативно-правового регулирования земельных отношений заслуживают внимания работы таких авторов как С.А. Боголюбова, СВ. Киселева, В.Р. Беленького14. Спектру проблем и вопросов управления земельными ресурсами посвящена монография П.В. Кухтина и А.А. Левова15.
Заслуживают особого внимания статьи Г.Е. Быстрова и А.Н. Квочкина16, где дается анализ отечественной историографии регулирования земельных отношений. Исторические и мировоззренческие корни определены С.А. Никольским17 в качестве основы становления земельных отношений в России.
Среди работ, рассматривающих зарубежный опыт современного земельного устройства, вьщелим статьи В.И. Назаренко, В.В. Безбах, СН. Волкова18.
Проблема регулирования земельных отношений в той интерпретации, как она предложена в исследовании, не нашла пока отражения в диссертационных иссле-
13 См. Оверчук А.Л. Развитие общества и изменения в управлении земельными ресурсами // Правовое ре
гулирование рынка недвижимости. - 2001. - № 1(6). — С. 14-17; Липски С.А. Государственное управление в сфе
ре землепользования в условиях развития рыночных отношений // Недвижимость и инвестиции. Правовое регу
лирование. - 2002. - № 2-3(11-12). - С.38-43; Косарева Н.Б., Трутнев Э.К. Роль государства в развитии рынка
земли и иной недвижимости. // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2003. - № 7(22). - С. 89-
101; Государственное регулирование земельных отношений / А.А. Варламов, Н.В. Комов, B.C. Шаманаев,
В.Н. Хлыстун Под. ред. А.А. Варламова и B.C. Шаманаева — М.: Колос, 1998, - 264 с; Сай СИ. Государствен
ное управление земельными ресурсами на современном этапе // Земельный вестник России - 2001. - № 4(8). -
С.6-9. Сай СИ. Регулирование развития земельно-имущественного комплекса России // Недвижимость и инве
стиции. Правовое регулирование. -2001. - № 4(9). - С.5-13.
14 См. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Отв. ред. С.А. Боголюбов. - М.: Норма-
Инфра*М, 1998. - 360 с; Киселев СВ. Земля и строение как единый объект недвижимости // Правовое регули
рование рынка недвижимости. - 2001. - № 1(6). - С. 87-97; Беленький В.Р. Земельное законодательство России
на переломе тысячелетий // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2003. - № 3(18). - С.26-34.
15 См. Кухтин П.В., Левов А.А. Методология управления земельно-имущественным комплексом в регио
не. Учебно - методическое пособие - М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципаль
ного управления», 2003. - 412 с.
16 См. Быстрое Г.Е. Оборот земель сельскохозяйственного назначения: конституционно-правовой и соци
альный аспекты // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2002. - № 7(12). - С.47-55; Квочкин
А.Н. Социально-экономические предпосылки для реформирования земельных отношений в сельском хозяйстве
// Земельный вестник России. - 2001. - № 3(7). - С.33-39.
17 См. Никольский С.А. Человек. Земля. Реформа. -М.: Эдиториал УРСС, 2000. - 136 с.
18 См. Назаренко В.И. Зарубежный опыт функционирования земельного рынка // Имущественные отно
шения в Российской Федерации. - 2003. - № 9. - С. 35- 44; Безбах В.В. Право собственности на землю в странах
Латинской Америки. Проблемы регламентации и преобразований. - М.; Изд-во УДН, 1989. - 144с; Волков СН.
Землеустройство и управление землей в Австралии // Земельный вестник России. — 2002. - № 1. — С.45-51.
дованиях российских социологов. В Республике Татарстан по вопросу управления земельными ресурсами защищены только две диссертации — это диссертации Н.Г. Кулягиной (1999 г.) и Р.Т. Нагаева19 (2000 г.). Обе работы носят экономическую направленность. Н.Г. Кулягина анализирует в своей работе экономические факторы реформирования и государственного регулирования земельной собственности, а Р.Т. Нагаев рассматривает в своей работе функции государственного управления земельными ресурсами и приходит к выводу о необходимости формирования в республике качественного земельного кадастра.
Таким образом, тема исследования земельных отношений в условиях современного государственного регулирования в большинстве своем имеет место в публицистике. Авторами большинства статей являются государственные служащие, что придает статьям определенную политизированность. Фундаментальные научные труды по теме исследования отсутствуют. Несмотря на очевидную актуальность рассматриваемого вопроса о регулировании земельных отношений, он слабо изучен именно в контексте социальных изменений. В современной литературе не нашли отражения социальные последствия проводимой земельной реформы. Тема любых социальных изменений до сих пор остается только приложением к разговорам о политике и экономике. Отсутствуют социологические работы по вопросу влияния современного государственного регулирования земельных отношений на социальную дифференциацию общества.
Проблема исследования состоит в недостаточном социологическом осмыслении регулирующего воздействия государства по изменению земельных отношений на социальное расслоение общества. В большинстве работ анализ вопросов регулирования земельных отношений практически не затрагивает социальных последствий, в результате многие значимые процессы не получили адекватной оценки.
Таким образом, можно констатировать выпадение данной проблемной области из отечественного дискурса. Между тем, ввиду возрастающей роли значимости социальной эффективности проводимых реформ данный объект представляется
19 См. Кулягина Н.Г. Земельные ресурсы в структуре отношений собственности — диссертация на соискание ученой степени канд. экон. наук спец. 08.00.01. - Казань, КГУ, 1999; Нагаев Р.Т. Управление земельными ресурсами в городах Республики Татарстан (теория, методика, практика): автореф. дис... д-ра экон. наук. 08.00.27 / Гос. ун-т по землеустройству. - М, 2000. - 46 с.
важной исследовательской проблемой.
Цель и задачи. В настоящей работе на основе теории социальной дифференциации рассматривается воздействие государства через механизмы реформирования земельных отношений на изменение социальной структуры общества. Целью работы является выявление особенностей государственного регулирования земельных отношений и его влияние на социальную дифференциацию общества. В соответствии с поставленной целью логично решить следующие задачи:
Государственное регулирование земельных отношений: теоретические концепции
Любое осмысление актуальных проблем земельно-общественных отношений и пути их реформирования немыслимо без анализа основных концепций регулирования земельных отношений и исследования их влияния на общественный строй.
Построение теоретической модели регулирования земельных отношений требует конструирования общей объяснительной рамки исследования. В качестве такой рамки в данной работе может выступать такая взаимосвязь как государственная реформа - социальные изменения.
При современном пересмотре государственного регулирования земельных отношений, как и вообще при решении любого вопроса, успех исследования в большей части зависит от того, насколько правильно будет поставлен сам вопрос. Поэтому прежде чем приступить к исследованию вопроса государственного регулирования земельных отношений и его влияния на дифференциацию общества мы должны тщательно разобрать его постановку.
Земля - уникальный природный ресурс, единственное место существования человечества, основной и единственный фактор организации его производительных сил, участвующих в создании всех благ. На этом основании земля выступает объектом социальных отношений. Отношения, возникающие при использовании и охране земель как основы жизни и деятельности человека, есть земельные отношения.
Государственная реформа всегда сопровождается изменениями отношений собственности и власти, изменением социальной стратификации, социальной дифференциации. Часто такие изменения носят негативный характер, что сопровождается возникновением социального конфликта. По мнению Л. Гумпловича дифференциация общества составляет природу социального конфликта.
Существует ряд позиций по отношению к социальному конфликту. Во первых, это убеждение в том, что конфликт является нормальным социальным явлением. Природе самого человека и общества присуще биологические, психологические, социальные и другие факторы, которые неизбежно порождают многочисленные и разнообразные конфликтные ситуации.
Во-вторых, противоположность между правящим меньшинством и управляемым большинством - неизбежное и вечное явление, вызывающее конфликт.
В-третьих, в процессе общественного развития определяется состояние динамического равновесия, когда несовпадающие интересы различных социальных групп взаимно уравновешиваются с помощью возникающих и разрешаемых конфликтов.
Наибольший интерес в рамках данной работы для нас представляет марксистский подход к исследованию конфликтов. Марксом К. и Энгельсом Ф. выделены пять формаций (исторически определенные общественные системы): первобытнообщинная, рабовладельческая, феодальная, буржуазная, коммунистическая. 21Из них рабовладельческая, феодальная и буржуазная выделяются Марксом и Энгельсом как однотипные, основанные на частной собственности. Они различаются только по тем средствам производства, которые в данный период являются главными. Собственность на это средство (на непосредственного производителя (раба), землю (с крестьянином или без него) или же на машины, станки, фабрики, заводы) определяет характер данного общества. Именно в частной собственности Маркс и Энгельс видят главную причину, раскалывающую общество на большие группы людей, классы с противоположными интересами - на рабовладельцев и рабов, на феодалов и крестьян, на капиталистов и наемных рабочих. Характер взаимоотношений между классами зависит от стадии развития формации. На стадии ее возникновения нарождающие классы, как правило, объединяет общий интерес - низвергнуть старый социальный строй и создать новый более прогрессивный. На завершающей стадии развития формации на передний план выходит непримиримость интересов, ибо все внутренние противоречия между ее основными классами обостряются вплоть до антогонизма.
Среди современных концепций социального конфликта наибольшую из вестность получили концепции Л. Козера и Р. Дарендорфа. Если структурный функционализм трактовал социальные конфликты как некоторую социальную аномалию или признак «расстройства» общества, то Козер стремился обосновать позитивную роль конфликта в обеспечении общественного порядка и устойчивости определенной социальной системы. Стабильность всего общества, по его мнению, зависит от количества существующих в нем конфликтных отношений и типа связей между ними. Чем больше различных конфликтов пересекается в обществе, тем более сложным является его деление на группы, тем труднее разделить членов общества на два лагеря. Значит, чем больше независимых друг от друга конфликтов, тем лучше для единства общества.
Понятийный ряд исследования: понятия «социальная дифференциация», «земля», «регулирование земельных отношений»
Характер государственного вмешательства в управление земельными ресурсами зависит от характера земельных отношений, уровня развития общества и его представлений о том, чем является земля. Великий философ и математик Рене Декарт сформировал положение, которое следует считать, пожалуй, самым главным для проведения любого научного исследования: «Давайте договоримся о понятиях, и мы избавим мир от половины заблуждений». Определить понятия - значит решить, что именно является объектом анализа, изучения и исследования и наполовину решить задачу.
Для исследования проблемы изменения социальной дифференциации общества в условиях изменения государственного регулирования земельных отношений необходимо изучить три основных понятия «дифференциация», «земля», «регулирование земельных отношений».
В литературе понятие дифференциации употребляется неоднозначно. Если взять работы Г. Спенсера, Э. Дюркгейма или Г. Зиммеля55 мы увидим, что под дифференциацию подводятся все процессы расслоения общества и перехода его от состояния большой однородности к состоянию большой разнородности. С этой точки зрения процессами дифференциации будут не только процессы расслоения общества по признаку богатства, не только процессы выделения социальных классов, но и все виды специализации.
Чаянов А.В. в своих работах отмечает, что под классической дифференциацией в конце XIX в. и начале XX в. понимали процесс параллельный с процессом концентрации производства в промышленности, то есть борьба крупных средних и мелких предприятий в условиях решающего перевеса крупных предприятий. Эти крупные предприятия постепенно вытесняли мелкие предприятия, пролетаризировали ремесленников и, в конце концов, реорганизовывали промышленность по принципу горизонтальной концентрации крупных предприятий. «Вымывание середины, разложение ремесленно-мелких предприятий и их пролетаризация - вот тот процесс, который подразумевают под классической дифференциацией» - пишет А.В. Чаянов.56
Надо отметить, что в понятие дифференциации входит целый ряд отдельных процессов, которые имеют совершенно различное социально-экономическое содержание.
Чаянов отмечает, что для России понятие дифференциации носит в отличие от зарубежного, иное значение, так как на период исследования Россия не имела ни крупных, ни средних капиталистических хозяйств и выделяет различные виды дифференциации: хозяйственную, семейную, профессиональную и т.п.57
Кондратьев Н.Д., рассматривая деревню как часть общества, выделил только один совершенно определенный вид социально-экономической дифференциации, который он определил так: «Под дифференциацией крестьянских хозяйств мы понимаем расслоение их по экономической мощности, расслоение которое при ДОС со таточном своем углублении ведет к образованию классовых групп в деревне». Здесь он не соглашается с Чаяновым, что изучение дифференциации деревни должно быть обязательно соединено с изучением всех форм дифференциации.
Территориально-производственную, рыночную и групповую дифференциацию земледельческих предприятий различает П.А. Вихляев, при исследовании вопроса развития сельского хозяйства.59
Территориально-производственная дифференциация возникает: а) из территориального перемещения центров земледельческого производства в изменяющихся производственных условиях; б) в результате изменения в направлении хозяйственной деятельности при производстве основных рыночных продуктов. Ога-новский Н.П. подчеркивает, что производственная дифференциация складывается в зависимости от самой системы хозяйственности, а также удаленности или приближенности к рынку и т.п. Такая дифференциация идентична для всех стран.
Производственная дифференциация - это, в сущности, специализация производства. Рыночная дифференциация определена тем рыночным продуктом, который производит, хотя иногда переработка сельскохозяйственных продуктов возникает вне предприятия.
Нормативно-правовые и экономические механизмы регулирования земельных отношений в современной России
Регулирование земельных отношений в силу того, что все отношения в данной сфере строятся вокруг особого природного ресурса - земли весьма специфично. Земельные отношения следует рассматривать с двух позиций: отношения к земле и отношения по поводу земли, возникающие между людьми. В качестве основного объекта регулирования земельных отношений правильнее воспринимать именно участников земельных отношений, а не землю76.
Мировой опыт со всей очевидностью показывает, что земельная реформа для того, чтобы быть успешной, должна проводиться на основе научно-обоснованной государственной программы. Отсутствие такой программы неизбежно рождает целый ворох проблем, делает земельную реформу недостаточно системной, где-то фрагментарной, не вполне понятной и доступной для населения. При этом собственник земли должен рассматриваться как элемент общества, а его частное производство - как необходимая часть экономики страны77.
В плановой экономике государственное управление играет решающую роль в определении всех социально-экономических пропорций. Здесь при построении системы государственного регулирования господствует принцип «максимальной возможности», то есть все социально-экономические процессы, которые в принципе поддаются централизованному регулированию, должны управляться государственными органами.
В рыночной экономике основным регулятором хозяйственных пропорций является рынок. Государственное регулирование играет вспомогательную роль. Оно строится на основе принципа "необходимости" только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.
Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования - одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование социально-экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается. С другой стороны, происходит изменение форм и методов государственного регулирования78.
Государственное регулирование осуществляется различными институтами и включает ряд механизмов: - нормативно-правовые механизмы регулирования, то есть создание соответствующей правовой базы. Законодательное регулирование земельной собственности должно определить параметры свободы собственника, параметры содержания права частной собственности на землю соответственно социальным, экономическим и экологическим требованиям; - кредитно-денежные механизмы регулирования возлагаются на центральный банк; - фискальные и бюджетные механизмы регулирования утверждают основные виды налогов, нормативы налогообложения, основные статьи доходов и расходов госбюджета. Целый ряд министерств и ведомств осуществляет разработку разнообразных нормативов и стандартов, регулирующих различные социально-экономические процессы, протекающие в рамках народнохозяйственного комплекса страны; - развитие инфраструктуры, которая включает в себя различные общественные объединения, ассоциации и т.п.
Наибольший интерес в современных условиях реформирования представляют вопросы нормативно-правовой обоснованности и экономической эффективности земельного реформирования. В нормативно-правовом и экономическом поле работают механизмы государственного регулирования земельных отношений, которые представлены платой за землю (земельными налогами, нормативная цена земли, арендная плата, выкуп права аренды), создание благоприятных условий для инвестиций, разработка земельной политики по восстановлению потребительских свойств земельных ресурсов, регулированию природоохранных мероприятий.
При управлении земельными ресурсами, П.В. Кухтин и А.А.Левов выделяют следующие основные функции государства: - осуществление специальных (исполнительных, контрольных, разреши тельных, регулирующих и других); - участие в государственном нормативно-правовом обеспечении учета, использования, восстановления и охраны земель; - разработка и организация выполнения государственных программ, связанных с учетом и рациональным использованием земель; - ведение государственного земельного кадастра, государственного кадастрового учета земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества; - организация землеустройства; - государственная кадастровая оценка земель; - мониторинг земель; - государственный контроль за использованием земель.
Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР «О земельной реформе»80 и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»81. Вместе с новым Земельным кодексом, принятым в 1991 году, и законом «О плате за землю»82 они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной83.
Влияние типа регулирования земельных отношений на характер социальных изменений
Духовный и идейный вакуум, который образовался в современной России, массовое разочарование ее граждан в действительности не может не оказывать влияние на общественное мнение, не сказываться на отношении к тем или иным действиям властей, принятию или непринятию ими решений. Земля России является не просто национальным достоянием. Характер пользования земель, право собственности на землю во многом определяют социальный уклад жизни в стране.
На этом основании при анализе базы для либеральных реформ необходимо коснуться ещё одного важнейшего фактора, определяющего характер и скорость протекающих реформ, а именно господствующую ментальность населения: настроения, нравы, привычки, традиции, то, что принято называть общественным сознанием.
Следует отметить, что ни в одной области политики учет исторических особенностей не имеет такого значения как в области земельного реформирования. Сравнительно-исторический подход дает возможность получить сравнительные материалы для анализа; проследить развитие и преемственность земельного реформирования, а также выявить социально-общественные изменения в результате проведенных земельных реформ. Через «параллельное изучение факторов и явлений общественной эволюции народов можно выявить общую форму поступательного движения общественной жизни» - писал М. Ковалевский.160
Переход земли в частную собственность проходил всегда довольно сложно. Попытки провести земельную реформу в России идут с XVIII века. Со времен создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в России сохранялись с незначительными изменениями.
Главной отличительной чертой земельных отношений в России на протяжении большого исторического отрезка времени было то, что частное землевладение определялось по сословному признаку. Эту особенность не тронули преобразова ния ни XIX, ни начала XX в. Сословный строй России имел вплоть до начала XX в. достаточно сложную структуру и помимо наиболее многочисленных землевладельцев - сословия дворян и крестьян включал сословие духовенства и городские сословия. Практически каждое из сословий (крестьяне с 1861 г.) обладало определенными правами на землю. Объем прав и обязанностей во многом зависел от принадлежности землевладельца к тому или иному сословию161.
В середине Х1Х-го века из 68 миллионов российских жителей 48 миллионов составляли крестьяне. Они разделялись примерно поровну на крепостных, живших на частных помещичьих землях, и на государственных крестьян, эти были свободнее барских, но платили более высокую подушную подать в казну. Правительство, заинтересованное в регулярной уплате налогов, покровительствовало крестьянским общинам, где взаимопомощь была основой существования.
С середины XIX в. и вплоть до столыпинской реформы позицию многих русских мыслителей этого периода в сжатом виде можно представить, обратившись к воззрениям Ф. М. Достоевского и Л. Н. Толстого. Одна из принципиальных мыслей Достоевского на этот счет — о связи решения вопроса о частной собственности на землю со всем общественным устройством страны. Так, непоследовательность властей в деле наделения крестьян землей после реформы 1861 г., по его мнению, привела к тому, что «русская личная поземельная собственность в полнейшем хаосе, продается и покупается, меняет своих владетелей поминутно, меняет даже вид свой, обезлесивается, - и... в какую форму преобразится в конце концов - все это трудно предсказать, а между тем, если хотите, в этом главнейший вопрос русской будущности. Это уж какой-то закон природы, не только в России, но и во всем свете: кто в стране владеет землей, те и хозяева той страны во всех отношениях». «... И порядки, и законы, и нравственность, и даже самый ум наций, и все, наконец, всякое правильное отправление национального организма организуется лишь тогда, когда в стране утвердится прочное землевладение. То же самое можно сказать и о характере землевладения: будь характер аристократический, будь демократический, но каков характер землевладения, таков и весь характер нации»1
В России длительное время практиковалось частное землевладение при отсутствии частной собственности на землю. Самобытность России в большей степени определялась особенностями деревенского уклада, основанного на культурно-нравственных традициях российского крестьянства - основной массы населения страны. Основу этого уклада составляли: общинное землепользование, отсутствие частной собственности на владельческую землю, исключение земли из товарного оборота. В начале XX в. в России в чрезвычайном порядке был принят закон, позволявший крестьянам получать в собственность свои участки общинной земли и выходить из общины. Однако надежда создать многочисленный класс самостоятельных сельских хозяев в значительной мере не оправдалась, так как землю крестьяне брали в собственность только для того, чтобы ее продать. Таким образом, в России ее жители практически никогда не имели прав собственности на землю.
По существу система крепостного права, несмотря на всю феноменальную жестокость, была своего рода компенсационным механизмом, который способствовал выживанию общества в целом. Это касается, и помещичьего механизма эксплуатации крестьян, и государственной системы эксплуатации государственных крестьян. Потому что при всем том, что помещик эксплуататор, крепостник и так далее тоже помогал попавшему в беду крестьянину ссудами зерном, ссудами рабочим скотом, ссудами продуктивным скотом и так далее. Потом все это возвращалось помещику, но в тяжелый момент он удерживал крестьянина на плаву.
Похожие диссертации на Государственное регулирование земельных отношений и его влияние на социальную дифференциацию общества
