Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования миграции как объекта государственного регулирования
1.1. Предпосылки актуализации миграционной проблематики в теории и практике государственного регулирования 29
1.2. Предметное содержание миграции как объекта государственного регулирования 59
1.3. Методологические подходы к исследованию миграции как объекта государственного регулирования 84
Глава II. Формирование современной парадигмы государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации
2.1. Комплексный подход в государственном регулировании миграционных процессов 106
2.3. Проблема качества жизни населения в государственном регулировании миграционных процессов 133
2.4. Основные пути реализации государственного регулирования миграционных процессов 147
Глава III. Особенности государственного регулирования миграционных процессов на Дальнем Востоке России
3.1. Миграционные процессы на Дальнем Востоке как фактор национальной безопасности России 186
3.2. Исторический опыт регулирования миграционных процессов на Дальнем Востоке России 210
3.3. Концептуальные основы регулирования миграционных процессов на Дальнем Востоке России 234
Глава IV. Направления совершенствования организационных основ государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации
4.1. Проблемы социальной эффективности взаимодействия органов государственной власти и управления в сфере эффективности регулирования миграционных процессов 263
4.2. Особенности реализации программно-целевого подхода в государственном регулировании миграционных процессов в современной России 280
4.3. Социологическое обеспечение миграционного законодательства в современной России 305
Заключение 341
Список использованной литературы 350
Приложение 376
- Предпосылки актуализации миграционной проблематики в теории и практике государственного регулирования
- Комплексный подход в государственном регулировании миграционных процессов
- Миграционные процессы на Дальнем Востоке как фактор национальной безопасности России
- Проблемы социальной эффективности взаимодействия органов государственной власти и управления в сфере эффективности регулирования миграционных процессов
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Социально-экономическое, политическое, духовно-идеологическое развитие современного мира характеризуется все большей интенсивностью, разноплановостью, многомерностью. Это выражается в диверсификации производственных процессов, международного сотрудничества, этнокультурной динамики. Одним из наиболее рельефных проявлений указанных явлений, безусловно, является миграция, которая все в большей степени характеризуется широкомасштабностью, ярко выраженными национально-этническими особенностями.
Конечно, современная миграция во многом представляет собой производное социальное явление, обусловленное действием целого комплекса производственных, социально-экономических, демографических, политических, культурных факторов. Между тем, следует признать, что миграция начинает активно влиять на темпы и характер развития стран и регионов. На значимость миграционной проблематики указывается в ряде докладов ООН. В них в частности, отмечается, что общее число лиц, проживающих за пределами стран, в которых они родились, достигло почти 175 млн человек, и при этом подавляющее большинство мигрантов вносит существенный вклад в развитие принявших их стран1.
В этом смысле важнейшими задачами, стоящими практически перед
всеми странами мира в области регулирования миграционных потоков,
являются минимизация стихийного развития данных процессов, снижение их
негативного влияния на развитие преступности. В Российской Федерации
также идет активный поиск механизмов использования потенциала миграции
в реализации различных социально-экономических проектов,
предпринимаются попытки реализации территориально-
1 International Migration Report 2002. - New York. 2002. P.l
5 -дифференцированного принципа в миграционной политике. На необходимость выработки в России миграционной политики, соответствующей современным реалиям, неоднократно указывал Президент РФ В.В. Путин. Критике со стороны главы государства чаще всего подвергалось российское миграционное законодательство, создающее «административные барьеры, которые непреодолимой преградой стоят на пути людей, желающих законным образом оформить свое пребывание или право на трудовую деятельность в России»1.
Очевидно, что формирование эффективного механизма миграционной политики требует сегодня взаимоувязки ее целей с целями экономической, социальной, культурной, территориальной политики; сбалансированности и согласования интересов государства, негосударственных организаций, частных структур по использованию рабочей силы мигрантов; повышения инвестиционной привлекательности регионов, а также создания комплекса условий закрепления местного населения.
Россия, испытавшая все последствия системного кризиса, выразившегося в резком спаде темпов экономического роста, социальной дезадаптации населения, усилении дезинтеграционных процессов, росте преступности, оказалась во многом не готовой к выработке адекватной переходному периоду миграционной политики. Первой реакцией на стихийные миграционные потоки вполне объективно явилось административно-ограничительное реагирование, выразившееся в основном в пресечении нелегальной миграции. Сегодня же все более очевидной становится необходимость переосмысления государственного регулирования в рассматриваемой сфере, предполагающего, в первую очередь, понимание миграционной политики как части социальной политики. Кроме того, актуальной является и необходимость выработки адекватных мер
1 Вступительное слово Президента РФ В.В. Путина на заседании Совета Безопасности по миграционной политике. 17.03.2005.
воздействия на условия, формирующие миграционное поведение с использованием как имеющихся административно-ограничительных, так и стимулирующих мер.
Таким образом, выработка адекватных современному развитию миграционной политики принципов и способов государственного регулирования миграционных процессов возможна лишь на основе методологии современного государственного управления, в основе которой -принципы системности, комплексности, адресности, социальной выверенное, ориентированности на приоритеты национальной безопасности. Важнейшим инструментом реализации миграционной политики, государственного регулирования в миграционной сфере должны стать комплексные целевые программы, ориентированные на перспективы социально-экономического роста страны, защиту интересов личности, общества и государства. Все большую роль приобретает научно-методическое обеспечение государственного управления в миграционной сфере, предполагающее, в первую очередь, оперативную диагностику тенденций формирования миграционных потоков и миграционного поведения в Российской Федерации. Это предполагает, в свою очередь, создание системы социального мониторинга, использование междисциплинарного инструментария научного анализа, банков данных о различных категориях мигрантов с учетом территориальной специфики миграционных процессов. Крайне актуальной является и проблема научного обоснования стратегических приоритетов миграционной политики в области целевого переселения, выработки социальных нормативов, мер государственной поддержки населения, проживающего в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями.
Наиболее сложная миграционная ситуация сложилась сегодня на Дальнем Востоке России. На фоне массового оттока трудоспособного населения с дальневосточных территорий наблюдается неконтролируемый
7 приток иностранных мигрантов в регион, что создает реальную угрозу утраты или существенного ослабления влияния России не только на Дальнем Востоке, но и во всем Азиатско-Тихоокеанском регионе. Учитывая высокое значение ресурсного потенциала Дальнего Востока для всей страны, возникающие угрозы безопасности в данном регионе следует рассматривать как угрозы национальной безопасности всей России. Вместе с тем, миграционная ситуация на Дальнем Востоке наиболее рельефно выражает особенности современных миграционных процессов в стране в целом.
С предложенной точки зрения, актуальность темы исследования обусловлена:
-необходимостью дальнейшей разработки теоретических и методологических основ комплексного государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации;
-потребностью в обосновании рациональной модели разграничения компетенции между федеральным центром и регионами в миграционной сфере;
необходимостью научного обоснования гарантированных форм государственной поддержки различных категорий мигрантов;
потребностью в социологическом обеспечении процессов совершенствования миграционного законодательства.
Таким образом, в условиях нарастания интенсивности миграционных процессов в современной России, процессов формирования адекватной миграционной политики приобретает особую значимость проблема дальнейшей выработки теоретических, методологических, организационных мер комплексного государственного регулирования миграций.
Состояние научной разработанности темы диссертации Миграционные процессы находятся в сфере внимания зарубежных и отечественных ученых уже с конца XIX в. В этот период формируются подходы к исследованию миграции как социального процесса.
Первые научные работы, посвященные непосредственно миграции, связываются с именем Е. Равенстейна. Он обобщил ряд эмпирических исследований в этой области и сформулировал одиннадцать правил миграции, используемых до сих пор. Последнее правило указывало на то, что экономические причины миграций являются определяющими.
После работ Е. Равенстейна миграционные процессы исследуются в основном в экономическом и демографическом ракурсах. Основное внимание зарубежных теоретиков в начале XX в. привлекали вопросы влияния миграции на процессы индустриализации общества.
В исследованиях зарубежных социологов миграционная тематика стала более заметной лишь в 60-х гг. XX в. В их работах большей частью изучаются «притягивающие» и «выталкивающие» факторы миграции, анализируются системы связей между мигрантами, разрабатывается этнокультурный аспект миграции, что в дальнейшем отчасти перерастает в изучение вопросов мультикультурного общества, образующегося под воздействием миграционных процессов. Однако общая социологическая теория миграции до сих пор не выработана.
Основы методологических подходов к исследованию миграции заложены в работах классиков социологической мысли: М. Вебера, Г. Зиммеля, К. Маркса, Р. Мертона, Т. Парсонса и др.
В России так же, как и за рубежом, исследования, посвященные миграционной проблематике, появляются в конце XIX в. Основное внимание ученых того периода было направлено на вопросы колонизации. Это представляется вполне естественным, поскольку Россия в этот исторический период активно осваивала новые земли Сибири и Дальнего Востока. Работы исследователей миграции в досоветский период были весьма востребованы в практике колонизации и заселения указанных территорий. Среди наиболее выдающихся исследователей миграционной проблематики в период появления самостоятельного направления изучения миграции были
9 В.П. Вощинин, Г.К. Гине, В.Н.Григорьев, И.А. Гурвич, А.А.Исаев, А.А. Кауфман, Н.П. Огановский, Н.М. Ядринцев и др1.
В СССР в 20 - 30-е гг. XX в. миграционные процессы активно изучаются в традициях, выработанных в дореволюционный период. По-прежнему внимание исследователей направлено на возобновившиеся процессы заселения новых земель, обобщение ранее наработанных в этом направлении материалов (В.П. Вощинин, И.Л. Ямзин, А.П. Яхонтов) 2. Среди новых исследовательских проблем появилась сельско-городская миграция. Другими темами довоенных разработок в СССР стали экономические и хозяйственные аспекты миграционных процессов, в частности проблемы перераспределения трудовых ресурсов и влияния размера оплаты труда на миграцию (С.Г. Струмилин). Уже в это время заостряется внимание на проблемах государственного регулирования миграционных процессов.
Весь советский период в исследовании миграционной тематики начиная с 50-х гг. XX в. характеризуется нарастающим интересом ученых к данным вопросам. В 50 - 60-е гг. XX в. интенсивное послевоенное восстановление и стремительное развитие экономики страны сопровождались крупномасштабными стройками, освоением новых земель, приведшими в движение большие массы населения. Миграция по-прежнему рассматривается в рамках вопросов перемещения трудовых ресурсов, стимулирования их переселения, проблем территориального расселения
Григорьев В.Н. Переселение крестьян Рязанской губернии. - СПб., 1885; Гине Г.К. Переселение и колонизация. - СПб. Вып. 2. 1913; Гурвич И.А. Переселение крестьян в Сибирь. - СПб., 1888; Кауфман А.А. Переселение и колонизация. - СПб., 1905; Исаев А.А. Переселения в русском народном хозяйстве. - СПб., 1891; Ямзин И.Л., Вощинин В.П. Учение о колонизации и переселениях.-М.; Л., 1926.
2 Ямзин И.Л., Вощинин В.П. Указ. соч.
3 Струмилин С.Г К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 -
1930/31 гг. // Плановое хозяйство. 1927. №3.
10 (Н.И. Кокосов, В.И. Переведенцев)1. Большое внимание было уделено методическим аспектам исследования миграций.
В 60-х гг. XX в. развивается социологическое направление изучения миграционных процессов (Г.А. Пруденский, Т.Н. Заславская)2. С работ Т.Н. Заславской начал рассматриваться новый аспект проблемы - поведение мигрантов. Это позволило назвать в числе причины миграций не только воздействие внешних экономических факторов, но и субъективные моменты - потребности, ценности, интересы людей, что в дальнейшем стимулировало появление системного подхода в изучении поведения различных категорий мигрантов.
В связи с активизацией перемещения населения из села в город появляются исследования миграций в контексте урбанизационных процессов (Б.С. Хорев, В.Н. Чапек). В 70-е гг. проводились попытки математического моделирования миграций и расселения мигрантов (И.С. Матлин)4.
Существенную роль в развитии «миграционного направления» в науке сыграл Л.Л. Рыбаковскии5. Рассматривая в основном демографический ' аспект, он разрабатывал вопросы приживаемости новоселов в местах заселений, формирования постоянных кадров в регионах Сибири и Дальнего
Кокосов Н.И. Улучшить использование трудовых ресурсов Сибири и Дальнего Востока // Социалистический труд. 1961. №2; Переведенцев В.И. Миграция населения и трудовые проблемы Сибири. - Новосибирск, 1966; Он же. Современная миграция населения в Западной Сибири. - Новосибирск, 1965.
Миграция сельского населения. - М., 1970; Заславская Т.И., Рыбаковскии Л.Л. Процессы миграции и их регулирование в социалистическом обществе // Социологические исследования. 1978. №1.
Хорев Б.С Городские поселения СССР. - М., 1968; Он же. Проблемы городов. - М., 1971; Хорев Б.С, Чапек В.Н. Проблемы изучения миграции населения. - М., 1978.
4 Матлин И.С Моделирование размещения населения. - М., 1975.
5Рыбаковскии Л.Л. Региональный анализ миграций. - М., 1973; Он же. Народонаселение Дальнего Востока за 100 лет. - М., 1969; Он же. Проблемы формирования народонаселения Дальнего Востока. - Хабаровск, 1969; Он же. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. -М., 1987.
Востока. Одна из основных исследовательских заслуг Л.Л. Рыбаковского заключается в его идее о трехстадийности миграционного процесса.
Проблемы приживаемости переселенцев в городах в 70-е гг. подробно изучала Ж.А. Зайончковская1. Ее работы в советский период посвящены различным вопросам миграции, которые рассматриваются преимущественно в демографическом ракурсе. Анализ масштабов и направлений миграционных потоков в СССР и СНГ, факторы миграции, ее влияние на перераспределение трудовых ресурсов составляли основную часть работ А.В. Топил ина2.
В конце 80-х гг. появляются труды, в которых делались попытки формирования новой отрасли знания о миграции - миграциологии (Б.С. Хорев, В.А. Ионцев, М.Б. Денисенко). Однако широкого распространения эта теория не получила, так и не став самостоятельным научным направлением.
В постсоветский период исследования миграционных проблем вышли на новый уровень, став еще более актуальными. Распад СССР, возникновение зон открытых массовых конфликтов, отток населения из отдаленных районов страны в центр обусловили направление этих исследований.
Значительная часть работ с начала 90-х гг. посвящается проблемам беженцев и вынужденных переселенцев, миграционным процессам на постсоветском пространстве (Г.С. Витковская, А.Г. Вишневский,
Зайончковская Ж. А. Новоселы в городах. -М., 1972.
2 Топилин А.В. Территориальное перераспределение трудовых ресурсов
в СССР. - М., 1975; Он же. СНГ: демографический потенциал, рынок труда.
- М., 2002; Он же. Фактор миграции и демографический кризис в России //
Экономист. 2000. №11.
3 Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Хорев Б.С. Миграциология. - М., 1989.
12 Ж.А. Зайончковская, В.И. Моисеенко, В.И. Мукомель, Т.М. Регент, А.В. Топилин и др.)1-
Часть работ Г.С. Витковской посвящена проблемам безопасности, связанным с миграционными процессами. Г.С. Витковская широко использует в исследованиях социологические методы сбора и анализа материала.
Сегодня активно развивается этносоциологический подход к изучению вопросов миграции (Ю.В. Арутюнян, Л.М. Дробижева, А.А. Сусоколов)3.
Современные миграционные процессы актуализируют вопросы адаптации мигрантов и принимающего общества, факторы их взаимодействия, проблемы конфликтных ситуаций. Это направление в последнее время привлекает все большее число исследователей
Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы. -М., 1993; Она же. Вынужденные мигранты: большинство переселяется вслепую // Российское обозрение. 1994. №33; Она же. Вынужденные мигранты и мигрантофобия в России // Нетерпимость в России: старые и новые фобии / Под ред. Г. Витковской и А. Малашенко. - М., 1999; Регент Т.М. Российское государство - вынужденным переселенцам и беженцам. - М., 1998; Она Dice. Миграция в России: реальность и политика // Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты: Программа по исследованию миграции. - М., Вып. 4.1994; Миграционная ситуация в странах СНГ / Под ред. Ж.А. Зайончковской. - М., 1999; Миграционные процессы после распада СССР / Под ред. Ж.А. Зайончковской. - М., 1994; Миграция и рынки труда в постсоветской России / Под ред. Г. Витковской. - М., 1998; Миграция и урбанизация в СНГ и Балтии в 90-е годы / Под ред. Ж.А. Зайончковской. - М., 1999; Вишневский А.Г. Миграционная ситуация в бывшем СССР в новом геополитическом контексте // Миграционная ситуация в России: социально-политические аспекты: Программа по исследованию миграций. - М., 1994. Вып.4; Вынужденные мигранты в Центральной России / Под ред. В. Мукомеля и Э. Панина. -М., 1999.
Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России / Под ред. Г. Витковской. - М., 1996; Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской и С. Панарина. - М, 2000.
3 Арутюнян Ю.В., Дробижева Л.М., Сусоколов А.А. Этносоциология.-М., 1998.
13 (B.C. Айропетов1, Г.С. Витковская, Ж.А. Зайончковская, Н.П. Космарская), в том числе психологов и социологов (А.Г. Асмолов, А.В. Дмитриев, Е.А. Назарова, Н.С. Слепцов, Г.У. Солдатова и др.) .
Большое внимание в современной научной литературе уделяется проблемам нелегальной миграции (Е.С. Красинец, Е.С. Кубишин, Е.В. Тюрюканова)3.
Наиболее полное, на наш взгляд, теоретико-методологическое исследование миграционной проблематики с позиций социологической науки провела Т.Н. Юдина4. Сумев обобщить накопленный теоретический материал, она обосновала преимущества социологического рассмотрения миграционных процессов и разработала основы новой отрасли социологического знания - социологии миграции.
Не смотря на большое разнообразие глубоко изученных тем в сфере миграции, остаются недостаточно проработанными проблемы государственного регулирования миграционных процессов в России. При
Айропетов B.C. Социальные проблемы вынужденной миграции: состояние и пути решения (на материале современной России). - М., 1994.
2 Дмитриев А.В., Слепцов Н.С. Конфликты миграции. - М., 2004;
Психологическая помощь мигрантам: травма, смена культуры, кризис
идентичности / Под ред. Г.У. Солдатовой. М., 2002; Назарова Е.А.
Социальная адаптация вынужденных переселенцев и беженцев в контексте
современной миграционной политики России: социологический анализ. - М.,
1999.
3 Красинец Е. Ван едет к Ивану // Миграция и гражданство. 2003. №2;
Он же. Международная миграция населения в России в условиях перехода к
рынку. - М., 1997; Красинец Е.С, Кубишин Е.С, Тюрюканова Е.В.
Нелегальная миграция в Россию. - М., 2000.
4 Юдина Т.Н. О социологическом анализе миграционных процессов //
Социологические исследования. 2002. № 10; Она же. Социология миграции:
к формированию нового научного направления. - М., 2003.
14 этом, существенный вклад в исследовании этого направления вносят работы О.Д. Воробьевой, Т.М. Регент, М.Л. Тюркина'.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что в России сегодня, безусловно, накоплен значительный опыт в исследовании миграционной проблематики. Вниманием ученых оказались охвачены многие стороны миграционных процессов на разных исторических этапах их развития. Между тем, пока отсутствуют работы, в которых на основе социологического анализа исследовались бы проблемы государственного регулирования миграционных процессов в современной России, рассматривались вопросы социальных критериев, мер, последствий миграционной политики и миграционного законодательства, их социальной эффективности, адекватности миграционных проектов и программ национально-региональной специфике, а также выработки социально обоснованных путей повышения продуктивности государственного регулирования в данной области общественных отношений. Это свидетельствует о необходимости дальнейшей разработки концепции государственного регулирования миграционных процессов в современной России, соответствующей основополагающим потребностям, целям и интересам российского общества, государства и личности в указанной сфере.
Воробьева О.Д. Миграционная политика // Миграция населения: Приложение к журналу «Миграция в России». - М., 2001. Вып. 6; Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики // Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации: Аналитический Вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. № 9. Серия: Основные проблемы социального развития России - 64. - М., 2003; Воробьева О.Д., Скоробогатько О. Научное обеспечение управления миграцией // Миграция. 1997. №2; Регент Т.М. Миграция в России: проблемы государственного управления. - М., 1999; ТюркинМ.Л. Концепция совершенствования миграционной системы Российской Федерации // Право и политика. 2004. №8.
Желанием внести вклад в разработку концептуальных основ государственного регулирования миграционных процессов во многом продиктован процесс подготовки данной диссертации.
Целью диссертационной работы является разработка концептуальных основ государственного регулирования миграционных процессов в современной России, включающих в себя совокупность основополагающих целей в данной сфере, задач и мер по их реализации, базирующихся на понимании закономерностей и тенденций развития миграции как социального явления в мировом, страновом, региональном масштабах, необходимости достижения сбалансированности и согласованности миграционной политики с экономическими, политическими, культурными, демографическими и другими приоритетами российского государства.
В соответствии с целью в ходе исследования были поставлены следующие основные задачи:
изучить факторы актуализации миграционной проблематики в теории и практике государственного регулирования;
провести анализ предметного содержания миграционных процессов, определить приоритеты миграционной политики с учетом административно-территориального устройства страны, ресурсных возможностей регионов;
исследовать влияние социально-экономических характеристик мигрантов на качество жизни принимающего населения и зависимость поведения мигрантов от качества жизни отдающего и принимающего обществ;
разработать механизмы целевого заселения регионов России;
уточнить подходы программно-целевого заселения Дальнего Востока;
определить направления совершенствования правового обеспечения государственного регулирования миграционных процессов на основе социального подхода;
разработать основы функционирования системы социологического обеспечения миграционной политики;
внести предложения по совершенствованию организационной структуры системы государственного регулирования миграционных процессов в современной России.
Объектом исследования является система государственного регулирования миграционных процессов, включающая в себя субъекты и объекты, цели, задачи, процедуры, нормы и нормативы регулирования, а также ресурсы (материальные, финансовые, трудовые) обеспечения регулирующей деятельности государства в сфере миграции.
Предметом исследования являются теоретические, методологические и организационно-управленческие факторы государственного регулирования миграционных процессов в современной России, а также механизмы, способствующие повышению социальной ориентированности, системности и комплексности государственного регулирования миграционных процессов.
Методологическую основу диссертационного исследования составили классические и современные теоретические положения социально-гуманитарных отраслей научного знания, в том числе социологии, теории социального и государственного управления, менеджмента, позволяющие рассмотреть основы регулирования миграционных процессов в контексте глобализации, а также с учетом состояния национальной безопасности России. Отправными позициями исследования системы государственного регулирования миграционных процессов послужили: концепция социального действия и «понимающей социологии» М. Вебера; цивилизационный подход к анализу мировой истории А. Тойнби; идеи «пассионарного толчка» Л. Гумилева; теория рационального общества Н. Моисеева; идеи ведущих представителей школы научного управления - Ф. Тейлора, А. Файоля; идеи представителей школы человеческих отношений - Ч. Белла, Э. Мейо, Ф. Херцберга.
Непосредственно в анализе миграционных процессов базовыми стали
подходы, предложенные Л. Л. Рыбаковским, В. А. Ионцевым,
А.В. Дмитриевым, Т.Н. Юдиной.
Кроме того, в исследовании использованы методология и методы системного и структурно-функционального анализа, историко-сравнительного, логического анализа, контент-анализа СМИ, социологические и статистические методы сбора и обработки информации.
Эмпирическая база исследования основывается на результатах социологических исследований, проведенных автором или с его участием:
- Факторы переселения на Дальний Восток молодых специалистов.
Июнь 2002 г. Пилотажное исследование миграционного потенциала молодых
специалистов и условий заселения ими регионов Дальнего Востока;
-Проблемы освоения и заселения Восточной Сибири и Дальнего Востока России. Май 2002 г. Исследование государственных возможностей освоения и заселения регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока России;
-Проблемы регулирования миграционных процессов в современной России. Сентябрь 2005. Изучение основных проблем государственного регулирования миграции в России и поиск путей и механизмов их решения;
-Актуальные направления социологических исследований в органах внутренних дел РФ (2003 - 2006 гг.) 3-й этап: Миграционные процессы в Российской Федерации: Состояние, динамика, проблемы регулирования (п. 4 плана НИД Академии управления МВД России на 2005 г.);
-Социологический анализ кадрового состава подразделений ФМС России (п. 5.5. плана НИД Академии управления МВД России на 2005 г.);
-Предложения в Проект миграционного кодекса Российской Федерации (п.4 плана НИД Академии управления МВД России на 2005 г.);
- С использованием результатов социологических исследований
автором подготовлена и опубликована монография «Государственное
18 регулирование миграционных процессов в современной России» (п.2.2. плана НИД Академии управления МВД России на 2005 г.);
Также автором использованы результаты исследований в сфере регулирования миграционных процессов, проведенных различными социологическими организациями и исследовательскими центрами (ВЦИОМ, ФОМ); данные Госкомстат - Росстат (1991 - 2006 гг.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальных основ государственного регулирования миграционных процессов в современной России, включающих в себя целевые установки и приоритеты миграционной политики России, организационно-управленческие механизмы достижения данных целей, принципы, формы и методы реализации миграционной политики, а также научное обоснование государственного регулирования в миграционной сфере. Это дало возможность выйти на новые теоретические, методологические и практические позиции в обосновании направлений повышения системности и социальной ориентированности государственного регулирования миграционных процессов в России посредством взаимоувязки, согласованности и сбалансированности федеральных и региональных интересов в миграционной сфере; оптимального разграничения компетенции между уровнями государственного управления; разработки долгосрочных и среднесрочных целевых миграционных программ федерального и регионального значения; формирования системы научного (в т.ч. социологического) обеспечения выработки и реализации миграционной политики. В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач были получены следующие имеющие научную новизну результаты:
-выявлены предпосылки (экономические, демографические, социальные, этнокультурные, геополитические, правовые, экологические и иные) актуализации миграционной проблематики в теории и практике
19 государственного регулирования. Это позволило показать особенности (территориальные, социокультурные, экономико-производственные, социально-психологические) миграционных процессов в Российской Федерации, обосновать необходимость смены приоритетов государственного регулирования с решения вопросов, связанных преимущественно с противодействием нелегальной миграции, в область выработки и реализации организационно-стимулирующих механизмов добровольного переселения мигрантов в особо важные регионы страны, а также их государственной поддержки, адаптации и интеграции;
раскрыто предметное содержание миграционных процессов, по сути, заключающееся в смене постоянного места жительства в межпоселенческом перемещении, обусловленном, с одной стороны, комплексом объективных факторов (формирование новых рынков труда, изменение природно-климатических условий, возникновение конфликтогенных зон и т.д.), а с другой - регулирующим воздействием органов власти и управления, стимулирующим миграции в соответствие с политическими приоритетами. Это позволило определить категории мигрантов, требующие первоочередной государственной поддержки (мигранты, характеризующиеся необходимыми уровнями трудовой мотивации, квалификации, стремлением к профессиональной самореализации); основные мотивационные факторы, определяющие поведение мигрантов; приоритеты миграционной политики с учетом административно-территориального устройства страны, ресурсных возможностей регионов;
выявлены теоретико-методологические проблемы исследования государственного регулирования миграции, связанные в частности, с реализацией научно-отраслевых подходов - экономических, демографических, географических, исторических, правовых и др. Это позволило утверждать об ограниченности их использования в данной сфере, необходимости усиления междисциплинарного синтеза, способствующего
20 выявлению родовых и видовых закономерностей и тенденций развития миграции как социального явления, выработке на этой основе комплексных проектов решений миграционных проблем с учетом социальных потребностей и интересов граждан, повышению социальной эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в миграционной сфере;
обоснована необходимость последовательной реализации комплексного подхода в государственном регулировании миграционных процессов в Российской Федерации, выражающегося, с одной стороны, в целенаправленном государственном воздействии на основополагающие факторы (экономические, демографические, социальные, правовые, политические, этнокультурные и т.д.), определяющие характер и направленность миграционных процессов в России. С другой - в организации государственно-управленческой деятельности в сфере миграции по проблемному принципу, предполагающему интеграцию организационных и ресурсных усилий в федеральном и региональном масштабах на решении конкретных миграционных проблем. Это позволило показать перспективы реализации комплексного подхода в миграционной политике и государственном регулировании миграционных процессов в России;
обосновано положение о необходимости выработки целей и задач государственного регулирования миграционных процессов на основе показателей качества жизни населения (принимающего общества и самих мигрантов). Это позволило показать, что ориентиры на качество жизни населения обусловливают выработку мер по дифференцированной государственной поддержке мигрантов, (в первую очередь, для переселенцев в особо важные территории страны, районы нового хозяйственного освоения), формирования организационно-правовых условий притока в регионы страны мигрантов, способных оказывать позитивное влияние на динамику социально-экономического развития;
- определены приоритетные направления реализации государственного
регулирования миграции (занятость, обеспечение жильем, расселение,
адаптация, интеграция мигрантов, информационное обеспечение
миграционных процессов). Это позволило внести предложения в
методологию целевого заселения, предполагающую выработку
основополагающих подходов по стимулированию миграционного поведения
на основе реализации мер экономического и социального характера,
формирование условий для закрепления мигрантов на новом месте;
-разработан проект программы комплексного целевого заселения Дальнего Востока. Это позволило обосновать необходимость реализации мер комплексного освоения восточных территорий России, включающих обеспечение целевого добровольного переселения определенных категорий мигрантов в дальневосточные регионы, развитие рынка жилья и занятости, разработку новой модели расселения, связанной со строительством транспортных коммуникаций, формированием поселений нового типа в «точках роста» регионов Дальнего Востока;
на основе проведенных автором лично и в составе научных коллективов социологических исследований, внесены предложения в проект Миграционного кодекса Российской Федерации, касающиеся трактовки ключевых понятий («мигрант», «переселенец», «беженец», «вынужденный переселенец», «соотечественник»); определение критериев социально и экономически активных мигрантов; обоснование механизмов реализации единой государственной миграционной политики, ее научного обеспечения; выработку модельных законов, касающихся проблем миграции на уровне государств-участников СНГ;
обоснована необходимость формирования системы социологического обеспечения миграционной политики, включающей в себя федеральные и региональные центры исследования миграционных процессов, механизм формирования «портфеля заказов» на проведение комплексных
22 исследований миграционной проблематики, социального обоснования миграционного законодательства; специальную подготовку кадров для работы в данной сфере.
Положения, выносимые на защиту:
Авторское определение государственного регулирования миграционных процессов в современной России, представляющее собой совокупность мер организационно-правового характера, ориентированных на минимизацию стихийности, упорядочение отношений между участниками миграционного процесса, придание им относительно направленного развития в соответствии с целями государственной политики и национальной безопасности страны. Приоритетными направлениями регулирования миграционных процессов в современной России являются: формирование сфер занятости, привлекательных для определенных категорий мигрантов в особо важных регионах страны; разработка генеральной схемы территориального расселения мигрантов в России; уточнение и законодательное закрепление системы критериев дифференцированной государственной поддержки мигрантов; формирование эффективной информационной политики в миграционной сфере; создание системы содействия социально-психологической адаптации и интеграции мигрантов.
Обоснование направлений повышения комплексности государственного регулирования миграционных процессов. Сложившаяся модель государственного регулирования миграций характеризуется определенной фрагментарностью, выражающейся в сосредоточении усилий органов государственной власти на регулировании отдельных сторон миграционных процессов в России, в первую очередь на проблемах нелегальной миграции. Повышение комплексности государственного регулирования миграционных процессов предполагает воздействие на всю систему основополагающих факторов, обусловливающих миграционное поведение (экономических, социальных, политических, демографических и
23 т.д.), а также комбинаторику административно-ограничительных и экономически-стимулирующих методов государственного управления, организацию государственного регулирования в указанной сфере по проблемному принципу.
Предложения по повышению социальной эффективности государственного регулирования миграционных процессов с точки зрения критериев качества жизни мигрантов и принимающего их населения. Интегрирующей целью миграционной политики России, как составляющей социальной политики, должно быть совершенствование качества жизни населения страны и регионов. В процессе государственного регулирования миграции должна осуществляться дифференцированная государственная поддержка мигрантов в зависимости от их вероятного воздействия на качество жизни принимающего и отдающего обществ. В первую очередь поддержкой государства должны пользоваться те, кто в процессе переселения ориентирован на профессиональную самореализацию и обладает квалификацией, способствующей социально-экономическому развитию мест заселения.
Рекомендации по совершенствованию методологии исследования * миграционных процессов как фактора повышения эффективности государственного регулирования данной сферы. Сегодня востребован многомерный подход к исследованию миграции, предполагающий, с одной стороны, понимание его обусловленности различными факторами, а с другой стороны, восприятие миграции как относительно автономного явления, влияющего на развитие мира, страны, регионов. В настоящее время необходимо исследовать «пусковые механизмы» миграционных потоков, а также изучать возможные точки приложения ресурсов, сил в осуществлении государственного регулирования миграции. Использование многих из сложившихся подходов к исследованию миграции отличается одномерностью. Интегрирующим в изучении миграционных процессов
24 должен стать социальный подход, способствующий выработке управленческих решений с учетом интересов, ценностей и потребностей непосредственных участников миграционного процесса - мигрантов, отдающего и принимающего обществ.
Обоснование направлений совершенствования государственного регулирования миграционных процессов на Дальнем Востоке. Оптимизация миграционной ситуации на Дальнем Востоке России может быть достигнута при условии комплексного интенсивного освоения данного региона, базирующегося на целевом заселении его территорий; развитии системы транспортных коммуникаций, определяющей более оптимальную схему расселения людей; формировании инвестиционно привлекательных зон социально-экономического роста с поселениями нового типа.
Предложения по совершенствованию функционально-организационной структуры государственного регулирования миграционных процессов. Целесообразным является расширение и корректировка функций Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Приоритетными функциями ФМС России должны стать: координация деятельности различных министерств и ведомств в сфере миграционной политики; привлечение различных негосударственных и частных организаций к выполнению государственных заказов в области решения миграционных проблем; осуществление контроля за деятельностью негосударственных организаций в миграционной сфере; правовое обеспечение миграционных процессов; учет мигрантов. Обоснована необходимость создания при ФМС России Федерального центра исследования миграционных процессов, основными задачами которого стали бы: диагностика миграционной ситуации в стране; изучение количественных и качественных потребностей государства в мигрантах; статистический учет мигрантов и др.
Предложения по повышению эффективности социологического обеспечения государственного регулирования миграционных процессов. К
25 . приоритетным направлениям социологического обеспечения миграционных процессов относится: анализ социальных параметров миграционных потоков; степени миграционной активности различных социальных групп, прогнозирование миграционного поведения; изучение зависимости поведения мигрантов от параметров принимающего социума; социально-психологического самочувствия мигрантов и принимающего их общества; исследование динамики изменений социальных параметров страны и регионов под воздействием миграционных потоков; исследование социально-экономического эффекта государственного регулирования миграционных процессов; подготовка предложений по совершенствованию регулирующего воздействия государства в сфере миграции.
8. Предложения по повышению социальной обоснованности
миграционного законодательства. Социально обоснованное законодательство
в сфере миграции должно быть направлено в первую очередь на обеспечение
гарантий социальной защищенности всех участников миграционного
процесса (мигрантов, взаимодействующих с ними представителей населения
отдающей и принимающей сторон). Приоритетными направлениями
развития миграционного законодательства являются: нормативно-правовое
закрепление форм государственной поддержки переселенцев в особо важные
регионы страны; совершенствование Закона «О гражданстве» в плане
устранения ограничений в наделении гражданством РФ определенных
категорий иммигрантов; приведение российского миграционного
законодательства в соответствие с нормами международного права; правовое
определение базовых понятий миграционного законодательства («мигрант»,
«переселенец», «беженец», «вынужденный переселенец»,
«соотечественник»); разработка нормативно-правовых актов,
регламентирующих деятельность коммерческих организаций в сфере миграционных процессов; создание организационно-правовых условий
26 проведения социальной экспертизы принимаемых законодательных и подзаконных актов в сфере регулирования миграции.
Достоверность полученных результатов, их обоснованность и надежность подтверждаются использованием социологической методологии в исследовании миграционных процессов; обобщением и введением в научный оборот новых теоретических и эмпирических материалов, связанных с вопросами государственного регулирования миграционных процессов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные теоретические и практические выводы, полученные автором, способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений о миграционной проблематике, развитию и внедрению в практику государственного регулирования миграционных процессов в России социального подхода. Рекомендации, имеющиеся в диссертации, могут быть использованы в деятельности органов внутренних дел, других органов государственной власти и управления, принимающих участие в разработке и реализации государственной миграционной политики.
Материалы диссертации также могут быть использованы при подготовке учебных курсов по социологии управления, государственному и муниципальному управлению, положены в основу спецкурса по соответствующей проблематике для студентов и слушателей высших учебных заведений.
Апробация работы. Основные положения и результаты диссертации представлены в двух монографиях, двух брошюрах и 26 публикациях, прошли апробацию на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы регулирования миграционных процессов в современной России» (Москва, 2004); «круглом столе» «Социологическое обеспечение деятельности органов внутренних дел» (ИС РАН, Москва, 2004);
27 межвузовском семинаре «Современное состояние и перспективы развития теории управления органами внутренних дел» (Москва, 2005); шестом Российско-китайском симпозиуме по проблемам экономических реформ в России и Китае (РАН, Москва, 2005); первом Дальневосточном международном экономическом конгрессе (Хабаровск, 2005); парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Национальная безопасность и миграционная политика России» (Москва, 24.11.05.); «круглом столе» «Россия и Китай в XXI веке» в редакции «Парламентской газеты» (2.12.05); международном семинаре «Борьба с незаконной миграцией и статус иностранных граждан» (Москва, 2005); всероссийской научно-практической конференции «Будущее России: новая восточная стратегия» (Москва, 2006); «круглом столе» «Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности» (Москва, 2006); международной научно-практической конференции «Проблемы борьбы с незаконной миграцией» (Москва, 2006); всероссийской научно-практической конференции «Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия» (Москва, 2006) и др.
Ряд теоретических положений и практических рекомендаций, получивших развитие в диссертационном исследовании, были использованы при разработке Миграционного кодекса Российской Федерации, подготовке Концепции освоения Севера, Сибири и Дальнего Востока России. Материалы диссертационного исследования внедрены в деятельность Федеральной миграционной службы Российской Федерации, аппарата Полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России и рекомендована к защите.
Структура работы: диссертация состоит из введения, четырех глав, двенадцати параграфов, заключения и списка литературы.
Предпосылки актуализации миграционной проблематики в теории и практике государственного регулирования
Динамика миграционных процессов в целом адекватна закономерностям современного общества, отличающегося диверсифицированным характером развития производства и собственности, рынков труда и приложения капитала, поляризацией государств по уровням богатства, глобализацией информационно-технологических процессов.
Сегодня миграционные процессы обретают все большее значение в развитии отдельных стран и всего человеческого сообщества. Новый этап истории человечества в условиях глобализации, демографического перехода, геополитических разломов и конфликтов активизирует и усиливает многие общественные процессы. В настоящее время миграция существует как «одна из сторон проявления процесса глобализации, становится одной из ярчайших ее форм, требующих изучения».
Современные миграционные потоки отличаются такими характеристиками, как усиление интенсивности, с одной стороны, а с другой - нарастанием ассиметричности, отражающей неравномерность развития анклавов рыночной экономики, то есть усиление притока мигрантов в высокоразвитые индустриальные страны, главным образом Западной Европы и Северной Америки. Так, например, по данным Комиссии ООН по народонаселению, в США сегодня проживают 38,4 млн. мигрантов, в Германии - 10,1 млн. мигрантов, Украина - 6,8 млн. Число людей, пересекающих границы в поисках лучшей жизни, за последние 15 лет резко возрастало. К началу XXI века 1 из 35 жителей планеты - мигрант1. Сегодня существенно выросла скорость протекания миграций, что объяснимо стремительным развитием системы транспортных коммуникаций. Для мигрантов стали доступны практически любые точки мира, чему заметно способствует большая открытость государственных границ.
Усилившиеся внутренние и внешние миграционные потоки в государствах оказывают существенное влияние практически на все элементы социума (от сферы занятости и состояния экономики до социокультурных предпочтений и образа жизни). Всемирная история показывает, как миграция приводила к смене цивилизаций2, к гибели одних и рождению других этносов3, социальному освоению неизвестного ранее географического пространства.
Современная миграция по силе своего воздействия на мировое L социально-экономическое, социокультурное и политическое пространство вполне может быть сравнима с «великим переселением народов». Сейчас, как У и тогда, миграция существенно меняет социальную и геополитическую картину мира. Однако современное цивилизованное общество оказалось не готово в полной мере ответить на очередной вызов.
Миграция, как, в конечном счете, производная социально-экономических и иных процессов, все более приобретает относительно самостоятельное значение, начиная оказывать определенное влияние на развитие экономического пространства, криминальной ситуации, политических, социальных, духовно-идеологических процессов.
Указанные факторы объективно способствуют актуализации миграционной проблематики в сфере науки, а также в области государственно-управленческой практики в первую очередь тех стран, которые испытывают наибольшее влияние миграционных потоков. Современные государства не могут не находиться в интенсивном поиске путей оптимального регулирования миграции, способствующего, с одной стороны, пресечению (минимизации) нелегальной миграции, а с другой -использованию миграционного потенциала для собственного развития, стабилизации социально-экономической и демографической обстановки.
Ни в одной стране мира не создано высокоэффективных механизмов государственного регулирования миграции, гарантирующих решение указанных задач. Основной в данной сфере остается проблема «срабатывания» объективных экономических законов, формирующих новые рынки труда и приложения капитала, и вместе с тем определяющих необходимость поиска мер поддержания национальной безопасности государств.
В связи с этим проблема регулирования миграций все больше выходит за пределы отдельных стран, приобретает международное и общенациональное значение, требует формирования регулирующих механизмов на международном уровне. Наиболее значимыми проблемами для государств, испытывающих миграционное давление, на наш взгляд, являются:
- предотвращение возможных конфликтов, складывающихся на основе усиления миграционных процессов;
-защита национальных интересов с помощью административно-ограничительных мер, не противоречащих нормам демократических государств;
-создание механизмов интеграции мигрантов в принимающую социальную среду.
Комплексный подход в государственном регулировании миграционных процессов
Современные представления, сложившиеся как в зарубежной, так и в отечественной науке, а также в практике государственного управления, характеризуются разноплановостью подходов к пониманию сущности и тенденций развития миграции как социального явления. Между тем, сегодня существует потребность в формировании интегральной парадигмы, адекватно описывающей родовые и видовые закономерности и тенденции развития миграции, а, следовательно, создающей необходимые предпосылки для реализации комплексного подхода в государственном регулировании миграционных процессов.
Комплексный подход как продолжение системной методологии в организационно-управленческой деятельности основывается на целостном видении объектов управления как социальных феноменов, концентрации общегосударственных и отраслевых ресурсов в решении социальных проблем.
Система государственного управления Российской Федерации пока не демонстрирует способность реализации системной и комплексной миграционной методологии, отличается фрагментарностью подходов к решению социальных вопросов. Практика регулирования миграционных процессов последних пятнадцати лет свидетельствует о неравномерном распределении организационно-управленческих усилий, распылении ресурсов, а, следовательно, недостаточной способности с помощью механизмов государственного регулирования упорядочивать миграционное поведение, минимизировать его негативные последствия.
Речь идет, в первую очередь, о серьезных недостатках, выражающихся в несогласованности миграционной политики с социально-экономической политикой государства. Это нашло выражение в нарастании оттока высококвалифицированного населения в страны ближнего и дальнего зарубежья, притоке неквалифицированной рабочей силы в промышленно-развитые регионы страны, несформированности адекватных организационно-правовых механизмов, стимулирующих возвращение в Россию соотечественников и др.
Современная парадигма государственного регулирования миграции представляет собой совокупность научно-обоснованных положений о видовых закономерностях развития и функционирования миграции как социального феномена, позволяющих осуществлять разработку поисковых и нормативных прогнозов ее развития в мировом, страновом и региональном масштабах, формировать на этой основе выверенные социальные критерии учета потребностей и интересов населения в миграционной сфере, государственные проекты решения миграционных проблем.
Мы считаем, что современная парадигма государственного регулирования миграции должна основываться на понимании «пусковых» механизмов миграционного поведения, детерминируемых покиданием мест расселения, в которых сложился комплекс факторов, блокирующих реализацию базовых потребностей населения; поиском новых социальных анклавов самореализации и повышения качества жизни. На этой основе создается возможность формирования адекватной государственной миграционной политики, учитывающей потребности общества, а также возможности миграционного потенциала.
Учитывая, что регулирование - это, прежде всего, упорядочение, «установление правильного взаимодействия частей механизма в какой-либо системе», основной задачей органов власти в миграционной сфере является обеспечение оптимального с позиций государственной стратегии взаимодействия между участниками миграционного процесса.
Государственное регулирование предполагает в первую очередь властное, политическое воздействие, которое в основе имеет правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения . Однако регулятивная деятельность государства в миграционной сфере имеет гибкие и не всегда четко определяемые границы своего влияния. Представление о пределах государственного регулирования миграции строится на одной из ключевых методологических позиций нашего исследования, позволяющей рассматривать миграцию как самоорганизующийся процесс.
Взгляд на миграцию как на самоорганизующийся естественный и конструктивный процесс, присущий любой социальной системе, нисколько не упрощает задач государственного участия в регулировании миграционных процессов. Конечно, существует крайность, позволяющая представить миграцию на переломных этапах общества как мощный поток, в котором любые управленческие попытки заранее обречены. От этой крайности мы далеки. Управленческое воздействие в виде комплексного регулирования миграционных потоков представляется возможным и необходимым. Данное регулирование направлено в первую очередь на то, чтобы максимально смягчить негативные последствия миграции и сохранить национальные интересы в быстроменяющейся ситуации.
Миграционные процессы на Дальнем Востоке как фактор национальной безопасности России
Наблюдающиеся тенденции в миграционных процессах современной России со всей очевидностью несут угрозу национальной безопасности страны. Особенно остро выглядит ситуация, связанная с безопасностью Дальнего Востока России.
Ценность Дальнего Востока для России всегда определялась в первую очередь его природным и геополитическим потенциалом. Дальневосточный регион занимает территорию, площадь которой составляет более трети всей территории России. На Дальнем Востоке сконцентрировано более 40% всех российских энергетических и геологических ресурсов. Здесь существуют огромные запасы леса, рыбы, морепродуктов и др. Геополитическое положение характеризуется тем, что регион имеет самую протяженную в стране сухопутную границу с другими государствами (КНР, КНДР), морскую границу с Японией. Берега дальневосточных регионов омываются шестью морями и двумя океанами, что дает дополнительные возможности для сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР).
Значение Дальнего Востока для страны сейчас становится еще большим, чем прежде. Происходит это вместе с усилением роли в мировом развитии АТР. Академик СП. Капица отмечает, что «сравнение динамики народонаселения Европы и Азии показывает, как в самое ближайшее время центр развития переместится в Азиатско-Тихоокеанский регион... Тихий океан станет последним Средиземноморьем планеты, где Атлантика была вторым и Средиземное море первым». Существует очень большая вероятность того, что Азиатско-Тихоокеанский регион в недалеком будущем станет ведущим регионом мира2. По утверждениям ряда экспертов, доля этого региона в мировом ВВП может достичь половины. В настоящий момент АТР по объему ВВП можно сравнивать с США и ЕС, несмотря на то, что степень политической и экономической интеграции стран тихоокеанского пространства ниже, чем в ЕС или Северной Америке.
В связи с предстоящей прокладкой крупнейшего нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» с ответвлением в Китай дальневосточные территории усиливают свою роль мощного сырьевого источника не только для страны, но и для значительной части АТР. Помимо сырьевого ресурса территории Дальнего Востока обладают ресурсом больших неосвоенных площадей, пригодных как для проживания, так и для размещения крупных производственных узлов, в том числе сельскохозяйственных, способных стать одной из главных составляющих продовольственной безопасности страны.
В свете новых событий еще более актуализируется геополитическое положение Дальнего Востока. По сути, Дальний Восток - это площадка, с которой удобно влиять на интенсифицирующиеся социально-экономические процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Кстати, именно это преимущество сейчас создает условия для растущей угрозы безопасности российскому Дальнему Востоку, поскольку усиливает территориальный интерес ряда государств, в частности КНР, Японии, Республики Корея, США.
Дальний Восток является государствообразующим элементом России, изменения этого системного элемента способны повлечь изменения всей системы. Поэтому возникающие угрозы безопасности дальневосточного региона мы приравниваем к угрозам национальной безопасности России.
Тем не менее, сегодня регионы Дальнего Востока до сих пор находятся под воздействием кризиса 90-х годов. Экономический спад здесь оказался наиболее глубоким, чем в среднем по стране, что обусловило более замедленный подъем. Практически единственным показателем, по которому сегодня преуспевает Дальний Восток - это инвестиции в основной капитал. Темп их роста почти в два раза выше, чем в среднем по стране. Правда, этот показатель не дает возможности формировать представление о ситуации на всей территории Дальнего Востока, поскольку рост инвестиций в основной капитал достигнут благодаря иностранным инвестициям в нефтегазовый проект на Сахалине. Экономический упадок дальневосточных регионов существенно отражается на росте доходов большинства населения. По темпам увеличения заработной платы Дальний Восток отстает от среднероссийского показателя почти на треть. Также на треть выше цена фиксированного набора потребительских товаров и услуг. Стоимость жизни в регионе значительно выше, чем в стране. В результате, доля бедного населения на Дальнем Востоке тоже оказывается одной из самых высоких в России1.
Анализ социально-экономической ситуации на Дальнем Востоке, а также мнения экспертов свидетельствуют о том, что здесь одним из определяющих факторов является миграция. От состояния миграционных потоков во многом зависит то, какие социальные силы и человеческие ресурсы направляют или поддерживают развитие региона. Миграция, наряду с другими факторами, формирует состав населения, тем самым определяя движущие социальные силы в регионе.
Проблемы социальной эффективности взаимодействия органов государственной власти и управления в сфере эффективности регулирования миграционных процессов
Современная система государственного регулирования миграционных процессов в России включает в себя ряд организаций, министерств и ведомств, затрагивающих своей деятельностью сферу миграции. Сегодня непосредственное участие в государственном регулировании миграции в России принимают следующие структуры разных уровней: -на международном уровне: Управление верховного комиссара по делам беженцев Организации объединенных наций (УВКБ ООН), Международная организация миграции (MOM), Международная организация труда (МОТ) и др.; - федеральный уровень: Президент РФ, Правительство РФ, МВД России, ФМС России; -региональный уровень: исполнительные органы государственной власти в субъектах РФ, территориальные органы ФМС России, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ; - местный уровень: городские и районные отделы внутренних дел.
В перечень структур, имеющих отношение к сфере миграции, но непосредственно не определяющих ее состояние необходимо включить:
Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.
В силу разноплановости государственных субъектов миграционной политики, организация регулирования миграционных процессов в современной России представляется одной из самых существенных проблем рассматриваемой области. Пока деятельность перечисленных органов власти в сфере миграции осуществляется при отсутствии полноценного координирующего начала.
На наш взгляд, вполне естественно, что таким началом должен являться специальный орган государственного управления, ведающий вопросами непосредственного воздействия на миграционные процессы. Сегодня одним из ключевых федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования миграции является Федеральная миграционная служба Российской Федерации. ФМС России возникла еще в начале 90-х годов прошедшего столетия. С тех пор статус Федеральной миграционной службы в системе органов государственной власти постоянно менялся. Был период, когда служба входила в состав Министерства РФ по делам федерации, национальной и миграционной политики. После упразднения в 2001 г. данного министерства его функции были разделены между Министерством иностранных дел РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством внутренних дел РФ. При этом МВД России стало выполнять функции первоначальной Федеральной миграционной службы.
Главными направлениями деятельности ФМС являются «реализация миграционной политики, борьба с нелегальной миграцией, работа с беженцами и вынужденными переселенцами, трудовая миграция, а также вопросы, связанные с внутриперемещенными лицами в рамках Южного федерального округа.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ №314 от 9 марта 2004 г., Федеральная миграционная служба Российской Федерации существует как федеральный орган исполнительной власти, подведомственный Министерству внутренних дел Российской Федерации. Теперь к указанным выше функциям службы добавилось решение вопросов паспортизации, гражданства, выдачи виз и регистрации. При этом «вопросы государственной миграционной политики и нормативно-правового регулирования отнесены к Министерству внутренних дел... министерство определяет направление движения и правила игры, а служба реализует установленные задачи и функции»2.
В настоящее время заметна тенденция к усилению самостоятельности миграционной службы, к расширению ее функций. ФМС России реализует миграционную политику, определенную Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ и МВД России. Характер деятельности ФМС России определяется как оказание государственных услуг в сфере миграции.
Однако особенностью сегодняшней ситуации в сфере государственного регулирования миграции является то, что основной акцент здесь делается на правовых вопросах. Социальные основы регулирования миграционных процессов остаются слабо проработанными, оказываясь на заднем плане проблемы взаимодействия органов власти в рассматриваемой сфере.
По мнению первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации А. Чекалина, сегодня ФМС России сосредоточивается на «оформлении права пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, паспортной работе, вопросах гражданства, трудовой миграции, работе по организации законодательной инициативы, правоприменения»1. До сих пор в сфере регулирования миграционных процессов без должного внимания остаются вопросы обеспечения социальной защиты мигрантов, их успешной социокультурной адаптации, поддержки в жилищном и трудовом планах.
На наш взгляд, очевидно, что сложившаяся организационная ситуация в области государственного регулирования миграционных процессов требует объединения и концентрации всех управленческих усилий в миграционной сфере под единым началом (государственным органом исполнительной власти). Данное ведомство будет инициировать, направлять и стимулировать разработку программ миграционной политики, осуществлять координирование и контроль в реализации прикладных мероприятий. В нашем представлении, специальный координирующий орган должен осуществлять взаимодействие элементов системы государственного регулирования миграционных процессов в России, интегрируя усилия всех ведомств, задействованных в реализации миграционной политики. Сегодня необходимость образования такой структуры активно обсуждается компетентными лицами. Данный орган будет осуществлять интегрирующую функцию, акцентируясь на разработке решений социальных и социокультурных вопросов мигрантов.
