Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения феномена «виртуализации» общества и государственного управления 15
1.1. Концептуализация общественных изменений в современной социологической теории 15
1.2. Формы виртуализации государственного управления — концептуализация понятия «электронное правительство» 45
Глава 2. Проект «электронное правительство»: мировой опыт 69
2.1. Архитектура электронного правительства 69
2.2.Текущее состояние развития проектов «электронного правительства» в мире 87
Глава 3. Механизм презентации электронного правительства в Российской Федерации 107
3.1. Проект «электронное правительство» в Российской Федерации 107
3.2.Симулякр «электронное правительство» в российском масс медийном пространстве 128
Заключение 148
Список источников и литературы 158
Приложения 173
- Концептуализация общественных изменений в современной социологической теории
- Формы виртуализации государственного управления — концептуализация понятия «электронное правительство»
- Архитектура электронного правительства
- Проект «электронное правительство» в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время информационно-коммуникативные технологии и в частности сеть Интернет становятся неотъемлемым атрибутом взаимодействия как на неофициальном (бытовом), так и на официальном уровне. Версии газет и журналов, реклама, информа-
<} ция из любой точки земного шара, информация о государственных органах
власти и управления и их деятельности, реестры предприятий, организаций, политических партий, своды законов и многое другое — все это хранится в электронном мире и доступно посредством сети Интернет. Появилась возможность получить любую интересующую информацию, виртуально осуществить сделку, отправить налоговую декларацию по электронной почте, получить бланки для заполнения, поучаствовать в конференции в режиме «онлайн» и многое другое. Даже такое понятие как «письмо» уже приобрело абсолютно иное значение, теперь его можно отправить в любую географически удаленную точку или вообще пообщаться в режиме реального времени. Все большее число бизнес-структур переходят на автоматизированные системы
* управления, электронный документооборот, взаимодействие посредством се-
ти Интернет.
Процесс внедрения информационно-коммуникативных технологий и широкого использования сети Интернет существенным образом затрагивает и процессы государственного управления. На государственном уровне все большее число стран стремится перевести в режим «онлайн» как ведомственное взаимодействие, так взаимодействие между правительственными структурами и гражданами. Происходящие в мире перемены не оставили в стороне и Россию. Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты программы и концепции информационного развития, внедрения
4 компьютерных технологий и сети Интернет в государственных органах и органах местного самоуправления. На федеральном уровне принята к реализации Федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002-2010 гг.», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 года1. Основной целью данной программы является повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационно-коммуникативных технологий (ИКТ); создание технологических предпосылок для развития гражданского общества за счет обеспечения прав на свободный доступ к информации; расширение подготовки специалистов по информационным технологиям и квалифицированных пользователей.
Кроме того, во многих странах происходит переосмысление основ государственного управления, поскольку традиционная модель испытывает тенденцию снижения доверия со стороны граждан. Широкое распространение получили идеи «постбюрократической организации», то есть отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента», где гражданин рассматривается как «клиент» государственных учреждений, реализующий свои права потребителя государственных услуг. Приобрели новую актуальность вопросы участия граждан в управлении, открытости управленческих структур.2
Все это приводит к поиску новых форм административной организации и государственного управления, новых форм и технологий организации государственно-административного управления в частности.
Наряду с другими составляющими проектов реформирования государственного управления широкое распространение получила концепция «электронного правительства» (e-government), призванная усовершенствовать процессы государственно-административного управления. Данная концеп-
1 - Официальный сайт «Электронная Россия»
2 См.: Государственная служба / Отв. редактор А.В. Оболонский. -М., 2000. -С.29-39.
5 ция, возникшая в западных странах, основана на идее, что государство — это институт, оказывающий услуги на благо общества. И в соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться к тому, чтобы удовлетворять интересы, прежде всего, своих акционеров. С этой целью госорганы должны повышать эффективность своей деятельности, так же, как корпорация должна совершенствовать модели работы, заменяя прежние, на более технологичные и эффективные.
Повсеместное внедрение и широкое использование информационно-коммуникативных технологий рассматривают как решающий шаг от индустриального общества к постиндустриальному (информационному) обществу. Но в 1990-х годах сформировалась новая группа теорий общественных изменений - теорий виртуализации, пытающихся по-новому интерпретировать роль информационно-коммуникативных технологий в процессе трансформации общества.
В этой связи приобретает значение выявление форм и технологий государственно-административного управления в условиях виртуализации общества, на основе анализа мирового и отечественного опыта.
Степень научной разработанности темы. Изучение данной темы потребовало привлечение широкого круга источников и литературы, содержащих теоретические концепции общественных изменений и изменения форм и технологий организации процесса государственного администрирования в условиях широкого применения информационно-коммуникативных технологий.
Прежде всего, необходимо отметить «пророка электронной коммуникации» М.Маклюэна, представившего трехступенчатую модель всемирной истории, где третьей эпохой выступает эпоха информационного индивида в условиях победы электронной (аудиовизуальной) коммуникации, повышающей интеллектуальные способности и творческий характер личности.
В целом, научные исследования, концептуализирующие происходящие
См.: Дзялошинский И. К информационной открытости власти // 1 .phtml/
в обществе изменения в связи с широким применением информационно-коммуникативных технологий можно разделить по следующим направлениям.
Классические труды теоретиков постиндустриального (информационного) общества. Наиболее популярной в конце XX столетия являлась концепция постиндустриального общества Д.Белла , имевшая множество вариа-ций — теория «информационного общества» И. Масуды , теория «супериндустриальной цивилизации» Э.Тоффлера6, теория «сетевого общества» М Кас-тельса7. Также необходимо отметить российских исследователей информа-ционного общества Г.Л. Смоляна и Д.С. Черешкина , Ю.А.Алексееву, выделяющих основные его признаки.
В 1990-х годах сформировалась новая группа теорий общественных изменений — теории виртуализации. В данном случае — это, так называемые, техноцентристские модели виртуализации, предложенные А.Бюлем, А.Крокером, М.Вэйнстейном и М.Паэтау. «Теория виртуального класса» А.Крокера и М.Вэйнстейна является приложением постмодернистских концепций исчезновения реальности. Согласно им в процессе обмена электронно-цифровыми сигналами происходит отчуждение человека от собственной плоти, при этом в качестве виртуализирующих технологий рассматриваются не только компьютерные технологии и сеть Интернет.
Одним из первых предложил термин «виртуализация общества» А.Бюль. Согласно ему «виртуальное» — это общество, где производство, распределение и коммуникация осуществляются в виртуальных пространст-
4 См.: Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. -М.: Acadenria, 1999.
Белл Д. Социальные рамки информационного общества/Новая технологическая волна на Западе. -М., 1986. Публикация на сайте
5 См.: Masuda Y. The information society as post-industrial society. Tokyo, 1980.
6 См.: Тоффлер Э. Третья волна. -М.: ООО «Издательство ACT», 2002. -776с.
7 См.: Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. -М.:ГУ ВШЭ, 2000.
Кастельс М. Становление общества сетевых структур//Новая постиндустриальная волна на Запа-
де:Антология/Под ред. В Л.Иноземцева. -M.: Academia, 1990.
8 См.: Черешкин Д.С., Смолян ГЛ. О формировании информационного общества в России// Информацион
ные ресурсы. - 1998. - №1.
9 См.: Алексеева Ю.А. Возникновение идеологии информационного общества//Информационное общество.
-1999.-№1.
7 вах или в киберпространстве». М.Паэтау в своей теории «виртуализации социального» интерпретирует возникновение гиперпространства сети Интернет как результат «использования» обществом новых форм коммуникации для самовоспроизводства — аутопойесиса (по теории Н.Лумана).
В России одним из первых теоретиков «виртуализации общества» является Д.В.Иванов, предлагающий социоцентристскую модель виртуализации. Он рассматривает процесс виртуализации (симуляции) в основных институциональных сферах, оформившихся в эпоху Модерн: экономике, политике, науке, искусстве, семье.
Что касается исследования особенностей государственного управления в условиях широкого применения информационно-коммуникативных технологий, то здесь следует отметить В.И.Дрожжинова10, рассматривающего концептуальные основы строительства электронного правительства. И.Т.Жукова11, И.Р.Агамирзян12, Л.В. Сморгунов13 предлагают типологию основных этапов внедрения проектов электронного правительства. А.В .Данилин14 рассматривает основные архитектурные компоненты электронного правительства и их технологическое решение.
Несмотря на существующее разнообразие работ, в которых исследуются функциональное назначение электронного правительства, и проводится анализ основных этапов внедрения данных проектов, на примере различных стран, непроработанным остается смысловое содержание самого термина «электронное правительство» с точки зрения функционального назначения и технологий реализации на практике. Открытым также является вопрос отно-
10 См.: Дрожжинов В.И. Электронное правительство// Совершенствование государственного управления на
основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт/ А.В. Гиглавый, Ю.М. Горностваев, В.И.
Дрожжинов, С.Н. Сериков, А.А. Штрик. Под ред. В.И. Дрожжинова. -М.: Эко-Трендз, 2002. -С. 11-60.
11 См.: Жукова Т.И. Электронное правительство: реальность и перспектив/ Социальное мышление и дея
тельность: влияние новх интеллектуальных технологий. Тезисы института системного анализа Российской
Академии наук. -Москва: Едиториал УРСС, 2004. -С.355-381.
Сморгунов Л.В. Электронное правительство: этапы становления и сравнение опыта/
12 См.: Агамирзян И.Р. Мировой опыт реализации концепции электронного правительства/ http
иСм.: Сморгунов Л.В. Электронное правительство: этапы становления и сравнение спы-Ta///.
14 Данилин А.В. Технологии интеграции государственных информационных систем и организаций межведомственного взаимодействия/
8 сительно особенностей и технологий осуществления государственного администрирования на практике с точки зрения социоцентристскои концепции виртуализации общества.
Цель исследования — выявить особенности государственно-административного управления в условиях виртуализации общества
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
- осуществить комплексный анализ теорий общественных изменений, проис
ходящих в связи с повсеместным внедрением информационно-
коммуникативных технологий;
выявить формы государственно-административного управления, как составного элемента государственного управления;
на основе анализа мирового опыта реализации проектов электронного правительства, исследовать архитектуру и технологии электронного правительства;
показать особенности смысла и содержания проекта «электронного правительства» в Российской Федерации, на основе анализа федеральных нормативно-правовых актов и методической литературы, устанавливающих и регулирующих порядок применения информационно-коммуникативных технологий в государственных органах и закладывающие основы формирования электронного правительства;
изучить особенности трактовки смысла и содержания проекта «электронного правительства» в российском масс-медийном пространстве.
Объект исследования — государственное управление в условиях масштабного внедрения информационно-коммуникативных технологий.
Предмет исследования — особенности государственно-административного управления в условиях виртуализации общества.
Теоретико-методологическая основа работы. При написании диссертационной работы автор опирался на феноменологический подход в его кон-струкционистской версии.
9 В частности концептуально работа базируется:
на социоцентристской теории виртуализации общества Д.В. Иванова, согласно которой «виртуализация — это любое замещение реальности ее симуляцией/образом - не обязательно с помощью компьютерной техники, но обязательно с применением логики виртуальной реальности...Не компьютеризация жизни виртуализирует общество, а виртуализация общества компьютеризирует жизнь»;
на идеях Ж.Бодрийяра относительно процессов виртуализации в области общественных процессов;
на концепции конструирования социальной реальности П.Бергера и Т.Лукмана.
В соответствии с общеметодологической основой работы мы опирались на такие специальные социологические методы как контент-анализ и неформализованное интервью. Также использовался метод вторичного анализа данных социологических исследований в области внедрения проектов электронного правительства.
Кроме того, в ходе написания работы использовались общенаучные методы анализа — формально-логический, сравнительный, метод систематизации.
Источниковая и эпирическая база. Прежде всего, это нормативно-правовые акты Российской Федерации и методическая литература, устанавливающие и регулирующие порядок применения информационно-коммуникативных технологий в государственных органах и закладывающие основы формирования электронного правительства.
Эмпирическую базу диссертации составили результаты исследования двадцати восьми Интернент-представительств (сайтов) федеральных органов исполнительной власти РФ (остальные федеральные органы исполнительной власти на момент написания работы не имели Интернет-представительств). Критерием отбора являлось то, что сайты федеральных государственных органов являются образцом для воспроизводства архитектуры электронного
10 правительства на региональном уровне.
Также эмпирическую базу исследования составили публикации относительно применения информационно-коммуникативных технологий в государственно-административном управлении. Основную аналитическую выборку составили публикации в «Российской газете» за период с 2002 по июнь 2005 гг. Выборка осуществлялась с учетом того, что «Российская газета» является официальной федеральной газетой, публикующей не только информационные статьи, но и интервью и нормативно-правовые акты. Кроме того, данное издание является «обязательным» для чтения служащими государственных учреждений.
Анализ указанных источников позволил выявить особенности презентации проекта «электронное правительство» в Российской Федерации.
Помимо результатов, полученных автором самостоятельно, в работе использованы данные других эмпирических исследований, касающихся предмета исследования. Вспомогательным источником информации явились результаты исследования «Оценка э-правительств: глобальные перспективы», проведенного в 2001г. в рамках ООН, Интернет-тестирование правительственных и политических сайтов стран Евросоюза, проведенного в 2001г. в рамках исследовательского проекта в Амстердамско-Маастрихтском летнем университете, данные опроса относительно информированности и отношения населения к проектам и мероприятиям ФЦП «Электронная Россия», проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в 2003 г., результаты анализа «правительственных» Интернет-порталов субъектов Российской Федерации, проведенного компаниями «РосБизнесКонсалтинг» и «Пресс Консалтинг» в 2002г.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как постановкой самой научной проблемы, так и полученными результатами. Данная работа представляет собой одно из первых в отечественной социологии управления социологическое исследование, в котором государственное управление рассматривается в контексте социоцентристской теории виртуа-
лизации общества. Элементы новизны также заключаются в следующем:
уточнены понятия «электронное правительство», «электронное руководство» как отражающие сущность основных форм государственного управления в условиях широкого применения информационно-коммуникативных технологий и составляющих «электронной демократии»;
сам проект электронного правительства изучен с позиции конструк-ционизма и рассматривается как форма государственно-административного управления, способствующая объективизации представлений граждан о системе государственно-административного управления;
на основе сравнительного анализа, процессов реализации проектов электронного правительства в мире, систематизирована информация относительно архитектуры и технологий электронного правительства;
выявлены особенности презентации проекта «электронное правительство» в Российской Федерации как фактора успеха реализации на практике.
Основные положения, выносимые на защиту: 1 .Особенностью системы государственного управления и самого процесса государственного управления в условиях виртуализации общества с позиций социоцентристской теории, является то, что они также частично виртуализируются и получают дополнительное средство осуществления транзакций и конструирования своего образа — информационно-коммуникативные технологии.
2.Современные информационно-коммуникативные технологии позволяют создавать симулякры — искусственно созданные объекты, производящие эффект реально существующего объекта — виртуальный аналог. Применительно к процессу государственного управления симулякр государственного органа является не средством, возводящим в степень процесс виртуализации, а средством конструирования «нового - объективированного образа» государственного аппарата и процесса государственного управления, как его непосредственной практической деятельности.
3. В условиях виртуализации общества государственное управление в
12 единстве его составляющих - государственно-политическое управление и государственно-административное управление - принимает новые формы.
Основной формой виртуализации государственно-административного управления и средством объективизации его образа выступает симулякр «электронное правительство».
4.В целях более эффективной реализации проекта «электронного правительства» необходимо построение единой архитектурной модели, объединяющей все государственные структуры и обеспечивающей предоставление государственных услуг по принципу «одна точка входа» на общегосударственном уровне.
5. Наряду с другими факторами успеха реализации проекта «электронное правительство» на практике, большое значение имеет фактор «Презентация проекта». Данный фактор подразумевает особенности раскрытия смысла и содержания проекта в федеральных нормативно-правовых актах и методической литературе, устанавливающих и регулирующих порядок применения информационно-коммуникативных технологий в государственных органа); и закладывающих основы формирования электронного правительства, а также особенности трактовки смыла и содержания проекта в масс-медийном пространстве. Презентация является не только руководством к действиям, но и ключом к пониманию актуальности внедрения подобного проекта в Российской Федерации.
Существующая презентация электронного правительства Российской Федерации не может способствовать в нужной мере эффективной реализации проекта на практике.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что положения и выводы диссертации могут быть использованы руководителями органов исполнительной власти и государственно-административного управления в процессе реализации проектов электронного правительства.
Кроме того, материалы исследования могут быть востребованы для
ІЗ разработки курсов по социологии управления, социологии массовой коммуникации, политической социологии, государственному и муниципальному менеджменту в процессе обучения специалистов в сфере государственного и муниципального управления, специалистов по связям с общественностью, журналистов и других специальностей социально-гуманитарного профиля.
Апробация результатов исследования. Основные положения, идеи и выводы диссертационного исследования освещены в публикациях и изложены в выступлениях на научных конференциях: региональная научно-практическая конференция «Социальное управление и регулирование в трансформирующемся обществе» (18 марта 2003г., Казань, КГТУ); всероссийская научно-практическая конференция «Научные основы формирования компетентного специалиста в системе непрерывного профессионального образования» (9 октября 2003г., Казань, КСЮИ); всероссийская научно-практическая конференция «Реализация государственной молодежной политики: региональный опыт» (24-26 ноября 2004г., Казань); межвузовская научно-практическая конференция «Социально-экономические и историко-правовые проблемы современного российского общества» (май 2005г., Казань).
Так же основные результаты и положения обсуждены на заседании кафедры государственного, муниципального управления и социологии Казанского государственного технологического университета.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
В первой главе «Теоретико-методологические основы изучения феномена «виртуализации» общества и государственного управления» раскрыты методологические подходы для исследования процессов государственно-административного управления в условиях виртуализации общества; выявлены и концептуализированы формы виртуализации государственного управления в целом и государственно-административного управления в ча-
14 стности.
Во второй главе «Проект «электронное правительство»: мировой опыт» представлена информация, систематизированная на основе анализа мирового опыта реализации подобных проектов, относительно архитектуры и технологий электронного правительства; здесь же раскрываются основные направления развития проектов электронного правительства в мире.
Третья глава «Механизм презентации электронного правительства в Российской Федерации» посвящена исследованию особенностям трактовки и представления смысла и содержания деятельности электронного правительства в Российской Федерации как одного из факторов успешной реализации проекта «электронное правительство». На основе анализа федеральных нормативно-правовых актов и методической литературы, устанавливающих и регулирующих порядок применения информационно-коммуникативных технологий в государственных органах и закладывающие основы формирования электронного правительства, показаны особенности смысла и содержания проекта «электронного правительства» в РФ; здесь же отражены результаты исследований относительно особенностей представления смысла и содержания проекта электронного правительства в масс-медийном пространстве.
В заключении подводятся итоги, формулируются основные выводы, сделанные на основе диссертационного исследования, определяются перспективы исследования данной темы.
В приложении представлены программы эмпирических исследований, с описанием методов исследования.
Концептуализация общественных изменений в современной социологической теории
В настоящее время происходит внедрение информационно-коммуникативных технологий во всех сферах жизнедеятельности общества. Нас не удивляют персональные компьютеры, сеть Интернет и электронная почта, для большинства это уже такие же необходимые вещи как стол или стул. У всех на слуху такие термины как «электронные медиа», «киберпро-странство», «виртуальная реальность», «электронный офис», «электронный документооборот», «электронная подпись», «Интернет-магазин», «чат», «электронная демократия», «электронное правительство» и тому подобное.
Развитие и распространение информационных технологий признается одним из приоритетных многими странами мира. Изменение процессов взаимодействия и характера коммуникаций заставляют вспомнить о пророчествах ММаклюэна, которого называют «пророком электронной коммуникации». М.Маклюэн представил трехступенчатую модель всемирной истории, где третьей эпохой выступает эпоха информационного индивида в условиях победы электронной (аудиовизуальной) коммуникации, повышающей интеллектуальные способности и творческий характер личности. На начальной стадии электронная технология (космическая связь, портативная видеозапись) выполняла роль социальной терапии. Она создала новый этап социального общения, в котором выравниваются искажения и диспропорции, вызванные географией и экономикой, содействуя росту взаимопонимания между различными слоями общества и народами. На более высоких стадиях электронная революция выступила в качестве первопричины крупных социальных перемен (СМИ диктуют культуру). Информационная технология, соединенная с аудиовизуальными средствами создает целый мир поведенческих моделей, которые постоянно, ежедневно, на работе и в быту, окружают человека и программируют его деятельность во все возрастающем масштабе. Второй этап коммуникационной революции связан с тремя великими инновациями: спутниковая связь, создание оптоволоконных кабелей и кабельных сетей, цифровых электронных устройств, с применением микропроцессоров и интегральных схем для скоростного приема и передачи информации. Это открывает доступ любому человеку, в любой точке Земли к базам данных и знаний, если он имеет терминальное устройство (компьютер) для получения информации. Подобные интеллектуально-технологические системы ведут к принципиально новому состоянию цивилизации и культуры — к глобальному гиперинтеллекту (индустрии данных и знаний). Компьютеризация создает технологическую основу информатизации общества, в котором информатика и владение ЭВМ является второй грамотностью, повышающей интеллектуальные и творческие способности человека.,5
В целом же, происходящие технологические изменения и их последствия концептуализируют по-разному. Чаще всего распространение компьютерных и Интернет технологий рассматривают как решающий шаг от индустриального общества к постиндустриальному, на пути к информационному обществу. Обществу, где основную ценность имеет информация, а информация — это знание.
Изобретение самого термина «информационное общество» приписывается Ю. Хаяши, профессору Токийского технологического института. Этот термин был введен в научный оборот в начале 60-х годов фактически одновременно в США и Японии Ф.Махлупом и Т.Умесао, авторами, получившими широкую известность своими исследованиями динамики развития наукоемких производств. Информационное общество определялось как такое, где процесс компьютеризации даст людям доступ к надежным источникам информации, избавит их от рутинной работы, обеспечит высокий уровень автоматизации производства. При этом изменится и само производство — продукт его станет более «информационно емким»; что означает увеличение доли инноваций, дизайна и маркетинга в его стоимости; «... производство информационного продукта, а не продукта материального будет движущей силой образования и развития общест ва».16
В 70-90-е годы наибольший вклад в развитие теории информационного общества как модификации концепций постиндустриального общества внесли Д. Белл, М. Порат, И. Масуда, О. Тоффлер, Т. Стоуньер, Р. Катц, П. Дра-кер, М. Кастельс и другие.
Согласно Д.Беллу в XX столетии решающее значение для экономической и социальной жизни, для способов производства знания, а также для характера трудовой деятельности человека приобретает становление нового уклада, зиждущегося на телекоммуникациях. Трансформация общества рассматривается Д.Беллом как смена господствующего типа технологии и типа структуры социальных институтов. Доиндустриальное общество основано на примитивных производственных формах, развивающихся в отраслях, обеспечивающих добычу и первичную обработку ресурсов. Труд является фактически неквалифицированным, а развитие способностей человека обусловлено традициями. Для него характерно доминирование в институциональной структуре военной и религиозной организаций. В рамках индустриального общества добыча природных ресурсов сменяется производством продуктов, констатируется возрастающая квалификация работника. Фирма и рынок выступают в качестве доминирующих институтов, обеспечивающих циркуляцию основного ресурса — капитала.
Формы виртуализации государственного управления — концептуализация понятия «электронное правительство»
Во многих странах в разное время происходило переосмысление концептуальных основ административной организации, это связано с тем, что традиционная модель государственного управления, построенная по иерархическому принципу, признается неэффективной и испытывает «кризис легитимности», иначе — снижение доверия со стороны граждан. Широкое применение получили идеи «постбюрократической организации», то есть отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода о «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента». В данном случае гражданин рассматривается как «клиент» государственных учреждений, реализующий свои права потребителя предоставляемых ему государственных услуг. Приобрели новую актуальность вопросы участия граждан в управлении, открытости управленческих структур.
Наряду с другими составляющими проектов реформирования государственного управления широкое распространение получила концепция «электронного правительства» (e-government). Концепция электронного правительства, возникшая в западных странах, основана на идее, что государство — это институт, оказывающий услуги на благо общества. У государства, как и крупной корпорации, есть бюджет, расходы, доходы, у него есть акционеры и одновременно клиенты - граждане, которые заинтересованы в том, чтобы государственные сервисы были максимально дешевы и доступны. И в соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпора ции, должно стремиться к тому, чтобы удовлетворять интересы, прежде всего, своих акционеров. С этой целью государственные органы должны повышать эффективность своей деятельности, так же, как корпорация должна совершенствовать модели работы, заменяя прежние на более технологичные и эффективные.60
Однако согласно ведущим экспертам по вопросам внедрения электронного правительства и реформам в государственном секторе из различных стран Европы и Средиземноморья, принявшим участие в круглом столе по вопросам электронного правительства, проведенного по инициативе корпорации Microsoft в городе София-Антиполис (Sophia Antipolis) во Франции в 2003 году, электронное правительство — это совершенно другой и гораздо более сложный предмет, чем электронная коммерция и электронный бизнес. Поскольку, в отличие от коммерции, люди редко взаимодействуют с государством по собственному желанию. Вместе с тем государству в еще большей степени необходимо предоставлять отчетность о своей деятельности и создавать консенсус. «Не думайте, что вся деятельность государства связана с предоставлением услуг. Раньше не было никаких услуг. Теперь же все называется обслуживанием. Без сомнения, если вы приехали, например, на работу на личном автомобиле и получили штраф за парковку в неположенном месте, вы не станете думать, что это была предоставленная городом услуга по штрафованию. Поэтому здесь следует подходить сбалансировано».61 «В прошлом нам ненужны были паспорта — мы могли просто поехать в любую из выбранных по нашему желанию стран. На самом деле польза от паспортов заключается скорее в том, что они помогают ловить мошенников, преступников и т.д., а не в том, что с их помощью гражданам непосредственно предоставляется более хорошая услуга. Поэтому очень трудно и опасно сосредоточивать все внимание на одной конкретной услуге— как правило, такая услуга бессодержательна, если рассматривать ее с социальной точки зрения».
Многие государства уже продвинулись дальше, чем простое предоставление своих услуг по Интернету, и приближаются к тому этапу, когда можно задуматься об изменениях в своей организационной структуре, процедурах принятия решений и отношениях с гражданами и бизнесом. Наибольшая ценность электронного правительства состоит в том, что оно является катализатором подобного рода перемен. «Когда я думаю об электронном правительстве, я думаю не только о предоставлении услуг по Интернету. Я думаю о более активной роли государства. Но не в качестве государства, которое вмешивается в дела других стран, или классического бюрократического государства, а в совершенно видоизмененной форме — нового государства для информационного общества».
«Важность электронного правительства заключается не в том, что мы выводим службы в Интернет. Если бы для нас это было единственным мотивом, то вся затея с созданием электронного правительства была бы напрасной тратой денег. Огромное значение электронного правительства состоит в том, что оно служит катализатором модернизации в государственных службах. Я думаю, что приблизительно года через два-три никто не будет говорить об электронном правительстве, но перемены, которым оно даст толчок, окажут глубокое влияние на то, каким образом государство предоставляет свои услуги, каким оно видит себя и, наконец, как организованы государственные службы».
Архитектура электронного правительства
Как следует из сделанных нами в предыдущей главе выводов, симулякр «электронное правительство», как основная форма виртуализации государст-венно-административного управления, способствует объективизации образа системы государственно-административного управления в целом.
В целях дальнейшего обоснования данного положения, необходимо рассмотреть, при помощи каких технологий осуществляется процесс виртуального государственно-административного управления.
Прежде всего, необходимо отметить, что государственно-административное управление предполагает реализацию государственными органами не только «инфрафункций» — по отношению к внешней среде, но и «интрафункций» - внутриорганизационная деятельность, в целях повышения эффективности реализации «инфрафункций».
Как было уже отмечено в предыдущих параграфах, внедрение проектов электронного правительства подразумевает качественные изменения:
1) в процессе реализации интрафункций на уровне отдельного органа как ор ганизации с присущей ей системой управления, интегрированной в общую систему государственно-административного управления: межведомственное взаимодействие G2G (Governement to Governement) и внутриведомственное взаимодействие G-I — (правительство - внутренние компоненты - Government — Internal);
2) в процессе реализации инфрафункций системы государственно административного управления, предполагающих процесс взаимодействия с гражданами: G2B (правительство/бизнес - Government to Busines G2B) и G2Z (правительство/граждане - Government to Citizen) - родственное понятие G2C (правительство/потребитель - Government to Consumer).
Данные изменения предполагают внедрение различных технологий электронного правительства — технологий виртуализации государственно-административного управления как практической деятельности. Под технологиями в данном случае понимаются способы осуществления управленческой деятельности в рамках единой архитектуры электронного правительства. А именно, внедрение электронного документооборота и различных автоматизированных систем управления, совершенствование и трансформирование операций и процессов, осуществляемых государственными органами, путем интеграции ведомственных информационных систем, создание сайтов/порталов государственных органов для предоставления государственных услуг гражданам.
В целях полноценного функционирования электронного правительства необходимо построение специальной интегрированной инфраструктуры — архитектуры электронного правительства.
Архитектурная модель электронного правительства демонстрирует, каким образом отдельные государственные структуры с их частными инициативами по использованию информационных технологий для предоставления услуг гражданам вписываются в общую модель, а также отображает роль правительственного портала и единой инфраструктуры интеграции ведомст-венных информационных систем.
В целом, «единство» архитектуры электронного правительства проявляется в том, что она: представляет электронное правительство как единое целое вне зависимости от того, какое учреждение выполняет ту или иную функцию управления или по какому каналу доставляется услуга госоргана; о формирует общий, единый для всех госорганов набор архитектурных правил и принципов, критериев построения эффективных деловых процессов и информационно-коммуникативных систем, общий набор рекомендуемых стандартов, прикладных и базовых ИТ-компонентов; в рассматривает цели и процессы деятельности госорганов в системном единстве с необходимой информацией и средствами информационно-коммуникативных технологий, которые обеспечивают эффективность выполнения этой деятельности.
Самый эффективный способ, как для организации работы государственного учреждения, так и для обеспечения его взаимодействия с заинтересованными гражданами и организациями — создание информационного портала.
Первые информационные порталы были «единой точкой входа» в Интернет для пользователей, интересующихся какой-либо темой. Создатели порталов стремились собрать и представить в систематизированном и удобном виде как можно больше полезных информационных ресурсов, распределяя их для удобства по категориям (рубрикам). Некоторые ресурсы были представлены на порталах непосредственно своими материалами, а большинство — гиперссылками
Проект «электронное правительство» в Российской Федерации
Для того, чтобы симулякр «электронное правительство» начал эффективно работать и способствовал десубъективизации представлений граждан о системе государственного управления в целом и о системе государственно-административного управления в частности, необходимо учитывать целый ряд факторов, способствующих как успеху, так и неудачам реализации проектов электронного правительства.
Ричард Хикс приводит перечень таких факторов, выделенных на основе результатов: онлайнового анализа «электронное правительство в странах с развивающейся/переходной экономикой», опубликованный в 2002г. и 26 конкретных примеров реализации проектов электронного правительства в странах с развивающейся/переходной экономикой, представленные в течение сентября-ноября 2002г. на сайте www.egov4dev.org. 4
На наш взгляд, наряду с вышеуказанными факторами, большое значение для успешной реализации инициатив в области внедрения электронного правительства, имеет фактор «Презентация проекта» - раскрытие смысла и содержания проекта на официальном уровне и в масс-медийном пространстве. От того, качественно или нет, проводится «Презентация проекта», зависит его будущее, поскольку она является не только руководством к действиям, но и ключом к пониманию актуальности внедрения подобного проекта, как самими служащими государственных органов, так и населением.
Таким образом, данный фактор в значительной мере связан с тем, каким образом раскрывается смысл и содержание проекта «электронное правительство» на федеральном уровне, то есть в федеральных нормативно-правовых актах и методической литературе, устанавливающих и регулирующих порядок применения информационно-коммуникативных технологий в государственных органах и закладывающие основы формирования электронного правительства.
Внедрение электронного правительства в Российской Федерации идет в рамках и Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (на 2002 -2010 гг.), разработанной в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. №207-р.,35и Административной реформы в Российской Федерации. В 2003 году на основе ФЦП «Электронная Россия на 2002 -2010 гг.», и ряда Федеральных законов и в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004гг.» Министерством связи РФ совместно с Минэкономразвития России, Минпромнауки России, Минобразования России, ФСБ России, ФСО России, Росархивом, РАСУ, Гостехкомиссией России и Госстандартом России с участием Российской академии наук была разработана «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» (далее Концепция). Концепция определяет основные приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, является инструментом обеспечения административной реформы и модернизации системы государственного управления.
Основной целью ФЦП «Электронная Россия» (на 2002 -2010 гг.) (далее - Программа) является повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационно-коммуникативных технологий (ИКТ); создание технологических предпосылок для развития гражданского общества за счет обеспечения прав на свободный доступ к информации; расширение подготовки специалистов по информационным технологиям и квалифицированных пользователей. Одним из направлений реализации данной Программы является создание электронного правительства. При этом в Программе отражены все три направления функционирования любого электронного правительства: межведомственное взаимодействие G2G (Governemento-Governement); интеракции с бизнес-кругами G2B (Gov-ernemento-Business); интеракции с гражданами G2C (Governemento-Citizen).
Однако данные направления выделены как основные составляющие реализации проекта «Электронной России», но не проекта электронного правительства.
Программа предполагает повышение эффективности работы органов государственного и муниципального управления посредством внедрения ИКТ. Модернизация заключается в повышении качества коммуникации между государственными органами и органами местного самоуправления через интенсивное использование информационных технологий: развитие системы внутриведомственного документооборота, включая развитие локальных информационных сетей и интранет, в том числе с использованием открытых международных стандартов (как технологических, так и стандартов делопроизводства и документооборота);
развитие систем межведомственного электронного документооборота, обеспечивающих сокращение сроков обработки различных документов между органами государственной власти и местного самоуправления;
развитие систем горизонтального взаимодействия региональных и местных органов власти (систем распространения эффективного опыта решения социально-экономических задач, консультирования и повышения квалификации), обеспечивающих повышение качества принимаемых управленческих решений.
Основными направлениями модернизации государственного и муниципального управления на базе внедрения информационно-коммуникативных технологий является: обеспечение совместимости стандартов хранения информации и документооборота, обеспечение доступа к телекоммуникационным сетям органов власти различного уровня и бюджетных учреждений, реализация отраслевых программ информатизации, создание межведомственных информационных систем и баз данных.
