Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные российские реалии свидетельствуют о серьезных проблемах, связанных с качеством управления на всех уровнях: решения принимаются либо не соответствующие уровню общественных задач и интересам населения в целом, а не отдельным социальным группам, либо принятые решения не реализуются на должном уровне. От качества государственного управления зависит не только уровень и качество жизни населения, но и конкурентоспособность государства в целом, в т.ч. национальная безопасность, уровень научно-технического и социально-экономического развития. Одной из важнейших составляющих механизма государственного управления является бюрократия. Влияние бюрократии на функционирование всей системы государственного управления во многом определяется ее главенствующей ролью в принятии и практической реализации управленческих решений.
В массовом сознании у российского чиновничества сложилась плохая репутация: с его деятельностью связывают коррупцию, некомпетентность, волокиту, халатность при исполнении служебных обязанностей. В социально-политической публицистике чиновничество стало объектом не только иронических зарисовок, но и обвинений во всех возможных недостатках российской государственности: оторванности от реальных проблем общества, неэффективном расходовании государственных средств, отсутствии фактического разделения власти и собственности, извлечении чиновниками «административной ренты» и др. Однако уже в дореволюционных российских исследованиях были предприняты попытки объективно рассмотреть бюрократию не только как объект социальной критики, а нередко и сатиры, но и как группу, обеспечивающую функционирование государственного аппарата, и как особый механизм государственного управления и его внутриорганизационную специфику.
Можно констатировать, что современная российская бюрократия как управленческий институт и социально-профессиональная группа исследована в недостаточной мере, что обусловливает актуальность анализа ее социально-правового статуса, особенностей стратификации, рациональности ее деятельности и социально-психологических особенностей ее представителей. Это дает возможность выявления специфики и, исходя из этого, возможных направлений повышения эффективности ее деятельности, снижения негативных эффектов использования бюрократических принципов управления. Изучение бюрократии в указанном ключе может способствовать формированию комплексной стратегии совершенствования института государственной гражданской службы в России.
Степень научной разработанности проблемы
Феномен бюрократии стал предметом целенаправленного научного осмысления с конца XIX века. Государственной бюрократией стали называть особую категорию профессионалов, занятых в сфере государственного управления. Она анализировалась и в рамках теории организации как механизм социального управления и как субъект властных отношений. В ХХ веке о бюрократии стали упоминать в рамках анализа социально-политических процессов, актуальными стали термины «бюрократическое общество», «бюрократический кризис», «бюрократический ритм» социальной динамики. Ее изучение в рамках социальных наук предполагает возможность многоаспектного и комплексного исследования проблем функционирования бюрократии. Одним из наиболее продуктивных направлений ее исследования является сосредоточение, прежде всего, на социологических концепциях, касающихся вопросов о месте и роли бюрократии в социальной структуре общества, а также закономерностей и парадоксов работы бюрократического аппарата как элемента государственно-управленческого механизма.
Интерес к изучению бюрократии как социально-профессиональной группы и инструмента управления нашел свое отражение в работах как зарубежных, так и российских социологов. Однако, несмотря на актуальность и научно-практическую значимость, данная проблема в социологической литературе освещена недостаточно и требует дополнительного исследования. Можно выделить несколько групп библиографических источников, на которых базируется диссертационное исследование.
Как важнейшая часть государственного управленческого механизма бюрократия рассматривается в трудах М. Вебера, анализ работ которого проведен П.П. Гайденко, Ю.Н. Давыдовым, Е.И. Кравченко, М.В. Масловским, Д.Г. Подвойским. В той или иной мере затрагивали проблемы бюрократии Д. Бернхем, Э. Гидденс, Л. фон Мизес, Й. Шумпетер, Я. Щепаньский. Природа бюрократии как социально-управленческого института проанализирована в работах П. Бурдьё, Б.Г. Питерса. Проблемы развития государственной службы и ее оптимизации рассмотрены Л. Лефевром, К. Молена, В. Нисканеном, М. Олсоном, Л. Пиччи, Дж. Скоттом. Осмыслению бюрократического способа государственного управления и развитию бюрократии как управленческого института уделяют внимание в своих работах Д. Белл, С. Жижек, М. Фуко, М. Янг.
Бюрократии как особому типу организации и месту человека в организациях бюрократического типа посвящены работы М. Крозье, Н. Лумана, Р. Мертона, Э. Фрейдберга. Концепция общности представлений социальных групп, к которым можно отнести и бюрократию, разработана С. Московичи. В общетеоретическом плане особенности влияния профессии на поведение и образ мышления человека рассмотрены П. Сорокиным, позже данная тематика была исследована С.П. Безносовым, Г.Г. Дилигенским, А.Л. Свенцицким, некоторые аспекты поведенческих особенностей бюрократии были показаны Ж.Т. Тощенко.
Особое место среди исследований российской бюрократии занимают работы дореволюционных ученых: М.С. Александрова, Б. Бразоленко, В.В. Ивановского, И. Ольшевского, Б.Н. Чичерина. Исторической специфике бюрократии на разных этапах становления российской государственности посвящены работы Л.А. Тихомирова, Е.П. Карновича. Внимания заслуживают и работы современных историков дореволюционной социологии: И.А. Голосенко, Н.Г. Чевтаевой. О номенклатуре как управленческой прослойке советского общества упоминают Т.И. Заславская, Ц.А. Степанян и В.С. Семенов.
Анализу фундаментальных проблем государственного управления, а, следовательно, и бюрократии как одному из основных управленческих институтов посвящены работы В.А. Двуреченских, К.О. Магомедова Л.В. Сморгунова, С.В. Степашина, Н.С. Столярова, С.С. Сулакшина, Е.А. Чегринец, Ю.А. Чернавина, В.А. Фёдорова и др.
Важную роль государственной бюрократии в организации процесса взаимодействия государства и общества, государства и бизнеса (в особенности в аспекте проблемы административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности) подчеркивают современные исследователи: В.В. Волков, М.В. Курбатова, С.Н. Левин, А.Н. Олейник, А.А. Сурцева, В.Л. Тамбовцев.
Многие работы, затрагивающие проблемы современной российской государственной службы, посвящены итогам административной реформы 2003-2004 гг. В частности, это работы А.Г. Барабашева, А.В. Клименко, А.Н. Медушевского, Ю.А. Нисневича. Исследования государственной службы зарубежных стран содержатся в трудах А.И. Василенко, А.В. Оболонского, А.М. Ушкова.
Социологический анализ особенностей кадрового состава государственной гражданской службы представлен в работах В.Ф. Анурина, В.Е. Гимпельсона и В.С. Магуна, Д.В. Поликанова, А.М. Садулиной, И.А. Шмерлиной.
Бюрократии посвящено множество публицистических работ, некоторые из которых заслуживают внимания, например, работа о номенклатуре как «новом классе» социалистических обществ М. Джиласа и Б. Рицци, о номенклатуре в Советском Союзе М. Восленского, о постсоветской бюрократии С.Г. Кордонского и др.
Объектом исследования является бюрократия как особая социально-профессиональная группа и институт государственного управления.
Предмет исследования – особенности формирования и функционирования современной российской государственной бюрократии как социально-профессиональной группы и института государственного управления.
Основная цель работы - определить структурные и функциональные особенности российской бюрократической системы государственного управления, детерминируемые спецификой рассмотрения бюрократии как социально-профессиональной группы и института государственного управления.
Это предполагает решение следующих исследовательских задач:
1. Проанализировать условия формирования и становления бюрократии как социально-управленческого института.
2. Рассмотреть особенности бюрократической рационализации социального действия применительно к сфере государственного управления.
3. Проанализировать особенности бюрократии как социально-профессиональной группы.
4. Показать социально-групповые и институциональные особенности российской государственной бюрократии.
5. Рассмотреть возможные пути совершенствования и развития бюрократии в России.
Теоретико-методологическую базу исследования составляют: институциональный подход, предполагающий комплексное исследование бюрократии как социального института; исторический подход к рассмотрению этапов и условий формирования бюрократии как социального и управленческого института; структурно-функциональный подход, посредством которого анализируется институализация бюрократии как социально-профессиональной группы и движущей силы механизма государственного управления; теория рациональной бюрократии и концепция «нового государственного управления» как теоретический подход к сближению принципов управления бизнес-структурами и государственного управления.
Эмпирическая база исследования:
- Нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере государственной гражданской службы в Российской Федерации.
- Данные Федеральной службы государственной статистики (2000-2012 г.), а также исследований ВЦИОМа (2012-2013 г.), Левада-центра (2012-2013 г.), посвященных проблемам формирования и функционирования государственной бюрократии.
- Данные, полученные в ходе проведенного диссертантом экспертного интервью с государственными служащими Министерства экономического развития РФ (9 респондентов).
Научная новизна исследования состоит в следующем:
1. Проанализированы, систематизированы и обобщены теоретические взгляды на проблему рациональности применительно к деятельности государственной бюрократии и формирование специфических принципов и закономерностей функционирования бюрократии как института публичного управления.
2. Обоснована целесообразность сочетания в государственном управлении формальной и сущностной, коллективной и индивидуальной рациональности по принципу дополнительности.
3. Определено, что, появившись в государствах патримониального типа, бюрократия приобрела специфические черты, которые сохранились в том или ином виде и стали институционально присущими ей в качестве значимого элемента управленческих отношений.
4. Выявлено, что специфика российской государственной бюрократии, заключающаяся в доминировании личных отношений, чинопочитании, формальных оценках результатов деятельности, сохранилась, несмотря на попытки ее модернизации при помощи административных реформ и реализации различных образовательных программ по подготовке государственных служащих. Формальный характер проводимых административных реформ и традиционно высокое влияние бюрократии в общественной жизни и в проведении этих преобразований не препятствуют самовоспроизводству существующей системы функционирования государственной бюрократии.
5. С привлечением эмпирических данных обосновано, что среди российской молодежи выбор карьеры в федеральных органах исполнительной власти обусловлен как возможностью формирования социального капитала с перспективой перехода в коммерческие структуры, так и высоким социальным статусом государственной службы. В то же время существуют тенденции падения доверия населения к чиновникам и системе государственного управления в целом.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Бюрократии как управленческому институту свойственна замена сущностно рациональных целей формально рациональными. Формальная рациональность, господствовавшая в профессиональном сознании веберовского бюрократа, не теряет актуальности, но дополняется сущностной рациональностью, также как индивидуальная рациональность коллективной.
2. К числу наиболее актуальных проблем государственного управления относится проблема недостаточного доверия институтам, его осуществляющим. Основанием позитивного отношения к чиновничеству является репутация как ядро социального капитала. Оценка репутации возможна путем внутригрупповой оценки, а также при помощи механизмов обратной связи государственных структур и общества, включающих общественную оценку и государственный контроль как способы повышения качества работы бюрократии. Существенным направлением развития бюрократии как института государственного управления и социально-профессиональной группы представляется применение меритократического принципа формирования корпуса чиновников, занимающих высшие управленческие должности.
3. «Корпорация чиновников» представляет собой стабильную профессиональную группу, особенностями которой являются специализация труда и стратифицированность по критерию участия в процессе принятия и исполнения государственных решений. Ее статус как профессиональной группы, существующей в государстве для обеспечения государственного управления, и стратифицированность получили нормативное закрепление в федеральных законах, регулирующих функционирование государственной гражданской службы.
4. На государственной службе под влиянием таких особенностей данной сферы деятельности, как причастность к государственному управлению, иерархический тип организации и соблюдение формальных процедур формируется особый социально-психологический типаж. Его особенностями является приверженность следованию предписанным нормам, исполнительность, осторожность, пунктуальность, формализм, консерватизм, дисциплинированность, высокая значимость социально-профессионального статуса и принадлежности к государственному управлению, следование специфической «бюрократической логике».
5. Основной особенностью российской бюрократии является формальное сходство с управленческими институтами европейского образца в сочетании с сильным влиянием патримониального стиля отношений. Для формирования и функционирования российской бюрократии и всей системы государственного управления актуально существование таких отношений, как протекционизм, кумовство, непотизм и др. Можно сказать, что эти отношения – неформальный «фундамент» системы государственного управления в России. В качестве путей изменения существующей ситуации представляется более широкое внедрение Интернет-технологий, обеспечивающих прозрачность, доступность и быстроту оказания государственных услуг, сокращение числа государственных служащих. Использование Интернет-технологий должно сопровождаться изменением принципов работы государственной бюрократии, рассматриваться как средство достижения цели повышения качества оказания государственных услуг в соответствии с потребностями, интересами и проблемами населения.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использовать основные положения диссертации для углубления теоретических представлений о бюрократии как социальном институте и социально-профессиональной группе. Практическая значимость состоит в возможности использовать ее положения для разработки направлений повышения эффективности и устранения негативных сторон деятельности государственной службы России, в частности, для оценки эффективности государственной службы как института управления. Представленные в исследовании теоретико-методологические разработки могут использоваться при подготовке учебных курсов по социологии управления, теории и практике государственной службы, теории государственного управления.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора, в частности, в материалах научно-практической конференции «Управление социальными инновациями: опыт, проблемы и перспективы» (Москва, РУДН, 24 ноября 2010 г.), XI межвузовской научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов «Кадровая политика в условиях модернизации российского общества» (Москва, РАНХиГС, 28 апреля 2011 г.), а также VII Всероссийского Фестиваля науки в Москве 12-14 октября 2012 г. (Москва, РУДН).
Материалы исследования были использованы для создания учебно-методического комплекса «Теория и механизмы современного государственного управления» для студентов направления «Государственное и муниципальное управление», при чтении курса «Теория управления», «Государственная служба: теория и практическая деятельность», а также при разработке и чтении диссертантом авторского специального курса «Социология государственной службы: бюрократия, элиты, управление».
Структура диссертации и ее содержание подчинены целям и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии, двух приложений и списка использованной литературы.
