Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы социальной защиты населения и ее современное состояние 14
1.1 Анализ сущности социальной защиты населения 14
1.2 Критерии и показатели эффективности социальной защиты населения 26
1.3. Современное состояние социальной защиты граждан 48
Глава 2. Формирование региональной системы социальной защиты населения 65
2.1 Анализ возможных путей повышения эффективности социальной защиты населения 66
2.2 Взаимодействие элементов региональной системы социальной защиты населения 80
Заключение. 102
Список источников и литературы. 109
Приложения. 124
- Анализ сущности социальной защиты населения
- Критерии и показатели эффективности социальной защиты населения
- Анализ возможных путей повышения эффективности социальной защиты населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новой концептуальной модели функционирования социальной защиты населения на региональном уровне как важного компонента единой государственной социальной политики.
Социальная ситуация в России при переходе к рынку стала критической, индикаторы социальной безопасности достигли предельных и сверх предельных величин и они характеризуют высокую социальную цену проводимых экономических реформ в российском обществе. Провозглашенное в качестве одной из главных целей проводимых в России преобразований повышение уровня жизни населения обернулось значительным ростом масштабов бедности. Переход экономики страны на рыночные отношения не сопровождался усилением внимания к социальным последствиям такого перехода. Именно игнорирование роли социальных факторов в экономическом развитии привело к значительному падению реальных доходов населения, резкому имущественному расслоению общества.
Кризис существующей системы социальной защиты населения признан одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации1 . В национальных интересах России исключить бедность как социальное явление из жизни российского общества. Однако, попытки решать проблему бедности за счет введения фиксированных доплат к пенсиям и зарплатам без учета доходов семьи не приве-
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17.12.97, N1300. // "Российская газета" от 26.12.97.
ли к желаемому результату. В серьезном реформировании нуждается вся социальная сфера и, прежде всего, социальная защита населения.
Основным пороком существующих институтов социальной защиты населения остается порождаемое ими иждивенчество. Государство как основной институт власти не смогло создать условий ( экономических, правовых, организационных ) для повышения ответственности самих граждан за собственное материальное благополучие. В массовом сознании еще господствует убеждение, что государству принадлежит вся полнота власти, что в его компетенцию входят все аспекты жизни страны, что оно распоряжается всеми общественными институтами. Государство, взвалившее на себя огромное бремя социальных и экономических функций, не в состоянии справиться с вытекающими из этого задачами, одновременно блокируя развитие структур гражданского общества. Между тем, без развитых институтов гражданского общества социальная защита населения не может быть эффективной. Об этом свидетельствует и международный опыт.
Меняется соотношение жесткого государственного управления и самоорганизации в пользу самоорганизации как тенденция. Создание и дальнейшее развитие институтов гражданского общества подразумевает отказ от жесткой централизации государственного управления, в вопросах совершенствования социальной защиты населения на первый план выходят региональные системы социальной защиты населения1.
1 Под регионом здесь и в дальнейшем понимается субъект Российской Федерации. В диссертации, в частности, используются материалы по Московской области - субъекту РФ.
Взаимодействие, взаимозависимость и взаимообусловленность региональных и муниципальных1 систем социальной защиты населения, с учетом конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления, нуждается в научном обосновании как фактор становления региональных систем социальной защиты населения.
Степень разработанности проблемы.
Вопросы функционирования социальной защиты населения как системы в основном находили свое отражение в плоскости практической реализации. Недостаточно уделялось внимания теоретическому осмыслению и анализу причин необходимости и возможных путей совершенствования системы.
В современной России интерес к вопросам социальной защиты населения в условиях проведения рыночных реформ проявился пер-воначально в сфере экономики . В этих работах авторы рассматривают подходы к управлению социальной защитой населения в условиях перехода экономики страны на рыночные отношения, анализируют региональные особенности социальной защиты населения и др.
В рамках становления современной социальной защиты населения и, в целом, социальной работы как научной дисциплины, основное внимание исследователей первоначально уделялось системе информационной поддержки по различным направлениям социальной
В диссертации используются материалы по г. Коломне Московской области - крупному промышленному центру Подмосковья, население 153 тысячи человек, пенсионеров 43 тысячи человек, безработных 3,5 тысячи человек.
2 Кравченко В.И. Управление социальной защитой населения в условиях перехода к рынку. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - М., 1994; Смирнов В.М. Социальная защита населения региона в условиях формирования рыночных отношений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - М., 1995.
работы, систематизации знаний относительно общественной практики и научной мысли, ее обеспечивающей1.
Заметный вклад в развитие теории социальной работы внесли Холостова Е.И., Гуслякова Л.Г., Жуков В.И., Григорьев СИ., Панов A.M., Попов В.Г., Топчий Л.В., Шеляг Т.В. 2 В их исследованиях раесматриваются объект, предмет, категории социальной работы как науки; роль практики в развитии теоретических аспектов социальной работы как профессиональной деятельности.
Исследования, посвященные прикладным вопросам социальной работы, в основном сводились к анализу сложившейся практики оказания социальной помощи, ее формам и методам3.
Вопросы региональных систем социальной защиты населения рассматривались, в основном, с точки зрения практической работы4. Становлению региональных систем социальной защиты населения не уделялось достаточно внимания, а именно: недостаточно исследованы вопросы взаимодействия, взаимозависимости и взаимообуслов-
1 Антология социальной работы. - М: Сварогъ-НВФ СПТ, 1994. - т.1; 1995. - т.2; 1995. - т.З.; Холостова Е.И. Генезис социальной работы в России. -М.: Институт социальной работы, 1995.
Гуслякова Л.Г., Холостова Е.И. Основы теории социальной работы. -М.: Институт социальной работы, 1997.; Теория социальной работы. / Под ред. Холостовсй Е.И. - М.: Юристь, 1998.; Теория и методика социальной работы. / Под ред. Панова А.М., Холостовой Е.И. - М.: Институт социальной работы, 1998.; Попов ВТ., Холостова Е.И. Социальная политика и социальная работа. -М.: Социально-технологический институт, 1998.; Социальная политика: парадигмы и приоритеты. / Под общ. ред. Жукова В.И. - М.: Изд-во МГСУ "Союз", 2000.
3 Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и пер
спективы. / Под общ. ред. Акимова А.К., Волгина НА. - М.: Молодая гвардия,
1996.; Социальная работа с пожилыми. / Под ред. Демидовой Т.Е. - М: Инсти
тут социальной работы, 1998.
4 Володин Н. Социальная защита в регионе. // Человек и труд. - 1997. -
N3.
ленности региональных и муниципальных систем социальной защиты населения; вопросы оптимизации управления региональными и муниципальными системами социальной защиты населения; определения эффективности работы органов социальной защиты населения.
Цель диссертационного исследования состоит в обосновании новой концептуальной модели функционирования региональной системы социальной защиты населения, а также разработке рекомендаций для ее практической реализации.
Эта цель достигается решением следующих задач:
Анализ сущности социальной защиты населения в условиях перехода к регулируемой рыночной экономике.
Осмысление состояния социальной защиты населения в современных условиях и роли региональных органов власти в ее формировании.
Уточнение понятийного аппарата, адекватного новой концептуальной модели.
Обоснование критериев эффективности социальной защиты населения как важных компонентов новой модели.
Анализ возможных путей повышения эффективности социальной защиты населения на региональном уровне.
Изучение процессов взаимодействия организаций, учреждений социальной защиты населения и соответствующих региональных и муниципальных органов управления, составляющих региональную систему социальной защиты населения, и оценка степени соответствия реально сложившейся системы новой концептуальной модели.
Объект исследования составили общественные отношения, возникающие по поводу и в сфере реализации прав граждан на социальную защиту.
Предметом исследования являются закономерности и проблемы процесса становления государственной региональной системы социальной защиты населения с учетом взаимодействия органов управления, организаций и учреждений социальной защиты населения на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют общефилософские принципы анализа социальных явлений, системный, комплексный подходы к решению проблемы, а также основополагающие идеи отечественных и зарубежных авторов в области социологии, общей теории управления и теории систем как методологии управления.
В качестве теоретической базы исследования выступают положения и идеи А.А.Богданова о природе организационных связей и механизмов, обеспечивающих формирование и регулирование социальных процессов1, теория познания социальных явлений Э.Дюркгейма , теория социальных изменений и социального станов-ления П.Штомпки .
При проведении исследования автор исходил из понимания становления как процесса формирования, перехода возможности в действительность в процессе развития4. При этом автор принимал во внимание известную мысль Гегеля о том, что "становление есть неус-
1 Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. В 2-х кн.
Кн.1. -М.: Экономика, 1989.
2 Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, назначение. / Пер. с фр. -
М.: Канон, 1995.
3 Штомпка П. Социология социальных изменений. / Пер. с англ. Под
ред. В.А.Ядова. -М.: Аспект Пресс, 1996.
4 Философский энциклопедический словарь / Гл. редакция: Л.Ф.Ильичев,
П.Н.Федосеев, С.М.Ковалев, В.Г.Панов - М.: Сов. Энциклопедия, 1983. - с.652.
тойчивое беспокойство, которое оседает, переходя в некоторый спокойный результат"1.
Исследование базируется на принципах системности, структур-но^функционального анализа, положений теории организации и управления, анализа статистических данных, интерпретации социологических исследований.
Эмпирической базой исследования являются результаты социологических исследований, проведенных с участием автора, по следующим темам:
"Эффективность деятельности городской системы социальной защиты населения" (декабрь 1998 года - февраль 1999 года). Опрошено 1233 человека, проживающих в г. Коломне, Московской области. В качестве генеральной совокупности рассматривались граждане г. Коломны, нуждающиеся в социальной защите. Репрезентативность выборки обеспечивалась проведением опроса в равных долях (по 50%) среди лиц, находящихся на длительном (более года) социальном обслуживании в Центре социального обслуживания инвалидов и престарелых и обратившихся по тому или иному вопросу в Комитет социальной защиты населения г. Коломны. Индекс исследования - ЭСЗ - 99.
"Оптимизация управления социальной защиты населения на муниципальном уровне" (ноябрь 1998 года). Опрошено 44 эксперта (председатели профсоюзных комитетов крупнейших предприятий города Коломны, депутаты городского Совета, руководители здравоохранения, службы занятости, охраны труда, представители средств массовой информации и научной интеллигенции, руководители об-
1 Гегель Г.В.Ф. Наука логики. В 3-х томах. Т.1. - М.: Мысль, 1970. -с.167.
щественных организаций ветеранов и инвалидов). Индекс исследования - ОСЗ - 98.
Автором, с целью вторичного анализа, использованы материалы Центра социологических исследований Департамента социальной защиты населения администрации Московской области:
3. "Мониторинг уровня жизни населения Московской области в
1993-1996 годах". Индекс - УЖ - 93/96;
и кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации:
"Государственная служба: общественная значимость, профессионализм и перспективы служебного роста". Индекс - ЗГС -98/99.
"Государственная служба и государственные служащие России глазами населения". Индекс - ГСН - 99.
При написании диссертации также использовались Конституция и законы Российской Федерации в области социальной защиты населения; нормативно-правовые и распорядительные документы органов государственной власти федерального и регионального уровней; материалы Госкомстата, аналитические разработки, литературные источники, публикации в периодической печати и информационные передачи в электронных СМИ. В работе также был использован личный опыт автора в сфере социальной защиты населения - более 8 лет, начиная с момента формирования органов социальной защиты населения.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:
Диссертация является одной из немногих работ, в которых исследована проблема становления государственной региональной системы социальной защиты населения во взаимосвязи с процессом формирования муниципальных систем социальной защиты населения. На основе анализа современного состояния и тенденций развития социальной защиты населения предложена новая концептуальная модель функционирования региональной системы социальной защиты населения, которая предполагает создание единой системы социальной защиты населения на муниципальном уровне как основы единой региональной системы социальной защиты населения. Основными характеристиками модели являются: строгое соответствие вопросов ведения органов управления социальной защиты населения федерального, регионального и местного уровней; отсутствие на местном уровне организаций и учреждений социальной сферы регионального подчинения; объединение финансовых средств фондов социального страхования, пенсионного и занятости населения в местном бюджете с последующим перечислением установленной в законодательном порядке части денежных средств в региональный (федеральный) бюджет.
Обоснована структура и предложена модель управления единой муниципальной системой социальной защиты населения как основы региональной системы социальной защиты населения. Основной характеристикой модели является подотчетность не только учреждений общего профиля социальной защиты населения муниципального уровня, но и муниципальных отдела пенсионного обеспечения, отдела занятости населения, отдела по труду и социальным вопросам, бюро медико-социальной экспертизы местной администрации в лице ее комитета (управления) социальной защиты населения. Основанием
длд разработки модели послужило выдвинутое автором предложение о разграничении полномочий между муниципальными органами управления социальной защиты населения, органами управления субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.
Предложен вариант расчета эффективности работы органов социальной защиты населения через определение коэффициента социальной эффективности и коэффициента экономической эффективности. Установлена зависимость коэффициента экономической эффективности от норматива минимальной бюджетной обеспеченности, что позволяет рассчитывать эффективность работы органов социальной защиты населения с учетом не только степени возможного увеличения числа малообеспеченных граждан, получивших помощь в результате работы органов социальной защиты населения, но и финансового обеспечения социальной защиты в расчетный период.
Уточнен понятийный аппарат социальной работы как науки. Обосновано содержание и значение ряда базовых понятий: "социальная поддержка", "социальная помощь", "социальная защита". Установлена взаимосвязь между этими понятиями. Социальная поддержка подразумевает разовое, несистематическое оказание помощи гражданам с низкими доходами и может выражаться в денежной или натуральной (одежда, продукты и т.п.) форме, а также в виде услуг или льгот и преимуществ разового характера с целью выведения человека из трудной жизненной ситуации. Социальная поддержка является элементом, структурной составляющей социальной помощи, которая, в свою очередь, бывает двух видов: в виде социальных услуг и в виде оказания материальной (денежной, вещевой, продуктовой) помощи и которая оказывается на протяжении определенного отрезка времени,
либо постоянно. Социальная помощь является элементом системы социальной защиты населения, которая включает в себя также сеть стационарных учреждений социальной защиты населения, медико-социальную экспертизу, службу занятости, пенсионное обеспечение, службу по вопросам условий и охраны труда.
5. В научный оборот введен ряд новых, ранее не употреблявшихся, фактов и данных.
Практическая значимость работы заключается в том, что полученные при разработке модели государственной региональной системы социальной защиты населения результаты могут быть использованы:
структурами государственных органов власти для разработки нормативно-правовых актов в области социальной защиты населения;
региональными и муниципальными органами исполнительной власти для совершенствования существующих структур социальной защиты и организации их практической деятельности по социальной защите населения;
региональными и муниципальными органами социальной защиты населения для определения эффективности своей работы;
ВУЗами, осуществляющими подготовку и переподготовку кадров государственных и муниципальных служащих, для проведения практических занятий и семинаров.
Апробация работы. Работа обсуждена на проблемной группе кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в научных публикациях.
Анализ сущности социальной защиты населения
В наиболее общем плане социальную защиту населения можно рассматривать как составную часть, структурную составляющую государственной социальной политики, как деятельность государства по воплощению в жизнь целей и приоритетных задач социальной политики. Причем, социальная защита населения становится все более важным направлением реализации государственной социальной политики.
Социальная защита населения может также рассматриваться как система организаций и учреждений, а также органов управления, осуществляющих конкретные мероприятия финансового, организационного, правового характера с целью оказания социальной поддержки (помощи) наиболее социально уязвимым категориям граждан.
Современные исследователи активно используют понятие "социальная работа". Причем, если в толковом словаре терминов и понятий социальная работа определена как "совокупность различных видов социальной деятельности работников различных социальных служб с целью социального обеспечения, защиты, помощи и Поддержки соответствующих категорий населения", то в Российской энциклопедии социальной работы - социальная работа рассматривается прежде всего как самостоятельная наука, предметом которой являются закономерности, обусловливающие характер и направленность развития социальных процессов в обществе.2 В этой связи можно говорить о социальной защите как категории или понятии социальной работы.
Известно, что совокупность понятий, категорий и терминов, составляющих понятийный аппарат какой-либо науки, позволяют в обобщенной форме отразить явления, изучаемые данной наукой, а также связи между ними путем фиксации их существенных свойств, признаков и закономерностей.
В теории социальной работы принято различать три группы понятий и категорий: категории, не являющиеся специфическими для теории социальной работы, так как обозначаемые ими явления и процессы изучаются также другими науками; категории, относящиеся к теории социальной работы по преимуществу, но используемые также другими отраслями знания; категории, являющиеся собственно категориями социальной работы.
Именно к последней группе понятий и категорий относятся такие, как "социальная поддержка", "социальная помощь", "социальная защита". С точки зрения автора, эти понятия обозначают различные процессы как качественно, так и количественно. Если расставить понятия "социальная поддержка","социальная помощь", "социальная защита" по степени возрастания качества и количества оказываемых социальных услуг, то понятие "социальная поддержка" будет первым в этой цепочке.
Социальная поддержка граждан с низкими доходами является первичным элементом в системе социальной защиты населения, так как подразумевает разовое, несистематическое оказание помощи. При этом разовый характер помощи может быть вполне достаточным для выхода из трудной жизненной ситуации. Размер и вид оказываемой социальной поддержки должен быть строго индивидуальным и определяться с учетом многих факторов ( объективных или внешних и субъективных или внутренних).
Критерии и показатели эффективности социальной защиты населения
Эффективность относится к числу интегральных показателей любой деятельности, и в конечном счете характеризует как ее смысл, так и результат, социальную или личностную значимость.
Автор согласен с А.М.Пановым,1 что в философском аспекте эффективность можно рассматривать в контексте проблемы единства теории и практики; в этом случае она является показателем воплощения идей в жизнь, связывает цель и результат деятельности, что делает возможным анализ достигнутого в процессе деятельности и подведение ее итогов. Чем ближе достигнутый результат деятельности к поставленной цели, тем выше ее эффективность.
Данные философско-методологические основания категории "эффективность" носят универсальный характер, поскольку корреспондируются с любой социальной деятельностью, в том числе и с социальной защитой населения.
Понятие эффективности в вопросах социальной защиты населения в настоящее время относится к числу наименее разработанных. Что считать эффективным в работе социальной защиты населения, что принять за показатель этой эффективности : социальную стабильность в обществе, устойчивость самой системы социальной защиты или что-то еще, например, способность системы реагировать на малейшие изменения социального здоровья общества и аде кватно изменяться самой, т.е. " поглощать " и " гасить " все негативные, с социальной точки зрения, всплески Определяя эффективность государственной системы социальной защиты населения, находя критерии эффективности, мы, в конечном итоге, определяем эффективность работы государства, как социального института. Особенность роли государства заключается в его ответственности за социальную стабильность в обществе, устойчивость социального положения граждан, семей, социальных групп, за проведение политики прогрессивного развития общества.
Социальная стабильность в обществе во многом определяется устойчивостью системы социальной защиты, причем под устойчивостью можно понимать как незыблемость, неподатливость системы любым внешним воздействиям, так и гибкость, способность реагировать на малейшее воздействие, дабы не допустить его нарастания.
Возникает проблема определения понятия устойчивости системы, в том числе системы социальной защиты населения.
Устойчивость системы может быть достигнута подавлением возмущения любого вида - так называемая статическая устойчивость. Статические равновесные структуры "жестко" реагируют на внешние воздействия, но если эти воздействия достаточно сильны, происходит полное разрушение всей системы.
В статических равновесных системах связи между элементами характеризуются стремлением сохранить как элементы системы, так и сложившиеся между ними связи неизменными, несмотря на изменения внешних условий и внутренних качеств элементов. Такой характер связей возможен при значительном усилении одного из элементов системы, завоевании им доминирующего положения и возникновения своеобразной "диктатуры". При любой форме доминирующего воздействия исключается сообщность поведения элементов в системе. Отсутствуют признаки самоорганизующейся системы. Доминирующий элемент системы подавляет возникновения любых других элементов. С другой стороны, создается видимость общности, так как обеспечивается согласованное действие элементов системы. Системы с такими характеристиками связей считаются "жесткими". Процесс развития в них связан с разрушением доминирующих связей, при этом общество внутренне пытается сохранить ставшие привычными связи.
В Советский период истории страны социальная стабильность, социальная устойчивость, несомненно, была. Но это была устойчивость статическая. Доминирующее положение в системе социальной защиты того времени занимало пенсионное обеспечение. Службы занятости, в современном понимании, не существовало, поскольку в ней, практически, не было необходимости. Отсутствовало целое направление в социальной защите - социальная адаптация инвалидов. Особенно тяжело, с точки зрения социально-бытовой адаптации, приходилось инвалидам, передвигавшимся при помощи кресел-колясок. Так называемые "колясочники" были лишены элементарных удобств, они не могли свободно передвигаться ни в пределах своих квартир, так как часто габариты колясок и размеры дверных проемов, коридоров, санузлов не совпадали; ни выезжать на улицу - коляски не входили в лифты, отсутствовали пандусы и т.д. Только в последнее время стало уделяться внимание
Анализ возможных путей повышения эффективности социальной защиты населения
Необходимость повышения эффективности работы государственной системы социальной защиты населения подтверждают результаты социологического исследования, проведенного в ноябре 1998 г. - феврале 1999г.1 В качестве респондентов выступило 710 государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, в том числе администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, Минфина России, Минэкономики России, Минтруда России, Минздрава России и др. 46,4 % респондентов считают, что практические действия государственной службы совсем не ориентированы на поддержку социально незащищенного населения; 45,3 % - совсем не ориентированы на защиту материнства и детства2.
В самом общем виде, повышение эффективности возможно по двум направлениям - либо по пути получения максимально возможного результата при фиксированных затратах, либо по пути минимизации затрат при достигнутом уровне результативности. Третий путь - оптимальное соотношение первых двух.
Рассматривая вопрос повышения эффективности социальной защиты населения, первое предложение - это увеличение финансирования мер социальной защиты, т.е. увеличение размеров пенсий, пособий, единовременных выплат, расширение круга лиц, имеющих право на различные льготы и преимущества. По этому пути государство шло в течение нескольких лет, начиная с 1992 года, когда был провозглашен курс на переход экономики страны на рыночные механизмы регулирования. Однако, это может привести к снижению мотивации производительного труда, росту иждивенческих настроений, а значит, со временем, придется пересматривать размеры денежных выплат в сторону уменьшения, поскольку трудоспособное население, экономика страны, региона будут не в состоянии обеспечивать постоянно растущие расходы на социальную защиту.
Это не значит, что размеры социальных выплат должны оставаться неизменными. Они должны соответствовать уровню экономического развития страны (региона). Это соответствие достигается введением минимальной зарплаты и минимальной пенсии, которые должны, в свою очередь, соответствовать минимальному прожиточному уровню. Таким образом, определение минимального прожиточного уровня становится важнейшим показателем социальной защищенности граждан, что нашло свое законодательное подтверждение.1
Расчет минимального прожиточного уровня должен производиться по определенной методике, которая сама по себе становится важнейшим инструментом социальной защиты населения. Завышенный, как и заниженный минимальный прожиточный уровень приведут к неадекватным сложившимся условиям мерам социальной защиты, а следовательно и их невысокой эффективности.
Безусловно, к факторам, влияющим на эффективность социальной защиты, относятся также профессионализм социальных работников, моральное и материальное стимулирование их труда, качество работы органов управления социальной защиты. На перечисленные факторы оказывают решающее влияние кадровая политика органов и учреждений социальной защиты населения, удовлетворенность или неудовлетворенность сотрудников выполняемой работой, объективная способность социальных работников выполнять свои должностные обязанности высококачественно и эффективно, уровень развития материальной базы социальной защиты населения и др.
